Seminario in materia di vigilanza ambientale (Pescara, 20 e 21 ottobre 2011)

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1 Seminario in materia di vigilanza ambientale (Pescara, 20 e 21 ottobre 2011) Relatore: Isp. Luca Intrombatore Sono trascorsi quasi trenta anni dall ingresso nel nostro ordinamento di norme organiche per la gestione dei rifiuti. Era infatti il 1982 quando entrò in vigore il DPR n. 915 che costituì appunto il primo testo normativo che intendeva disciplinare l intero ciclo dei rifiuti, dalla loro produzione al loro recupero o smaltimento. Questo sotto la spinta della normativa comunitaria di settore ed in forza degli obblighi di adeguamento conseguente dell ordinamento giuridico nazionale. Questi anni hanno reso tuttavia manifesta l assenza di una scontata e pacifica adesione ai principi della normativa comunitaria, improntata a principi di rigore e precauzione rispetto ai rischi per l uomo e l ambiente, sulla base del riconoscimento della gestione dei rifiuti come attività di interesse pubblico. Dal 2006 il nuovo testo di riferimento è rappresentato dalla Parte IV del Dlgs. n. 152 che, nel corso della sua ancor breve vita, è stata oggetto di numerose modifiche ed integrazioni. Oggi infatti siamo all indomani dell ennesimo correttivo alla normativa in materia, rappresentato dal Dlgs. 205/2010, vigente dal 25/12/2010. Il Dlgs 205/2010 è stato adottato nell intento di dare soddisfazione a due finalità:

2 la prima era quella di adeguare, sia pure in ritardo e ad fronte delle diverse procedure di infrazione aperte a carico dell Italia, la norma nazionale a quella comunitaria; la seconda era costituita dalla necessità di introdurre nel Dlgs 152/2006 le norme relative al Sistema di controllo della tracciabilità dei rifiuti (Sistri), ridefinendo obblighi, prescrizioni e sanzioni, tenuto conto del rivoluzionario impatto che la sua entrata in funzione avrebbe determinato sulla prassi quotidiana di produttori, trasportatori, intermediari, detentori e destinatari nell ambito del ciclo di gestione dei rifiuti. Il Sistri infatti comporta in sostanza l abbandono di registri di carico e scarico e formulari di identificazione dei rifiuti trasportati a favore di un software on line residente su un server remoto, oltre alla tracciabilità immediata di ogni singolo trasporto di rifiuti, dalla sua partenza al suo punto di arrivo. Al di là delle polemiche ben presto cresciute su molteplici aspetti del Sistri fino alla sfiducia più o meno generalizzata sul suo reale funzionamento, il Dl. n. 138 del 13/08/2011 ne ha decretato una repentina battuta d arresto con efficacia immediata, cancellando, oltre alle norme regolamentari per l iscrizione ed il funzionamento delle diverse procedure, anche le norme inserite nel Dlgs. 152/2006 che avrebbero dovuto entrare progressivamente in vigore a partire dalla data del 01/09/2011, quando il Sistri avrebbe dovuto cominciare ad acquisire piena operatività. Tutto questo a quasi due anni di distanza dal primo decreto ministeriale che lo istituiva e regolamentava e dopo che tutti, o quasi, i soggetti interessati avevano ormai proceduto ad iscriversi ed a prepararsi alla sua attivazione! Tuttavia l ipotesi di una definitiva, ancorché prematura, morte del Sistri è stata smentita durante l iter parlamentare del decreto legge prima da un pronunciamento unanime della Commissione Ambiente del Senato e quindi, fatto essenziale, dal testo della legge di conversione. Ad oggi il Sistri dovrebbe vedere la propria operatività alla data del 9 febbraio Tuttavia la verifica tecnica ed i test di funzionamento previsti che si svilupperanno fino al 15 dicembre, le possibili modifiche dell hardware e del software finalizzate alla semplificazione delle procedure e delle tecnologie impiegate rendono possibili modifiche anche sostanziali alla disciplina finora delineata. In ogni caso, ad oggi e nell immediato futuro resta comunque pienamente vigente la consolidata disciplina in materia di registri e formulari, sia sotto il profilo dei soggetti obbligati sia sotto il profilo delle sanzioni. Ciò detto, ci si riserva l illustrazione di eventuali novità in merito al Sistri che emergeranno alla data del seminario, da non escludersi, giusto il dettato della L. 148/2011

