INNOVAZIONE AMMINISTRATIVA

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1 INNOVAZIONE AMMINISTRATIVA E CRESCITA DEL PAESE Rapporto con raccomandazioni LA MISURAZIONE DEI RISULTATI NELL AMBITO DEI PROCESSI DI PROGRAMMAZIONE, VALUTAZIONE E CONTROLLO DELLE AMMINISTRAZIONI PUBBLICHE Luciano Hinna Testo in corso di revisione non diffondere non citare Formez, Ricerca & Sviluppo - Via Campi Flegrei 34, Arco Felice di Pozzuoli, NA Telefono , fax ricerca&sviluppo@formez.it

2 LA MISURAZIONE DEI RISULTATI NELL AMBITO DEI PROCESSI DI PROGRAMMAZIONE, VALUTAZIONE E CONTROLLO DELLE AMMINISTRAZIONI PUBBLICHE Luciano Hinna Sommario: Premessa; 1) La funzione misurazione e l attualità dal rapporto Giannini; 2) La misurazione: significato ed evoluzione nel settore pubblico; 3) L importanza della misurazione e le differenti valenze che può assumere (misurare perchè); 4) Misurare l input, l output e l outcome dei processi gestionali (misurare che cosa); 5) Gli strumenti ed i sistemi di misurazione (misurare come); 6) La misurazione per norma e la misurazione per esigenza; 7) La misurazione nell area risorse umane; 8) Alcuni suggerimenti sulla funzione misurazione; Conclusione. Premessa Albert Einstein affermava che «non tutto ciò che conta può essere contato e non tutto ciò che può essere contato conta». Tale affermazione appare particolarmente suggestiva se la si assume come sintesi di ciò che è accaduto nella Pubblica Amministrazione italiana con riferimento al tema della misurazione dei risultati. Si misura ciò che non conta e non si misura ciò che realmente è importante. Nessuna netta discontinuità rispetto alla realtà che portò Sabino Cassese ad affermare, citando uno studioso degli anni venti, che la struttura dei controlli della PA italiana: «lascia passare gli avvoltoi e cattura i moscerini». In questo contributo, invece, si intende sostenere la tesi che proprio sul tema della misurazione dei risultati è necessario che il sistema degli attori che agiscono nella ed interagiscono con la Pubblica Amministrazione realizzino una forte discontinuità rispetto all atteggiamento che finora ha prevalso. Non si deve commettere l errore di ritenere che il problema della misurazione sia riconducibile solo ad un problema di natura tecnica e che si sostanzi quindi nella definizione di una lista di strumenti e di misure. Il problema, come si avrà modo di argomentare meglio in seguito, è principalmente di natura culturale. La maggior parte dei problemi e delle carenze che la Pubblica Amministrazione registra oggi sul fronte della misurazione dei risultati ha origine: nella retorica politica sulle riforma annunciate e scritte ma poi scarsamente applicate (o applicabili); nella cultura degli organi di controllo che hanno imposto la misurazione solo come una leva per sanzionare gli atteggiamenti non conformi alle norme piuttosto che per il miglioramento della gestione; nella sterile dicotomia ed incomunicabilità tra giuristi ed aziendalisti, che ha impedito al mondo accademico di affrontare problemi più reali ed utili; nelle false aspettative e nell ingenuo ottimismo di chi non conosce bene la realtà e la complessità del settore pubblico; nel pessimismo paralizzante di chi fa di tutta l erba un fascio demotivando anche chi ricerca quotidianamente di migliorare se stesso e la qualità del servizio pubblico. Nessuno è disposto a contribuire ad un processo di innovazione se poi percepisce che i risultati del suo sforzo potranno essere usati contro di lui; mentre sono tutti disponibili a contribuire alla definizione degli strumenti che se servono a migliorare la propria attività, il proprio livello di soddisfazione professionale, il proprio e l altrui benessere organizzativo. I sistemi di misurazione, però, non sono mai stati interpretati e comunicati in questa logica. Se il paradigma organizzativo è si punisce chi sbaglia e non si premia chi fa meglio degli altri, è inevitabile che chi fa meno sbaglia meno. 1

3 La rivisitazione del rapporto Giannini non poteva cadere in un momento migliore: l accordo sul contratto pubblico, l aumento accordato dal governo ai dipendenti pubblici, il memorandum tra sindacati e governo, la costituenda Agenzia per la formazione, la stabilizzazione dei precari, il dibattito sui costi della burocrazia, gli accordi sulla produttività, etc 1. In realtà i temi della Pubblica Amministrazione non sono mai passati di moda. Essi sono sotto gli occhi di tutti ed affondano le proprie radici nella storia, nella tecnica ed ormai anche nella cronaca. Da Giannini in poi non c è stato governo che non abbia inserito in agenda l ennesima riforma della P.A. Senza però riuscirci. La risposta della classe politica è stata sempre la stessa: creare nuove regole perché quelle precedenti avevano fallito. In realtà alcune non sono mai state neppure applicate; altre, invece, sono giunte in ritardo; altre, infine, non avevano i presupposti sociali e culturali perché si potessero realizzare. Difficile dire se le riforme dei primi anni novanta già intuite da Giannini avessero potuto vedere la luce senza che si scontasse l effetto tangentopoli sulla percezione dell opinione pubblica. In questo momento storico l agenda della riforma sembra concentrarsi sui recuperi di produttività del personale della P.A. Il problema di affrontare allora è quello dei sistemi di misurazione. Se non lo si affronta e risolve tutti i programmi e gli annunci si risolvono nella solita retorica della riforma. Non solo, senza sistemi di misurazione qualsiasi decisione, diventa arbitrarietà e dittatura organizzativa: una prassi inaccettabile a trenta anni dal rapporto Giannini. Ma che cosa significa parlare di sistemi di misurazione nel contesto delle riforme auspicate? Significa uscire dalla tecnica dei colpi all orologio che sono quelli che si danno all orologio quando si ferma o rallenta: due colpi ed un agitatina e si spera che riprenda a funzionare anche se per poco. Anche oggi c è il rischio che si ceda a questa tentazione, approvando qualche norma, convincendosi di aver realizzato una grande riforma ma senza in realtà andare a fondo ai problemi. Dal rapporto Giannini ad oggi in tema di misurazione sono cambiate tante cose: gerarchie dei problemi, priorità, situazioni, e strumenti. È cambiata soprattutto la mentalità ed i valori aggreganti dei dipendenti pubblici. Le tecniche aziendali hanno fatto progressi e nuovi strumenti di misurazione sono stati messi a punto per misurare nuove dimensioni della gestione aziendale. Ci sono stati cambiamenti e trasformazioni, ma senza omogeneità. Gli itinerari collaterali recriminatori (come li definiva Giannini), la cultura autoreferenziale ha frenato e reso meno uniforme il processo di cambiamento. Il raffronto con i sistemi di misurazione adottati nel settore privato è ancora mortificante e frustrante: Giannini affermava (5.5) che è causa di amarezza constatare che lo Stato non sa di se stesso ciò che il più semplice imprenditore sa della propria impresa. A distanza di quasi trenta anni la situazione non è cambiata. La cosa non è trascurabile: la P.A. assorbe direttamente o indirettamente circa il 50% del PIL ed impiega tre milioni e seicentomila persone. È difficile dire se in questi trent anni trascorsi dal rapporto Giannini siano stati commessi gravi errori. Solo la sperimentazione giustifica l errore e trasforma i fallimenti in successi. La P.A. in questo periodo ha sperimentato come auspicava Giannini (2.5)? Ha capitalizzato sugli errori? Sembrerebbe di no. 1 Gli articoli apparsi recentemente su questi temi sono stati moltissimi a dimostrazione della loro attualità. Tra i tanti si ricordano i contributi di Giavazzi ed Ichino sulle pagine del Corriere della Sera; i commenti apparsi sul Sole 24 ore a firma di S. Carruba e di G.Gentili; le numerose interviste e commenti rilasciati dal ministro della Funzione Pubblica Nicolais. 2

