La finanza di progetto e le opere fredde: dati di sintesi e problematiche applicative nel settore dell edilizia ospedaliera

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1 Vol. 6, N. 1, Gennaio-Marzo 2005 Saggi Politiche sanitarie La finanza di progetto e le opere fredde: dati di sintesi e problematiche applicative nel settore dell edilizia ospedaliera Marco Nicolai 1, Cecilia Felicetti 2 1 Direttore Generale di Finlombarda SpA, 2 Responsabile Ufficio Progetti di Finlombarda, SpA Riassunto. L applicazione della finanza di progetto alle opere di edilizia sanitaria, definite fredde nella classificazione adottata nella letteratura, richiede forme di intervento da parte del soggetto pubblico. La strutturazione di tali operazioni esige, quindi, un attenta valutazione della convenienza e sostenibilità dei progetti, sia nell ottica del soggetto pubblico concedente (chiamato a contribuire finanziariamente al progetto e/o ad assumere parte dei rischi dell iniziativa) sia nell ottica del soggetto privato, al fine di una ottimale allocazione di rischi e responsabilità che al contempo garantisca il trasferimento dell alea economico-finanziaria al privato e la bancabilità delle iniziative secondo gli standard di mercato. Parole chiave. Collaborazioni pubblico-privato, finanza di progetto, opere fredde. Abstract. Due limited profitability of project financing for public hospitals, a public contribution is always needed in order to finance project (so called cold projects). Project financing projects require careful evaluation of profitability and sustainability for both public and private partners. Evaluation procedures aim at ensuring an optimal distribution of risk between the partners. Key words. Cold projects, project financing, public-private cooperation. 1. La finanza di progetto e le collaborazioni pubblico-privato L esigenza di rispondere alla domanda di servizi pubblici e la conseguente necessità di ammodernamento del patrimonio infrastrutturale italiano hanno comportato un crescente fabbisogno di risorse finanziarie da destinare agli investimenti; dati i vincoli posti dal rispetto dei criteri di convergenza e armonizzazione delle politiche economiche e monetarie e di stabilità della finanza pubblica, i paesi aderenti all Unione economica e monetaria sono stati indotti alla ricerca di un maggiore coinvolgimento dei soggetti privati nel finanziamento e nella gestione delle opere pubbliche, con l attivazione di strumenti di finanza innovativa cosiddetti fuori bilancio (nella terminologia anglosassone, off-balance sheet). Per le motivazioni espresse, il ricorso allo strumento della finanza di progetto (o project financing) quale tecnica di finanziamento off-budget è una delle modalità individuate nei diversi paesi per il finanziamento delle opere pubbliche. 1.1 Una definizione di finanza di progetto Molteplici sono le definizioni di natura giuridica, economico-aziendale e finanziaria utilizzate al fine di identificare lo strumento/tecnica del project financing sebbene, come è stato rilevato da alcuni autori, più che di una tecnica o di uno strumento finanziario innovativo, sarebbe opportuno parlare di un approccio innovativo al finanziamento degli investimenti pubblici, che si avvale di tecniche e strumenti finanziari già diffusi e consolidati. La molteplicità di definizioni, tuttavia, non contribuisce a rendere esplicite le caratteristiche del modello, sicché risulta utile riprendere una definizione, quella elaborata da Nevitt due decenni or sono (Nevitt, 1983; Macmillan, 1984): il project financing è una operazione di finanziamento di una specifica iniziativa economica, realizzata tramite una società costituita ad hoc, in cui i flussi di cassa previsti dalla gestione costituiscono la fonte primaria per il servizio del debito e in cui le attività dell unità economica rappresentano l unica garanzia collaterale del prestito 1. 1 The financing of a major capital project in which the lender looks principally to the cash flows and earnings of the project as the source of funds for repayment and to the assets of the project as collateral for the loan. The general credit of the project entity is a corporation without other assets or because the financing in without direct recourse to the owner(s) of the entity.

2 2 Politiche sanitarie, 6, 1, 2005 L analisi della definizione consente di individuare le caratteristiche distintive di tale forma di finanziamento, sintetizzate nei seguenti punti: a. l iniziativa viene isolata dal patrimonio degli operatori (pubblici e privati) mediante la creazione di una struttura giuridica distinta, definita società veicolo o società di progetto (nella terminologia anglosassone special purpose vehicle indicata con l acronimo Spv). In virtù del principio del ring fence (nella traduzione letterale, anello di recinzione) (Imperatori, 1995) si determina l autonomia economica e giuridica dell iniziativa: i beni patrimoniali destinati alla realizzazione del progetto e i flussi di cassa da esso generati, posti a garanzia dei capitali attivati, vengono separati dalla sfera economico-patrimoniale dei soggetti che ne promuovono la realizzazione. La complessa articolazione della struttura giuridica sottostante a tale modello mira a separare gli impegni contrattuali dell amministrazione concedente rispetto alla società di scopo e rispetto alla pluralità degli operatori coinvolti (cosiddetto risk sharing) ai fini dell allocazione ottimale delle responsabilità tra operatori pubblici e privati, in funzione delle proprie competenze specifiche. Dal punto di vista contabile, una tale strutturazione consente al soggetto pubblico concedente di qualificare l operazione come un finanziamento fuori bilancio; b. la valutazione della capacità di rimborso del debito è basata, essenzialmente, sulle previsioni di reddito dell iniziativa finanziata (cosiddetta tecnica flow based) e non sull affidabilità economico-patrimoniale dei promotori. Il progetto, pertanto, deve essere in grado di generare flussi di cassa sufficienti a garantire la copertura dei costi di gestione, dell investimento, del rimborso del prestito e un adeguata remunerazione del capitale di rischio apportato dal privato concessionario. 