Draft Report WP 3.3 Governance di sistema

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1 Progetto ISBUL Draft Report WP 3.3 Governance di sistema Responsabile: Antonio Nicita [Author Name] Gruppo di Ricerca: [Type the abstract of the document here. The abstract is typically a short summary of the contents of the document.] A. Avenali, E. Camilli, A. Castaldo, V. Visco Comandini, E. Conte, L. Ferrari Bravo, C. Leporelli, A. Manganelli, G. Mastrantonio, G. Matteucci, M. Montin, P.L. Parcu, L. Petricelli, E. Prosperetti, P. Reverberi, A.Rossi, C. Sarrocchi [ C o m p a n y A d d r e s s ]

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3 Indice sintetico 1. Introduzione Il ruolo dell intervento pubblico per lo sviluppo delle reti a banda larga e ultra larga: motivazioni, trade off fra obiettivi di policy e rischi La ratio dell intervento pubblico I trade off tra i differenti obiettivi dell intervento pubblico I rischi dell intervento pubblico L intervento pubblico per lo sviluppo delle reti a banda larga e ultra larga: l esperienza italiana ed internazionale L esperienza italiana Le esperienze internazionali: una visione d'insieme Gli strumenti dell intervento pubblico: interventi dal lato dell offerta e dal lato della domanda Una tassonomia degli strumenti di intervento Politiche dal lato dell offerta Politiche dal lato della domanda Analisi dell'impatto delle politiche di incentivazione alla banda larga in 21 paesi OCSE Un approfondimento: la modifica del sistema di perequazione geografica dei prezzi nell'ambito degli obblighi di servizio universale come strumento per liberare risorse per gli investimenti in NGN Considerazioni conclusive sui diversi strumenti di intervento del decisore pubblico Forme di collaborazione e coordinamento tra pubblico e privato Cenni sulla letteratura teorica di riferimento La scelta del livello di intervento del soggetto pubblico Assetti proprietari e gestione dell'infrastruttura Case studies I modelli di Partenariato Pubblico Privato nella disciplina italiana Limiti al finanziamento pubblico delle reti: la disciplina degli aiuti di stato Organizzazione verticale del mercato, modelli di sviluppo della concorrenza e incentivi agli investimenti nelle reti NGA Introduzione Accesso alle infrastrutture e organizzazione verticale dei mercati La separazione verticale dell operatore dominante di rete fissa Sviluppo di reti NGA e modelli di competizione Sviluppo di reti NGA e approccio regolamentare Reti NGA ed evoluzione del paradigma del ladder of investment: alcune proposte Letteratura di riferimento Considerazioni conclusive sul tema della relazione fra organizzazione verticale dei mercati, modelli di sviluppo della concorrenza e incentivi agli investimenti nelle reti NGA Il ruolo dell Autorità di regolazione nella governance complessiva del sistema Il ruolo di AGCom nella definizione delle scelte di politica industriale Il ruolo dell AGCom nella realizzazione delle reti wireless. Spunti di riflessione sul concetto di scarsità nella costruzione delle reti wireless e wireline Bibliografia e documentazione SEZIONI 2 e SEZIONE

4 SEZIONE SEZIONE SEZIONE

5 Indice dettagliato 1. Introduzione Il ruolo dell intervento pubblico per lo sviluppo delle reti a banda larga e ultra larga: motivazioni, trade off fra obiettivi di policy e rischi La ratio dell intervento pubblico I trade off tra i differenti obiettivi dell intervento pubblico I rischi dell intervento pubblico L intervento pubblico per lo sviluppo delle reti a banda larga e ultra larga: l esperienza italiana ed internazionale L esperienza italiana Il Progetto SOCRATE: primo tentativo di creazione di una infrastruttura nazionale a banda larga Il caso SEAT TMC Gli interventi statali nel periodo a sostegno alla domanda Regolamentazione e politiche di incentivazione all offerta di infrastrutture e lotta al digital divide ( ) L attività degli enti locali per la riduzione del digital divide ( ) Le realtà locali di sviluppo e infrastrutturazione della banda larga Il rapporto Caio e il piano Romani Una problematica aperta: il rapporto tra IRU e proprietà delle infrastrutture Approfondimento: percorso di allocazione Fondi FAS di incentivazione alla banda larga: Le esperienze internazionali: una visione d'insieme Le strategie di stimolo nazionali Il ruolo di facilitatore Il ruolo di promotore: interventi a sostegno della fibra Il ruolo dell investitore Considerazioni sul ruolo delle Autorità di regolazione nazionali nello sviluppo delle reti di prossima generazione Un approfondimento: il caso del Regno Unito Gli strumenti dell intervento pubblico: interventi dal lato dell offerta e dal lato della domanda Una tassonomia degli strumenti di intervento Politiche dal lato dell offerta Public Private Partnership (PPP) Coordinamento della condivisione delle reti Mapping del territorio Incentivi Fiscali Prestiti di lungo periodo per gli operatori e i programmi nazionali di finanziamento Promozione di standard Razionalizzazione delle frequenze Semplificazione amministrativa Politiche dal lato della domanda Domanda pubblica di servizi Aggregazione e coordinamento della domanda Politiche di stimolo alla domanda privata e domanda business Politiche di sussidio alla domanda Analisi dell'impatto delle politiche di incentivazione alla banda larga in 21 paesi OCSE Descrizione dei dati Analisi econometrica