4 Le proposte di Giannini suonano ancora come prediche inutili e non si riesce a ritrovare in quelle proposte gli enzimi di un cambiamento che il paese invece si merita. L obiettivo di queste pagine è quello di inquadrare il problema della misurazione da una prospettiva economico-aziendale, integrando la visione giuridica e quella delle scienze amministrative che da sempre scandiscono l'orologio organizzativo della pubblica amministrazione. L approccio che verrà adottato dallo scrivente è quello che Giannini ha definito la politica di riparare gli ossicini fratturati (1.2.), ovvero realizzare il realizzabile, senza nuove norme e senza attendere, anche se auspicato, un disegno più ampio e strutturale del sistema della pubblica amministrazione. Il taglio di queste pagine è ovviamente provocatorio, anche un po ribelle ma comunque propositivo. Soprattutto nelle conclusioni e nei suggerimenti non si è voluta mancare l occasione per passare dallo zoom al grandangolo e toccare altri aspetti che comunque si collegano al tema alla funzione misurazione. 1 La funzione misurazione e l attualità dal rapporto Giannini Misurare per decidere, misurare per valutare, misurare per migliorare. La misurazione è una fase determinante del processo gestionale di qualsiasi tipologia di azienda e, quindi, è un elemento che non poteva sfuggire all analisi che a suo tempo Giannini con il suo rapporto propose. La misurazione è un concetto presente un po in tutto il testo del rapporto Giannini che per molti versi è uno splendido ed attuale testo sul funzionamento delle aziende pubbliche 2. Anche se scritto da un fine giurista ed al di là della attualità dei contenuti trova ancora oggi, a quasi trenta anni di distanza, un riscontro preciso sotto il profilo del rigore tecnico-aziendale. Nel rapporto Giannini (paragrafo 2) i riferimenti economicoaziendali sono molto frequenti: quando denuncia che ai problemi ed alle tecniche di amministrazione non si è pensato che assai poco ; quando riscontra che le tecniche sono fortemente arretrate rispetto a quelle delle organizzazioni private ; quando chiarisce e distingue il termine produttività (produttività- lavoro); quando introduce il tema degli indicatori, quando distingue tra efficacia, rapporto tra risultati ottenuti ed obiettivi prestabiliti ed efficienza, intesa come rapporto tra risorse impegnate e risultati ottenuti; quando afferma che la produttività rappresenta una componente importante dell efficienza; quando tratta degli indicatori di produttività, quando afferma che quelle poche istituzioni che hanno iniziato a misurare attraverso indicatori gli aspetti della gestione sono riuscite a migliorare la produttività; quando assegna agli uffici di organizzazione (rimasti anche essi una speranza) il compito conoscitivo-diagnostico (appunto di misurazione) attraverso indicatori, quando denuncia l immagine di cui gode la P.A. presso l opinione pubblica la quale ritiene sia composta di inetti e di fannulloni e nella migliore delle ipotesi da tardigradi e cultori di formalismi. Vale la pena chiedersi: è Pietro Ichino in 2 Il rapporto viene utilizzato normalmente come materiale di consultazione al corso di Economia delle aziende pubbliche e non profit alla Facoltà di Giurisprudenza dell Università di Roma Tor Vergata. 3

5 ritardo di trentanni 3 o è la situazione che non è cambiata agli occhi dell opinione pubblica anche più attenta? Ebbene questi concetti, ribattezzati poi con le tanto abusate e consumate tre E (efficienza, efficacia ed economicità) sono elementi che nella Pubblica Amministrazione di oggi sono nel vocabolario di tutti, ma nelle conoscenze di pochi. Essi rimarranno concetti astratti, quasi da catechismo organizzativo, se non si concretizzeranno in misure che facilitino la gestione ed il miglioramento organizzativo. Per gli aziendalisti - proiezione moderna di quelli che Giannini definiva come cultori di scienze dell organizzazione - elemento che non si misura, non si gestisce e non si migliora. Non c è da meravigliarsi se la P.A. non abbia realizzato grandi passi in avanti visto che ben poco si è misurato in termini di efficienza, efficacia e produttività. I concetti sono rimasti astratti e non sono penetrati nella cultura del dirigenza pubblica. Dopo Giannini i riferimenti alla misurazione ed ai suoi strumenti non sono mancati né a parole, né a norme, ma sono mancati i fatti: il D.Lgs 29/93, il D.Lgs 286/99 le varie direttive della Presidenza del Consiglio che si sono susseguite di governo in governo fino al memorandum di intesa sul lavoro pubblico del gennaio Quel memorandum di intesa tra governo e sindacati è molto interessante da un punto di vista tecnico. In esso si parla di misurabilità dei risultati, di contributo individuale alla produttività, di merito, ma (lo ricordava in una recente intervista anche l economista Nicola Rossi 4 ) si tratta di affermazioni importanti, ma almeno per ora prive di conseguenze concrete, e sopratutto lasciate alla volontà delle parti, in particolare del sindacato, di metterle in atto. Parlare non costa e scrivere una norma o un comma di un memorandum di intesa neanche. Applicare ciò che si scrive è tutta un altra cosa: servono conoscenze, competenze, elementi culturali e tecnici che creino le condizioni di fondo perché le norme da speranze diventino realtà. Tutto questo è mancato in questi trenta anni e sembra manchi ancora. È sufficiente scorrere il già citato memorandum di intesa sul lavoro pubblico e riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche per ritrovare l annoso problema di delineare il cosa si vuol realizzare senza fare cenno al come. Non si può non condividere l obiettivo di accrescere la produttività del sistema paese creando le condizioni di misurabilità, verificabilità ed incentivazione della qualità dei servizi e delle funzioni pubbliche ; ma quando in interviste rilasciate da autorevoli ministri si afferma che si vuole misurare la produttività individuale dei dipendenti pubblici e si dispone appena di insufficienti sistemi di rilevazione contabile, ci si rende conto che non si ha conoscenza dello stato in cui versa la funzione misurazione nelle pubbliche amministrazioni italiane e non si ha la consapevolezza di che cosa significhi introdurre i sistemi auspicati. Queste affermazioni che possono sembrare troppo ruvide e suonare come critiche potranno essere meglio comprese via via che il tema Misurazione in PA verrà sviscerato. 2 La misurazione: significato ed evoluzione nel settore pubblico Prima di passare ad esaminare nel dettaglio le motivazioni, i contenuti e gli strumenti della misurazione nella Pubblica Amministrazione, appare utile definire meglio i 3 Cfr. P. Ichino, I nullafacenti, Mondatori, Milano, Cfr. E. Marro, C è l impegno sui soldi ma la riforma resta ferma, in Corriere della Sera, 7 aprile

