La raccolta e il trasporto dei rifiuti «in forma ambulante»: che ne pensa la giurisprudenza?

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1 La raccolta e il trasporto dei rifiuti «in forma ambulante»: che ne pensa la giurisprudenza? I. Al centro di questo convegno sta la riflessione intorno ad una norma apparentemente semplice, ma in realtà gravida di problemi. Parliamo dell'art. 266, 5 comma, d.leg. n. 152/06 che stabilisce che «Le disposizioni di cui agli articoli 189, 190, 193 e 212 non si applicano alle attività di raccolta e trasporto di rifiuti effettuate dai soggetti abilitati allo svolgimento delle attività medesime in forma ambulante, limitatamente ai rifiuti che formano oggetto del loro commercio». Nell ambito di questa norma dovrebbero, in teoria, rientrare coloro che, dotati di rudimentali mezzi operativi, raccolgono rifiuti facendone poi oggetto di commercio. Il pensiero corre a quei mestieri, retaggio di un lontano passato, come i «cenciaioli, robivecchi» e via dicendo. Nonostante l apparente chiarezza dell articolo, le cose non sono affatto semplici. In base alla disposizione sopra riportata, la cifra che contraddistingue questi soggetti è lo svolgimento di un attività di raccolta e trasporto di rifiuti in forma ambulante mediante un apposito titolo abilitativo. La legge specifica (forse superfluamente) che la deroga opera a condizione che i rifiuti gestiti siano quelli «che formano oggetto del (loro) commercio». La prima riflessione da fare è che la legge in materia di rifiuti non contempla affatto la raccolta e il trasporto in forma ambulante. Il d.p.r. n. 915/82 nulla disponeva al riguardo e analogamente era a dirsi per il d.leg. n. 22/97 (cd. decreto Ronchi), almeno nella sua versione originaria. Ciò significa che anche questi operatori erano obbligati a munirsi di autorizzazione. Venendo al vigente d.leg. n. 152/06, l art. 183, dedicato alle definizioni, nella lett. n) definisce la «gestione» come «la raccolta, il trasporto, il recupero e lo smaltimento dei rifiuti nonché le operazioni effettuate in qualità di commerciante o intermediario». Come si vede, non vi è nessun accenno a particolari modalità di effettuazione dell attività. Il dato è confermato dalla lett. o) che definisce la «raccolta» come «il prelievo dei rifiuti, compresi la cernita preliminare e il deposito, ivi compresa la gestione dei centri di raccolta di cui alla lettera «mm», ai fini del loro trasporto in un impianto di trattamento». La lett. p) dedica un cenno alla «raccolta differenziata» intesa quale «raccolta in cui un flusso di rifiuti è tenuto separato in base al tipo ed alla natura dei rifiuti al fine di facilitarne il trattamento specifico», ma nulla è detto sulla «forma ambulante» con cui potrebbe essere effettuata la raccolta e il trasporto dei rifiuti. Infine, anche l art. 212, 5 comma, norma centrale nel sistema del controllo della gestione dei rifiuti, non contiene alcun accenno alla raccolta e il trasporto in forma ambulante. 1

2 Per dirla tutta, vi sono norme (come il 4 comma dell art. 188 e la lett. f) del 1 comma dell art. 188 ter, nella versione modificata dal d.leg. 3 dicembre 2010, n. 205) in cui si parla di «enti o (le) imprese che provvedono alla raccolta o al trasporto dei rifiuti a titolo professionale», mentre non compare mai un accenno a coloro che raccolgono e trasportano rifiuti come ambulanti. Sarebbe però errato concludere che, per l assenza di disposizioni specifiche, questa attività sia vietata perché, nella misura in cui un soggetto svolge un attività continuativa ed organizzata nel settore della gestione dei rifiuti, nulla si oppone, a livello teorico, a riconoscere anche lo svolgimento di queste modeste attività imprenditoriali. Tralasciando in questa sede la diversa (e molto delicata) questione se l apparato sanzionatorio si rivolga indistintamente ad un qualsiasi privato, come da tempo, anche se in modo non del tutto convincente, sostiene la Cassazione, oppure solo ai titolari di impresa, di fatto o giuridica ( 1 ), un punto fermo è il seguente: se non esistesse l art. 266, 5 comma, che ha introdotto la deroga al regime ordinario, anche i soggetti ivi indicati dovrebbero essere iscritti nell albo nazionale gestori ambientali in base all art Infatti, l art. 266, 5 comma, non dice che l esenzione dalle norme generali non si applichi tout court ai soggetti che svolgono attività di raccolta e trasporto di rifiuti in forma ambulante, ma stabilisce che solo i soggetti abilitati allo svolgimento di tale attività godono del regime speciale. A questo punto, la domanda è: a quale normativa occorre far capo per concretizzare la previsione legislativa? La risposta non è agevole. Come è noto, questa deroga si deve alla l. 9 dicembre 1998, n. 426, recante nuovi interventi in campo ambientale, il cui art. 4, 27 comma, ha introdotto il comma 7 quater nell art. 58 d.leg. n. 22/97, secondo il quale: «Le disposizioni di cui agli articoli 11, 12, 15 e 30 non si applicano alle attività di raccolta e trasporto di rifiuti effettuate dai soggetti abilitati allo svolgimento delle attività medesime in forma ambulante, limitatamente ai rifiuti che formano oggetto del loro commercio». Si potrebbe così pensare che il legislatore abbia innestato nella normativa sui rifiuti un concetto, quello di commercio ambulante, presente nella l. 19 maggio 1976, n. 398, intitolata per l appunto «disciplina del commercio ambulante». La scelta del legislatore di introdurre una deroga al regime generale ricorrendo al concetto di commercio ambulante è stata invece improvvida per due motivi: in primo luogo, perché sarebbe stato altamente opportuno un rinvio formale alla normativa sul commercio ambulante, se questo era il vero intendimento del legislatore; in secondo luogo, perché appare del tutto improprio parlare di «commercianti ambulanti» con riferimento a soggetti che non effettuano, come 1 Ci si permette di rinviare al nostro Ma è proprio vero che il reato di trasporto abusivo di rifiuti si realizza anche in presenza di una condotta occasionale?, in Foro it., 2014, II, 43. 2

