Precariato e Welfare in Europa La tutela dei lavoratori precari in Belgio, Francia, Germania, Inghilterra e Spagna

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1 Precariato e Welfare in Europa La tutela dei lavoratori precari in Belgio, Francia, Germania, Inghilterra e Spagna A cura di Canio Lagala Ediesse, Roma, 2007 Sintesi SOMMARIO -1. Premessa -2. Il lavoro precario: un fenomeno in crescita in tutti i Paesi europei -3. I sistemi di protezione sociale nei Paesi oggetto dell indagine - 4. I soggetti esclusi dall obbligazione contributiva - 5. Le prestazioni pensionistiche non contributive - 6. I tetti delle pensioni pubbliche e le retribuzioni imponibili a fini previdenziali - 7. I sistemi di tutela per la mancanza di lavoro Nessuna specificità per i lavoratori precari negli altri Paesi europei Le prestazioni di disoccupazione contributive e quelle non contributive I livelli di contribuzione per la tutela contro la disoccupazione La gestione delle tutele contro la disoccupazione Le politiche attive per la lotta alla disoccupazione ***** 1. Premessa In tutti i Paesi dell U.E. l occupazione stabile e a tempo pieno si va sempre più riducendo, mentre cresce l occupazione precaria, fatta di lavori diversi, ma solitamente a termine e/o part-time, con tipologie contrattuali e statuti professionali fortemente differenziati tanto nell area del lavoro dipendente che in quella del lavoro autonomo o della cosiddetta parasubordinazione. Per il futuro non è dato prevedere un inversione di questa tendenza; al contrario, tutti gli osservatori più accreditati invitano ad attrezzarsi per convivere con un mondo del lavoro diverso da quello conosciuto nell ultimo cinquantennio e nel quale prevarranno i caratteri della precarietà su quelli della stabilità e della continuità. Se questo è vero, anche i sistemi di protezione sociale realizzati nei diversi Paesi europei intorno alla figura del lavoratore a tempo pieno e stabilmente occupato dovranno subire forti cambiamenti se vorranno mantenere gli importanti e significativi livelli di coesione sociale raggiunti in passato. La gran massa di lavoratori precari che affollerà sempre più il mercato del lavoro europeo pone in particolare l esigenza di un profondo ripensamento delle tutele relative alla vecchiaia, invalidità e superstiti (IVS) da una parte e alla disoccupazione dall altra. Questi eventi in passato sono stati fronteggiati per lo più con risorse tratte dalle stesse categorie interessate secondo una logica di risparmio, nel caso dell IVS, o di assicurazione, nel caso della disoccupazione. In sostanza attraverso un prelievo contributivo obbligatorio sui redditi da lavoro si sono costituite le risorse necessarie per pagare (con regimi prevalentemente pubblici ma spesso anche privati) le pensioni in caso di invalidità, vecchiaia o morte o per assicurare un reddito momentaneo ai soggetti colpiti dal rischio disoccupazione. Unitamente a queste risorse tratte direttamente dalle categorie protette, non sono mancati e non mancano in tutti i Paesi europei finanziamenti provenienti dai bilanci pubblici, e quindi assicurati dal prelievo fiscale e dalla solidarietà generale, destinati a garantire una protezione ai soggetti più deboli e marginali del mercato del lavoro sia a ristoro della loro occupazione precaria sia ad integrazione delle loro insufficienti storie contributive. Per l Italia basta pensare alla spesa per l indennità di disoccupazione a favore dei lavoratori agricoli e di tutti gli altri lavoratori precari cosiddetti 78isti, nonché alle integrazioni al minimo e alle maggiorazioni sociali, concesse sulle pensioni retributive al di sotto della soglia ritenuta necessaria per assicurare un esistenza libera e dignitosa, e ancora alle pensioni sociali ed anche alle pensioni di invalidità gestite per un lungo periodo come surrogato di un reddito minimo vitale per centinaia di migliaia di famiglie povere delle aree più depresse del Paese. Questa spesa del Welfare italiano -chiamata anche assistenziale perché coperta tramite il prelievo fiscale ed erogata di solito (al momento fanno eccezione le prestazioni di disoccupazione) per bisogni accertati (means tested), a differenza di quella previdenziale coperta con i contributi categoriali e 1