6 concetti di misurazione, performance e risultato. Tre parole magiche presenti nel rapporto Giannini e distribuite come zucchero a velo sulle varie norme che da allora si sono susseguite, incluso ovviamente il citato memorandum ed il più recente accordo per il pubblico impiego. Per misurazione si intende il processo con cui si quantifica un dato fenomeno, rapportando una grandezza ad un altra, ad essa omogenea, scelta convenzionalmente come unità. L attività di misurazione riguarda, dunque, elementi relativamente certi e oggettivi. Ciò differenzia il concetto di misurazione da quello di valutazione che, pur basandosi sull attività di misurazione, contiene elementi soggettivi di giudizio e apprezzamento ed implica un sistema di valori e preferenze. La performance, o prestazione o rendimento, invece è il livello con il quale un organizzazione, una politica o un programma sta raggiungendo gli obiettivi intesi come risultati programmati rispetto a target, standard o criteri. I risultati sono invece le conseguenze attribuite alle attività di un organizzazione, di una politica pubblica o di un programma. La tematica della misurazione delle performance e degli strumenti attraverso i quali realizzarla ha assunto una posizione di assoluta centralità nell ambito dei processi di riforma delle amministrazioni pubbliche, con una particolare intensità nel corso degli anni 90 ed è tornata di moda oggi sulla scia delle varie proposte dei legge presentate 5. Ai vari tentativi di innovazione, sperimentati dapprima in alcuni paesi di matrice anglosassone, sono stati attribuiti denominazioni differenti (performance measurement, performance management, result-based management, managing for results, ecc.), ma nella sostanza essi sono accomunati dall obiettivo di realizzare un orientamento culturale ai risultati da parte delle amministrazioni pubbliche. Il processo di orientamento ai risultati delle amministrazioni pubbliche offre un caleidoscopio di situazioni dai confini piuttosto ampi. La Fig. 1 si propone di offrire una mappa logica che consenta di osservare simultaneamente le principali direttrici lungo le quali si sviluppa il passaggio da un amministrazione orientata alla mera esecuzione di compiti ad un amministrazione in cui prevale la cultura del risultato. Inoltre, il modello può essere un utile strumento di rilevazione, anche di auto-diagnosi per le singole amministrazioni, per tentare di delineare i confini dello stato dell arte della funzione misurazione nella pubblica amministrazione a trenata anni dal rapporto Giannini. La Fig. 1 individua sei dimensioni e tre momenti 6. Delle sei dimensioni, tre sono classificabili come caratteristiche dei sistemi di misurazione delle performance: l enfasi del sistema di misurazione le modalità di costruzione del sistema di misurazione la periodicità della rilevazione delle informazioni di performance e tre sono classificabili come utilizzo della misurazione delle performance la logica di utilizzo delle informazioni di performance gli ambiti di utilizzo delle informazioni di performance, 5 Cfr: il progetto di legge per l istituzione dell Authority sull impiego pubblico; il disegno di legge Nicolais 2161 su modernizzazione, efficienza delle Amministrazioni pubbliche e riduzione degli oneri burocratici per i cittadini e per le imprese; il disegno di legge a più nomi n su norme in materia di valutazione dell efficienza e del rendimento delle strutture e di dipendenti pubblici. 6 Cfr. L. Hinna, F. Monteduro, "La misurazione delle performance: cos'è e come utilizzarla nelle decisioni", in AA VV, Misurare per decidere: la misurazione della performance per migliorare le politiche pubbliche ed i servizi, Dipartimento della Funzione Pubblica, il Rubettino, Roma,

7 i principali utilizzatori delle informazioni di performance. I momenti sono quelli dell orientamento ai compiti e dell orientamento ai risultati: lo spartiacque tra una P.A. tradizionale (quella che aveva analizzato Giannini a suo tempo) e quella più moderna (la PA manageriale e la public governance) che è però ancora nella dimensione ideale con pochi riscontri con la realtà attuale. Tanto più una pubblica amministrazione si colloca nello spazio interno della figura, tanto più può essere definita una PA tradizionale. Tanto più si sposta nelle aree esterne tanto più la pubblica amministrazione si è mossa verso logiche manageriali e di public governance. Figura 1 PRINCIPALI UTILIZZATORI ENFASI DEL SISTEMA MISURAZIONE Cittadini, imprese e politici outcome UTILIZZO DELLA MISURAZIONE DELLE PERFORMANCE AMBITI DI UTILIZZO decisioni strategiche e accountability sociale decisioni operative Amministratori e manager conoscenza del valore creato per fare strategie dar conto all esterno controllori esterni accountability burocratica verifica della conformità miglioramento dei proc. produttivi e responsabilizzazione delle persone processo e input output disciplinate dalle norme prevista dalle norme tarata sulle esigenze di gestione tarate sulle esigenze interne Allineata ai ritmi delle decisioni politiche basate sulla partecipazione degli stakeholder MODALITÀ DI COSTRUZIONE CARATTERISTICHE DEI SISTEMI DI MISURAZIONE DELLE PERFORMANCE LOGICA DI UTILIZZO PERIODICITÀ DELLA RILEVAZIONE Public Governance PA manageriale orientamento ai risultati PA tradizionale PA manageriale Public Governance orientamento ai compiti orientamento ai risultati L amministrazione in cui prevale l orientamento ai compiti è quella che ha caratterizzato il contesto italiano dai tempi di Cavour fino alla stagione delle riforme degli anni 90. Le informazioni sulle performance erano utilizzate nell ambito di quella che si potrebbe definire come accountability burocratica e, cioè, delle verifiche esterne a carattere ispettivo volte a verificare la correttezza e la conformità degli atti amministrativi rispetto alla norma di riferimento, puntando per tale via a garantire l equità dell agire pubblico e a sanzionare eventuali comportamenti individuali scorretti. L enfasi del sistema di misurazione era tutta concentrata sulle risorse utilizzate (input) ed, in particolare, sulle risorse finanziarie. La logica era quella di verificare che le risorse finanziarie fossero state utilizzate in maniera appropriata sotto il profilo della legittimità della spesa e della conformità con le finalità e le disposizioni sancite dalle norme. Ne consegue che i principali utilizzatori delle misurazioni erano i controllori esterni. Inoltre sia le modalità di costruzione del sistema di misurazione sia la periodicità della rilevazione delle informazioni erano quelle 6