3 meglio diremo in appresso, alcuna attività di vendita ad un numero indeterminato di acquirenti. Per rendersene conto, basta leggere l art. 1 l. n. 398 che disponeva «E considerato commercio ambulante quello esercitato da colui che vende merci al minuto o somministra al pubblico alimenti e bevande, con la sola collaborazione dei familiari e di non più di due dipendenti, presso il domicilio dei compratori o su spazi o aree pubbliche, purchè non si adoperino impianti fissati permanentemente al suolo. Il commercio ambulante può essere svolto in due modi: a) commercio ambulante a posto fisso o assegnato a turno, che può essere esercitato soltanto su quella parte di suolo pubblico a tale uso destinato dal comune, ovvero in aree pubbliche attrezzate o in mercati, anche coperti, esclusi i mercati all'ingrosso; b) commercio ambulante senza posto fisso che può essere esercitato presso il domicilio dei compratori o, fatte salve le limitazioni imposte dall'autorità comunale, su qualsiasi area pubblica, purchè in modo itinerante con mezzi motorizzati o altro» ( 2 ). In realtà, è plausibile che la l. n. 426, con l espressione «attività di raccolta e trasporto di rifiuti effettuate dai soggetti abilitati allo svolgimento delle attività medesime in forma ambulante», volesse alludere a quelle persone che agiscono «su piccola scala», raccogliendo piccole quantità di rifiuti abbandonati o consegnati dai privati, come i cenciaioli, i robivecchi. In questa prospettiva, il rinvio implicito andava dunque fatto all art. 121 t.u.l.p.s. (Dei mestieri girovaghi e di alcune classi di rivenditori) secondo cui «Salve le disposizioni di questo testo unico circa la vendita ambulante delle armi, degli strumenti atti ad offendere e delle bevande alcooliche, non può essere esercitato il mestiere ambulante di venditore o distributore di merci, generi alimentari o bevande, di scritti o disegni, di cenciaiolo, saltimbanco, cantante, suonatore, servitore di piazza, facchino, cocchiere, conduttore di autoveicoli di piazza, barcaiuolo, lustrascarpe e mestieri analoghi, senza previa iscrizione in un registro apposito presso l'autorità locale di pubblica sicurezza. Questa rilascia certificato della avvenuta iscrizione. L'iscrizione non è subordinata alle condizioni prevedute dall'art. 11 né a quella preveduta dal capoverso dell'art. 12, salva sempre la facoltà dell'autorità di pubblica sicurezza di negarla alle persone che ritiene capaci di abusarne». In sintesi, l art. 121 t.u.l.p.s. prevedeva la possibilità di svolgere il mestiere di venditore ambulante o «girovago» in quanto tra i presupposti richiesti vi erano quelli dell esercizio dell attività in forma continuativa e per fine di lucro; il carattere essenziale per individuare il «mestiere girovago», ricavabile dall elencazione, esemplificativa e non tassativa, contenuta nell'art. 121, stava nel 2 L art. 2 disponeva che «L'esercizio del commercio ambulante è subordinato alla iscrizione in una speciale sezione del registro previsto dalla legge 11 giugno 1971, n. 426, ed al possesso di una autorizzazione rilasciata dal sindaco del comune di residenza del richiedente». 3