2 per bisogni socialmente rilevanti ma soltanto presunti (no means tested)- ha una notevole consistenza (nella spesa contro la disoccupazione attraverso l'impiego dei cosiddetti ammortizzatori sociali rappresenta 1/3 del totale; nelle prestazioni pensionistiche, invece, siamo intorno ad 1/5), è destinata probabilmente a crescere e non è certo un esclusiva del nostro Paese. Tutti gli Stati europei nei loro sistemi di protezione sociale, in particolare contro la IVS e per la mancanza di lavoro, riconoscono prestazioni non contributive (o contributive solo di facciata come avviene in Italia per l'assicurazione-disoccupazione (DS) agricola, la DS per i 78isti, le invalidità con funzione sostitutiva del reddito minimo vitale etc.). Con la ricerca svolta si è voluto capire quali sono queste prestazioni e quale peso hanno all interno dei differenti sistemi nazionali di protezione sociale. In particolare, si è voluto capire come è organizzata la tutela per la mancanza di lavoro dei lavoratori precari e quali sono i sistemi di controllo della disoccupazione realizzati nelle realtà con esperienze più consolidate nell applicazione di politiche attive per l impiego con l auspicio di poter ricavare utili indicazioni per l attività in corso nel nostro Paese. L indagine ha riguardato cinque Paesi (Francia, Germania, Belgio, Spagna ed Inghilterra), assortiti in modo da poter ben rappresentare l intero panorama europeo sia per la loro consistenza economica e demografica sia per i differenti modelli di tutela sociale realizzati dagli stessi. I risultati conseguiti possono essere colti leggendo direttamente i singoli rapporti nazionali, redatti inizialmente in risposta ad uno specifico questionario inviato agli autori e, successivamente, sulla base di richieste di chiarimenti e specificazioni rivolte agli stessi affinché l esperienza di ciascun singolo Stato potesse meglio essere confrontata con la realtà del nostro Paese. Per quanto ci riguarda ci limiteremo qui di seguito ad evidenziare i punti emersi dall analisi condotta che ci sembrano più interessanti ai fini delle scelte da compiere in Italia per una riforma del sistema delle tutele da garantire ai lavoratori precari. 2. Il lavoro precario: un fenomeno in crescita in tutti i Paesi europei Anche se con accenti diversi, tutti i rapporti nazionali riconoscono che negli ultimi anni vi è stata una forte crescita del lavoro precario, intendendo per tale l'insieme delle forme di occupazione che si discostano dal modello tradizionale del lavoro a tempo pieno e indeterminato. In due Paesi, tuttavia, il fenomeno appare di particolare rilievo: la Spagna e la Germania, per i quali gli Autori riportano dati statistici molto significativi. Risulta così che in Spagna, su 100 contratti stipulati annualmente, ben 90 sono a tempo determinato e che sull occupazione complessiva i lavoratori con contratti a termine pesano per circa un terzo. Per questo Paese viene fornito anche l indice di rotazione, il numero cioè di contratti a termine stipulati mediamente da un lavoratore in un anno. Ebbene, in dieci anni, dal 1994 al 2003, l indice di rotazione risulta più che raddoppiato passando dall 1,5 al 3,1, cioè a dire che un lavoratore a tempo determinato ha stipulato nel 2003 mediamente 3 contratti di lavoro, mentre dieci anni prima ne stipulava mediamente soltanto 1,5. A parità di occupazione questo dato segnala una maggiore precarizzazione dei rapporti di lavoro attraverso la stipula nel medesimo anno di un maggior numero di contratti di lavoro di durata, evidentemente, più breve. Sempre in Spagna anche le assunzioni con contratti part-time sono fortemente aumentate, segnando un raddoppio dal 1990 al 2003, con un passaggio dal 4,8% al 9,1% degli occupati a tempo pieno. Per quanto riguarda la Germania è possibile riscontrare anche in questo Paese una crescita consistente tanto del lavoro a termine quanto del part-time. A differenza della Spagna, però, in Germania il lavoro part-time è più rilevante del lavoro a termine. Nel 2004, infatti, per il lavoro part-time si registra quasi un raddoppio rispetto al 1991 con circa 11 milioni