1.2 Tipologie di opere realizzabili con il project financing L utilizzo del project financing, così come è stato definito, risulta di non facile applicazione data la diversa natura e le peculiarità degli interventi pubblici che, ai fini della presente esposizione, possono essere classificati nelle tre seguenti tipologie: a. opere a tariffazione di mercato sull utente, opere affidate in gestione ai privati con l applicazione agli utenti finali del servizio erogato, di tariffe determinate sulla base di criteri di mercato, e dunque in grado di garantire il recupero dell investimento, il rimborso dei finanziamenti attivati e una redditività per il capitale privato investito; b. opere a tariffazione amministrata/controllata sull utente, opere affidate in gestione ai privati con l applicazione agli utenti finali del servizio, di tariffe definite in base a criteri politico-sociali; si parla in questi casi di tariffe amministrate o controllate, che rendono necessario un intervento pubblico alla realizzazione dell opera; c. opere a tariffazione sulla pubblica amministrazione, opere destinate ad essere utilizzate dalla pubblica amministrazione (ad esempio, scuole, ospedali, carceri) per l erogazione del servizio pubblico e affidate ai privati per la gestione dei servizi funzionali all erogazione del servizio pubblico stesso (cosiddetti servizi no-core); per esse non vi è una gestione strictu sensu da parte del privato, trattandosi di opere destinate all utilizzazione diretta dell amministrazione pubblica concedente, che è acquirente finale dei servizi prestati dal concessionario ed erogatrice del servizio pubblico nei confronti degli utenti finali. La gestione del servizi core resta dunque in capo al soggetto pubblico, responsabile e garante dell erogazione del servizio sanitario. Alla luce delle caratteristiche individuate, e dunque in funzione della capacità del progetto di generare flussi di cassa positivi, tali da garantire una convenienza economica e una sostenibilità finanziaria dell intervento, gli studi sul tema del project financing applicato al settore pubblico sono soliti distinguere gli interventi in opere calde e opere fredde. Le prime raggruppano al loro interno progetti capaci di ripagare gli investimenti effettuati autonomamente, grazie ai flussi di cassa che si originano dalla gestione dell opera; le seconde, invece, riuniscono al loro interno le opere (quelle a tariffazione amministrata sull utente e quelle a tariffazione sulla pubblica amministrazione), la cui gestione non genera flussi tali da garantire un autonoma sostenibilità, sicché risulta necessario un intervento pubblico che crei le condizioni di fattibilità economico-finanziaria per l operatore privato. Nel Regno Unito circa l 80% dei 430 progetti (55 miliardi di euro) di Project financing initiative (cosiddetti Pfi) rilevati dal 1995 al 2003 ha avuto ad oggetto la realizzazione di opere fredde che prevedono quale utilizzatore della struttura realizzata la pubblica amministrazione (ospedali, carceri, uffici pubblici, etc.) (Treasury, 2003) (figura 1). Tuttavia mentre nel caso delle opere calde l applicazione del project financing non presenta particolari criticità, trattandosi di opere la cui gestione crea i presupposti per un autonomia economico-finanziaria del progetto in termini di convenienza economica e sostenibilità finanziaria, per le opere fredde, in relazione alle quali la gestione del servizio pubblico resta in capo al soggetto pubblico, con la previsione di affidamento di servizi di supporto la cui redditività non è in grado di garantire la copertura dei costi di gestione, il recupero dell investimento e la remunerazione dei capitali privati attivati, oc-

3 M Nicolai, C Felicetti: La finanza di progetto e le opere fredde: dati di sintesi e problematiche applicative 3 Figura 1. - Le operazioni di finanza di progetto realizzate nel Regno Unito ( ). Elaborazioni Finlombarda su dati del Ministero del tesoro del Regno Unito. + Rischio del progetto Public funding Opera pubblica Ppp Project financing Redditività/Sostenibilità finanziaria + dell investimento Figura 2. - Le modalità di intervento pubblico. Elaborazione Finlombarba (su matrice rischio/rendimento; Tamburi e Salvato, CESPEP, 1994). corre prevedere un meccanismo che renda adattabile ad esse gli schemi di finanza di progetto. Tale meccanismo è stato individuato nella previsione di un intervento pubblico, in termini di parziale contribuzione finanziaria al progetto e/o di parziale assunzione dei rischi da parte del soggetto pubblico, in un mix da definire nel modus e nel quantum, di volta in volta, in funzione delle caratteristiche del singolo intervento. L espressione coniata per contraddistinguere tali casi è quella di public-private partnership (Ppp 2 ), nota anche come partenariato pubblico-privato. Nella strutturazione di simili operazioni diviene, dunque, di fondamentale rilevanza la definizione delle modalità e dell intensità dell intervento pubblico a supporto dei progetti, che deve essere tale da contenere al massimo l impegno finanziario per la 2 Con l espressione Ppp si intende ogni cooperazione tra il settore pubblico e privato, basata sull esperienza di ciascuna parte coinvolta, che consente di soddisfare al meglio alcuni bisogni pubblici tramite l appropriata allocazione delle risorse, dei rischi e dei profitti connessi al progetto. pubblica amministrazione, compatibilmente con la necessità di garantire la permanenza in capo al soggetto privato dell alea economico-finanziaria della gestione dell opera e al contempo la bancabilità del progetto di intervento. Al fine di rappresentare i concetti espressi, utilizziamo una matrice rischio-rendimento (figura 2), che considera quelle che sono state definite come le due principali dimensioni della finanziabilità di un opera pubblica : 1. l entità dei flussi di cassa previsti (rendimento), che viene a dipendere dalla rilevanza imprenditoriale dell opera e, quindi, dalla presenza o no di tariffe che possano essere fissate in una logica di mercato; 2. il rischio associato al progetto, che viene a dipendere dal differente grado di certezza dei flussi di cassa stimati e dai rischi associati all implementazione del progetto di intervento. In funzione di queste due variabili possiamo distinguere opere che richiedono una modalità di intervento tradizionale (public funding) tramite una copertura finanziaria integrale da parte del soggetto pubblico, dalle opere che, in base alla caratteristiche