6 4.5. Un approfondimento: la modifica del sistema di perequazione geografica dei prezzi nell'ambito degli obblighi di servizio universale come strumento per liberare risorse per gli investimenti in NGN Il servizio universale L abbandono del principio dell uniformità geografica dei prezzi Il finanziamento dell OSU Considerazioni conclusive sui diversi strumenti di intervento del decisore pubblico Forme di collaborazione e coordinamento tra pubblico e privato Cenni sulla letteratura teorica di riferimento La scelta del livello di intervento del soggetto pubblico Assetti proprietari e gestione dell'infrastruttura Case studies Il soggetto pubblico come promotore e investitore: i modelli basati sulla concessione Il soggetto pubblico come investitore e gestore: i modelli del consorzio e della cooperativa Il soggetto pubblico come imprenditore: il caso delle multiutilities I modelli di Partenariato Pubblico Privato nella disciplina italiana La concessione di lavori pubblici ad iniziativa pubblica Il procedimento della finanza di progetto Alcune riflessioni sul caso italiano Limiti al finanziamento pubblico delle reti: la disciplina degli aiuti di stato Definizione di aiuto di Stato Le tipologie di intervento pubblico sulle reti a larga banda Aiuti di Stato e progetti di sviluppo delle reti a banda larga e ultra larga: una roadmap per l analisi Considerazioni conclusive sulla disciplina degli aiuti di Stato Organizzazione verticale del mercato, modelli di sviluppo della concorrenza e incentivi agli investimenti nelle reti NGA Introduzione Accesso alle infrastrutture e organizzazione verticale dei mercati La separazione verticale dell operatore dominante di rete fissa Una prospettiva regolamentare Una prospettiva di efficienza statica e dinamica La soluzione inglese e quella italiana: i modelli Openreach e Open Access a confronto Sviluppo di reti NGA e modelli di competizione Sviluppo di reti NGA e approccio regolamentare Reti NGA ed evoluzione del paradigma del ladder of investment: alcune proposte Letteratura di riferimento Considerazioni conclusive sul tema della relazione fra organizzazione verticale dei mercati, modelli di sviluppo della concorrenza e incentivi agli investimenti nelle reti NGA Il ruolo dell Autorità di regolazione nella governance complessiva del sistema Il ruolo di AGCom nella definizione delle scelte di politica industriale L intervento statale, l articolazione delle competenze politiche e tecniche L intervento locale e le forme di coordinamento Il ruolo di AGCom Gestione del territorio e poteri dell AGCom Il ruolo dell AGCom nella realizzazione delle reti wireless. Spunti di riflessione sul concetto di scarsità nella costruzione delle reti wireless e wireline Layer fisico e logico delle reti di comunicazione elettronica. In particolare il layer fisico delle reti wireless, in senso lato e in senso stretto L AGCom e il layer fisico in senso stretto: gli impianti trasmissivi Il layer fisico in senso lato delle reti wireless: le frequenze radio

7 L esperienza statunitense in breve: le origini del dibattito sull esistenza di property right sullo spettro radio e il lento affermarsi della soluzione gius economica L esperienza italiana: il monopolio, la liberalizzazione e la querelle sulla qualificazione giuridica della risorsa. Lo spettro radio come bene pubblico La soluzione formale ai sensi del Codice Civile: lo spettro radio come bene facente parte del patrimonio dello Stato La soluzione gius economica: l Europa e il ritorno ai property right L AGCom e lo spettro radio : in particolare la creazione e l aggiudicazione dei diritti d uso delle frequenze radio Considerazioni conclusive. Sulla nozione di scarsità delle reti wireless e wireline: spunti di riflessione circa il ruolo dell AGCom nella governance multi livello delle nuove reti wireline Bibliografia e documentazione SEZIONI 2 e SEZIONE SEZIONE SEZIONE SEZIONE

8 Indice delle tabelle e delle figure Tabella 1. Motivazioni dell intervento pubblico in supporto della banda larga e/o ultra larga...11 Tabella 2. Fonti finanziarie (valori in milioni di euro)...30 Tabella 3. I numeri del bando Infratel Tabella 4. Esito del bando di gara Infratel...31 Tabella 5. Stime sullo stato di attuazione alla data del 31/12/2006 in termini d investimento (valori in Milioni di euro)...32 Tabella 6. Stime sullo stato di avanzamento alla data del 31/12/2006 in termini chilometrici...33 Tabella 7. Percentuali stimate di realizzazioni infrastrutturali...34 Tabella 8. Programma di investimenti dei principali operatori ex delibera CIPE 121/ Tabella 9. Ripartizione delle risorse ex delibera CIPE 17/2003 (valori espressi in milioni di euro)...42 Tabella 10. Ripartizione delle risorse ex delibera CIPE 83/ Tabella 10. Ripartizione delle risorse ex delibera CIPE 20/2004 (importi in milioni di euro)...44 Tabella 11. Ripartizione delle risorse ex delibera CIPE 19/2005 (importi in milioni di euro)...45 Tabella 10. Ripartizione delle risorse ex delibera CIPE 20/2004 (importi in milioni di euro)...46 Tabella 11. Ripartizione delle risorse ex delibera CIPE 3/2006 (importi in milioni di euro)...47 Tabella 12. Riepilogo dei fondi stanziati (al lordo delle eredità dalle precedenti rimodulazioni)...47 Tabella 13. Investimenti programmati nell estensione delle reti di comunicazione a banda larga e ultra larga...49 Tabella 14. Interventi dal lato della domanda e dell offerta...69 Tabella 15. Politiche dal lato dell'offerta... Errore. Il segnalibro non è definito. Tabella 16. Politiche dal lato della domanda... Errore. Il segnalibro non è definito. Tabella 17. Statistiche descrittive Tabella 18. Coefficienti di correlazione (Broadband e variabili di controllo)...86 Tabella 19. Stima cross country (OLS): risultati.... Errore. Il segnalibro non è definito. Tabella 20. Stima cross country (3SLS): risultati Tabella 21. Stima cross country (effetti di complementarietà): risultati... Errore. Il segnalibro non è definito. Tabella 22. Prezzi dei servizi ULL differenziati geograficamente in Finlandia...96 Tabella 23. Differenziazione geografica dei prezzi wholesale bitstream in Finlandia...96 Figura 1. I diversi livelli dell intervento pubblico Tabella 22. Caratteristiche economiche dei diversi layers Fig. 2. Il modello CityNet Fig. 3. Il modello National Broadband Network Fig. 4. Il modello MAN Fig. 5. Il modello OnsNet Fig. 6. Il modello UTOPIA Fig. 7. Il modello Gagnaveita Reykjìkur Fig. 8. Il modello Lyse Tele Fig. 9. OECD Regional Typology Fig. 10. Copertura banda larga in Italia Fig. 11. Modello di partenariato pubblico privato per le aree rurali Fig. 12. Modello di partenariato pubblico privato per le aree intermedie Fig. 13. Modello di partenariato pubblico privato per le aree prevalentemente urbane Fig. 14: Roadmap per l analisi dell ammissibilità dei progetti di sostegno pubblico all investimento 134 8