4 fatto che il mestiere non doveva essere vincolato ad una sede fissa o permanente, ma si esercitava spostandosi continuamente o periodicamente da luogo a luogo ( 3 ). La disposizione stabiliva che il mestiere girovago potesse esercitarsi previa iscrizione in un registro tenuto dall autorità di PS, come era previsto in origine, e, dopo la l. n 398/76, in una speciale sezione del registro della camera di commercio previsto dalla l. n. 426/71. Insomma, stante il richiamo dell art. 121 t.u.l.p.s. allo specifico mestiere di cenciaiolo, poteva anche ritenersi che nell ambito normativo rientrassero tutte le forme di raccolta ambulante di rifiuti. Ma la l. n. 426 non ha preso posizione esplicita sul punto. Nel frattempo, la l. n. 398/76 è stata superata dalla l. 28 marzo 1991, n. 112 ( 4 ) successivamente sostituita dal d.leg. 31 marzo 1998, n. 114 concernente la riforma della disciplina relativa al settore del commercio. Ad alcune delle disposizioni di questa ultima normativa occorre fare riferimento per fornire una sommaria idea della nuova disciplina del commercio che è definito non più «ambulante», bensì «in forma itinerante». Stabilisce, infatti, l art. 1 che si intende per commercio al dettaglio «l'attività svolta da chiunque professionalmente acquista merci in nome e per conto proprio e le rivende, su aree private in sede fissa o mediante altre forme di distribuzione, direttamente al consumatore finale». In base all art. 27 si intende per commercio sulle aree pubbliche, l'attività di vendita di merci al dettaglio e la somministrazione di alimenti e bevande effettuate sulle aree pubbliche, comprese quelle del demanio marittimo o sulle aree private delle quali il comune abbia la disponibilità, attrezzate o meno, coperte o scoperte. L art. 28, infine, si incarica di chiarire che il commercio sulle aree pubbliche può essere svolto: a) su posteggi dati in concessione per dieci anni; b) su qualsiasi area purchè in forma itinerante. L'esercizio dell'attività è soggetto ad apposita autorizzazione rilasciata a persone fisiche, a società di persone, a società di capitali regolarmente costituite o cooperative e l'autorizzazione all'esercizio dell'attività di vendita sulle aree pubbliche esclusivamente in forma itinerante è rilasciata, in base alla normativa emanata dalla regione, dal comune nel quale il richiedente, persona fisica o giuridica, intende avviare l'attività. In definitiva, prima del 9 dicembre 1998, le varie sfaccettature del commercio ambulante trovavano regolamentazione nella l. n. 112/91 integrata dal d.leg. n. 3 Così Cass. 17 giugno 1969, Genco, Ced Cass., rv Per completezza, ricordiamo che la Cassazione, con una decisione del 1942, ha sancito che per mestiere girovago s'intende quello che si esercita andando in giro da paese a paese, da strada a strada, da casa a casa. 4 Il cui art. 2, intitolato «Rilascio dell'autorizzazione per l'esercizio del commercio su aree pubbliche», ricalcava sostanzialmente la precedente regolamentazione. 4

5 114/98 e nell art. 121 t.u.l.p.s.. Il legislatore del 1998 poteva quindi optare per l una o l altra disciplina: invece, ha preferito, sibillinamente, limitarsi a richiedere il possesso di un titolo abilitativo per svolgere la raccolta e il trasporto di rifiuti in forma ambulante creando non indifferenti problemi interpretativi. Uno dei quali è il fatto che la disposizione derogatoria è rimasta invariata nell art. 266, 5 comma, entrato in vigore dopo che l art. 6, 1 comma, lett. b), d.p.r. 28 maggio 2001, n. 311 aveva parzialmente abrogato l art. 121 t.u.l.p.s. nella parte relativa all'obbligo di iscrizione in apposito registro per gli esercenti il commercio ambulante. A questo punto, dobbiamo comunque cercare di dare una risposta alla domanda se il legislatore, con il richiamo all abilitazione allo svolgimento delle attività in forma ambulante, volesse riferirsi all art. 121 T.u.l.p.s. o ad altre normative concernenti l attività commerciale svolte in forma ambulante o itinerante ( 5 ). Come abbiamo già anticipato, non ci pare possibile individuare il titolo abilitativo nella normativa n. 114/98 in quanto, a tutto voler concedere, anche in base alla prassi che si è venuta formando, i raccoglitori non vendono affatto una merce (il rifiuto) al «pubblico», e cioè ad un generico stuolo di consumatori finali, bensì ad un soggetto determinato costituito ordinariamente dal titolare dell impianto di recupero nel quale vengono conferiti i rifiuti. Anche nel caso di consegna ad un intermediario, si tratterebbe comunque di commercianti all ingrosso e non di generici acquirenti privati. Ciò ci induce a ribadire che la deroga è stata pensata per quella ristrettissima cerchia di soggetti (coloro che svolgevano i mestieri tradizionali prima ricordati) che vedevano il loro riconoscimento giuridico nell art. 121 T.u.l.p.s. Questa conclusione è rafforzata dall analisi della normativa sui rifiuti che, al definitivo, costituisce la ragione più rilevante per ridimensionare grandemente l ambito applicativo dell art. 266, 5 comma. Dobbiamo prendere le mosse dall ennesima ambiguità di questa norma in cui si parla genericamente di rifiuti senza alcuna specificazione sull origine e la provenienza. Senza cioè alcun riferimento alla classificazione operata dall art. 184 d.leg. n. 152/06. Orbene, è da escludere, per ovvie ragioni, che l attività svolta dal privato che, in forma ambulante, voglia raccogliere e trasportare rifiuti, abbia ad oggetto rifiuti «autoprodotti» ( 6 ), mentre è da ritenere che, almeno in astratto, avrà ad oggetto i rifiuti prodotti da terzi. Ma quali rifiuti? Anche se la legge tace sul punto, riteniamo, in primo luogo, che, sicuramente, il privato non potrà gestire rifiuti pericolosi. 5 Anche se, come si è visto, questo termine non è mai nominato dal legislatore ambientale e tale circostanza potrebbe anche significare che non si volesse alludere ai soggetti che svolgono l attività in quella forma. 6 Se, infatti, il raccoglitore itinerante gestisse i «propri» rifiuti, vuol dire che sarebbe titolare di un attività da cui si originano detti rifiuti e, in tal caso, dovrebbe iscriversi nell albo ai sensi dell art. 212, 8 comma. 5