del progetto e del settore, possono essere realizzate senza alcun contributo pubblico, attraverso la tecnica del project financing (cosiddette opere calde) rispetto a quelle, le opere fredde, che non generano flussi di ricavi sufficienti alla copertura dei costi di gestione e al rimborso del prestito e che necessitano di un sostegno da parte della pubblica amministrazione concedente per essere realizzate, quindi da realizzarsi attraverso forme di Ppp. Il project financing rappresenta una delle modalità applicative delle Ppp in cui risultino verificate le condizioni di autosostenibilità economica e finanziaria del progetto e completo trasferimento dei rischi dalla Pubblica amministrazione al soggetto privato. Per quanto attiene le modalità dell intervento pubblico, come è dato rilevare nei diversi modelli di Ppp, esse possono sostanziarsi in forme di integrazione dei ricavi ovvero di corrispettivi per la disponibilità delle opere realizzate; erogazione di contributi a fondo perduto, nell ammontare necessario a garantire il rispetto delle condizioni di equilibrio economico-finanziario da parte del privato; conferimento di capitale di rischio e di debito mezzanino con una priorità di rimborso rispetto al capitale proprio privato (cosiddetta equity), ma subordinato al pagamento del debito principale (cosiddetto senior debt), al fine di colmare eventuali gap della struttura finanziaria in funzione della quota di debito attivabile sui mercati del credito; conferimento di diritti reali (parziali, quali il diritto di superficie, o totali, quali il diritto di proprietà) con l obiettivo anche di valorizzare il patrimonio immobiliare che non assolva più a funzioni pubbliche.

4 4 Politiche sanitarie, 6, 1, 2005 Modalità di intervento che devono di volta in volta essere verificate alla luce della normativa nazionale e comunitaria e in materia. L intervento pubblico non è limitato esclusivamente ad un contributo finanziario alla realizzazione dell investimento (che consente uno spostamento del progetto all interno della matrice della figura 2 verso destra), ma può consistere in una assunzione dei rischi che caratterizzano le operazioni di finanza di progetto (che consente uno spostamento del progetto all interno della matrice della figura 2 verso il basso), anche tramite il rilascio di garanzie finalizzate ad incrementare il rating di credito dei progetti (nel Regno Unito, ad esempio, si sta attualmente esaminando la possibilità di offrire garanzie pubbliche sui finanziamenti contratti dai concessionari, in modo da ridurre il costo finanziario associato alle iniziative di Ppp). Per quanto attiene tale aspetto, si tratta di definire il livello e le tipologie di rischio che il soggetto privato è in grado di assumersi, in quanto capace di gestirli in modo maggiormente efficace ed efficiente rispetto al soggetto pubblico e il livello e le tipologie di rischio che il soggetto pubblico dovrà assumersi, in parte o in toto, in quanto rientranti nella propria sfera di competenza e controllo. Esemplificativa in tal senso la previsione legislativa di un meccanismo di revisione delle condizioni economico-finanziarie inizialmente pattuite, al verificarsi di eventi quali l introduzione di nuove norme legislative e regolamentari che stabiliscano nuovi meccanismi tariffari o nuove condizioni per l esercizio delle attività previste dalla concessione (vedi art. 19, c. 2 bis, l. 109/94 e ss.mm.ii.). 1.3 Le Ppp e le valutazioni di fattibilità economica e finanziaria al settore dell edilizia sanitaria 3 La l. 350/2003 ha prospettato il superamento di parte dei limiti vigenti all indebitamento delle aziende sanitarie, stabilendo al c. 16 dell art. 3 che le regioni a statuto ordinario possono con propria legge disciplinare l indebitamento delle aziende sanitarie locali e ospedaliere e degli enti di cui all art. 12 del d.lgs. 28 marzo 2000, n. 76. L identificazione della quota di contribuzione pubblica ottimale dovrà simultaneamente consentire il rispetto di due condizioni da verificare ex ante: la fattibilità economico-finanziaria per il soggetto pubblico concedente; la convenienza economica, la sostenibilità finanziaria e la bancabilità del progetto per il soggetto privato. Con particolare riferimento al settore sanitario, se il project financing rappresenta una forma innovativa di finanziamento tecnicamente fuori bilancio che consente anche di superare i vincoli posti dalla normativa vigente sull indebitamento delle aziende in termini di importi finanziabili e di durata 3, le formule di partenariato pubblico-privato hanno di contro un impatto sul bilancio pubblico sia per quanto attiene le spese correnti sia per quanto attiene le spese in conto capitale. La strutturazione di operazioni di Ppp per la realizzazione di opere di edilizia sanitaria prevede, infatti, trattandosi di opere fredde, la corresponsione da parte dell azienda pubblica, per tutta la durata della concessione, di un corrispettivo a fronte delle prestazioni fornite dal privato, ovvero disponibilità della struttura e servizi di supporto. Corrispettivi ancorati all effettiva fruizione della struttura da parte dell azienda e al rispetto degli standard qualitativi e quantitativi previsti contrattualmente per l erogazione dei servizi. La verifica ex ante da parte dell azienda della propria capacità di sostenere gli oneri derivanti dal rapporto contrattuale con l operatore privato e degli impatti sul bilancio prodotti dai recuperi di efficienza gestionale, diviene, dunque, essenziale per la valutazione dell applicabilità della finanza di progetto all intervento da realizzarsi, al fine di garantire la fattibilità dell operazione, nel rispetto delle condizioni di economicità nella gestione della struttura sanitaria. La collaborazione con i soggetti privati mira, infatti, non solo al reperimento di risorse finanziarie necessarie per la realizzazione dell intervento, ma anche e soprattutto all acquisizione di competenze specifiche del settore privato, sia nella realizzazione delle opere, sia nella gestione dei servizi affidati. L identificazione della quota di contribuzione pubblica, congiuntamente ai corrispettivi per la disponibilità e per la gestione dei servizi, deve al contempo garantire la fattibilità finanziaria del progetto, rispettando le condizioni di sostenibilità del progetto da parte dei privati e le