9 1. Introduzione Lo sviluppo di una rete IP-based di nuova generazione che includa il segmento dell accesso su rete fissa (Next Generation Access Network, nel seguito NGAN), già annunciato o in via di realizzazione in diversi paesi soprattutto da parte degli operatori ex-monopolisti (incumbent), richiede di considerare costi e benefici delle molte opzioni aperte nella definizione delle alternative tecnologiche, dei modelli di business delle imprese, della struttura proprietaria e della governance delle risorse di bottleneck, dei meccanismi di finanziamento degli investimenti infrastrutturali e della organizzazione della struttura verticale dei mercati, valutandone gli impatti attesi sul sistema economico e sullo sviluppo del paese. In questo quadro, l incentivo a investire nelle nuove reti dipende da numerosi fattori: l incertezza sulla domanda dei nuovi servizi e sull evoluzione della tecnologia; l irreversibilità degli investimenti; le condizioni tecniche ed economiche di accesso ai bottleneck; la competizione oligopolistica nei mercati finali; i tempi della transizione; le possibili forme di ripartizione e coordinamento degli investimenti, anche con soggetti pubblici, le risorse finanziarie ed organizzative messe a disposizione dal decisore pubblico. L oggetto di studio del WorkPackage (WP) 3.3 include ovviamente molti di questi fattori, in quanto il Gruppo di Ricerca si propone di offrire un quadro interpretativo il più possibile unitario della governance dei fattori di sviluppo della banda larga e ultra-larga. Nell ambito di tale vasto oggetto di analisi, tuttavia, l attenzione del Gruppo di Ricerca si è concentrata sul ruolo dell intervento pubblico a sostegno dello sviluppo della NGAN, laddove la nozione di intervento pubblico adottata è particolarmente ampia ed include tanto le forme di intervento pubblico diretto ed indiretto quanto il ruolo del soggetto pubblico quale responsabile del design del quadro regolatorio nel quale i soggetti privati assumono le proprie decisioni di investimento. Il tema della necessità di un intervento pubblico per lo sviluppo delle Reti di Nuova Generazione è attualmente molto discusso sia in Italia che nella maggior parte dei paesi sviluppati. La pressione della pubblica opinione in favore di una qualche forma di intervento pubblico può essere attribuita, da un lato, all alto valore d uso delle NGAN percepito almeno da alcuni segmenti della popolazione e, dall altro, dal fatto che le prospettive che operatori privati costruiscano autonomamente una rete nazionale appaiono, in alcuni paesi inclusa l Italia, relativamente limitate. Non bisogna poi tralasciare il fatto che la crisi economicofinanziaria attualmente in atto potrebbe portare le imprese a modificare i propri piani industriali, spostando gli investimenti in innovazione su innovazioni marginali o modulari, piuttosto che su innovazioni radicali come la realizzazione di una nuova rete. Questo porta quindi a prendere in considerazione l ipotesi che, per lo meno nel breve periodo, le imprese saranno più portate ad investire nei servizi (realizzabili comunque anche con la rete attuale), piuttosto che nella rete. I fautori dell intervento pubblico pongono l enfasi sul fatto che la realizzazione di un infrastruttura a banda larga rappresenta per l intero Sistema-Paese un importantissima opportunità di crescita, e presenta quindi un alto ed intrinseco valore strategico. Una rete efficiente permetterebbe il generarsi di spillover positivi diretti, in termini di maggiore competitività, specialmente a livello internazionale e sulla maggioranza dei comparti industriali, di maggior coesione sociale, ma anche in termini di un impatto positivo sul PIL. Nel caso del Giappone, ad esempio, il Governo ha stimato che, a fronte di investimenti di 9

10 circa 50 miliardi di dollari per la realizzazione di una rete capillare con la tecnologia FTT/H, l incremento del prodotto interno lordo riferibile alla diffusione di reti NGN sarà pari a circa miliardi di dollari. A fronte di queste argomentazioni a favore di un massiccio intervento pubblico non mancano, nel contesto internazionale, analisi che assegnano all intervento pubblico un ruolo alquanto più limitato, come ad esempio quella recentemente realizzata da Francesco Caio per il Governo del Regno Unito. Questa pluralità di interpretazioni circa l opportunità e la necessità dell intervento pubblico a sostegno delle Reti di Nuova Generazione ha costituito il necessario punto di partenza del lavoro del WP 3.3. Il Gruppo di Ricerca ha avviato la sua riflessione proprio sulla base della ricognizione delle diverse motivazioni economiche e non-economiche alla base dell intervento pubblico, al fine di pervenire ad indicazioni utili per il caso italiano. Le linee generali della ricognizione effettuata sul tema sono presentate nella sezione 2. Nella sezione 3, si prenderanno in considerazione le più rilevanti esperienze nazionali ed internazionali in tema di intervento pubblico a sostegno delle NGAN. La sezione 4 presenta una panoramica degli strumenti di intervento a disposizione del soggetto pubblico, realizzata distinguendo fra politiche dal lato della domanda e dal lato dell'offerta e con riferimento a specifiche iniziative adottate a livello internazionale, e i risultati di un'analisi econometrica volta a verificare l'impatto delle politiche analizzate sulla penetrazione della banda larga in 21 paesi OCSE. La sezione 5 approfondisce in particolare il ruolo del partenariato pubblico-privato e i limiti che l intervento pubblico volto al finanziamento diretto delle infrastrutture può incontrare nella disciplina degli aiuti di stato. La sezione 6 inquadra il problema della relazione fra organizzazione verticale del mercato modelli di sviluppo della concorrenza ed incentivi agli investimenti, sulla base dell ipotesi che, fra le forme più rilevanti di intervento del decisore pubblico, vi sia la definizione del quadro regolatorio più congruente con la necessità di assicurare incentivi adeguati agli investimenti. La sezione 7 illustra il lavoro di ricerca che il WP 3.3 sta portando avanti in relazione all analisi delle problematiche relative all allocazione orizzontale e verticale dei poteri di intervento fra diversi soggetti istituzionali, e in particolare in relazione al ruolo dell AGCOM nella governance complessiva del sistema. 10