6 Per ragioni sistematiche, opiniamo che l «aspirante» raccoglitore ambulante non possa però gestire neppure rifiuti urbani e rifiuti speciali. I primi no, per la semplice, ma fondamentale ragione che la raccolta (compreso lo spazzamento) e il trasporto dei rifiuti urbani spetta ai Comuni in regime di privativa. I secondi neanche, perché la legge prevede che il produttore assolve i propri obblighi con il conferimento a terzi autorizzati, tra i quali non possono certo rientrare i soggetti che, secondo le forse fin troppo «romantiche» idee del legislatore, in modo precario e/o rudimentale raccolgono rifiuti! Al definitivo, l «ambulante» non può raccogliere rifiuti urbani, compresi quelli abbandonati su area pubblica, o speciali, compresi quelli assimilabili agli urbani perché questi restano speciali se non sono conferiti al servizio pubblico. E dunque evidente la criticità del sistema: da un lato si prevede l effettuazione ambulante della raccolta e trasporto di rifiuti con un regime ultrasemplificato, ma dall altro lato lo spazio riservato a questa attività è pressocchè inesistente. Se poi pensiamo che, in concreto, la massima parte dei rifiuti oggetto di raccolta dei cd. ambulanti è costituita da rottami ferrosi et similia, derivanti ovviamente da imprese e quindi costituenti rifiuti speciali, ci rendiamo conto di quanti guasti applicativi ( 7 ) abbia provocato l ambiguità del legislatore. Torniamo così al punto di partenza: la sola norma cui poteva riferirsi la deroga a favore degli ambulanti era l art. 121 T.u.l.p.s.. In questa ottica è, infatti, possibile riconoscere un ridottissimo spazio di manovra per la figura del c.d robivecchi, vale a dire quel soggetto cui si rivolge il privato che voglia disfarsi di propri beni, oggetti, cianfrusaglie (la situazione evocata richiama alla mente il servizio di svuotamento cantine). In questo caso, il rifiuto deriverebbe dalla cernita che fa il robivecchi che potrebbe trattenere per sé materiale ancora di valore da esitare sul mercato dell usato e che dovrebbe comunque provvedere a conferire al ciclo pubblico ciò che è completamente inutilizzabile ( 8 ). Peraltro, in questo ordine di idee si muove il Parlamento. Infatti, è stata presentata una proposta di legge intitolata «Modifica all articolo 266 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, recante interpretazione autentica delle disposizioni concernenti le attività di raccolta e trasporto di rifiuti effettuate dai soggetti abilitati allo svolgimento delle attività medesime in forma ambulante». Questo il testo: 7 A tacer d altro, l avvio di tali rifiuti verso gli impianti di recupero finale non può certo avvenire nel rispetto delle procedure certificative di cui al Regolamento Ue 333/2012/Ue sui rottami di ferro ed alluminio, che richiedono una attestazione sia riguardo alle caratteristiche qualitative e prestazionali del materiale, sia al ciclo di approvvigionamento. 8 Tuttavia, a seguito dell abrogazione l art. 121 T.u.l.p.s., anche questa strada pare del tutto chiusa: non essendo più possibile conseguire il titolo abilitativo previsto dall articolo citato (e quelli rilasciati in passato vanno considerati caducati), è così venuta meno la possibilità di usufruire di un regime speciale: di conseguenza, rivive la regola generale, vale a dire l obbligo di iscrizione nell Albo Gestori Ambientali di cui all art

7 1. Dopo il comma 5 dell articolo 266 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, sono inseriti i seguenti: «5-bis. Il comma 5 del presente articolo si interpreta nel senso che le disposizioni degli articoli 189, 190, 193 e 212 non si applicano esclusivamente a coloro che ai sensi delle disposizioni del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 114, e delle relative disposizioni regionali di attuazione sono autorizzati dal comune al commercio al dettaglio in aree pubbliche di beni usati ovvero di oggetti di antiquariato e da collezionismo non aventi valore storicoartistico. Le disposizioni dei citati articoli 189, 190, 193 e 212 si applicano all attività di raccolta e trasporto di rifiuti, ovunque prelevati, per il loro successivo conferimento, anche a fronte del versamento di un corrispettivo, agli impianti di gestione di rifiuti. 5-ter. L Albo, entro sessanta giorni dall entrata in vigore della presente disposizione, definisce le modalità semplificate per l iscrizione alla categoria 4, classe F), per coloro che intendono effettuare esclusivamente attività di raccolta e trasporto di rottami metallici, definendo specifiche condizioni di iscrizione in relazione ai quantitativi annualmente trasportati di rifiuti identificati in base al rispettivo codice del Catalogo europeo dei rifiuti (CER). Nella relazione di accompagnamento, si chiarisce che «In definitiva, il senso della norma è di legittimare l esenzione solo a chi svolge attività di «robivecchi» e attività assimilate e in tal senso va precisata. La presente proposta di legge è composta da un solo articolo interpretativo dell articolo 266, comma 5, del decreto legislativo n. 152 del 2006, che chiarisce che l esenzione da registri, MUD e formulari si applica solo ai soggetti che in forza delle disposizioni del decreto legislativo n. 114 del 1998 e delle relative disposizioni regionali di attuazione sono autorizzati dal comune al commercio al dettaglio su aree pubbliche di beni usati ovvero di oggetti di antiquariato e da collezionismo non aventi valore storico-artistico. L esenzione non si applica, invece, all attività di raccolta e trasporto di rifiuti, ovunque prelevati, per il loro successivo conferimento, anche a fronte del versamento di un corrispettivo, a impianti di gestione di rifiuti. È inoltre prevista una procedura semplificata per l iscrizione all Albo per coloro che intendono effettuare esclusivamente attività di raccolta e trasporto di rottami metallici. L Albo dovrà definire le condizioni di iscrizione in relazione ai quantitativi annualmente trasportati di rifiuti identificati in base al rispettivo codice del Catalogo europeo dei rifiuti». Insomma, la proposta va proprio nella direzione da noi delineata. In questa stessa prospettiva di riforma del sistema ( 9 ), va segnalata anche una proposta maturata nella Regione Piemonte ( 10 ) di semplificazione dell Albo 9 Che preveda da un lato semplificazione degli adempimenti di carattere tecnico e finanziario richiesti per iscriversi all Albo Gestori Ambientali e dall altro garanzie sulla tracciabilità del rifiuto necessaria sia per escludere la provenienza illecita del medesimo sia per verificare il rispetto del quantitativo massimo trasportabile. 7

