Il finanziamento delle infrastrutture e le opportunità offerte dalle politiche di cattura del valore

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1 Il finanziamento delle infrastrutture e le opportunità offerte dalle politiche di cattura del valore di Franco Bassanini Prefazione al volume di Chiara Sumiraschi, Ripensare il finanziamento delle infrastrutture: le opportunità offerte dalle politiche di cattura del valore La necessità, evidente nella congiuntura attuale, di coniugare rigore dei conti pubblici e crescita ripropone il tema cruciale del finanziamento delle infrastrutture. Riportati sotto controllo i conti pubblici, avviato il difficile percorso del consolidamento fiscale, predisposti alcuni presidii della stabilità finanziaria (regole EBA, Basilea III) e progettatine altri (Unione bancaria europea), resta il problema di uscire dalle recessione e recuperare un livello di crescita accettabile, senza il quale lo stesso risanamento della finanza pubblica non sarà sostenibile nel tempo. Gli investimenti, soprattutto quelli in infrastrutture (oltre che quelli in innovazione, ricerca e capitale umano) sono decisivi per la crescita e la competitività di qualsiasi sistema economico, ancor più di un sistema ancora largamente manifatturiero come quello italiano. Quello del finanziamento delle infrastrutture è un argomento approfondito da tempo, in particolare con riferimento al coinvolgimento di capitali e finanziamenti privati nella realizzazione di opere pubbliche. Anche in una congiuntura economica più favorevole dell attuale, infatti, sarebbe comunque cruciale allocare correttamente la spesa per la realizzazione di opere infrastrutturali in capo al soggetto, pubblico o privato, che meglio è in grado di assumerne l onere. Le risorse pubbliche dovrebbero essere concentrate sugli interventi che rappresentino beni pubblici o comunque producano rilevanti esternalità positive per il sistema, e 1

2 RASSEGNA ASTRID N.2/2013 per i quali il coinvolgimento privato risulti più arduo, in ragione di una redditività carente, insufficiente o di troppo lungo termine. Per gli altri progetti infrastrutturali, il ricorso a capitali e finanziamenti privati è cruciale, in un periodo che non sarà breve di rigorosa disciplina fiscale (fiscal compact). Occorre ovviamente creare le condizioni favorevoli, principalmente sul terreno della stabilità delle regole, della qualità dei progetti, della assenza di forti esternalità negative, della probabilità di adeguati ritorni sugli investimenti, della mitigazione dei rischi. Non solo: è necessario che i soggetti coinvolti nella realizzazione e nel finanziamento delle opere siano chiaramente e univocamente individuati e che si definisca una governance coerente con le responsabilità che i diversi soggetti sopportano. In un contesto in cui il sistema bancario fatica a sostenere iniziative oltre il medio termine (anche per effetto della regolazione prudenziale e contabile irrigidita dopo la crisi), e l offerta di credito si contrae e comunque risulta assai più costosa, la realizzazione di investimenti infrastrutturali non può prescindere dal coinvolgimento di investitori di lungo termine, come i fondi pensione, le assicurazioni, i fondi sovrani e le grandi banche di sviluppo la Banca Europea degli Investimenti, la tedesca KFW, la francese CDC, l olandese APG, la polacca PKO, la spagnola ICO e la nostra Cassa depositi e prestiti. Si tratta di una sfida molto significativa se si considera che attualmente solo il 2% degli impieghi di questi investitori istituzionali è dedicato al finanziamento di progetti infrastrutturali. Perché il loro potenziale possa dispiegarsi pienamente fino a coinvolgere gradualmente almeno un 10% dei loro impieghi, occorrono regole, strumenti e incentivi che aumentino l attrattività degli investimenti di lungo termine. Bisogna garantire, in particolare, un framework regolatorio più favorevole agli investimenti di lungo periodo. Occorre ricalibrare le regole di CRD IV (Basilea III), Solvency II, IORP, e IAS/IFSR. Non si tratta di abrogarle, o comunque di 2

3 F. BASSANINI IL FINANZIAMENTO DELLE INFRASTRUTTURE E LE OPPORTUNITÀ OFFERTE DALLE POLITICHE DI CATTURA DEL VALORE indebolire la loro efficacia come presidii della stabilità finanziaria futura, ma di cercare soluzioni che armonizzino le esigenze della stabilità finanziaria con quelle della crescita dell economia reale e della coesione sociale, senza delle quali la stessa stabilità finanziaria è fragile e non sostenibile nel tempo. Occorrono, in particolare, regole che meglio si adattino alle peculiarità dei diversi business model delle varie istituzioni finanziarie: una banca d affari e un fondo pensione abbisognano di regole in parte diverse. In questa cornice è opportuno ripensare il finanziamento infrastrutturale anche sul piano degli strumenti. In anni recenti sono diverse le novità introdotte in materia. Sul fronte dell equity, sono numerose le iniziative con cui si sperimentano nuove partnership finanziarie pubblico-private. Si pensi ad esempio ai fondi Marguerite per l'area UE e InfraMed" per l'area dell Unione per il Mediterraneo, o ai nuovi meccanismi pensati per finanziare opere infrastrutturali transfrontaliere strategiche quali il Risk-Sharing Finance Facility (RSFF) e lo strumento di garanzia dei prestiti per i progetti di reti trans-europee di trasporto (LGTT). Sul fronte del debito, sebbene gli strumenti che ricadono nell ampio schema del partenariato pubblico-privato mantengano un ruolo significativo per il finanziamento delle infrastrutture, in questa particolare congiuntura di mercato, si segnala una forte contrazione dei finanziamenti su base project. Appare necessario dunque elaborare nuovi strumenti per la realizzazione delle opere, del tipo del nuovo Fondo europeo per l efficienza energetica (lending e mezzanini) promosso da Commissione europea, BEI, Cassa depositi e prestiti e Deutsche Bank. In questo contesto, le grandi banche di sviluppo potrebbero creare dei fondi comuni finalizzati al finanziamento delle infrastrutture e, più in generale, degli investimenti di lungo termine. Nell ottica di ampliare l offerta di strumenti finanziari per la realizzazione di opere infrastrutturali, in grado di operare in contesti congiunturali differenti, si 3