11 2. Il ruolo dell intervento pubblico per lo sviluppo delle reti a banda larga e ultra larga: motivazioni, trade off fra obiettivi di policy e rischi 2.1. La ratio dell intervento pubblico La teoria economica tradizionale individua nell esistenza di un fallimento di mercato la principale giustificazione dell intervento pubblico in generale e dell intervento pubblico in supporto della diffusione di specifiche tecnologie in particolare (Stoneman, 2001). Una prospettiva economica più ampia riconosce, inoltre, la legittimità di un ruolo per lo Stato anche con riguardo al perseguimento di obiettivi di carattere distributivo e di obiettivi di politica industriale e/o di sviluppo economico (Stiglitz, 2000). Tutte e tre le menzionate categorie di motivazioni economiche sono potenzialmente rilevanti in relazione alla definizione del ruolo dell intervento pubblico nello sviluppo delle reti NGN (si veda la tab.1). Tabella 1. Motivazioni dell intervento pubblico in supporto della banda larga e/o ultralarga Esistenza di un fallimento di mercato Obiettivi distributivi Motivazioni economiche Informazione imperfetta Esternalità Beni Pubblici Potere di mercato Monopolio naturale/rendimenti crescenti Colmare il digital divide Estendere i tassi di accesso alla tecnologia da parte delle famiglie a basso reddito Obiettivi di politica industriale/sviluppo economico Potenziare la produttività delle imprese esistenti Creare le condizioni infrastrutturali indispensabili per la crescita di nuove imprese Aumentare l occupazione nel settore dell ICT Motivazioni sociali Fornire ai cittadini di nuovi servizi a carattere sociale (egovernment, telemedicina ecc.) Obiettivi di politica ambientale La prima questione che si pone, dunque, è quella di verificare se ed in che misura lo sviluppo delle NGN sia caratterizzato dalla presenza di forme di fallimento di mercato o, da un punto di vista speculare, se ed in che misura esista un problema di carenza di incentivi privati all investimento nelle NGN, in generale e particolarmente in Italia. 11

12 Fallimenti di mercato e sviluppo delle NGN Il fallimento di mercato potenzialmente più rilevante nel caso della NGAN è costituito dalla presenza di un esternalità, ovvero di una divergenza fra il valore (o il costo) sociale di un determinato bene o una determinata attività, ed il valore (o il costo) privato di tale bene o attività dovuta al fatto che esistono degli effetti positivi (o negativi) dell azione di un individuo che non sono compensati da un trasferimento monetario. Ne consegue che l individuo, non ottenendo interamente i benefici o non sopportando interamente i costi della propria azione, è indotto a scegliere un livello inefficiente di tale azione (troppo basso o troppo alto). In altre parole, se è presente un esternalità, il mercato, in assenza di una qualche forma di intervento pubblico, non è in grado di assicurare il livello ottimale di consumo/produzione del bene caratterizzato dall esternalità. Nel mercato delle telecomunicazioni in generale e nel caso delle NGN in particolare, la forma prevalente di esternalità è data dalle esternalità di rete, ovvero dalla circostanza che il beneficio che ciascun consumatore trae dal consumo di una determinata tecnologia aumenti all aumentare del numero degli utilizzatori della medesima tecnologia. Le esternalità di rete possono essere dirette o indirette. Le esternalità dirette consistono nell'effetto diretto della dimensione della rete sulla funzione di utilità dei singoli utenti. Parliamo di esternalità indirette, invece, quando il valore di un bene cresce col numero di beni o servizi ad esso complementari. In presenza di esternalità di rete dirette, la disponibilità marginale dei consumatori a pagare per il bene oggetto di esternalità (la NGAN, nel caso in esame) aumenta all aumentare del numero atteso dei consumatori che sottoscrivono un abbonamento alla NGAN. Questo crea un problema di coordinamento: nel decidere se consumare il bene NGAN ciascun consumatore non prende in considerazione l effetto positivo che la sua domanda ha sugli altri consumatori interessati al bene, il che implica che il livello di domanda per le NGAN possa risultare inefficientemente basso. Potenziali inefficienze emergono anche in relazione all esistenza di esternalità indirette: lo sviluppo delle NGAN può essere inefficientemente rallentato dall esistenza di una situazione cosiddetta chicken-and-egg. L esistenza di servizi e contenuti che richiedano la disponibilità della NGAN aumenta il valore della NGAN per i consumatori e la disponibilità a pagarne i costi di sviluppo; d altro canto l esistenza di una NGAN stimolerebbe lo sviluppo di nuove applicazioni, servizi e contenuti. Sia la presenza di esternalità dirette che quella di esternalità di rete indirette suggerisce l opportunità di diverse forme di intervento pubblico. Una forma addizionale di esternalità che merita di essere presa in considerazione deriva dal fatto che le reti di nuova generazione devono più correttamente essere concettualizzate come un bene capitale, piuttosto che come un bene di consumo. L investimento in beni capitali, a sua volta, è suscettibile di generare esternalità, ovvero benefici per la società nel suo complesso che eccedono i benefici che il soggetto che effettua l investimento ne trae, il che suggerisce una tendenza al sotto-investimento. Una ulteriore motivazione per l intervento pubblico potrebbe essere suggerita dalla natura di bene pubblico della NGAN. In presenza di beni pubblici, si pone il ben noto problema di free-riding nella fornitura dei beni stessi, che suggerisce l opportunità di una qualche forma di intervento pubblico, talvolta anche la fornitura pubblica diretta (ad esempio, storicamente, nel caso delle telecomunicazioni, nella costruzione delle reti di telefonia fissa). Nel caso delle NGAN, il riconoscimento del carattere di bene pubblico della NGAN o di segmenti di NGAN ne comporterebbe l inclusione fra gli obblighi di servizio universale. L appropriatezza di tale 12