8 attuabile mediante una delibera del Comitato Nazionale dell Albo Gestori Ambientali che può stabilire i criteri per l iscrizione nelle varie categorie e classi. Si è così ipotizzato un regime semplificato di iscrizione, all interno della categoria 4, classe f), per coloro che intendono effettuare esclusivamente attività di raccolta e trasporto di rottami metallici condizionata a specifiche limitazioni relative alla quantità e ai CER dei rifiuti trasportabili. Nel documento regionale (stesura del 28/03/2013), nell ambito del trasporto di rifiuti prodotti da terzi (con esclusione del rifiuto prodotto da utenze domestiche e dei rifiuti riconducibili al cod. CER cat. 20), è stata perciò prevista una «modalità di iscrizione all Albo Gestori Ambientali ai sensi dell art. 212 comma 5, cat. 4 semplificata per attività di raccolta e trasporto e contestuale commercio di rottami metallici destinati al recupero». I raccoglitori abituali sono stati divisi convenzionalmente in: a) raccoglitori con quantità movimentate fino a 100t/a b) raccoglitori con quantità movimentate fino a 200t/a. Per i raccoglitori con quantità movimentate fino a 100t/a sono fissati questi requisiti: iscrizione al registro imprese come commercio all ingrosso; tipologia di rifiuti trasportabili Cod. CER Tipologia di rifiuto Ferro e acciaio Metalli misti il quantitativo massimo: fino a 100 t trasportabili nell anno solare di riferimento; numero addetti: oltre al titolare, l impresa non potrà avere più di due dipendenti/coadiuvanti; veicolo: il veicolo deve essere in piena disponibilità dell impresa, adibito al trasporto uso proprio, con massa complessiva a pieno carico inferiore a 3,5 tonnellate; perizia del veicolo; il responsabile tecnico: per la gestione dei rifiuti la figura del responsabile tecnico è individuata nel titolare dell impresa ai sensi dell art. 10, comma 4 d.m. n. 406/1998, senza ulteriori requisiti per un biennio, termine entro il quale il titolare stesso dovrà ottenere l idoneità a Responsabile Tecnico ovvero dotarsi di un responsabile tecnico abilitato (Corso, senza obbligo di titolo di studio); 10 Ringrazio per il contributo fornitomi il dott. Quirico, funzionario del Servizio Ambiente della Provincia di Asti 8

9 capacità finanziaria è dimostrata ai sensi dell art. 11, comma 2, d.m. n. 406/1998, anche con la certificazione dell attività svolta, che può essere attestata con il quadro L del modello unico relativo al lavoro occasionale; l attività rimane sottoposta agli adempimenti del formulario rifiuti. Per i raccoglitori con quantità movimentate fino a 200t/a sono fissati questi requisiti: iscrizione al registro imprese come commercio all ingrosso; tipologia di rifiuti trasportabili Cod. CER Tipologia di rifiuto Rifiuti metallici Limatura e trucioli di materiali ferrosi Limatura e trucioli di materiali non ferrosi Imballaggi metallici Metalli ferrosi Metalli non ferrosi Rame, Bronzo, Ottone Alluminio Piombo Zinco Ferro e acciaio Stagno Metalli misti Cavi il quantitativo massimo: fino a 200 t trasportabili nell anno solare di riferimento; numero addetti: oltre al titolare, l impresa non potrà avere più di due dipendenti/coadiuvanti; veicolo: il veicolo deve essere in piena disponibilità dell impresa, adibito al trasporto uso proprio, con massa complessiva a pieno carico inferiore a 3,5 tonnellate; perizia del veicolo; il responsabile tecnico: per la gestione dei rifiuti la figura del responsabile tecnico è individuata nel titolare dell impresa ai sensi dell art. 10, comma 4, d.m. n. 406/1998, senza ulteriori requisiti per un biennio, termine entro il quale il titolare stesso dovrà ottenere l idoneità a Responsabile Tecnico ovvero dotarsi di un responsabile tecnico abilitato (Corso, senza obbligo di titolo di studio); 9