condizioni di bancabilità dell iniziativa, senza tuttavia far sì che l intervento dell azienda sanitaria pubblica annulli di fatto l alea economica-finanziaria in capo al concessionario. La legge quadro sui lavori pubblici, che rappresenta il quadro normativo di riferimento per le collaborazioni pubblico-privato, all art. 19, c. 2-ter (introdotto con la l. 166/2002) prevede, infatti, che le amministrazioni aggiudicatrici possono affidare in concessione opere destinate all utilizzazione diretta della pubblica amministrazione, in quanto funzionali alla gestione dei servizi pubblici, a condizione che resti al concessionario l alea economico-finanziaria della gestione dell opera. La previsione del mantenimento dell alea economico-finanziaria in capo al privato era già stata enfatizzata dalla Commissione europea, nella Comunicazione interpretativa sulle concessioni nel diritto comunitario del 12 aprile 2000, sottolineando come l elemento di differenziazione della conces-

5 M Nicolai, C Felicetti: La finanza di progetto e le opere fredde: dati di sintesi e problematiche applicative 5 sione (e quindi partenariato pubblico-privato) rispetto all appalto (come modalità tradizionale di realizzazione delle opere pubbliche) fosse rappresentato dalla sussistenza, in capo al privato concessionario del rischio connesso alla gestione: in una concessione di lavori afferma infatti la Commissione l alea relativa alla gestione viene trasferita al concessionario. In altri termini, il diritto di gestione implica, di fatto, il trasferimento della responsabilità della gestione e di tutti i rischi ad essa connessi. Si tratta di una responsabilità che investe tutti gli aspetti tecnici, finanziari e gestionali dell opera con la conseguenza che incombe al concessionario, tra l altro, anche l onere di effettuare tutti gli investimenti necessari affinché l opera possa utilmente essere messa a disposizione dell amministrazione e, quindi, degli utenti finali del servizio pubblico. L orientamento comunitario viene anche confermato, nel febbraio 2004, dall Eurostat, l ufficio statistico delle Comunità europee, in relazione agli effetti del trasferimento del rischio sulle modalità di contabilizzazione dei corrispettivi derivanti dai contratti di partenariato pubblico-privato e degli asset realizzati. Due le condizioni da verificare affinché tali operazioni siano da considerarsi fuori bilancio: 1. il partner privato deve sopportare il rischio di costruzione. Il rischio di costruzione (construction risk) copre eventi come la ritardata consegna, il mancato rispetto degli standard specificati, costi addizionali, difetti tecnici e danni a terzi. L obbligo del soggetto pubblico di effettuare regolari pagamenti al partner senza considerare lo stato effettivo degli immobili potrebbe costituire una prova della circostanza che il pubblico sopporta la maggior parte del rischio; 2. il partner privato deve sopportare alternativamente o il rischio di disponibilità o il rischio di domanda. Con riferimento al rischio di disponibilità (availability risk) la responsabilità del partner privato è decisamente chiara: non fornire il volume contrattualmente concordato o non soddisfare gli standard per le certificazioni pubbliche o di sicurezza relativi alla fornitura dei servizi, come specificato nel contratto; non soddisfare gli standard di qualità richiesti riferiti all erogazione del servizio e risultanti da un evidente difetto di performance. Si intenderà che il soggetto pubblico non si assume questo rischio, quando abbia il potere di ridurre in maniera significativa (con forme di penali) i suoi pagamenti periodici. I pagamenti del soggetto pubblico dovranno, dunque, dipendere dall effettivo grado di disponibilità offerto dal partner privato, con l applicazione automatica di penali nei casi in cui lo stesso venga meno alle sue obbligazioni. Con riferimento al rischio di domanda (demand risk), esso copre la variabilità della domanda (più alta o più bassa rispetto a quella stimata al momento della conclusione del contratto) indipendentemente dal comportamento del partner privato. Si intenderà che il soggetto pubblico sopporta questo rischio, quando è obbligato ad assicurare un dato livello di pagamento al partner privato, indipendentemente dal livello effettivo della domanda espressa dall utente finale e rendendo irrilevanti le relative fluttuazioni sulla redditività del partner privato. 2. La diffusione dei modelli di Ppp nel settore dell edilizia sanitaria: analisi del contesto internazionale A partire dagli inizi degli anni Novanta a livello internazionale si è assistito ad una proliferazione di forme di collaborazione pubblico-privato per la realizzazione di interventi di edilizia ospedaliera. L applicazione delle Ppp è stata vista dai diversi paesi come la soluzione al comune problema di ammodernamento delle strutture sanitarie. È bene, però, premettere che in quasi tutti i paesi, la sperimentazione e l adozione dei modelli di Ppp non hanno condotto al definitivo abbandono del modello di finanziamento tradizionale, quanto piuttosto ad una coesistenza tra le due modalità di finanziamento. 2.1 Il contesto internazionale In una recente analisi condotta da Finlombarda sulle differenti esperienze di Ppp a livello internazionale nel settore sanitario è stato esaminato il livello di diffusione della tecnica e i diversi modelli di Ppp applicati, con un focus su Australia (Stato di Victoria), Canada, Portogallo, Regno Unito e Spagna, oltre che sui paesi che stanno attualmente avviando operazioni di finanza di progetto nel settore (Francia, Polonia, Repubblica Ceca, Norvegia e Finlandia). In particolare, avendo riguardo alla tipologia dei servizi affidati in concessione, sono emerse dall analisi due distinte tendenze: da una parte, paesi quali Australia, Canada, Regno Unito e, in parte, Spagna (Comunidad de Madrid) prevedono il coinvolgimento del privato esclusivamente nel finanziamento della struttura ospedaliera e nella gestione dei servizi di supporto non sanitari (cosiddetti servizi no-core); dall altra parte, paesi quali il Portogallo e alcune regioni della Spagna (Comunidad de Valencia) si caratterizzano per l estensione delle attività da affidare in concessione anche ai servizi clinici, giungendo all affidamento della gestione/produzione dei servizi sanitari ai soggetti privati (figura 3).