13 definizione è dibattuta e sarà oggetto di studio specifico da parte di altro Work Package di questo progetto di ricerca (il WP 3.2). Per il momento val la pena notare che, anche qualora non si accetti l inclusione della NGAN fra gli obblighi di servizio universale, i potenziali benefici della diffusione della NGAN nonché i potenziali effetti negativi dell esclusione di alcune fasce della popolazione dall accesso alla banda larga e/o ultra-larga potrebbero suggerire che la NGAN possa essere qualificata sotto alcuni profili come un bene pubblico (Picot e Wernick, 2007). Lo sviluppo delle NGAN può, inoltre, essere interpretato dal punto di vista economico come un problema di diffusione di una nuova tecnologia. Questa prospettiva suggerisce che l intervento pubblico dovrebbe essere astrattamente volto a realizzare un percorso (path) di diffusione ottimo dal punto di vista sociale, ovvero un percorso di diffusione tale che il tasso di diffusione della tecnologia comporti la massimizzazione del valore attuale del flusso intertemporale di benefici della tecnologia al netto dei costi (Stoneman, 2001). Dal punto di vista concreto, tuttavia, la definizione del tasso ottimo di diffusione di una nuova tecnologia presenta rilevanti problemi, per via del fatto che essa dipende dallo specifico obiettivo di policy selezionato e per via del fatto che sussistono trade-off fra i diversi obiettivi (si veda infra). Per il momento val la pena notare che questa prospettiva di analisi richiama l attenzione sull esistenza di asimmetrie ed incompletezze informative circa le nuove tecnologie la NGAN, nel caso di specie che potrebbero ostacolare la diffusione delle NGAN. L intervento pubblico potrebbe dunque essere opportuno anche in relazione alla presenza di tali imperfezioni informative, ad esempio nella forma di un intervento volto ad aggregare le informazioni relative alla disponibilità a pagare per la NGAN da parte dei consumatori, che allevierebbe l asimmetria informativa esistente fra potenziali investitori nella NGAN e potenziali consumatori. Infine, rilevano la questione se la NGAN si configuri, allo stato attuale della tecnologia quale monopolio naturale e la questione dell evoluzione futura del potere di mercato relativo alla NGAN. La natura dell intervento pubblico nella forma della definizione dell assetto regolamentare nel quale le decisioni di investimento nella NGAN sono adottate dagli operatori varia, infatti, fortemente in relazione alla conclusione raggiunta in merito alla natura di monopolio naturale della NGAN e al grado di potere di mercato rilevato. Questi aspetti saranno approfonditi nel presente documento nella sezione 6. Essi costituiscono un aspetto imprescindibile dell analisi delle forme di sostegno del decisore pubblico allo sviluppo della NGAN. Trattati i potenziali fallimenti di mercato alla base dell intervento pubblico, la seconda questione che si pone è quella di mettere in luce le ulteriori motivazioni economiche e le motivazioni non-economiche alla base della scelta dell operatore pubblico di intervenire direttamente o indirettamente a sostegno della banda larga, analizzando gli altri due driver dell investimento: i driver di natura politico-economica, e driver di natura sociale 1. Nella prima categoria rientrano gli interventi di politica economica a sostegno dello sviluppo; mentre invece sono da annoverare nella seconda gli obiettivi più vicini all ambito delle politiche sociali (come la maggiore coesione sociale e l abbattimento del digital divide), oppure gli obiettivi inerenti alle politiche ambientali. 1 Sul punto si veda Analysys Mason Final Report for the Broadband Stakeholder Group, Models for efficient and effective public-sector interventions in next-generation broadband access network, 9 giugno

14 Politica economica a sostegno dello sviluppo La scelta dello Stato di intervenire a sostegno dello sviluppo delle NGAN potrebbe essere legata, come si è detto, non soltanto all'esistenza di un fallimento di mercato, ma anche a specifici obiettivi di politica industriale. Ad esempio, lo Stato potrebbe avere interesse ad intervenire costruendo, o partecipando alla costruzione, delle reti di nuova generazione nelle aree di minor sviluppo economico, in modo da aumentare la competitività di queste aree sia tramite lo sviluppo e la creazione di imprese operanti nel settore ICT, sia mediante gli incrementi di produttività delle aziende di altri settori merceologici dovute alle migliori performance rese potenzialmente possibili dalla maggiore connettività ottenuta 2, portandole a poter combattere ad armi meno impari con le concorrenti delle zone più evolute 3. Lo sviluppo della banda larga potrebbe poi avere anche un potenziale impatto positivo sui livelli di occupazione, basti infatti pensare al possibile aumento dell occupazione che potrebbe essere determinato dallo sviluppo del telelavoro, per il quale la banda larga rappresenta un presupposto essenziale. Non bisogna poi sottovalutare l importanza strategica che le NGN potrebbe comportare per l intero Sistema-Paese: l impatto sul PIL derivante dallo sviluppo della banda larga viene infatti stimato in un aumento tra l 1,5 e il 2%. Coesione sociale ed Abbattimento del digital divide Partecipare direttamente alla costruzione delle nuove reti, specialmente nelle aree che, presentando una scarsa remuneratività, sono tagliate fuori dai piani di investimento degli operatori privati, potrebbe rientrare certamente nella sfera di interesse dello Stato, che potrebbe utilizzare il suo intervento come strumento per l abbattimento del digital divide, perseguendo quindi anche il fine dell ottenimento di una maggiore coesione sociale. Se scopo dell intervento è quello di colmare il digital divide, bisogna però porre un caveat. Per evitare che si materializzi il rischio di disincentivare gli investimenti privati a causa dell intervento dell operatore pubblico, è necessario che gli interventi attuati seguano un timing corretto: a causa della difficoltà nella determinazione della domanda, e quindi della determinazione delle zone di intervento privato, lo Stato dovrà intervenire se, e solo se, sarà con la maggior certezza possibile stabilito che gli operatori privati non interverranno 4. Politiche ambientali La realizzazione di una rete interamente in fibra permetterebbe di ottenere una performance positiva anche in termini di impatto ambientale. Un simile tipo di architettura di rete, oltre a permettere un notevole risparmio energetico rispetto all attuale (grazie alla presenza di poche 2 Sul punto si veda Analysys Mason Final Report for the Broadband Stakeholder Group, Models for efficient and effective public-sector interventions in next-generation broadband access network, 9 giugno Bisogna comunque ricordare che il realizzarsi degli incrementi della produttività è legato, specie nel caso della tipica forma imprenditoriale italiana, la piccola e media impresa, ad una riorganizzazione della strategia aziendale, consistente nell adozione di tutte le nuove applicazioni e servizi che la connessione a larga banda abilita. Sul punto si veda Colombo, M.G., Grilli, L., Verga, C. (2008) Broadband access and Broadband-based applications: an empirical study of the determinants of adoption among Italian SMEs, in Handbook of research on global diffusion of broadband data trasmission, a cura di Dwivedi Y.K., Papazafeiropoulou, A., e Choudrie, J., IGI Global, pp Sul punto si veda Dti, Ofcom Public Broadband Schemes. A best practice guide, febbraio