8 stabilite dalla normativa di riferimento. Le informazioni erano patrimonio di pochi attori (i controllori ed i vertici amministrativi) mentre erano poco diffuse o utilizzate all interno ed all esterno delle organizzazioni pubbliche, anche perché la quantità e la complessità delle informazioni erano tali da renderle incomprensibili ai non addetti ai lavori. Nel tempo questo tradizionale orientamento ai compiti ha progressivamente dimostrato la sua incompatibilità con l evoluzione del contesto di riferimento delle amministrazioni pubbliche, caratterizzato da fenomeni come la globalizzazione dei mercati con la connessa competizione tra sistemi paese; la diversificazione dei bisogni nelle società evolute che ha determinato una riqualificazione dei confini tra Stato e mercato; la radicale evoluzione legislativa che ha introdotto nuovi modelli di funzionamento delle amministrazioni pubbliche. Tutto ciò ha avuto un forte impatto sull economia, la società e le istituzioni ed ha fatto emergere l assoluta necessità di un orientamento ai risultati delle organizzazioni operanti nel settore pubblico. Osservando la Fig. 1 si nota come il processo di orientamento ai risultati delle amministrazioni pubbliche faccia segnare due stadi: un primo stadio manageriale ed un secondo che coinvolge la governance pubblica. Il processo di aziendalizzazione delle amministrazioni pubbliche (fortemente promosso dalla legislazione degli anni 90) ha portato a ridefinire l ambito di utilizzo delle informazioni di performance, evidenziando come esse siano necessarie per rendere concreta l autonomia dei dirigenti pubblici. Essi ne hanno bisogno per prendere decisioni che consentano di migliorare l efficienza nella produzione dei servizi pubblici, responsabilizzando le persone (accountability interna). L enfasi del sistema di misurazione è sui beni e servizi prodotti (output). Dato che sono i manager i principali utilizzatori delle misurazioni ne consegue che le modalità di costruzione del sistema di misurazione e la periodicità della rilevazione delle informazioni debbano essere tarate sulle esigenze di gestione interne e non solo sulle esigenze di controllo esterno. Alle soglie del nuovo millennio le logiche manageriali, che hanno caratterizzato le riforme dei primi anni 90, sono state integrate da un nuovo approccio emergente, la governance pubblica, fortemente concentrato sulla promozione delle interazioni con gli attori presenti nel contesto politico e sociale; sul problema del governo e coordinamento di reti complesse nel sistema sociale; e sulla adozione di nuovi processi e strumenti in grado di favorire un orientamento all esterno delle amministrazioni pubbliche. In questa logica l ambito di utilizzo principale delle informazioni di performance è quello della definizione delle politiche pubbliche e della definizione di processi di accountability esterna; mentre la logica di utilizzo delle informazioni di performance è quella di aumentare il livello di conoscenza sul valore (sociale) creato attraverso l agire pubblico ed informare le strategie dell amministrazione proprio verso la creazione di tale valore. L enfasi del sistema di misurazione è sui risultati (outcome) a cui sono interessati soprattutto i politici, i cittadini e le imprese. Qui il riferimento all efficacia del rapporto Giannini (2.1) è quanto mai diretto. È fondamentale che le informazioni di performance, non essendo rivolte agli addetti ai lavori siano comprensibili e fruibili oltre che attendibili e complete, obiettivo che può essere più facilmente raggiunto proprio attraverso un processo di coinvolgimento dei diversi stakeholder nella definizione del sistema di misurazione e nella definizione della periodicità della rilevazione delle informazioni. La conclusione, dopo aver fornito uno strumento per censire l evoluzione della funzione misurazione nel tempo, è un laconico eppur si muove. Poco, ma si muove e 7

9 questo dimostra una cosa importante: che misurare è possibile dal momento che nella galassia delle P.A italiane più di qualcuno lo ha già fatto. Il problema è che in questi anni si è lavorato troppo sulle norme e poco sulla cultura. Anche quando lo si è fatto - con la formazione per intendersi lo si è fatto male e con disattenzione con l effetto di trasferire risorse a soggetti esterni alle amministrazioni (consulenti, enti di formazione) senza creare un reale valore aggiunto per il sistema pubblico. 3 L importanza della misurazione e le differenti valenze che può assumere (misurare perché) Il modello esposto nel paragrafo precedente evidenzia che la misurazione delle performance può avere due valenze fondamentali: 1. migliorare e rendere più razionale la decisione nell ambito dei processi amministrativi e politici (misurare per decidere e migliorare); 2. rendere più trasparente la rendicontazione sia agli organi esterni di controllo, ma sopratutto ai cittadini, i primi portatori di interessi e di diritti rispetto l attività dell amministrazione pubblica (misurare per rendere conto). 3.1 Misurare per decidere e migliorare Storicamente è stato commesso un grande errore concettuale: aver voluto leggere la misurazione come un elemento strumentale al solo controllo invece che al governo ed al miglioramento della gestione. È chiaro che la misurazione serve ad entrambi, ma se l enfasi è solo sul controllo per gli organi esterni, l atteggiamento degli operatori sarà del tipo meno si misura e meglio è. Viceversa, se l enfasi della misurazione si sposta dalla correttezza del processo, che interessa solo gli organismi di controllo, al risultato concreto che interessa sia a chi dirige sia all opinione pubblica, può determinarsi una convergenza di interessi ad approntare i necessari sistemi di misurazione. Non a caso Giannini nel suo rapporto ricordava i risultati ottenuti in quelle aziende pubbliche che offrono servizi reali ai cittadini e dove la pressione sui risultati è insita nel tipo di attività che si svolge (poste, ferrovie, servizi di pubblica utilità, ecc.), Per cogliere la valenza della funzione misurazione nel processo gestionale vale la pena ripercorrere brevemente lo schema classico teorico di un qualsiasi ciclo gestionale valido anche per le pubbliche amministrazioni (Fig. 2). Il ciclo gestionale si articola nelle seguenti fasi: 1. la prima fase è quella della determinazione degli obiettivi che, per essere tali in termini economico-aziendali, devono essere quantificabili, misurabili e condivisi. Spesso nonostante l invito di tante direttive della Presidenza del Consiglio di determinare obiettivi, piani e programmi, questa fase rimane ancora molto vaga, piena di parole ed aggettivi, ma con pochi numeri. In realtà questa fase è già la negoziazione di un risultato: si pensi agli sforzi compiuti sul fronte della finanza pubblica; se si eludeva l esigenza di quantificare il rapporto debito pubblico/ PIL come obiettivo quantificabile e misurabile non si poteva ottenere nessun risultato su questo fronte. Il problema consiste nel trasporre la stessa logica nel processo di individuazione di obiettivi in tutte le missioni pubbliche: sanità, ricerca, istruzione, cultura, sicurezza ecc. Inoltre le priorità politiche e gli obiettivi strategici sono in alcuni casi poco allineati con i bisogni reali della collettività. In questi casi anche laddove tutti gli obiettivi vengano poi 8

10 raggiunti, ben poco è il valore sociale creato. Sul piano politico la cosa ha una grande rilevanza: tra maggioranza ed opposizione ci si limita a discutere solo sulle risorse assegnate alimentando un dibattito sterile sul troppo poco e sul troppo senza confrontarsi mai sui risultati e la risoluzione di problemi che interessano effettivamente ai cittadini. 2. La seconda fase è la programmazione, dove gli obiettivi diventano piani e programmi con accanto le risorse assegnate. È una fase normalmente gestita molto attentamente, ma come al solito solo nella sua dimensione finanziaria: ci sono sempre budget di spesa e pochi budget con indicazione di risultati da ottenere. Figura 2 LIMITI ESTERNI Pianificazione e controllo operativo DETERMINAZIONE DEGLI OBIETTIVI PIANIFICAZIONE LIMITI INTERNI Pianificazione e controllo strategico CONTROLLO ORGANIZZAZIONE CICLO GESTIONALE MISURAZIONE COMUNICAZIONE AZIONE 3. Le fasi successive, quelle relative all organizzazione e alla comunicazione, risentono del vizio iniziale: ci si organizza per risorse assegnate e si comunicano i fondi da spendere e poco gli obiettivi da raggiungere, anche se, almeno nella comunicazione, il ricorso alle direttive con obiettivi strategici e ai piani ha fatto registrare un passo avanti in quelle amministrazioni che le hanno adottate. La direttiva del vertice aziendale, sia esso ministero o ente, è purtroppo ancora vissuta come un adempimento burocratico richiesto dai SECIN, più che come un reale strumento di gestione. Ancora una volta torna il problema della cultura gestionale. 4. La fase dell azione, pur risentendo delle carenze delle fasi precedenti registra comunque una certa vitalità. Forse è una fase migliorabile, ma certamente non disattesa. 5. La fase della misurazione, quella che in questo contesto più interessa, appare invece limitata perchè gli strumenti su cui si fonda (indicatori, sistemi di 9