6 6 Politiche sanitarie, 6, 1, 2005 Modelli di finanziamento PF-PPP Strutture giuridiche dedicate Fondi regionali Fondi nazionali Legenda Modello a tendere Situazione attuale Canada UK Australia Francia Spagna Italia Svezia Spagna Portogallo Germania Pubblico Modelli di gestione Privato Figura 3. - I modelli di finanziamento per l'edilizia sanitaria. Elaborazione Finlombarda. 2.2 Il mercato della finanza di progetto: alcuni dati per un confronto L analisi condotta a livello internazionale ha inoltre evidenziato come il ricorso alle collaborazioni pubblico-privato per la realizzazione di progetti nel settore sanitario rappresenti una prassi radicata principalmente nel Regno Unito, mentre gli altri paesi si trovano ancora in uno stadio iniziale, se non embrionale (si veda la Francia). È emerso, infatti, che su 149 iniziative di project financing nel settore sanitario, per un valore di 23,7 miliardi di euro, nel Regno Unito si concentrano circa il 42,3% dei progetti e circa il 69% del valore complessivo degli investimenti. Tra i progetti aggiudicati 33 sono localizzati nel Regno Unito, per un valore di 7500 milioni di euro, pari all 83% della somma dei progetti aggiudicati nei paesi in esame (8953 milioni); 11 sono invece gli aggiudicati in Italia, per un valore di 572 milioni (il 6,4% del totale degli aggiudicati). Seguono lo Stato di Victoria in Australia (10 progetti aggiudicati per 560 milioni), il Canada (2 per 260 milioni), la Spagna e il Portogallo (che attualmente ha in gara diverse operazioni di project financing, ma non ha ancora aggiudicato nessun progetto). Nel complesso, con riferimento allo stato della procedura, si rileva che dei 149 progetti censiti, 57 risultano già aggiudicati, 53 sono in fase di gara e 39 in programmazione (tabella 1). La maggiore diffusione di tali tecniche nel Regno Unito è frutto dell avvio, sin dal 1992, di un programma governativo di Private Financing Initiative per il finanziamento, la realizzazione e la gestione delle strutture del servizio sanitario nazionale. Nel modello inglese, poi adottato anche dall Italia, dal Canada, dalla Comunidad de Madrid e da altri paesi, le prestazioni sanitarie continuano ad essere erogate dagli enti del servizio sanitario nazionale o regionale, mentre ai privati viene affidata la progettazione e la costruzione della struttura sanitaria e la gestione dei servizi di supporto non clinici. La controprestazione dei privati è rappresentata dal pagamento di un canone da parte del Nhs Trust (aziende sanitarie inglesi) che comprende un corrispettivo legato alla disponibilità degli edifici (availability charge), un corrispettivo legato alla qualità dei servizi forniti (performance charge), misurata attraverso uno schema di performance mensile, basato sugli obiettivi di output assegnati in relazione ad ogni servizio affidato, e un corrispettivo legato ai volumi di servizio forniti (volume payment). Il pagamento del canone viene subordinato al rispetto delle condizioni contrattuali definite in termini di effettiva funzionalità della struttura e in termini di qualità e quantità delle prestazioni erogate. Un differente modello di collaborazione pubblico-privato, inizialmente applicato in Spagna nella Comunidad de Valencia, poi diffusosi in Portogallo, prevede, invece, l affidamento ai privati della costruzione e gestione della struttura ospedaliera, inclusi i servizi clinici e sanitari. In tale modello, sperimentato in Spagna per l ospedale di Alzira e di Torrevieja, il corrispettivo per la costruzione e la gestione della struttura è costituito da un trasferimento annuale basato sulle quote capitarie destinate al finanziamento dei servizi sanitari. La variante portoghese del modello prevede, invece, la creazione di due distinte società: Infraco e Clinco. Alla prima viene affidata la realizzazione e la gestione della struttura sanitaria per una durata di 30 anni, mentre la seconda gestisce tutti i servizi clinici per una durata di 10 anni, durata più contenuta per consentire la rinegoziazione degli accordi e dei corrispettivi, anche in funzione dell evoluzione dei bisogni sanitari della collettività di riferimento. Quanto ai rimanenti paesi europei oggetto di analisi, è dato rilevare un lento, ma progressivo avvicinamento alla tecnica della finanza di progetto. La Francia, ad esempio, pur non avendo ancora realizzato interventi di finanza di progetto, ha recentemente varato una legge quadro a sostegno di tali operazioni e avviato progetti pilota per l ospedale di Caen e per il centro ospedaliero Sud Francilien. Simile situazione si riscontra nei paesi del Nord Europa: Norvegia e Finlandia hanno in corso operazioni di collaborazione pubblico-privato, rispettivamente, per gli ospedali di Trondheim e di Folkhälsan. Interessanti sviluppi si attendono, infine, dai paesi della nuova Europa : la Repubblica Ceca e la Polonia hanno aggiudicato delle operazioni di project financing, rispettivamente l ospedale di Motol e l ospedale di Zyrardów. La Romania ha attualmente in