15 componenti attive), permetterebbe anche una notevole riduzione (quantificata da una fonte in un massimo di 330 kg per utente in 15 anni) delle emissioni di anidride carbonica I trade off tra i differenti obiettivi dell intervento pubblico L insieme delle motivazioni per l intervento pubblico sopra riportate può essere sintetizzato con riferimento a tre ordini di obiettivi: 1. estendere la copertura geografica delle reti di prossima generazione ad aree attualmente non coperte per via della presenza di elevati costi di copertura del territorio (digital divide); 2. promuovere l adozione della banda larga dal maggior numero possibile di cittadini; 3. potenziare il livello tecnologico delle connessioni esistenti, investendo nella banda ultra larga. Tali obiettivi sono caratterizzati da inevitabili trade-off (Atkinson, 2007), che comportano per il decisore pubblico la necessità di operare precise scelte. La valutazione degli strumenti di intervento più appropriati non può che dipendere dalla selezione degli obiettivi di sviluppo della rete operata dal decisore pubblico. L esistenza di inevitabili trade-off fra i differenti obiettivi dell intervento pubblico a sostegno dello sviluppo delle reti di prossima generazione suggerisce che, nella definizione dei criteri di valutazione più appropriati delle politiche pubbliche di sostegno allo sviluppo delle NGN non è possibile considerare quale criterio di riferimento esaustivo il solo criterio dell efficienza economica, in presenza di una pluralità di motivazioni ed obiettivi dell intervento pubblico parzialmente confliggenti. La natura e l intensità della giustificazione dell intervento pubblico differiscono a seconda che si consideri lo sviluppo della banda larga o della banda ultra-larga. La presenza di rilevanti trade-off, dunque, suggerisce che la scelta fra i diversi obiettivi di sviluppo della rete non possa essere operata esclusivamente sulla base di argomentazioni economiche, ma prevalentemente sulla base di valutazioni politiche I rischi dell intervento pubblico L intervento pubblico a sostegno delle NGN può avere conseguenze inattese e controproducenti. In altre parole, l intervento pubblico, lungi dal costituire un fattore di sviluppo delle reti di prossima generazione, potrebbe costituire invece un ostacolo allo sviluppo delle reti di nuova generazione nella misura un cui esso eserciti un effetto distorsivo sugli incentivi. I maggiori rischi connessi con un massiccio intervento statale a sostegno delle NGAN sono individuabili nella possibilità che l'azione pubblica eserciti un impatto negativo sui livelli di investimento dei soggetti privati. E' possibile, infatti, che esista un significativo effetto di 5 Rapporto Ecobilan/Price Waterhouse Coopers per FTTH Council Europe Developing a generic approach for FTTH solutions using LCA methodology, febbraio Sul punto si veda anche Lotti, A; Micoli F. Building a Fiber Nation. Sviluppare infrastrutture di comunicazione di nuova generazione per continuare a competere a livello internazionale, giugno

16 crowding out dell investimento privato per effetto del finanziamento pubblico delle reti. Ciò sembra essere tanto più vero quanto minore è il fondamento dell'intervento pubblico nell'esistenza di un fallimento di mercato e quanto più il finanziamento pubblico rischi di minare la sostenibilità del modello di business degli operatori. Di contro, è anche possibile che il soggetto pubblico rivesta il ruolo di catalizzatore dell investimento privato attraverso iniziative early stage. Alla luce di tali rischi appare particolarmente rilevante la questione della definizione di appropriati regimi di proprietà/accesso per le reti finanziate con fondi pubblici. Le regole associate a questi ultimi tendono, infatti, ad avere effetti profondi in termini di incentivi all investimento dei soggetti privati. La consapevolezza dell'esistenza di tali rischi è sottesa all'analisi delle forme di collaborazione pubblico privato presentata nella sezione 6 di questo rapporto. Più in generale, dall analisi della letteratura economica e della reportistica specializzata condotta nella ricerca, emerge una preferenza relativamente ampia a livello internazionale per strumenti di intervento pubblico relativamente poco intrusivi (si vedano, ad esempio, Gillet e altri, 2004; Picot e Wernick, 2007). Tale preferenza rivela certamente la consapevolezza dei rischi connessi all adozione di strumenti di intervento più intrusivi, ma può costituire tanto l esito di una ponderata valutazione costi-benefici delle diverse modalità di intervento pubblico quanto l inevitabile corollario dell adozione di uno specifico paradigma teorico o l esito dei vincoli all azione pubblica imposti da bilanci pubblici sottoposti a crescenti pressioni. 16

17 3. L intervento pubblico per lo sviluppo delle reti a banda larga e ultra larga: l esperienza italiana ed internazionale Verificata l opportunità di una qualche forma di intervento pubblico a sostegno dello sviluppo delle NGAN, si rende necessaria una ricognizione delle modalità di intervento pubblico adottate sia a livello nazionale che a livello internazionale. Per quanto riguarda i profili inerenti l'esperienza italiana, in questa sezione saranno passate in rassegna le modalità di intervento pubblico sinora attuate per lo sviluppo delle reti a banda larga (xdsl). In particolare, attraverso specifici case-study nazionali, saranno valutate esperienze come: il progetto SOCRATE; le implicazioni per lo sviluppo della rete nazionale del caso SEAT - TMC; gli interventi statali a sostegno alla domanda e dell'offerta nel periodo ; l attività degli enti locali per la riduzione del digital divide ( ); le realtà locali di sviluppo e infrastrutturazione della banda larga; e infine si illustreranno sintenticamente gli ultimi sviluppi rilevanti a livello nazionale, ovvero il rapporto Caio e il piano Romani. L'analisi condotta ha consentito evidenziare le criticità emerse e il know-how acquisito in termini di modalità di intervento pubblico per lo sviluppo di reti di comunicazione. I profili inerenti le esperienze straniere verranno affrontati, nello specifico, attraverso uno studio delle soluzioni normative adottate in un sotto-insieme saliente di paesi che include sia paesi europei che extra-europei. Specifica attenzione sarà dedicata, con riferimento alle esperienze internazionali, al ruolo assunto dalle autorità di regolazione nei diversi paesi considerati L esperienza italiana La definizione delle opzioni concrete di sviluppo della banda larga e, soprattutto, ultralarga in Italia non può prescindere dalla ricognizione e valutazione di alcune significative esperienze di regolamentazione per lo sviluppo dei servizi di comunicazione e dell effettiva esperienza di politiche per lo sviluppo delle reti a banda larga. Sebbene non tutte le esperienze di seguito richiamate siano immediatamente riconducibili allo sviluppo delle reti di nuova generazione, esse offrono nondimeno spunti interessanti per comprendere la specificità dell'assetto italiano attuale e le motivazioni della scarsa efficacia di alcuni interventi già attuati. Un'indicazione di carattere generale che emerge dall'analisi riguarda il fatto che gli ostacoli allo sviluppo di una rete di nuova generazione in Italia non sono tanto o soltanto riconducibili alla scarsa quantità di risorse pubbliche dedicate allo scopo, quanto alle modalità della loro erogazione Il Progetto SOCRATE: primo tentativo di creazione di una infrastruttura nazionale a banda larga Nel 1996, come noto, in Italia il monopolio delle infrastrutture di telecomunicazione e trasmissione dati era ancora saldamente in mano all incumbent Telecom Italia s.p.a. La società beneficiava degli investimenti compiuti dal soggetto pubblico SIP in quanto ad ammodernamento delle connessioni tra centrali ed aveva così lasciato sostanzialmente inalterato il collegamento finale con gli utenti (c.d. ultimo miglio ), basato sul classico 17