3 Le altre modifiche al Dlgs. 152/2006, operate dal Dlgs 205/2010 e perciò vigenti dal 25/12/2010, di maggior interesse per l attività quotidiana della Polizia Locale, sono costituite da: un significativo intervento sull articolo 183 dedicato alle Definizioni, con la modifica, sia pure non rivoluzionaria, di alcune di esse tra le più importanti e l inserimento di alcune novità, accanto ad alcune cancellazioni; un intervento, forse il più rilevante e gravido di conseguenze, sul filo dei concetti di rifiuto e della sua classificazione, delle esclusioni dal regime giuridico dei rifiuti, di sottoprodotto, e di cessazione della qualifica di rifiuto; gli obblighi di iscrizione all Albo Nazionale dei Gestori Ambientali; specifici ed isolati interventi su singoli articoli e tematiche tra le quali spicca, per le attività di controllo della Polizia Locale, quelli relativi ai compiti istituzionali di controllo delle province (art. 197), ai rifiuti da pulizia manutentiva di reti fognarie di cui all art. 230, alla sanzione amministrativa per abbandono di rifiuti. Dal 16/08/2011 sono inoltre efficaci le modifiche che il Dlgs. 121/2011 ha apportato al Dlgs. 231/2001, con l introduzione di alcune delle fattispecie penali già previste dal T.U. ambientale tra quelle che comportano la responsabilità amministrativa di enti, società, imprese ed associazioni. E questa una importante novità, seppur ancora lontana dalla necessità di ridefinire nel complesso il quadro delle sanzioni penali per gli illeciti di maggior gravità in danno all ambiente. Le sanzioni previste (principalmente di tipo pecuniario e/o interdittivo, oltre alla confisca del prezzo o del profitto del reato) sono applicate dal giudice nell ambito della sentenza di condanna. Tuttavia la loro introduzione nell ordinamento giuridico, quando si configuri uno degli illeciti penali richiamati, comporterà certamente, d iniziativa o su delega del Pubblico Ministero, un supplemento di indagini ed accertamenti che fornisca al magistrato quegli elementi richiesti dalla normativa per consentire la richiesta di applicazione delle sanzioni previste, fermo restando a carico della società chiamata in giudizio l onere di provare le circostanze esimenti richieste perché si possa escludere la responsabilità amministrativa della società. Quanto detto evidenzia una volta di più, semmai ve ne fosse bisogno, come la normativa dei rifiuti presenti aspetti di spiccata instabilità dovuta ai frequentissimi interventi del legislatore. Ciò oltre alla sua innegabile complessità e articolazione. Come sempre, ma forse ancor più che in altre materie, l importanza delle pronunce giurisprudenziali assume un valore di chiarificazione dei punti di ambiguità e di

4 incertezza interpretativa, anche se in realtà, spesso, la giurisprudenza ha richiamato alla lettera della norma, smentendo prassi anche diffuse che riflettevano schemi mentali lontani dalla ratio legis, ovvero che costituivano comode mascherature per traffici illeciti. E innegabile affermare che oggi le attività di polizia ambientale siano divenute organicamente parte delle funzioni della Polizia Locale, sia Municipale che Provinciale, non solo per le accresciute competenze d istituto, così come definite dalla normativa, ma anche per le frequenti richieste di intervento da parte dei cittadini. Del resto sia il controllo del territorio in senso lato, comprendendo in esso tutte le attività umane che vi si svolgono, sia il contrasto a forme di degrado di contesti territoriali anche urbani, implicano la conoscenza e l applicazione della normativa in materia di rifiuti. Dal controllo programmato di un insediamento produttivo industriale o artigianale, fino all esposto nei confronti di una singola autofficina, dal contrasto al fenomeno delle discariche abusive costituite da rifiuti prodotti da attività di impresa, all abbandono indiscriminato dei veicoli fuori uso, fino al singolo abbandono di rifiuti domestici, sono tutte attività che richiedono la conoscenza e l applicazione della normativa di settore. Ciò nella logica di una idea della sicurezza che non comprende solo gli aspetti legati ai reati di maggior allarme sociale (di competenza assolutamente prevalente delle forze di polizia statali e del resto in calo statistico) ma anche più in generale la qualità delle città e dei territori, qualità rispetto alla quale i fenomeni integranti violazioni alla normativa ambientale rappresentano un aspetto importante. Per la Polizia Locale, che è così peculiarmente diffusa sul territorio, questi compiti comportano l obbligo di dare risposte a diverse sfide: la preparazione professionale di nuclei specialistici che attingano alle molteplici risorse informative oggi disponibili la definizione di soluzioni metodologiche ed operative, di volta in volta anche diverse, finalizzate al monitoraggio delle attività legali, alla repressione delle attività abusive di gestione di rifiuti, al contrasto dei microilleciti la diffusione di protocolli operativi utilizzabili anche da operatori non continuativamente impegnati sull argomento l utilizzo di risorse tecnologiche la coltivazione di collaborazioni anche tra strutture di Polizia Locale di enti diversi