7 M Nicolai, C Felicetti: La finanza di progetto e le opere fredde: dati di sintesi e problematiche applicative 7 Tabella 1 - Operazioni di finanza di progetto nei paesi oggetto di analisi (dati a giugno 2004; importi in milioni di euro) Paese Progetti aggiudicati Progetti in gara Progetti in programmazione Totale N. Importo Importo N. Importo Importo N. Importo Importo N. Importo progetti progetti progetti progetti (a) (b) (%) (a) (b) (%) (a) (b) (%) (c) (d) Regno Unito , , , Italia , , , Australia (Victoria) , ,7 n.d , Canada , ,7 0, Spagna ,7 0, , Portogallo 0 0, , , Totale , , , (a)/(c) 43,5% 26,7% 29,8% 100% (b)/(d) 37,8% 31,7% 30,5% 100% Elaborazione Finlombarda su dati raccolti presso i Ministeri dei diversi paesi esaminati. corso di sperimentazione un operazione di finanza di progetto per la realizzazione dell ospedale di Timisoara. 2.3 Il mercato della finanza di progetto: l evoluzione delle tipologie di finanziamento La progressiva diffusione dello strumento della finanza di progetto per la realizzazione delle strutture sanitarie ha condotto alla ricerca di differenti modalità e sistemi di funding alternativi rispetto al tradizionale sistema bancario, come evidenziato dal trend di crescita della quota di provvista finanziaria destinata ad operazioni di project financing coperta con obbligazioni. Le elaborazioni di Finlombarda sui dati censiti da Dealogic, in relazione alle emissioni obbligazionarie e ai prestiti bancari associati ad operazioni di project financing realizzate in Europa dal 2000 ai primi mesi del 2004 (circa M ), mostrano come il 18% dei finanziamenti avvenga per il tramite di emissioni obbligazionarie; percentuale di copertura che nel settore sanitario sale al 53,6%, per un valore di circa tre miliardi di euro. Il settore sanitario dimostra di essere il settore più maturo, considerato anche come lo stesso assorba circa il 29% delle emissioni obbligazionarie complessive e considerato che solo nel 2003, nel settore siano stati emessi bond per circa 1,5 miliardi di euro. Un dato che deve fare riflettere è la concentrazione delle emissioni obbligazionarie riguardanti progetti del settore sanitario nel solo Regno Unito, paese che registra il 100% delle operazioni. Nel complesso, considerando congiuntamente prestiti bancari (loans) ed emissioni obbligazionarie (bonds), la sanità rappresenta il 9,6%, del mercato della finanza di progetto a livello internazionale, per un controvalore di circa milioni di euro, risultando il primo settore a tariffazione sulla pubblica amministrazione in termini di volume delle operazioni (figura 4). 3. L evoluzione del project financing nel settore sanitario in Italia Anche in Italia l analisi dei dati raccolti dall Osservatorio curato da Finlombarda (2004) mostra la crescente diffusione e applicazione della finanza di progetto al settore, evidenziata dalla curva di crescita delle operazioni che coprono circa il 14% del gap infrastrutturale nel settore sanitario, pari a circa 22 miliardi di euro, come risultante da una ricognizione effettuata nel corso del L andamento della curva di crescita è analogo a quello rilevato nel Regno Unito, con un gap temporale di circa 5 anni dal momento della costituzione delle task force nazionali per il supporto e la diffusione della finanza di progetto (1992 nel Regno Unito con la costituzione della Private Sector Finance Panel e 1999 in Italia con la l. 144/99 di costituzione dell Unità Tecnica Finanza di Progetto presso il Ministero dell Economia e delle Finanze). Ciò evidenzia che condizione essenziale è di certo un forte favor da parte dei governi centrali all avvio di tali modelli, con la costituzione di organismi istituzionali e la creazione di un adeguato contesto normativo di riferimento (vedi anche la riforma della legge quadro sui lavori pubblici realizzata in Italia nel 1998 e le successive modifiche apportate con la l. 166/2002); al contempo si deve anche riconoscere che il consolidamento di queste tecniche innovative non può che passare attraverso periodi di sperimentazione e adeguamenti applicativi, anche in funzione della specificità delle operazioni e delle esigenze da soddisfare (figura 5).

8 8 Politiche sanitarie, 6, 1, 2005 Loans Bonds Loans Bonds Loans Bonds Loans Bonds Loans Bonds Loans Bonds Loans Bonds Loans Bonds Loans Bonds Airport Bridge, tunnel, port Defence, police, poison Recreational and Educational and Hospital Rail - Infrastructure Road Urban railway/ and other and government commercial property residential LRT/MRT buildings property Figura 4. - Il mercato del project financing in Europa (1/2000-4/2004). Elaborazione Finlombarda su dati Dealogic. UK ITA UK - Valore progetti UK - Valore progetti (cum) Italia - Valore progetti Italia - Valore progetti (cum) Istituzione PFI task force Figura 5. - Evoluzione dei progetti nel Regno Unito e in Italia. Elaborazione Finlombarda su dati Ministero del tesoro inglese (progetti con financial close a giugno 2003) e Osservatorio Finlombarda sul project financing nel settore sanitario (dati fino al 2004: progetti aggiudicati al 15 maggio 2004; dati : dati previsionali).