11 rilevazione, ecc.) sono ancora assai limitati e sopratutto unidimensionali: anche qui si misura prevalentemente la dimensione finanziaria dei fattori produttivi, trascurando la dimensione economica del costo legata all effettivo utilizzo di tali fattori nell ambito dei processi produttivi. Tutto ciò in una transizione dalla contabilità finanziaria alla contabilità economico-patrimoninale che non si è ancora realizzata con successo. Praticamente è ancora assente la misurazione della produttività, dell efficienza e dell efficacia dell azione amministrativa tanto predicata da Giannini e da tutti i suoi successori nella gestione della Funzione Pubblica, inclusi naturalmente i riferimenti presenti nel recente rinnovo del contratto dei dipendenti pubblici. 7 Le altre dimensioni sulle quali molte aziende, anche pubbliche si sono orientate (modelli ispirati al concetto di balaced scorecard) sono per lo più ancora di fatto sconosciute o imitate solo superficialmente. 6. Infine la fase di valutazione e controllo. Se la misurazione è limitata, il controllo che su di essa si poggia non può che essere limitato e questo spiega in parte il fallimento del D.Lsgs 29/93e del D.Lgs 286/99 che avevano come obiettivo l introduzione del sistema dei controlli interni. Da tutto quanto fin qui affermato si deduce che, nel ciclo gestionale di una organizzazione produttiva dell importanza e delle dimensioni della PA, esiste un anello debole: la misurazione. Essa inficia l affidabilità di tutto il sistema di gestione e lo rende instabile. Per un amministrazione pubblica ciò è ancora più grave che per un impresa privata. Nell impresa che produce per il mercato un problema sul ciclo gestionale si ripercuote sull economicità e determina primo o poi un uscita dal mercato. Il fallimento gestionale è comunque visibile prima o poi sul conto economico. Nella P.A. questo non accade: in assenza di un idoneo sistema di misurazione (e cioè ad oggi sempre) essa non si accorge dei propri difetti gestionali e, mancando le dinamiche del mercato, sprofonda nell inefficienza inconsapevole. 3.2 Misurare per rendere conto Nell ambito del perché misurare, un cenno va fatto al misurare per rendere conto. Il concetto che qui si evoca non è stato espressamente richiamato da Giannini nel suo rapporto, ma se ne intravede la presenza in più di un passaggio. È il concetto dell accountability: un termine inglese che si sostanzia nella necessità di rendere conto a qualcuno di qualche cosa. Si intuisce subito che per rendere conto bisogna prima misurare, altrimenti non sarebbe un resa del conto, ma un semplice racconto con parole ed aggettivi. Sono le favole e non i risultati che si raccontano. Tralasciando l ampia bibliografia che esiste in materia 8, ai fini della trattazione conviene qui concentrarsi solo su alcune tipologie di accountability: Esiste un accountability burocratica che si colloca all interno delle organizzazioni pubbliche. Consiste nelle relazioni che legano i dipendenti 7 Cfr: Il Sole 24 ore del l 8 aprile 2007 dove le pagg. 4 e 5 sono state dedicate a interviste e commenti su questo delicato aspetto. Si cedano inoltre gli articoli comparsi su alcuni settimanali anche normalmente molto lontani dai temi della pubblica amministrazione: M. Carrieri, Rivoluzione della moquette e G Pietrosanti, Chi non lavora non fa lo statale in LEFT, n.16, 20 aprile Per una ricostruzione della problematica dell accountability nelle PA si rinvia alla tesi di Dottorato di Fabio Monteduro, dal titolo L accountability delle amministrazioni pubbliche. Interpretazione, evoluzione ed applicazione in una prospettiva internazionale, discussa nell AA. 2006/2007 presso la Facoltà di Economia dell Università di Roma Tor Vergata. 10

12 pubblici al vertice amministrativo e nelle quali il superiore chiede al subordinato di dar conto delle attività svolte connesse all esercizio delle autorità delegate. Esiste poi un accountability ispettiva che si colloca all esterno delle singole amministrazioni, ma all interno del sistema pubblico. Si concretizza nelle istanze di resa del conto a diverse istituzioni indipendenti (Corti dei conti, autorità, agenzie etc.). Esiste un accountability democratica che è la traiettoria tradizionale dei sistemi democratici. Essi si basano sull assegnazione di un mandato politico da parte dei cittadini ai rappresentanti politici eletti e su una delega di autorità da parte di questi all organo esecutivo, il quale a sua volta assegna delle responsabilità ai vertici amministrativi. Ne consegue una catena di rapporti basati sul dar conto che opera nella direzione opposta risalendo tutta la filiera degli aventi interesse ed aventi diritto a conoscere. Esiste poi un accountability pubblica che consiste nell impegno delle amministrazioni pubbliche di dar conto in via diretta a soggetti esterni interessati, i cittadini in senso lato, del buon andamento dell attività amministrativa. È quella che ha visto negli ultimi anni alimentare la prassi dei bilanci sociali delle amministrazioni pubbliche 9 sottolineata ed auspicata anche dalla emanazione di una precisa direttiva da parte del Ministro della Funzione Pubblica in materia di rendicontazione sociale nelle amministrazioni pubbliche 10. Esiste infine una accountability reticolare ed una negoziale che riguardano, la prima, le relazioni che legano i diversi attori che collaborano nel soddisfacimento dei bisogni pubblici (tipici i patrnerariati pubblico, privato e non profit) e, la seconda, le amministrazioni pubbliche (ministeri, regioni ed enti locali) ad enti ed agenzie legate tra loro da contatti di servizio o da programmi nell ambito dei quali si rende necessario dar conto del raggiungimento degli obiettivi o della corretta esecuzione dei compiti assegnati. Ora in tutte queste relazioni di accountability occorre che l oggetto della resa del conto non si limiti, come invece avviene oggi, all utilizzo appropriato delle risorse finanziarie o al rispetto delle procedure e delle norme relative all imparzialità dell agire pubblico. Occorre invece che esso contempli i risultati in termini di: efficienza: capacità di realizzare gli output, ai dovuti livelli qualitativi, con il minor impiego delle risorse disponibili efficacia: capacità di programmare e realizzare obiettivi coerenti con le attese della collettività e dei diversi interlocutori istituzionali. Da quanto fino a qui emerso ci si rende conto che il sistema di misurazione, tanto caro anche al Giannini, deve necessariamente essere valorizzato anche in termini di comunicazione esterna. In una logica di accountability ci si deve posizionare nell ottica di chi riceve l informazione e non di chi la produce. Questo sottintende non solo una visione diversa dal modello di amministrazione al centro e non al servizio, ma anche un elemento di trasparenza e di democrazia forte. Fino a poco tempo fa la quasi totalità della pubblica amministrazione rendeva conto solo dei fondi spesi e solo alla Corte dei conti, utilizzando come strumento di 9 Cfr: L. Hinna, Il bilancio sociale nelle amministrazioni pubbliche: processi, strumenti, strutture e valenze, Franco Angeli, 2004; L. Hinna, F. Monteduro, (a cura di), Nuovi profili di Accountability nelle P.A: teoria e strumenti, Quaderni Formez n. 40, vol I, Roma, Direttiva del Ministro della Funzione Pubblica sulla rendicontazione sociale nelle amministrazioni pubbliche, del 17 febbraio