18 doppino in rame. Le reti di trasmissione dati per l utenza business ed i servizi commerciali offerti dal gestore variavano, sia tecnologicamente che d intensità d uso, in rapporto al territorio sul quale venivano posti in essere: multinazionali, banche, pubblica amministrazione, università ed altri grandi utenti utilizzavano reti e servizi dedicati, implementati "ad hoc" per le loro necessità; per l utenza diffusa venivano commercializzate offerte per la trasmissione di dati basate su tecnologia ISDN. In sostanza, proprio in ragione degli ingenti costi del sostenere una connessione dedicata a banda larga, solo soggetti di grandi dimensioni potevano permettersi di acquistarla e pertanto, eccezion fatta per le reti universitarie, sostenute dal GARR (che a sua volta si appoggiava alla rete americana NSFNET), il grosso dell utenza si connetteva ad Internet ancora tramite la linea telefonica tradizionale, con modem analogici o, utilizzando singolarmente o simultaneamente due linee ISDN, eventualmente abbinate ad un router (velocità massima 64/128 Kbps) che consentiva la condivisione della connessione nel caso di uffici e PMI. Con l obbiettivo di porre rimedio a questo stato di cose, TI lanciò proprio in quegli anni l innovativo, per l epoca, programma SOCRATE (Sviluppo Ottico Coassiale Rete Accesso TElecom): la rete in questione era realizzata da un misto di tecnologie, prevedendo collegamenti in fibra ottica unicamente tra le centrali, ed adottando il cavo coassiale, portato direttamente all utente attraverso adeguamenti degli impianti condominiali, per coprire l ultimo miglio, così da realizzare una rete di connessione via cavo a tecnologia ibrida, col dichiarato intento di portare entro il 2002, in più di 10 milioni di abitazioni, una connessione ad Internet a velocità certamente superiore al dial-up fino ad allora implementato. La connessione con tecnologia SOCRATE avrebbe avuto prestazioni pari, all incirca, ad una ADSL di fascia bassa (640 Kbps) risultando così meno competitiva rispetto all emergente tecnologia xdsl. E importante sottolineare come SOCRATE fosse un progetto che oggigiorno definiremmo triple play: il cavo che veniva portato poteva infatti veicolare voce, dati e il segnale televisivo dell operatore STREAM, controllato da Telecom Italia, sebbene la larghezza di banda totale veicolabile, per i tempi attuali, appaia modesta. L opera era infatti di dimensioni ingenti e la sua completa realizzazione avrebbe comportato secondo le stime 6 una spesa pari a 2,5 miliardi di Euro dell epoca per portare il cavo coassiale all utente ed adeguare gli impianti condominiali, dei quali gran parte sarebbero stati spesi per i costi della posa di cavi sotto il manto stradale (solo gli scavi nella città di Torino si calcolava l equivalente di 400 milioni di Euro), senza contare le necessarie traversie degli accordi di coordinamento con le regioni per i lavori stessi, ed i relativi, conseguenti disagi per la popolazione. Nonostante le prospettate difficoltà, Telecom Italia, forte soprattutto della propria florida posizione economica, iniziò a realizzare l opera, i cui lavori presero il via a velocità diseguale in tutto il paese, con alterni risultati. L incumbent era ancora sotto il controllo pubblico ma, in vista di una futura privatizzazione, si pensava che una rete cablata nazionale avrebbe potuto rappresentare un asset importante per la Società. Alla fine del 1997, circa due milioni di abitazioni risultavano raggiunte 7 dal cavo coassiale, sebbene solo persone ne fruissero i contenuti attraverso la televisione digitale Stream e solamente fruissero i servizi telefonici/banda larga, anch essa, all epoca, 6 Cfr. ERCE-Università di Padova Il Caso Socrate 7 Per raggiunte si intende attivabili: il cavo coassiale era passato nei dotti condominiali ma l allaccio in strada del condominio veniva effettuato solo se nel condominio vi erano effettivamente utenze attive. 18