di contratti contro circa 4 milioni di contratti a tempo determinato. Ciò significa che in rapporto al totale dei lavoratori dipendenti (circa 34 milioni) i parttimers sono circa un terzo, mentre i lavoratori a tempo determinato raggiungono appena il 12%. Un altro dato molto significativo, evidenziato nel rapporto sul sistema di protezione sociale tedesco, riguarda i lavoratori marginali, quanti cioè svolgono un lavoro retribuito con meno di 400 euro mensili (detti anche Mini-Jobs), soglia al disotto della quale non vi è obbligo di contribuzione previdenziale, salvo che per gli infortuni e le malattie professionali. Questa tipologia contrattuale interesserebbe circa 6,5 milioni di soggetti ripartiti in due grandi gruppi: il primo composto da circa 2 milioni di soggetti che 2

3 effettuano Mini-Jobs in aggiunta a lavori regolari, solitamente a tempo pieno e per il quale già godono di un'assicurazione sociale; il secondo costituito dai restanti 4,5 milioni di soggetti che svolgono esclusivamente Mini-Jobs e pertanto sono privi di ogni assicurazione sociale riguardante i rischi tipici tanto dell invalidità, vecchiaia e morte, quanto della disoccupazione. In tal modo questa massa considerevole di lavoratori marginali non potrà che essere affidata alla cura esclusiva della assistenza sociale. 3. I sistemi di protezione sociale nei Paesi oggetto dell indagine I sistemi di protezione sociale attivi nei Paesi oggetto di indagine hanno una comune ispirazione di fondo in almeno quattro di essi: Francia, Spagna, Germania e Belgio, nei quali si può registrare una forte matrice bismarkiana. Ciò significa che le tutele sono costruite principalmente attraverso la partecipazione al lavoro ed il pagamento di appositi contributi con il meccanismo delle assicurazioni sociali. Il livello delle prestazioni pagate al verificarsi dell evento protetto è determinato dall importo dei contributi versati e dal periodo di contribuzione maturata, in una logica di corrispettività, più o meno forte a seconda dei caratteri più o meno solidaristico-redistributivi del sistema di protezione sociale realizzato. Certo, lo Stato concorre nel finanziamento delle tutele, ma l onere principale è sopportato direttamente dalle categorie interessate. I soggetti più deboli sul mercato del lavoro e quanti non riescono proprio ad entrare nel mercato del lavoro possono pure accedere alle tutele di base, finanziate questa volta principalmente, se non esclusivamente, dallo Stato, ma solo a condizione che versino in una condizione di bisogno da accertare preventivamente attraverso la prova dei mezzi (means tested). All interno di questo schema generale ogni Paese presenta poi le sue particolarità che sarà nostra cura mettere in evidenza nel prosieguo di questo lavoro per avere elementi che potrebbero risultare utili al dibattito in corso nel nostro Paese. L Inghilterra non si sottrae del tutto allo schema sopra descritto, ma presenta una serie di varianti più marcate rispetto agli altri Paesi, dovute con tutta probabilità alla tradizione universalistica del sistema di protezione sociale inglese. Qui infatti tra il cittadino bisognoso e il lavoratore è senz altro il primo a godere di maggiori attenzioni, laddove nei sistemi di ispirazione bismarkiana il rapporto è decisamente invertito. 4. I soggetti esclusi dall obbligazione contributiva Abbiamo appena detto che nei sistemi bismarkiani le maggiori tutele per gli eventi socialmente rilevanti sono accordate a chi accede allo status di lavoratore dal quale consegue l obbligazione contributiva indispensabile per la raccolta delle risorse necessarie a pagare le prestazioni promesse al verificarsi dell evento protetto. Ma abbiamo pure affermato che tutti i sistemi garantiscono altresì un minimo di protezione ai soggetti più deboli, a coloro cioè che hanno avuto storie contributive inconsistenti o mancanza assoluta di contribuzione. In questi casi tuttavia la tutela non è riconosciuta come corrispettivo o contropartita dei contributi versati con il lavoro svolto, bensì come una protezione minima dal bisogno, un diritto alla vita, garantita dallo Stato a tutti i cittadini che siano effettivamente privi dei mezzi