13 comunicazione il bilancio pubblico il quale non è di semplice comprensione neanche per gli addetti ai lavori. Mai rendeva conto ai cittadini in maniera semplice, diretta e comprensibile dei risultati ottenuti con quei fondi spesi. Oggi, le P.A. italiane, scoprendo la funzione comunicazione, chiedono ai sistemi di misurazione di fornire dati ed informazioni di performance. Forse il fine della comunicazione è più orientato ad una gestione del consenso che ad una reale accountability, ma questo nuovo fenomeno è certamente un opportunità che chi si interessa di misurazione può cogliere per far crescere una diversa e meno strumentale cultura politica ed amministrativa. 4 Misurare l input, l output e l outcome dei processi gestionali (misurare che cosa) Giannini nel suo rapporto identificava molto bene che cosa doveva essere oggetto di misurazione. L esperienza di questi anni ha dimostrato invece uno strabismo di fondo tra ciò che si doveva misurare (in quanto sancito da norme, regolamenti e direttive) e che cosa invece si è effettivamente misurato. Anche in questo caso si propone un modello esemplificativo (Fig 3) ormai consolidato negli studi e nella prassi a livello internazionale. Il modello può essere applicato: a livello generale (Pubblica Amministrazione), a particolari politiche pubbliche, a singole aziende o amministrazioni pubbliche. Il presupposto di fondo è che le istituzioni e/o le politiche pubbliche siano finalizzate a rispondere a specifici problemi socio-economici che si manifestano come bisogni della collettività. Attraverso i meccanismi tipici dei sistemi democratici alcuni bisogni della collettività vengono individuati dalle amministrazioni pubbliche come finalità generali e come obiettivi strategici (pianificazione strategica). A loro volta gli obiettivi strategici sono dettagliati, attraverso la programmazione ed il budgeting, in obiettivi operativi. A questo punto si acquisiscono gli input (e cioè le risorse: umane, strumentali, finanziarie, ecc.) con i quali si svolgono le attività volte al raggiungimento degli obiettivi. Attraverso i processi si mettono in relazione tra loro i diversi attori e si svolgono le attività necessarie per generare gli output (beni, servizi, regolamentazioni, processi amministrativi). L insegnamento scolastico, un operazione chirurgica o la compilazione di un certificato sono esempi di processi. Gli output sono i prodotti di questi processi, ciò che le amministrazioni pubbliche forniscono all esterno: il numero dei titoli universitari rilasciati, il numero delle pagelle scolastiche predisposte, il numero degli interventi chirurgici eseguiti, il numero dei certificati di residenza emessi, ecc. Questi output interagiscono al loro volta con l ambiente ed, in particolare con gli individui ai quali sono indirizzati, e conducono a risultati (outcome) intermedi e finali (gli studenti ottengono un lavoro, i pazienti operati riacquistano un più alto livello di salute ed allungano la speranza di vita, ecc.). Il valore generato dall agire pubblico, che non è il valore economico come in una normale impresa, risiede in ultima analisi proprio in questi outcome intermedi e finali che per definizione sono risultati sociali. 12

14 Figura 3 Problemi socioeconomici Bisogni della collettività Finalità ed obiettivi strategici OUTCOME (risultati intermedi e finali) Obiettivi operativi INPUT processo OUTPUT Rilevanza Efficienza Efficacia Economicità Adattato da: Pollitt C., Bouckaert G., Public Management Reform: a Comparative Analysis, Oxford University Press, Oxford, Da quanto fino a qui illustrato emergono quattro fondamentali concetti. la rilevanza che si ricollega alla coerenza tra gli obiettivi che si danno le istituzioni pubbliche e i bisogni della collettività, di cui gli obiettivi dovrebbero essere espressione; l efficienza che è la capacità di realizzare gli obiettivi di produzione di beni e servizi (output) impiegando la minor quantità di risorse (input). Oppure alternativamente un processo può essere definito efficiente quando consente di realizzare il massimo possibile output, dato un certo livello di input. l efficacia è connessa al raggiungimento degli obiettivi strategici dell amministrazione, soprattutto in termini di soddisfazione dei bisogni espressi dalla comunità di riferimento. È evidente come in questa accezione l efficacia sia una dimensione più complessa da quantificare e valutare rispetto all efficienza, ma rappresenti al contempo anche la dimensione di risultato più importante e significativa. Giannini nel suo rapporto aveva dettagliato molto bene questi concetti. Un altro concetto, tuttavia, va aggiunto a quelli qui accennati, il concetto di economicità, oggetto di studio e dell economia di azienda. Con particolare riferimento alle amministrazioni pubbliche, l economicità della gestione è da intendersi come la capacità mantenuta nel lungo periodo di soddisfare in modo adeguato i bisogni considerati di pubblico interesse dalla comunità di riferimento, prelevando un ammontare di ricchezza dalla comunità stessa tale da essere socialmente accettabile. L economicità è una condizione di aziendalità e pertanto non è 13

15 sintetizzabile in un indicatore, ma è un concetto con il quale si intende far riferimento alla realizzazione contestuale di tutti gli altri elementi finora considerati: rilevanza, efficienza e efficacia. Un azienda è economica quando il valore dei suoi output e dei suoi outcome è superiore al valore dei suoi input. Se il valore dei suoi input è superiore al valore dei suoi output/outcome significa che quella azienda non ha creato ricchezza ma la ha distrutta. I problemi particolarmente difficili da risolvere nella azienda pubblica sono due. Il primo è che è relativamente facile quantificare l input, ma è oggettivamente difficile misurare l output con la stessa unità di misura dell input dal momento che la maggior parte delle aziende pubbliche non hanno ricavi e non vendono prodotti. Il secondo è che è piuttosto difficile trovare misure attendibili per gli outcome. Sono necessari sforzi, esperienza e competenze adeguate. Da quanto fin qui illustrato si evince che oggetto di misurazione per una P.A. dovrebbe essere non in alternativa, ma in combinazione: l input, inteso come l ammontare delle risorse impiegate, tipicamente espresse in termini finanziari (spese) ed economici (costi) oppure in termini fisici (in genere ci si riferisce alla risorsa più rilevante (es. n. di personale impiegato, ore lavorate) e che a seconda dei sistemi di misurazione adottati ( tipi di contabilità) possono riferirsi ad un processo o ad una intera unità organizzativa sia essa un semplice ufficio; l output, che misura l ammontare dei beni e servizi prodotti in un dato arco temporale da una determinata unità organizzativa. L output può essere misurato con due sottocategorie di indicatori: output intermedi ed output finali. I primi si riferiscono ad attività o prodotti/servizi intermedi realizzati dall organizzazione per il raggiungimento dell output finale. Un tipico esempio è fornito dal numero di contravvenzioni elevate o dalle ore di pattugliamento su strada della polizia municipale. Gli indicatori di output finale, invece, si propongono di esprimere l output in termini che risultano direttamente correlabili agli obiettivi operativi dell organizzazione. Ne sono esempi collegati a quelli precedenti: la scorrevolezza del traffico, la diminuzione degli incidenti mortali, il risparmio di tempo per la collettività. l outcome è una grandezza di non facile rilevazione ma che consente, come affermava Giannini, di misurare l efficacia delle politiche pubbliche. Spesso si confonde l output (il numero delle multe) con l outcome (la diminuzione degli incidenti o le ore di traffico risparmiate) Alla domanda che cosa misurano le Pubbliche Amministrazioni italiane a trenta anni dal rapporto Giannini la risposta è: prevalentemente l input e quasi esclusivamente nella dimensione finanziaria, a volte l output, ma in maniera non strutturata e sistematica, quasi mai l outcome. Questo sbilanciamento nell oggetto di misurazione rende impossibile qualsiasi considerazione sul buon funzionamento dell amministrazione. Rende impossibile inoltre il riscontro del raggiungimento delle missioni istituzionali, le quali però ogni anno vengono regolarmente finanziate con la legge finanziaria. Gli errori commessi a tale proposito sono ovviamente facili da individuare, più difficile da correggere: enfasi sull assegnazione di fondi e disinteresse per i risultati ottenuti con i fondi impiegati, 14