4 RASSEGNA ASTRID N.2/2013 colloca anche la recente iniziativa europea in materia di Project Bond. Con questo strumento, s intende consentire alle Società di progetto, o altri soggetti impegnati nella realizzazione di infrastrutture, di emettere obbligazioni parzialmente garantite dalla Commissione Europea e dalla BEI (con altri partner finanziari) e quindi con un più elevato livello di rating del credito. La ratio dell iniziativa, dunque, è quella di dotarsi di strumenti di credit enhancement che rendano più appetibile le obbligazioni di progetto a soggetti che operano sul mercato dei capitali. La project bond initiative prevede una fase pilota per il biennio 2012/2013, con risorse europee dedicate per un ammontare pari a circa 230 mln di Euro, risorse destinate ad avere uno sviluppo crescente nell ambito del nuovo ciclo di programmazione dei fondi strutturali 2014/2020. E necessario dunque essere pronti e attrezzarsi anche a livello nazionale per cogliere appieno le potenzialità di questi strumenti. I project bond, infatti, possono svolgere un ruolo importante, ma richiedono garanzie pubbliche, incentivi fiscali e adeguate regolazioni: l Italia è oggi, al riguardo, sulla buona strada. Il legislatore, infatti, si è mosso in questa direzione, rimuovendo con i decreti-legge cosiddetti Cresci Italia e Sviluppo alcuni degli ostacoli di ordine amministrativo e fiscale che non consentivano un pieno utilizzo dello strumento e definendo le modalità per la prestazione delle garanzie sulle obbligazioni e sui titoli di debito emessi dalle società di progetto costituite per la realizzazione di infrastrutture. Un ruolo importante potrebbe essere svolto dalla BCE, qualora decidesse di fornire liquidità sullo schema delle LTRO, ma con una durata più lunga rispetto al passato e con un vincolo di destinazione ad investimenti qualificati di lungo termine. La crisi di liquidità fronteggiata dai due LTRO precedenti si è infatti oggi spostata sul medio-lungo termine. Banche, fondi pensioni, assicurazioni hanno difficoltà a reperire le risorse necessarie per il finanziamento a medio termine di piani industriali e infrastrutturali, anche per ragioni regolatorie; quando ci riescono, le prestano a tassi crescenti. 4

5 F. BASSANINI IL FINANZIAMENTO DELLE INFRASTRUTTURE E LE OPPORTUNITÀ OFFERTE DALLE POLITICHE DI CATTURA DEL VALORE La sensibilità sui temi delle regole e degli strumenti per il finanziamento infrastrutturale è elevata tanto a livello europeo quanto a livello nazionale. Occorre, tuttavia, superare alcune cautele che ancora contraddistinguono il mercato europeo degli investimenti di lungo periodo, sperimentare soluzioni innovative e approfondire le best practice internazionali. E il caso, ad esempio, del finanziamento delle infrastrutture tramite le politiche di cattura del valore, che questo libro indaga. Il meccanismo della cattura del valore e gli strumenti ad esso connessi (come, ad esempio, la tassazione di scopo, il linkage capture, il land banking) sono stati sperimentati in diversi Paesi per finanziare investimenti pubblici, soprattutto infrastrutture di trasporto; in Italia un primo tentativo è stato esperito con il Quadrilatero Umbria-Marche. Si tratta di un modello che mira ad internalizzare le esternalità positive e i guadagni, a volte speculativi, connessi alla realizzazione di un opera, assegnando loro un valore monetario che concorre al finanziamento dell intervento. Il principio sottostante è quello di allocare il costo della realizzazione in capo ai soggetti che traggono maggior beneficio dall intervento. E tuttavia necessario sottolineare come strumenti di questo tipo non possano essere considerati come unica modalità di finanziamento delle opere. Si tratta di modelli utili ad integrare i flussi di reddito generati dall infrastruttura in un periodo che però è ragionevolmente successivo alla fase di costruzione. Da un punto di vista temporale, infatti, lo sviluppo delle aree adiacenti l infrastruttura, sul quale poggia il meccanismo di cattura del valore, spesso non coincide tanto con la fase di realizzazione dell opera quanto con quella di esercizio dell infrastruttura. Le difficoltà connesse all impiego dei modelli di cattura del valore e la diffusione ancora modesta di esperienze effettive in questa direzione suggeriscono approfondimenti che questo volume in buona parte soddisfa. Si tratta dunque di un 5

6 RASSEGNA ASTRID N.2/2013 importante contributo a scelte ormai non più rinviabili: quelle necessarie per promuovere gli investimenti in infrastrutture, innovazione e ricerca, per attrarre capitali e finanziamenti privati in sostituzione delle risorse pubbliche, per uscire la recessione, promuovere una crescita equilibrata e sostenibile, avviare quel recupero di competitività e produttività che solo potrà consentire al nostro Paese di evitare un irresistibile declino di fronte alle sfide della globalizzazione dei mercati. 6

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