19 controllata da Telecom Italia. Contemporaneamente cambiava però il quadro economico di riferimento, stante l inizio delle operazioni di privatizzazione di Telecom Italia: il governo cedette la maggioranza del proprio pacchetto azionario ad un pool di imprenditori italiani scelti. In breve tempo, il controllo di Telecom Italia, come noto sarebbe nuovamente cambiato altre due volte. Di fatto, l instabilità della governance societaria precluse ogni scelta di potenziamento della rete cablata e determinò il fermo degli investimenti. E però da rilevare che già in alcune audizioni parlamentari del 1998 si presenta il fermo degli investimenti SOCRATE oltre che per le accennate motivazioni, anche per la considerata (più che sopravvenuta) possibilità di riutilizzare i vecchi cavi in rame per il passaggio contemporaneo di telefonate e pacchetti di dati, grazie alla neonata tecnologia di trasmissione ADSL. Negli anni successivi, iniziato lo sviluppo delle strutture di centrale per sostenere l ADSL, era dunque possibile riutilizzare le condotte posizionate dal progetto SOCRATE per il passaggio di fibra ottica. Tale utilizzo venne reso possibile dalla decisione dell AGCM descritta al successivo paragrafo e portò alla firma di un accordo tra Telecom Italia e l operatore Fastweb, attraverso la capogruppo di allora e.biscom, che prevedeva appunto l uso di parte della rete SOCRATE da parte di Fastweb ai fini di semplificare la propria opera di posa-cavi per la realizzazione di strutture in fibra. Altri operatori avrebbero inoltre sottoscritto accordi per l utilizzo delle infrastrutture civili Telecom Italia a seguito della storica decisione resa dall AGCM Il caso SEAT TMC Trascorsi alcuni anni, durante i quali il principale gestore telefonico nazionale attraversò, non senza qualche evidente problema strutturale, le traversie del cambio da soggetto pubblico a soggetto privato concessionario di pubblici servizi radiofonici, un caso antitrust pose nuovamente l attenzione sui piani di Telecom per lo sviluppo tecnologico ed infrastrutturale della Banda Larga: l acquisizione, da parte della società telefonica, tramite la controllata SEAT, anch essa in condizioni di dominanza nel campo della fornitura di servizi elenco abbonati tramite cartaceo e web, della società controllante le emittenti televisive TMC e TMC2 (Cecchi Gori Communications, già titolare di numerosi diritti di trasmissione di opere radio-televisive). L operazione, iniziata il 7 agosto 2000 e conclusasi positivamente i primi giorni di settembre dell anno successivo, è teatro di una interessante divergenza d interpretazione normativa tra l Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato e l Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni, in merito all effettiva possibilità, per il gestore telefonico nazionale, di esercitare, con l acquisto in questione, anche il ruolo di concessionario di emittente televisiva nazionale. L analisi di tale dibattito è di particolare interesse in questa sede in quanto evidenzia un caso in cui l obiettivo di incentivare l innovazione tecnologica ed infrastrutturale è venuto in 19

20 contrasto con le esigenze di salvaguardia del mercato e della concorrenza 8 e in cui un eccesso di libertà di movimento accordato al first mover avrebbe potuto, a giudizio dell AGCM che autorizzò, come si dirà a breve, l operazione di concentrazione ponendo precise condizioni, pregiudicare il futuro sviluppo del mercato per gli operatori terzi 9 Il problema concorrenziale nasceva dal fatto che l acquisto del controllo del Gruppo Cecchi Gori Communications, operante nel settore della televisione in chiaro, avrebbe contravvenuto all ultimo periodo dell articolo 4, comma ottavo, della legge n. 249/1997 (successivamente abrogato dal d.lgs. 1 agosto 2003, n. 259), ai sensi del quale La concessionaria del servizio pubblico di telecomunicazioni non può essere destinataria direttamente o indirettamente di concessioni radiotelevisive su frequenze terrestri in chiaro né fornire programmi o servizi né raccogliere pubblicità per i concessionari radiotelevisivi nazionali e locali su frequenze terrestri in chiaro. Tale disposizione vide AGCOM ed AGCM rendere due interpretazioni diverse nei pareri di rispettiva competenza. Infatti, a seguito della comunicazione dell operazione l 8 agosto 2000, l AGCM iniziò l opera di esame della stessa; d ufficio procedette invece l AGCOM, in data 12 settembre. La procedura AGCOM si concluse il 6 gennaio 2001 con la delibera dell Autorità che non autorizzava l operazione avviata, in ragione della comprovata violazione della disposizione sopra richiamata. L AGCM, che aveva nel frattempo richiesto all AGCOM il parere previsto per legge, in mancanza della risposta ufficiale al quesito proposto, prese atto del divieto contenuto nella delibera dell Autorità ma equiparò lo stesso, ai suoi fini, ad un parere non vincolante, mentre non erano rilevanti i profili strettamente attinenti alla competenza dell AGCOM. L AGCM ritenne di poter liberamente autorizzare, per quanto di sua competenza, lo svolgimento dell operazione, pur condizionando l approvazione ad alcune modifiche orientate ad eliminare profili potenzialmente anticoncorrenziali. L autorizzazione AGCM arrivò dunque in data 23 gennaio Com è comprensibile, Telecom Italia fece comunque ricorso al TAR Lazio per ottenere l annullamento della delibera dell AGCOM, che comunque impediva il compiersi dell operazione. All esito del ricorso al TAR Lazio Telecom Italia ottenne infatti due ordinanze in data 31 gennaio 2001, che prescrivevano l obbligo per l AGCOM di procedere immediatamente ad un riesame della domanda di autorizzazione, in considerazione anche della concreta possibilità di un danno grave in caso di ritardi. L Autorità reagì però confermando con ulteriore delibera tutte le conclusioni già rese, pertanto il TAR proseguì l iter del giudizio: in data 13 marzo 2001, il giudice amministrativo pronunciò l annullamento della prima delibera, con conseguente caducazione della seconda. L inevitabile ricorso al Consiglio di Stato, che vide un tentativo dello stesso Cecchi Gori, diretto a rimuovere gli obblighi precedentemente assunti in sede contrattuale, sulla base di un mancato rispetto di alcuni termini e tentativi di contrasto anche da parte del gruppo Mediaset, si concluse il 26 giugno, col rigetto degli appelli e la conferma del contenuto della sentenza di primo grado. Cecchi Gori aveva nel frattempo anche avanzato istanze in sede civile, 8 Cfr. Comino, Manenti, Nicolò, Tedeschi, Valbonesi, Il caso SEAT Pagine Gialle-Cecchi Gori Communications: tutela della concorrenza ed incentivi all innovazione nei mercati derivanti dalla convergenza, Università di Padova, 2002, 9 Nel provvedimento AGCM n (C4158) del 23 gennaio 2001, in bollettino AGCM 3/2001, che autorizza la concentrazione, si legge che E stato sottolineato, in particolare, che TELECOM, a seguito dell operazione in esame, è in grado di realizzare un integrazione verticale non replicabile dai concorrenti di TELECOM, i quali, anche se più efficienti nell erogazione di specifici servizi su determinati segmenti di mercato, non sarebbero nelle condizioni di competere sull intera filiera produttiva in cui è presente TELECOM. 20

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