16 enfasi sulla correttezza delle procedure di spesa, anche se tangentopoli ha di fatto dimostrato il contrario, scarsa attenzione sulla misurazione del rendimento dell elemento più importante della gestione: la risorsa umana (mediamente tra il 60 e l 85% del totale delle risorse impiegate a seconda del tipo di amministrazione pubblica) Una responsabilità importante in questo contesto va addebitata agli organismi di controllo che non hanno colto appieno le opportunità offerte dal nuovo quadro normativo. 5 Gli strumenti ed i sistemi di misurazione (misurare come) Guardando all attuale realtà operativa delle amministrazioni pubbliche si riscontra un diffuso consenso sulla necessità di realizzare un effettivo orientamento ai risultati del sistema pubblico. Si riscontrano però anche serie difficoltà a passare dalle parole ai fatti. È evidente che non ci si può realmente orientare ai risultati se non si risolvono due fondamentali categorie di problemi: come misurare le performance di un amministrazione, un programma o servizio? come far sì che le misure di performance siano poi effettivamente utilizzate nell ambito delle decisioni strategiche ed operative? Non può sfuggire come i recenti e tanto discussi accordi tra governo e sindacati sul pubblico impiego, pongano al centro dell attenzione, senza peraltro formulare un risposta, proprio questi due quesiti. A tali interrogativi si può rispondere offrendo alcuni riferimenti generali. In primo luogo, è noto che le amministrazioni pubbliche appartengono a quella particolare categoria di organizzazioni che producono/distribuiscono ricchezza in assenza di mercato, con la conseguenza non banale che manca una grandezza idonea a dare una visione unitaria dei risultati in termini di raggiungimento delle finalità aziendali. Ciò non significa l impossibilità di verificare i suddetti risultati ma semplicemente che, a differenza delle imprese che operano per il mercato, nelle amministrazioni pubbliche non si ha tramite il mercato né una misura dell efficacia né un integrazione di efficienza ed efficacia in un unico risultato di sintesi ( che nelle imprese è il reddito prodotto). Efficienza ed efficacia vanno quindi individuate indagandole separatamente. Per la Pubblica Amministrazione quindi esiste il rischio concreto che, senza idonei strumenti di misurazione, venga distribuita ricchezza non realmente prodotta, ma solo debiti per i nostri figli. In seconda istanza, sono ormai piuttosto numerose le indagini empiriche che dimostrano come, anche laddove siano stati compiuti ingenti sforzi per sviluppare dettagliati sistemi di misurazione, non sempre sia corrisposto un effettivo contributo degli stessi a beneficio dei processi decisionali. Il fenomeno sembra essere stato causato da una serie di problematiche connesse, da un lato, alle modalità di costruzione ed utilizzo dei sistemi di misurazione e, dall altro, alle peculiarità del contesto interno (ruolo della sfera politica, formalizzazione dei processi, culture interne) ed esterno (tipologia e comportamenti degli stakeholder) delle amministrazioni pubbliche. Realizzare tutto questo non è semplice neanche nel settore privato, con il quale spesso anche a sproposito ci si confronta, e richiede competenze e conoscenze non indifferenti, ma non vi è dubbio che evidenzia ulteriormente la distanza che esiste tra le conoscenze necessarie e le competenze presenti nelle pubbliche amministrazioni a tutti i livelli. È il problema atavico già sollevato da Giannini dei non numerosi esperti che esistono in Italia all interno delle PA. La classe dirigente pubblica è ancora prevalentemente di 15

17 estrazione giuridica ed è quindi inevitabile che molti degli elementi considerati facciano parte più del bagaglio delle nozioni apprese, spesso neanche studiate, che delle reali competenze. Per poter misurare è necessario disporre di strumenti di misurazione. La qualità, il livello di sofisticazione, la tempestività e l accuratezza di questi strumenti sono gli elementi che garantiscono il livello qualitativo della misurazione e che consentono di arricchire l intero processo gestionale. Se un qualsiasi mezzo di trasporto dispone di un cruscotto che segnali in ritardo il livello di carburante presente nel serbatoio, la velocità, i consumi, ecc., gli effetti possono essere anche drammatici. La gravità delle conseguenze, comunque, dipenderà dalla tipologia del mezzo di trasporto: non è la stessa se il mezzo è una vespa o un jumbo 747. La pubblica amministrazione è un jumbo con tre milioni e seicentomila persone a bordo, ma con un cruscotto di strumenti di misurazione 11 inferiori a quelli di una vespa. Molte delle scienze (la medicina, la fisica o la biologia) hanno registrato negli ultimi decenni grandi progressi grazie a nuovi strumenti di misurazione che sono stati messi a punto, attraverso la sperimentazione e l innovazione costante e facendo leva sulle esigenze avvertite dagli stessi operatori. La caratteristica di questi sistemi è che hanno consentito la misurazione in termini quantitativi anche di aspetti qualitativi. La storia ha dimostrato che non ci sono misurazioni impossibili. Esse diventano impossibili quando non si ha la giusta cultura o la giusta motivazione. Questa è un po la situazione nella pubblica amministrazione italiana: quasi sempre vi è solo la contabilità generale, spesso solo finanziaria, che non catturando il costo, ma solo il movimento finanziario, non consente alcune analisi di economicità, né nel tempo ne nello spazio; ci sono a volte tracce di contabilità economico patrimoniale; sono stati mossi i primi passi verso sistemi di contabilità analitica, ma raramente tali sistemi sono realmente tempestivi ed efficaci e comunque sono quasi sempre orienta alla dimensione finanziaria; manca quasi totalmente la misurazione dei risultati, ovvero la dimensione di output e di outcome intesa come contabilità analitica dei risultati; i sistemi multidimensionali quali la balanced scorecard sono rarissimi 12, la misurazione della qualità percepita dal cliente, è diffusa solo in pochi comparti (trasporti, servizi pubblici locali e comunque legata alla carta dei servizi). Tuttavia anche quando è presente essa è scarsamente integrata con gli altri strumenti di misurazione manca quasi sempre una catena di senso che leghi le missioni alle attività, ai progetti, ai risultati (vedi Fig 4). la risorsa più importante - la risorsa umana - viene relevata dai sistemi di misurazione come semplice uscita di cassa o come semplice costo: esattamente come le spese di cancelleria ed il materiale di consumo, mentre rappresenta il vero cuore della gestione dell azienda pubblica. La misurazione del capitale intellettuale, la motivazione, il tasso di innovazione, la mappatura delle 11 Sull immagine del cruscotto de nella PA e l impatto della tecnologia cfr: A. Marini, strumenti conti pubblici. Un cruscotto per il bilancio, in Il Sole 24 Ore, Nova, 22 marzo Cfr L. Hinna, F. Monteduro, (a cura di), Nuovi profili di Accountability nelle P.A: analisi di casi, Quaderni Formez n. 40, vol I, Roma,

18 competenze, la produttività, l efficienza sono tutte parole che rimangono vuote senza strumenti di misurazione sottostanti. Figura 4 tempo t0 Mission Mission Linee d intervento Linea d intervento A Linea d intervento B Linea d intervento C Macro Attività Attività Attività Attività Attività Attività Attività Attività Attività Attività Attività Attività Attività trasversali Risultati Risultati Risultati Risultati Risultati Effetti tempo tn Effetti Come si possono dunque costruire i sistemi di misurazione? Dati gli scopi e la collocazione del presente contributo è possibile strutturare delle indicazioni di carattere metodologico rinviando ad altri lavori per considerazione di carattere più tecnicooperativo La costruzione dei sistemi di misurazione può avvalersi della leva dell outsourcing. Il ricorso all outsourcing per quel che riguarda i sistemi di rilevazione e di misurazione è una possibilità da valutare con attenzione, tenendo però sempre presente che si può esternalizzare solo la gestione del sistema e non anche la definizione delle esigenze. Se grandi aziende multinazionali, banche, grandi aziende di telecomunicazioni, sempre molto attente al rapporto qualità/costo dei processi hanno deciso da diversi anni di dare in outsourcing a società esterne la tenuta della contabilità per il bilancio ed il sistema di rilevazione e misurazione dei fatti di gestione, non si capisce perchè le pubbliche amministrazioni si sforzino di gestire male ed in casa funzioni per le quali non hanno competenza, magari distogliendo risorse dalla loro attività principali. 13 In particolare ci si riferisce al già citato manuale Misurare per decidere: la misurazione della performance per migliorare le politiche pubbliche ed i servizi realizzato dal Dipartimento della Funzione Pubblica. 17