5 il rapporto con altri soggetti operativi nel campo del controllo ambientale Quanto sopra nella logica, da un lato, di poter mettere in campo attività di controllo del territorio e contrasto alle illegalità davvero puntuali, ma anche, dall altro, di diffondere nell ambito dell intera Polizia Locale gli elementi di base e gli strumenti operativi basilari per orientarsi nella complessa legislazione di settore. Su queste tematiche si è concentrata la discussione nell ambito dei partecipanti alle giornate seminariali, ad evidenziare come il tema dell operatività concreta e quotidiana assuma una rilevanza centrale, indipendentemente dalle dimensioni territoriali nelle quali ci si trovi ad operare e dalla consistenza organizzativa della struttura di Polizia Locale alla quale si appartiene. Tali sollecitazioni hanno reso necessaria anche la modifica del programma originario della giornata. Fermi restando i materiali sui temi sopra accennati, consegnati ai partecipanti, l illustrazione degli stessi è stata concentrata proprio per lasciare spazio al confronto sul tema della traduzione di tali ed altri contenuti nell attività quotidiana dell operatore di Polizia Locale. Il dibattito ha messo in luce come la sistematizzazione di procedure e protocolli operativi anche standardizzati possa costituire una scelta metodologica valida ed applicabile quale che sia il contesto nel quale si opera, sia esso il nucleo specialistico di una Polizia Provinciale o Municipale ovvero il Comando di un Comune di dimensioni medio-piccole. In questo senso è parsa convincente la prassi della istituzione di vere e proprie Schede di controllo che, in relazione ai diversi tipi di attività di gestione di rifiuti, possano costituire delle check list indicative di cosa verificare. La Scheda di controllo in questo senso può costituire cioè non solo un utile promemoria che enuclea dalla complessa normativa gli obblighi fondamentali cui sono soggetti i diversi operatori della gestione dei rifiuti (produttori, trasportatori, impianti di destinazione), ma anche uno strumento efficace affidato anche agli operatori di Polizia Locale che hanno una dimestichezza minore o meno frequente con la normativa in materia. Tali prassi possono essere facilmente costruite anche localmente, sulla base di specifici ambiti di interesse per quanto riguarda il controllo della gestione di rifiuti di particolare tipologia.

6 Ciò detto deve comunque essere evidenziato che tali strumenti operativi non riescono sempre a dare conto di una realtà che è spesso più complessa e variegata di qualsiasi rigida teorizzazione. Nella pratica ogni attività di verifica è sostanzialmente un caso a sé; tuttavia la schematizzazione e l inquadramento di una attività di gestione di rifiuti, il richiamo sintetico agli obblighi cui è soggetta, l individuazione degli aspetti più critici sui quali concentrare l attenzione può rappresentare uno strumento operativo di partenza semplice e di utilizzo immediato, il fondamento basilare di un fascicolo dedicato a quella specifica attività di controllo. In questo senso la Scheda di controllo, corredata di rilievi fotografici e video, può, nel caso, anche essere utilmente ed opportunamente cristallizzata in un Verbale descrittivo ex art. 357 comma 2 lett. f Codice Procedura Penale che, come da consolidata giurisprudenza, costituisce un atto irripetibile che viene integralmente acquisito, nell ambito di un procedimento penale, nel fascicolo del dibattimento. Non si tratta quindi di un prontuario delle sanzioni (del quale esistono già del resto svariate versioni), che non si occupa di tutta la fase di accertamento, preliminare all irrogazione delle eventuali sanzioni amministrative o alla segnalazione di quelle penali; al contrario rappresenta uno strumento da usare proprio nella fase di controllo e verifica dalla quale discenderanno, se del caso, le conseguenti sanzioni da applicare. Per quanto riguarda gli ambiti tematici di interesse, così come segnalati nella discussione, l attenzione dei partecipanti si è indirizzata in particolare verso la gestione dei rifiuti liquidi derivanti dal metabolismo umano, la gestione dei rifiuti in deposito temporaneo nei cantieri edili, i veicoli fuori uso abbandonati, la gestione dei Raee. Inoltre è stato evidenziato come uno strumento del genere si presti ottimamente a verifiche e monitoraggi sistematici costruiti su programmi di lavoro basati sul controllo di specifiche categorie di operatori della gestione dei rifiuti (trasportatori, impianti di recupero e smaltimento, produttori individuati su base territoriale o per attività), monitoraggi e controlli sistematici più tipicamente propri di una forza di polizia specializzata in controlli ambientali (quale la Polizia Provinciale) ovvero di un nucleo dedicato nell ambito di una Polizia Municipale di dimensioni medio-grandi. Quanto detto non esime ovviamente l operatore dalla conoscenza della normativa in materia di rifiuti ma costituisce una sua lettura non tradizionale, non più, per così dire,

7 orizzontale ma trasversale, che acquisisce il punto di vista e gli obblighi del singolo gestore di rifiuti, li enuclea dalla complessità della norma generale, li aggiorna in relazione all evoluzione della normativa, li evidenzia e sottolinea ai fini di una loro verifica da parte dell operatore di polizia. Ciò anche quando il soggetto non risulta formale titolare di una attività imprenditoriale ma ne è l attore sostanziale, ancorchè abusivo. Su quanto riassunto in queste righe è auspicabile lo sviluppo di una futura attività di formazione ed aggiornamento rivolta alla Polizia Locale della regione.

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