10 capacità finanziaria: è dimostrata ai sensi dell art. 11, comma 2, d.m. n. 406/1998, anche con la certificazione dell attività svolta, che può essere attestata con il quadro L del modello unico relativo al lavoro occasionale; l attività rimane sottoposta agli adempimenti del MUD, formulario e registro di carico e scarico rifiuti. II. La Corte di Cassazione si è occupata in molteplici occasioni del problema dichiarando che, senza titolo abilitante, non si può svolgere la raccolta e il trasporto di rifiuti in forma ambulante. Siamo ovviamente d accordo con questa conclusione, anche se la Corte suprema non ha mai debitamente approfondito il problema dell applicabilità della legge sul commercio ambulante del Analizziamo ora le decisioni intervenute in materia. Cass. 14 giugno 2005, Casale ( 11 ), premesso che il d.leg. 22/97 non prevede specifici istituti di abilitazione all attività di raccolta e trasporto in forma ambulante e che il comma 7 quater dell art. 58 fa evidentemente riferimento ai titoli abilitativi disciplinati da altre leggi statali, si è limitata ad osservare che «La materia del commercio ambulante è ora regolata dal d.leg. 31 marzo 1998 n. 114, che impone agli ambulanti di munirsi di un autorizzazione comunale sulla base della normativa di attuazione che ogni regione deve emanare entro un anno dalla data di pubblicazione dello stesso decreto» e ha concluso che «Nel caso di specie il tribunale monocratico aveva accertato che il Casale era in possesso di autorizzazione e di iscrizione nel registro degli esercenti mestieri ambulanti per la raccolta di rottami. Con tutta evidenza la regione Puglia non aveva ancora emanato le norme attuative di sua competenza, e perciò continuava ad applicarsi la normativa previgente, che prevedeva un autorizzazione subordinata all iscrizione al registro degli ambulanti». Come si vede, la Cassazione neppure ha menzionato l art. 121 T.u.l.p.s., che invece è citato da Cass. 5 luglio 2006, Cestari ( 12 ) che ha scritto che «l'attività di raccolta e trasporto di rifiuti in forma ambulante può essere legittimamente esercitata solo previo conseguimento del titolo abilitativo [dopo l'abrogazione dell'art.121 TU leggi p. s. è necessaria l'iscrizione dell'attività presso la CCIA e l'apertura della partita IVA per l'esercizio della medesima attività] e limitatamente ai rifiuti compresi nell'attività autorizzata, sicché in mancanza di abilitazione è configurabile il reato contestato» ( 13 ). Suscita non poche perplessità Cass. 7 aprile 2009, Pizzimenti ( 14 ), che, in un caso in cui l imputato sosteneva che il fatto contestatogli non fosse previsto dalla legge 11 Foro it., 2006, II, Dir. e giur. agr. e ambiente, 2007, La sentenza è stata annullata per prescrizione del reato e questo spiega la stringata motivazione. 14 In Ambiente e sviluppo, 2009, 898, con nota di BALOSSI, Raccolta e trasporto di rifiuti in forma ambulante. 10

11 come reato perché «la legge 426/1998, con l'inserimento dell'art. 58, comma 7 quater e l'abrogazione dell'art. 121 t.u.l.p.s., ha stabilito che le disposizioni degli artt. 11,12, 15 e 30 del d. lgs. 5 febbraio 1997, n. 22, non si applicano alle attività di raccolta e trasporto di rifiuti effettuate in forma ambulante», si è limitata alla constatazione che l'imputato, come riconosciuto anche dalla sentenza impugnata, era munito dell autorizzazione all'esercizio di tale attività «risultando iscritto nel registro degli esercenti mestieri ambulanti del comune di San Felice Circeo per l'esercizio della raccolta di materiali ferrosi» e di conseguenza ha ritenuto che lo stesso fosse esonerato dall'obbligo di iscrizione nell'albo nazionale dei gestori di rifiuti. Nel caso giudicato da Cass. 24 novembre 2011, Preda ( 15 ), in cui era stato confermato il sequestro preventivo di un autocarro usato per il trasporto di materiale ferroso senza la prescritta autorizzazione regionale, la Corte ha ritenuto che i provvedimenti autorizzatori cui il ricorrente faceva riferimento, e cioè il fatto che era dipendente di una ditta regolarmente autorizzata dal Comune per il commercio itinerante su aree pubbliche, autorizzata anche per il recupero di cascami e rottami metallici, non avevano nulla a che vedere con le autorizzazioni a fini ambientali previste dalla disposizione incriminatrice contestata. Con analogo stile forse troppo sbrigativo - Cass. 10 luglio 2012, Curt ( 16 ) ha sostenuto che l'autorizzazione del Comune all'esercizio dell'attività di commercio nel settore non alimentare su aree pubbliche in forma itinerante non sia valida per la deroga di cui all art. 266 ( 17 ). Nella fattispecie esaminata da Cass. 29 maggio 2012, Memet (inedita), l'indagato risultava in possesso di autorizzazione al commercio itinerante ed era titolare di ditta individuale avente ad oggetto il commercio al dettaglio ambulante di materiale ferroso e non ferroso sicchè il Tribunale del riesame aveva ordinato l'immediata restituzione dell'autocarro. Nel respingere il ricorso per cassazione del P.M, la Cassazione ha sostenuto che «il ricorrente ( 18 ) avesse titolo abilitativo, risultando in possesso di autorizzazione al commercio di tipo B (itinerante) rilasciata dal Comune di Pescara il n.2855, e fosse titolare dell'omonima impresa individuale avente ad oggetto il commercio al dettaglio ambulante di materiale ferroso e non ferroso». Cass. 16 maggio 2012, Bertero ( 19 ), dopo aver diligentemente richiamato la l. n. 426 ed aver ricordato gli art. 28, 29 e 30 d. lgs. n. 114 del 1998, ha concluso (senza peraltro alcun apparente nesso con le norme citate) che «Nella specie, il giudice, anche sulla base della quantità non secondaria dei rifiuti trasportati a bordo dell'autocarro, descritti in imputazione come lavatrici, tubi per stufe a 15 In Ambiente e sviluppo, 2012, Ced Cass., rv Sia questa che la precedente sentenza non spiegano però in modo adeguato il motivo della decisione. 18 Notare la svista: il ricorrente era il Pubblico ministero e non l indagato! 19 In Ambiente e sviluppo, 2013,