19 In materia di outsourcing dei sistemi di misurazione, e più in generale di sistemi di supporto alla gestione, c è già qualche interessante best practice non solo in grandi aziende profit italiane, ma anche nelle P.A. italiane. Per la gestione dei sistemi di misurazione in casa o in outsourcing serve comunque una cultura diversa anche da parte degli organismi di controllo i quali, avendo poca dimestichezza con l analisi costi-benefici minacciano costantemente l attivazione di azioni di responsabilità. 2. La costruzione dei sistemi di misurazione può basarsi sulla creazione di network di operatori particolarmente propensi all innovazione Il Dipartimento della Funzione Pubblica negli ultimi anni con l iniziativa di Cantieri ha cercato di favorire la creazione di una comunità professionale di innovatori della P.A. Tuttavia, come dice il proverbio arabo, puoi portare il cammello alla fonte, ma non puoi pretendere che beva. Ed il cammello non ha bevuto, o ha bevuto troppo poco. Come se non bastasse l iniziativa Cantieri sembra recentemente si sia arenata su problemi di deleghe e competenze all interno del Dipartimento della Funzione Pubblica. 3. La costruzione dei sistemi di misurazione può avvalersi delle opportunità offerte dalla nuove tecnologie Il supporto informatico, un tema proposto nel rapporto Giannini, che avrebbe potuto dare un grande contributo all evoluzione degli strumenti di misurazione, ha registrato in realtà i risultati maggiori nella interoperabilità, la comunicazione, l accesso e la gestione dei processi, ma poco o nulla si è realizzato per i processi di misurazione nonostante gli sforzi del CNIPA. L attenzione si è concentra solo sulla contabilità generale, o quella analitica e così si è finito per spendere milioni di euro per misurare ciò che gli strumenti informatici possono misurare e non ciò che serve realmente misurare. I sistemi informativi sono strumenti che soddisfano esigenze ma se le esigenze non vengono esplicitate, i sistemi non possono inventarle. Possono tutto al più, sulla base delle esperienze maturate in altri comparti produttivi, immaginarle, ma il processo di adattamento è sempre molto delicato. E un processo culturale compito dell aziendalista, invece finisce per essere un processo tecnico dell ingegnere che si basa sull osservazione della norma che indica il giurista. Il risultato è scontato: alla cultura giuridica si unisce la cultura ingegneristica senza a monte una cultura aziendale e quindi lo strumento diventa vincolo invece che opportunità. Se può consolare, è stato così anche in altri comparti: nel settore dei servizi di grandi dimensioni (banche ed assicurazioni) dove per anni si è confusa l informatizzazione con l organizzazione ed il driver di tutti i processi non è stata l esigenza organizzativa ma la soluzione informatica e tecnologica. In conclusione la PA deve costruire i sistemi di misurazione sulla base delle proprie esigenze recuperando una capacità di ascolto ed una visone prospettica. Bisogna superare la piatta obbedienza della norma e tornare a rivendicare un autonomia tecnica, disciplinare e culturale centrale e non residuale al processo di innovazione. Per far ciò deve utilizzare con più incisività ed accortezza di quanto finora fatto le competenze esterne (attraverso la leva dell outsourcing), quelle interne (networking di innovatori) e le potenzialità tecnologiche. Insomma anche in questo caso il problema è stato ed è di natura culturale prima che tecnica. Pertanto un contributo positivo può venire anche dal mondo accademico, ma 18

20 occorre che la cultura giuridica e quella aziendale smettano di essere antagoniste e ragionino insieme per migliorare il funzionamento del sistema pubblico. C è stata una stagione importante nella P.A. italiana: quella dell aziendalizzazione culturale che intuita in tempi diversi da giuristi di spessore (Giannini, Cassese, Bassanini, Frattini) fu declinata dagli aziendalisti che facevano capo a grandi strutture universitarie che per anni hanno avuto il monopolio intellettuale della economia aziendale pubblica. Queste strutture, nello slancio di cercare nuovi spazi operativi da presidiare, hanno promosso ed introdotto gli stilemi organizzativi e gestionali del privato senza che allora conoscessero ancora bene la realtà del pubblico. Il paradigma concettuale che seguivano era che quello che ciò che ha funzionato nel privato poteva andare bene anche nel pubblico. Quel paradigma ha avuto scarso successo perché sono state trascurate tutte le dimensioni antropologiche, sociologiche, motivazionali e storiche. I danni sono stati devastanti: il rigetto è ancora molto forte ed attuale. Al ricordo di tale stagione si soffre ancora: sono state bandite espressioni, messe all indice parole, tecnicismi e si è fatta in molti casi terra bruciata con il risultato che è più difficile coltivare gli enzimi dell economia di azienda nelle amministrazioni pubbliche. Oggi, però, le avanguardie culturali di allora hanno imparato dai propri errori ed hanno fatto passi da gigante che potrebbero rivelarsi molto utili. Nonostante questo ci sono ancora grandi sacche di diffidenza che frenano il processo di innovazione anche nel contesto degli strumenti di misurazione. Sono i batteri dell organicocco che si è insidiato nella PA e per il quale non si è trovato ancora un antibiotico efficace che non sia il tempo. 6 La misurazione per norma e la misurazione per esigenza Fino a qui è stata analizzata la funzione misurazione ed il ruolo che essa riveste nell ambito del funzionamento delle pubbliche amministrazioni; più in particolare ci si è soffermati a considerare perché misurare. Si è poi passato all oggetto di misurazione, ovvero il che cosa ed, infine, si sono considerati gli strumenti ovvero come misurare e con quale approccio culturale. Prima di approfondire il tema più rilevante per la misurazione delle aziende pubbliche (la misurazione del capitale umano), è necessario proporre un ulteriore distinzione tra la misurazione per norma e la misurazione per esigenza. Per carenza di cultura gestionale le pubbliche amministrazioni tendono burocraticamente ad allinearsi alle esigenze di misurazione dettate dalle norme invece che alle esigenze della gestione. Le P.A. hanno spesso eluso la norma con adempimenti burocratici volti a soddisfare la forma ed ad aggirare la sostanza. Sconta forse una scarsa conoscenza del settore pubblico o rientra nella classica retorica politica, il recente ottimismo sulle capacità di slancio e recupero che le ultime novità normative o negoziali sapranno infondere alla misurazione dei risultati nella Pubblica Amministrazione. Forse bisognerebbe leggere con più attenzione la dettagliata ma non certo esaltante analisi stato dell arte in materia di controlli (e quindi anche di strumenti di misurazione) effettuata a più riprese dal Comitato Tecnico Scientifico della Presidenza del Consiglio, previsto dallo stesso D.Lgs 286/99. 7 La misurazione nell area risorse umane Per la Pubblica Amministrazione rinunciare a misurare gli aspetti che riguardano la gestione delle risorse umane, significa abdicare all intera funzione gestionale. 19