necessari per vivere. I lavoratori precari, per la discontinuità della loro occupazione e per le frammentate e deboli storie contributive che ne conseguono, si trovano spesso nella condizione di non riuscire a maturare una prestazione o un trattamento pensionistico sufficiente a garantire loro i mezzi necessari per affrontare in modo adeguato gli eventi protetti della disoccupazione, dell invalidità, della vecchiaia o della morte. Essi, quindi, si trovano spesso in bilico tra una tutela contributiva, ma di incerta maturazione e comunque di basso livello, ed una tutela non-contributiva, legata però all accertamento di effettive condizioni di bisogno. È opportuno sottolineare che nei confronti di questi lavoratori le risposte che emergono nei cinque Paesi considerati nella nostra indagine non sono univoche. Da una parte, troviamo la Francia e la Spagna che, al pari dell Italia, assoggettano a contribuzione previdenziale tutti i redditi da lavoro anche quelli più marginali. Addirittura per questi ultimi si prevedono contribuzioni maggiorate, almeno per l assicurazione contro la disoccupazione, così da responsabilizzare maggiormente il datore di lavoro, ed in un certo senso disincentivarlo, nell utilizzo di prestazioni lavorative 3

4 particolarmente flessibili e conseguentemente molto esposte al rischio della disoccupazione. Ciò avviene nel sistema spagnolo, ma anche in Italia vi è un forte orientamento a seguire questa strada. Dalla parte opposta troviamo la Germania, l Inghilterra e per certi versi anche il Belgio. In questi Paesi i lavori marginali non sono soggetti ad alcuna contribuzione. Abbiamo già accennato al caso dei Mini-Jobs in Germania dove tutte le prestazioni lavorative per le quali si percepisce una retribuzione mensile inferiore ai 400 euro non sono soggette agli obblighi ed alle conseguenti tutele previdenziali, eccezion fatta per l assicurazione contro gli infortuni e le malattie professionali. I soggetti interessati da tali attività non sono pochi. Come abbiamo già visto, se ne contano più di 6 milioni, di cui 4,5 senza una seconda attività che dia luogo ad un'assicurazione sociale obbligatoria e pertanto assolutamente privi di ogni tutela previdenziale in caso di disoccupazione, invalidità, vecchiaia o morte. Tra l'altro, il 90% circa di tali rapporti marginali riguarderebbe manodopera femminile; una percentuale tanto elevata da far pensare che nella disciplina dell esonero dalla contribuzione dei Mini-Jobs potesse ravvisarsi una forma indiretta di discriminazione per motivi di sesso. La Corte di giustizia europea ha tuttavia escluso tale ipotesi ritenendo fondate le difese avanzate dal Governo tedesco fondamentalmente incentrate sulla necessità di assicurare una trasparenza del mercato del lavoro nel Paese in quanto di fronte ad una tanto significativa domanda sociale per l occupazione marginale, l abolizione dell esclusione dallo schema assicurativo avrebbe portato ad una proliferazione di forme illegali di impiego e ad una crescita di elusione di fatto della disciplina. In Inghilterra l esclusione dalla contribuzione previdenziale è regolamentata in modo differente da quanto visto per la Germania. Il reddito da lavoro escluso dall'imponibile contributivo non è conteggiato su base mensile bensì settimanale. Ed anche la soglia al di sotto della quale non si paga è significativamente più elevata: a fronte dei 400 euro mensili per la Germania, in Inghilterra sono infatti previsti 123 euro settimanali (equivalenti ad oltre 500 euro mensili). Questo limite, poi, vale per ogni singolo lavoro, con la conseguenza che un soggetto che abbia due lavori part-time ciascuno pagato con una retribuzione settimanale inferiore a 123 euro, ma che complessivamente assicurano un reddito superiore a 123 euro, non sarà comunque soggetto a contribuzione previdenziale obbligatoria con la perdita delle conseguenti tutele. Va detto, inoltre, che l esonero dalla contribuzione dei 123 euro di reddito settimanale da lavoro vale per tutti indistintamente, anche per quanti superano tale soglia che dovranno pagare la contribuzione obbligatoria soltanto per la parte eccedente la fascia soggetta ad esonero (fissata, in verità, a 