12 legna, grondaie in ferro, un ferro da stiro ed altri oggetti ferrosi, ha non illogicamente tratto la conclusione in ordine ad un'attività non esercitata in maniera sporadica od occasionale e, sul presupposto della assenza, in capo all'imputato, di alcun titolo abilitativo od iscrizione presso la camera di commercio, in conformità a quanto previsto dalle disposizioni appena sopra ricordate, ha concluso per la sussistenza del reato». Cass. 9 aprile 2013, n , Mihalache ( 20 ) è tornata ad occuparsi, con motivazione certamente più approfondita rispetto alle precedenti, dei soggetti che svolgono attività di raccolta e trasporto di rifiuti «in forma ambulante». La Corte si è espressa in questi termini: «Il D.Lgs. n. 152 del 2006, art. 266, comma 5 stabilisce che "le disposizioni di cui agli artt. 189, 190, 193 e 212 non si applicano alle attività di raccolta e trasporto di rifiuti effettuate dai soggetti abilitati allo svolgimento delle attività medesime in forma ambulante, limitatamente ai rifiuti che formano oggetto del loro commercio" Si è tuttavia precisato che tale attività deve comunque essere effettuata previo conseguimento del titolo abilitativo attraverso l'iscrizione presso la camera di commercio ed i successivi adempimenti amministrativi e che il soggetto che la esercita, oltre al possesso del titolo abilitativo per l'esercizio di attività commerciale in forma ambulante, deve trattare rifiuti che formano oggetto del suo commercio Le richiamate decisioni, nel considerare il titolo abilitativo legittimante il commercio ambulante, ricordano che la normativa di riferimento è quella contemplata dal D.Lgs. 31 marzo 1998, n. 114 che ha riformato la disciplina relativa al settore del commercio. Tali principi, che anche il ricorrente richiama, sono senz'altro condivisibili, pur dovendosi formulare alcune precisazioni. Il contenuto del D.Lgs. n. 152 del 2006, art. 266, comma 5, come si è già detto, ripropone analoga previsione contemplata dalla disciplina previgente, ma inserita nel D.Lgs. 22 del 1997 ad opera della L. 9 dicembre 1998, n. 426, in vigore dal , successivamente, quindi, all'entrata in vigore del D.Lgs. n. 114 del 1998 ( ) ed emanata considerando, evidentemente, le disposizioni che già a quel tempo disciplinavano il commercio ambulante cui deve aggiungersi, per completezza, anche l'art. 121 TULPS il quale, per lo svolgimento di alcuni "mestieri girovaghi" prevedeva l'iscrizione in un apposito registro presso l'autorità locale di pubblica sicurezza. Ciò posto, pur rilevandosi che il D.Lgs. n. 152 del 2006, fin dalla sua emanazione, ha presentato non pochi problemi di coordinamento interno e con altre disposizioni vigenti, ripetuta mente posti in evidenza dalla dottrina e dalla giurisprudenza, non sembrano esservi elementi per dubitare che, nella formulazione del menzionato art. 266, comma 5 ed in occasione dei numerosissimi ed, in alcuni casi, significativi interventi modificativi, si sia tenuto conto del necessario raccordo con l'attuale disciplina del commercio che deve essere effettuato nella concreta applicazione della 20 In Ambiente e sviluppo, 2013,