9 M Nicolai, C Felicetti: La finanza di progetto e le opere fredde: dati di sintesi e problematiche applicative 9 Anche in termini di volume dei progetti attivati o da attivare 49 iniziative per un ammontare complessivo di circa 3 miliardi di euro i dati rilevati al mese di giugno 2004 dimostrano come l Italia regga il confronto con il Regno Unito. I dati, inoltre, confermano come il progressivo sviluppo del mercato porti ad applicare la tecnica della finanza di progetto anche ad iniziative di piccola e media dimensione, grazie al consolidamento dei modelli applicativi: nel Regno Unito circa il 79,5% dei progetti di Pfi nel settore è di importo inferiore ai 50 milioni di euro, contro il 65,3% dell Italia. In particolare, nel Regno Unito il 58% dei progetti di Pfi in sanità (che rappresentano il 9% del valore complessivo dei progetti) è di importo inferiore ai 15 milioni di euro; in Italia tale percentuale è di circa il 43%; sempre nel Regno Unito il 21,4% dei progetti è di importo compreso tra i 15 e i 50 milioni di euro (15% del valore) contro il 22,5% registrato in Italia (11% del valore). Lo stato procedurale delle iniziative rilevate in Italia conferma la maturazione del mercato del project financing. Il dato più confortante è costituito dal numero di iniziative aggiudicate, che nei primi mesi del 2004 è salito a 11, ossia circa il 22% delle iniziative di project financing rilevate, con un investimento complessivo di circa 570 milioni di euro. Il giudizio è ancor più positivo, se si considera che 3 di questi 11 interventi sono stati aggiudicati nei primi quattro mesi del Tale dato è, inoltre, un buon indicatore della diffusione della tecnica e del superamento di alcune criticità inizialmente riscontrate nell applicazione della finanza di progetto alla realizzazione di interventi di edilizia sanitaria in virtù della novella legislativa della l. 166 dell agosto 2002 (formale inserimento delle opere ad utilizzazione diretta della pubblica amministrazione tra gli interventi realizzabili con l istituto della concessione; rimozione del limite del 50% al contributo pubblico; possibile estensione della durata della concessione anche oltre i 30 anni; previsione di forme alternative di erogazione e corresponsione del contributo pubblico). I dati dell Osservatorio, riportati sinteticamente nella figura 6, sono confortanti anche per quanto riguarda le iniziative in corso, 38 progetti sui 49 rilevati: 9 progetti (per 764,5 M ) sono attualmente in programmazione o è stato redatto lo studio di fattibilità; in relazione a 13 iniziative (per un valore di circa 610 M ) è stato pubblicato l avviso indicativo; Min N. progetti Nuovi progetti 2004 Nuovi progetti M 49 progetti Progetti al 30 Evoluzione Progetti al 15 giugno 2003 progetti maggio /2004 Progetti al 30 Evoluzione Progetti al 15 giugno 2003 progetti maggio /2004 Studio di fattibilità Pubblicazione avviso indicativo Pubblicazione bando di gara Aggiudicazioni Programmazione Valutazione proposte Gara deserta Procedure abbandonate Figura 6. - Evoluzione delle iniziative di project financing 2003/2004. Elaborazione dati Osservatorio Finlombarda sul project financing nel settore sanitario.

10 10 Politiche sanitarie, 6, 1, 2005 per 4 progetti (per un valore di 493 M ) si sta pro - cedendo alla valutazione delle proposte/offerte presentate ed infine per 12 progetti (558 M ) è stato pubblicato il relativo bando di gara. Rispetto alla distribuzione territoriale, Finlombarda ha rilevato come 30 dei 49 progetti censiti (per un importo di circa 2 miliardi di euro) siano concentrati nel Nord Italia, 8 progetti per un importo di circa 480 M nel Centro Italia e infine 1 1 progetti per un importo di 550 M nel Sud Italia. È interessante no - tare, inoltre, che 18 dei 49 progetti rilevati sono localizzati nella regione Lombardia, nella quale si concentra circa il 42,4% degli investimenti, per un valore di circa 1,27 miliardi di euro. Il dato rilevato con riferimento alla regione Lombardia è spiegabile anche con il processo di promozione e sostegno della cultura della finanza di progetto, avviato anche grazie alla creazione di una task force regionale di supporto e all emanazione di provvedimenti di indirizzo nell applicazione delle collaborazioni pubblico-privato nell edilizia sanitaria (si segnala, da ultimo, la Deliberazione della Giunta regionale n. VII/18575 dell agosto 2004). A conferma di quanto in precedenza indicato con riferimento alle modalità applicative del project financing, le operazioni registrate nell ambito dell Osservatorio permettono di rilevare (tabella 2) come gli interventi riguardino iniziative promosse per la realizzazione o la riqualificazione di strutture sanitarie con la previsione di affidamento al concessionario dei servizi no-core (ad esempio, manutenzioni impianti e fabbricati, lavanderia, mensa e ristorazione, pulizie, smaltimento rifiuti, servizi informatici, gestione del calore, etc.) e dei servizi commerciali (gestione bar, strutture ricettive a servizio dell utenza ospedaliera, aree commerciali) senza il coinvolgimento del privato nella gestione dei servizi clinici. Interessante è anche il dato che emerge dall analisi del rapporto di copertura dell investimento da parte del soggetto pubblico con contributi in conto prezzo, che nel 45,7% dei casi (in termini di valore) risulta inferiore al 50%. Nello specifico si rileva un rapporto inferiore al 25% nel 18,5% dei casi (in termini di valore); rapporto compreso tra il 25% e il 50% nel 27,2% dei casi; tra il 50% e il 75% nel 40,7% dei casi; superiore al 75% nel 13,6% dei casi (i dati sono relativi ai progetti censiti, per i quali risulta definito il valore del contributo pubblico, 27 casi su 49, che rappresentano circa l 82% del valore dell investimento complessivo). Tabella 2 - Tipologie di servizi esternalizzati nelle operazioni di finanza di progetto Tipologia di servizi affidati al privato concessionario Asl Veneziana Asl Asolo (Tv) Asl Cagliari Asl Caserta 2 Asl Genevose Asl Spezzino Asl Alba-Bra (Cn) Ao Legnano (Mi) Asl Napoli 1 Ao Brescia (n. 2) 4 Asl Toscana Ao Niguarda (Mi) Ao Sant Anna (Co) Irccs Besta (Mi) Gestione spazi commerciali Gestione bar/strutture di ristorazione Gestione alberghiera Foresteria Gestione nido aziendale Gestione aree parcheggio Manutenzione edifici Manutenzione attrezzature Manutenzione verde Manutenzione impianti Servizio energetico e di fornitura calore Mensa personale e ristorazione dipendenti Lavanderia Pulizia e sanificazione Vigilanza Gestione e smaltimento rifiuti Servizio informatico (fleet management) Sistema infomativo e multimediale Manutenzione apparecchiature biomedicali Fornitura gas medicali Laboratorio analisi Servizi di diagnostica Elaborazione Finlombarda su dati Osservatorio sul project financing nel settore sanitario.