141 euro settimanali, in quanto si prevede per i redditi settimanali compresi tra 123 e 141 il diritto ad una contribuzione figurativa pur in assenza del pagamento di una contribuzione effettiva). In Belgio, infine, la disciplina dell esonero dalla contribuzione per i lavori ritenuti occasionali o marginali non segue, come si è visto con riguardo ai due Paesi precedenti, regole generali basate sul reddito percepito, bensì una casistica molto puntuale e tassativa. Per riportare alcuni casi più significativi, sono così esonerati dalla contribuzione: - i lavoratori occasionali impegnati per non più di 8 ore settimanali presso uno o più datori di lavoro per piccoli lavori domestici (baby-sitter, autista, giardiniere, infermiere privato, etc.); - i lavoratori impegnati in piccoli lavori fuori mercato realizzati con contratti promossi dall Agence Locale pour l Emploi (ALE); - gli studenti occupati per non più di 46 giorni di lavoro in un anno civile divisi come segue: 23 giorni di lavoro nei mesi di luglio, agosto e settembre e 23 giorni di lavoro durante i periodi di presenza non obbligatoria all insegnamento, con esclusione dei mesi già detti prima. È comunque prevista una contribuzione di solidarietà del 7,5% di cui 2,5 a carico del lavoratore; - i lavoratori impegnati per non più di 25 giorni l anno in alcune attività orticole da svolgersi in periodi predeterminati; - i lavoratori impegnati per non più di 25 giorni l anno nel settore socioculturale o in quello sportivo; - i pompieri volontari che non percepiscano compensi superiori a euro al mese; - i lavoratori volontari che percepiscono indennità forfetarie entro i 25 al giorno o i 1000 circa all anno; -i domestici che non lavorano per più di 4 ore giornaliere presso lo stesso datore di lavoro o per più di 24 ore settimanali presso uno o più datori di lavoro. 4

5 5. Le prestazioni pensionistiche non contributive Vediamo ora quale protezione sociale viene accordata nei Paesi oggetto d indagine a favore dei lavoratori che a causa della loro occupazione precaria, e della conseguente mancata o insufficiente contribuzione, al raggiungimento dell età pensionabile o in presenza di un evento invalidante, non potranno ottenere alcuna tutela contributiva. In tutti i detti Paesi sono previste a favore di cittadini anziani e invalidi privi dei mezzi necessari per vivere, da accertare caso per caso, tutele non contributive poste a carico dell erario. Il livello di protezione sociale garantito dalle prestazioni non contributive è, come si può ben comprendere, sempre più basso di quello ottenibile con le prestazioni contributive ed è inoltre stigmatizzante, in quanto comporta il dover dimostrare il proprio effettivo stato di povertà attraverso la prova dei mezzi. E questo però l unico approdo possibile per molti lavoratori precari che, non riuscendo a raggiungere le condizioni minime per rientrare nelle tutele contributive assicurate a favore di chi ha lo status di lavoratore, potranno accedere soltanto alle tutele di base previste in favore di tutti i cittadini poveri e sempre che provino la loro povertà. Al momento, in tutti i Paesi sui quali si è incentrata la ricerca le prestazioni non contributive per anziani ed invalidi poveri sono di livello molto basso, in sostanza finalizzate a garantire esclusivamente la sopravvivenza. Anche il numero dei beneficiari di tali prestazioni è solitamente contenuto in percentuali basse che si aggirano intorno al 5% dell intera popolazione pensionata. In futuro, tuttavia, queste prestazioni ci sembrano destinate ad aumentare sia nell importo che nel numero dei beneficiari se, come ci è parso di cogliere, dal mondo del lavoro sempre più soggetti, in ragione della precarietà delle loro prestazioni lavorative, cercheranno una tutela non più nelle assicurazioni sociali e nella previdenza, bensì nella solidarietà generale e nell assistenza pubblica. Nei Paesi oggetto della nostra indagine non emerge una chiara consapevolezza di questi futuri scenari, un po ovunque però il settore dell assistenza e delle prestazioni non contributive è stato oggetto di recenti e talvolta anche incisive riforme. Una particolare segnalazione a tal proposito merita