13 richiamata disposizione, nonché della parziale abrogazione dell'art. 121 TULPS ad opera del D.P.R. 28 maggio 2001, n. 311, art. 6, lett. b). 5. Tenendo dunque presente quanto stabilito dal D.Lgs. n. 114 del 1998, dovrà farsi in primo luogo riferimento alla definizione, contenuta nell'art. 4, comma 1, lett. b) di "commercio al dettaglio", descritto come "l'attività svolta da chiunque professionalmente acquista merci in nome e per conto proprio e le rivende, su aree private in sede fissa o mediante altre forme di distribuzione, direttamente al consumatore finale". La disciplina astrattamente applicabile sarà, poi, quella regolata dal Titolo 10, relativo al commercio al dettaglio su aree pubbliche, queste ultime definite, dall'art. 27, comma 1, lett. b), come "le strade, i canali, le piazze, comprese quelle di proprietà privata gravate da servitù di pubblico passaggio ed ogni altra area di qualunque natura destinata ad uso pubblico". L'attività commerciale esercitabile sarà, inoltre, quella indicata dall'art. 18, comma 1, lett. b) e, cioè, quella che può essere svolta "su qualsiasi area purché in forma itinerante" e soggetta all'autorizzazione di cui al successivo comma 4, rilasciata, in base alla normativa emanata dalla regione, dal comune nel quale il richiedente, persona fisica o giuridica, intende avviare l'attività. Dal tenore delle disposizioni sommariamente richiamate appaiono di tutta evidenza le difficoltà di ricondurre alle attività da queste disciplinata quelle di cui si occupa il D.Lgs. 152 del 2006, art. 266, comma 5, ma ciò non autorizza certo interpretazioni finalizzate ad una forzata estensione dell'ambito di operatività della disciplina dettata dal D.Lgs. 114/98, che risulta compiutamente definita, ne' di quella del D.Lgs. n. 152 del 2006, art. 266, comma 5 che, riguardando la materia dei rifiuti, richiede una lettura orientata all'osservanza dei principi generali comunitari e nazionali e, prevedendo un esclusione dal regime generale dei rifiuti, impone sicuramente un'applicazione restrittiva. L'applicazione della disciplina derogatoria in esame non può dunque prescindere dal contenuto letterale del D.Lgs. n. 152 del 2006, art. 266, comma 5 e, segnatamente, dell'ultima parte della disposizione, laddove l'esonero dall'osservanza della disciplina generale è chiaramente circoscritta ai soli rifiuti che formano oggetto del commercio del soggetto abilitato. La verifica del settore merceologico entro il quale il commerciante è abilitato ad operare deve essere pertanto oggetto di adeguata verifica, così come la riconducibilità del rifiuto trasportato all'attività autorizzata. È peraltro evidente che l'attività espletata resta sottratta alla disciplina generale dei rifiuti avendo il legislatore considerato la minima pericolosità per la salute e per l'ambiente di un'attività pacificamente riconducibile a quella dei cd. robivecchi. Per tale ragione deve invece escludersi che la disciplina in esame possa essere utilizzata per legittimare attività diverse che richiedono, invece, il rispetto delle disposizioni di carattere generale». Anche questa sentenza, sicuramente tra le meglio motivate, suscita però qualche perplessità. 13

14 Infatti, se la premessa è la difficoltà di ricondurre all attività disciplinata dal d.lgs. 114/98 quelle di cui si occupa l'art. 266, 5 comma, e se l'art. 121 Tulps è stato abrogato, forse si doveva concludere che, allo stato, manca una qualsiasi norma che preveda il titolo abilitativo per l'applicazione della disciplina derogatoria di cui all'articolo citato. Il dubbio si alimenta leggendo il passaggio in cui si rinvia al giudice di merito il compito di verificare il settore merceologico entro il quale il commerciante è abilitato ad operare perché questo sembra ritenere implicitamente applicabile il d.lgs. 114/98 Da ultimo, va registrata Cass. 2 maggio 2013, Calvaruso ( 21 ), che ha stabilito che la raccolta e trasporto rifiuti effettuata in forma ambulante da soggetto non iscritto nell'albo dei gestori dei rifiuti, non integra il reato di gestione non autorizzata dei rifiuti a norma dell'art. 6 l. 30 dicembre 2008, n. 210, a condizione, da un lato, che il soggetto sia in possesso del titolo abilitativo per l'esercizio di attività commerciale in forma ambulante e, dall'altro, che si tratti di rifiuti che formano oggetto del suo commercio. In motivazione (a fronte della censura per cui l'iscrizione nella camera di commercio per l'esercizio del commercio ambulante comportava l'autorizzazione all'attività di raccolta e trasporto di materiale ferroso ai sensi dell art. 266, 5 comma, e della l. regione Sicilia n. 18 del 1995 che prevede per l'esercizio del commercio in forma ambulante il rilascio di un'autorizzazione da parte del sindaco) si dice: «è vero che l'attività di raccolta e trasporto di rifiuti non pericolosi effettuata in forma ambulante da chi possiede un relativo titolo abilitativo non richiede l'iscrizione all'albo dei gestori dei rifiuti sempre che il soggetto sia abilitato all'esercizio in forma ambulante e che si tratti di rifiuti che formano oggetto del suo commercio. Ma nel caso di specie non risultava che gli imputati avessero un titolo abilitativo per l'esercizio del commercio ambulante di rifiuti ferrosi, essendo stato semplicemente prodotto il certificato di iscrizione alla Camera di Commercio di Palermo per tale categoria, di per sè solo insufficiente a legittimare il trasporto di rifiuti non pericolosi consistenti in rottami ferrosi. Ed infatti il d.lgs. n. 114 del 1998 impone agli ambulanti di munirsi di un'autorizzazione comunale sulla base della normativa di attuazione regionale (per la regione Sicilia cfr. L.R. n. 18 del 1995 che prevede per l'esercizio del commercio in forma itinerante il rilascio di un'autorizzazione da parte del sindaco). Quindi, atteso che nessuna autorizzazione risulta essere stata rilasciata agli imputati ricorrenti, la semplice iscrizione alla Camera di Commercio non può supplire alla mancanza del titolo abilitativo». La rassegna finisce qui: peraltro, consta all estensore di queste note che, tra breve, la Cassazione si pronuncerà nuovamente sulla questione con riferimento specifico ai raccoglitori di rottami metallici: potrebbe essere l occasione giusta per fare chiarezza sul problema in via definitiva! 21 Ced Cass., rv

15 La riflessione sulla questione, invece, non deve fermarsi qui perché, anche se non è tra quelle più gravi per la tutela dell ambiente, la diffusione del fenomeno che vede tantissimi privati dediti (anche a causa della profonda crisi economica del Paese) all attività di raccolta di rottami e la speculare prassi degli impianti di gestione di accettare rifiuti conferiti anche da questi soggetti suscitano la giusta preoccupazione per il palese stato di illegalità che così si registra. 15

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