11 M Nicolai, C Felicetti: La finanza di progetto e le opere fredde: dati di sintesi e problematiche applicative 11 Progetti* Da 0% a 25% Da 0% a 50% Da 0 a 75% Da 0% a 100% * Valore dei progetti in percentuale sul valore totale dei progetti In media, il rapporto di copertura da parte del soggetto pubblico è pari al 52,5% del valore dell investimento. Con riguardo ai progetti aggiudicati relativi a riqualificazioni o nuove realizzazioni di strutture ospedaliere (7 sugli 11 complessivi, ma che rappresentano il 95% del valore degli aggiudicati), il rapporto di copertura da parte del soggetto pubblico scende al 32,8% del valore dell investimento (figura 7). 4. Quale futuro per la finanza di progetto? % Contributo pubblico su valore dei progetti Figura 7. - Livello percentuale di contributo pubblico sul valore dei progetti. Elaborazione Finlombarda su dati Osservatorio sul project financing nel settore sanitario. Sulla diffusione delle Ppp a livello internazionale, ma anche in relazione al contesto italiano, i dati illustrati sono indicativi di una progressiva evoluzione. Con riguardo alla situazione italiana, l attuale stato procedurale delle iniziative avviate, e in particolare per quelle nel settore sanitario, non consente di sviluppare valutazioni in termini di efficacia ed efficienza dell applicazione delle Ppp alla realizzazione delle opere pubbliche. Di ausilio possono essere le analisi condotte nel Regno Unito aventi ad oggetto la valutazione comparativa tra il modello Pfi e il modello tradizionale di realizzazione degli interventi pubblici. Dall indagine pubblicata nel febbraio del 2003 dal National Audit Office (2003), avente come campo di analisi 37 progetti di Pfi, è emersa la maggiore efficienza delle Ppp rispetto al tradizionale appalto in termini di rispetto dei tempi di ultimazione delle opere e di contenimento nella crescita dei costi di realizzazione. Se nell appalto tradizionale il 70% dei progetti non era stato ultimato nei tempi stimati (con conseguenti effetti anche in termini di costi sociali), nelle Ppp nel 76% dei casi si è riscontrato il rispetto dei tempi di ultimazione delle opere e solo nel 24% un ritardo nella consegna dei lavori, contenuto, nella maggior parte dei casi, entro due mesi. Nell appalto tradizionale il 73% dei progetti ha fatto registrare a consuntivo un incremento dei costi di realizzazione; percentuale che invece si porta al 22% nel caso delle Ppp. Sarebbe auspicabile nell arco del prossimo quinquennio, con l ultimazione della costruzione delle opere relative ai progetti attualmente sul mercato, registrare per l Italia i medesimi effetti positivi. Ciò rappresenterebbe un segnale dell effettiva convenienza, in termini economico-finanziari e gestionali, nella realizzazione di tali opere con l utilizzo dei modelli di Ppp, soprattutto per quanto riguarda le opere fredde. Come sarebbe auspicabile che l Italia si allineasse al modello inglese anche in termini di modalità di funding previste per questi progetti, con la creazione delle premesse per la raccolta del debito relativo alle operazioni di finanza di progetto sui mercati finanziari. Sempre in una prospettiva di sviluppo, l effettivo utilizzo delle Ppp potrebbe essere incentivato dalla predisposizione di un chiaro quadro di riferimento per le opere fredde, che nell ottica di una definizione dei rapporti tra gli operatori coinvolti renda superabili gli ostacoli che, come mostra la prassi applicativa, rischiano ad oggi di frenare l avvio delle operazioni. La concreta applicazione della finanza di progetto alle opere fredde pone, infatti, la necessità di conciliare esigenze di diversa natura, quelle di convenienza economica del soggetto pubblico, quelle di fattibilità economico-finanziaria del privato concessionario, quelle di bancabilità di mercato, nel rispetto del dato normativo relativo al trasferimento dell alea economico-finanziaria all operatore privato. Il raggiungimento dell equilibrio tra queste differenti esigenze è un problema di rilevante impatto che i soggetti coinvolti si trovano ad affrontare nella realizzazione di opere fredde in concessione, dovendo garantire, in relazione alle specifiche caratteristiche dei singoli interventi, un adeguata regolamentazione dei rapporti per un arco temporale di lunga durata. Bibliografia Commissione Europea (2000), Comunicazione interpretativa sulle concessioni nel diritto comunitario, 12 aprile. Eurostat (2004), New decision of Eurostat on deficit and debt. Treatment of public-private partnerships, n. 18, 11 febbraio. Finlombarda (2004), Terzo osservatorio Finlombarda sulla finanza di progetto in sanità, giugno. Imperatori G (1995). Project financing: una tecnica, una cultura, una politica, Il Sole 24ore, Milano. Treasury HM (2003), PFI: meeting the investment challange, July. Macmillan NR (1984), Risk and international project finance, The world of banking, January-February. National Audit Office (2003), Project financing. Nevitt KP (1983), Project financing, London (Traduzione italiana, a cura di De Sury, Quaderni della rivista milanese di ecomia, Bari 1987). Tamburi G, Salvato C (1994), Privatizzare con il project finance, Milano, CESPEP.