la Germania che ha recentemente ridisciplinato la materia rendendola meno stigmatizzante, anche se soltanto per combattere il fenomeno crescente della cosiddetta povertà vergognosa degli anziani, consistente nel fatto che molti anziani, anche in mancanza dei mezzi necessari per vivere, non chiedevano aiuto all assistenza per non far sorgere sui soggetti gestori dell assistenza stessa il diritto di rivalsa nei confronti dei loro familiari o parenti che, ai sensi del diritto di famiglia, sono obbligati a provvedere al sostentamento della persona bisognosa. La riforma attuata ha previsto che il diritto di rivalsa potrà essere esercitato soltanto nei confronti di parenti o familiari con redditi superiori a centomila euro l anno. Va detto, inoltre, che in Germania il sistema della tutela assistenziale è affidato ai Comuni e alle Regioni e si articola in tre prestazioni fondamentali: a) un assegno forfetario il cui ammontare è determinato dalle singole Regioni con variazioni da luogo a luogo (si va da un minimo di 165 ad un massimo di 276 euro mensili); b) il pagamento dei costi per un alloggio dignitoso ed il suo riscaldamento; c) il pagamento dei contributi per l assicurazione di malattia e cura. Negli altri Paesi europei il quadro che emerge circa l assistenza agli anziani ed invalidi poveri è il seguente. In Spagna il limite di reddito annuo da non superare per aver diritto alla tutela è pari nel 2006 a 4161 euro, con prestazioni molto basse che si aggirano intorno ai 350 euro mensili. I beneficiari dei due trattamenti non superano nel complesso le 500 mila unità con una prevalenza delle pensioni di vecchiaia. In Belgio agli anziani senza reddito di età superiore ai 64 anni (65 dal 2009) viene garantito un reddito mensile di 530 euro se singoli o di 795 euro se coniugati. Eventuali redditi personali o familiari inferiori alla soglia di reddito garantita vanno in deduzione all importo della prestazione. I beneficiari sono circa centomila. In Francia la tutela agli anziani poveri di età superiore a 65 anni è di livello significativamente superiore in quanto viene garantito un reddito mensile pari a 610 euro per gli anziani singoli e a euro per gli anziani coniugati. Anche in questo caso è da considerare che eventuali redditi dei beneficiari vanno in deduzione all importo delle prestazioni. Cosa dire dell Inghilterra? 5

6 6. I tetti delle pensioni pubbliche e le retribuzioni imponibili a fini previdenziali Un altro importante punto di riflessione che emerge dalla lettura dei cinque rapporti nazionali riguarda il livello massimo delle prestazioni pensionistiche erogate dai rispettivi sistemi pubblici di sicurezza sociale. Come si può ben immaginare, i sistemi pensionistici attuati da ciascun Paese differiscono tra di loro in più punti e tuttavia rispetto al sistema italiano presentano tutti un elemento comune: quello di erogare pensioni, garantite dallo Stato, ad un livello molto più basso di quanto non si verifichi nel nostro sistema. In Italia, come è noto, dal 1988 (con l'art. 21, L. 67/1988) è stato eliminato il tetto alle pensioni pubbliche che hanno così potuto raggiungere anche importi elevatissimi. Dal 1995, con l introduzione del nuovo sistema di calcolo chiamato contributivo, è stato previsto un identico tetto di retribuzione imponibile e pensionabile rivalutabile annualmente che ad oggi si aggira intorno agli euro annui, ma soltanto per chi accederà al trattamento pensionistico con le regole previste da tale nuovo sistema di calcolo. Molto più modesti sono gli importi garantiti dai sistemi pensionistici pubblici degli altri Paesi. In Spagna le pensioni pagate dallo Stato non possono superare il tetto mensile di circa euro. Va detto tuttavia che anche le retribuzioni massime imponibili a fini previdenziali sono più basse giacché non superano i euro mensili. Degno di nota è con riguardo sempre a questo Paese anche il sistema di calcolo dell importo della pensione che pare costruito per aiutare i lavoratori con storie contributive più brevi, quasi a voler garantire una certa solidarietà a favore di quanti sono stati occupati in modo precario e intermittente. Si prevedono infatti percentuali decrescenti della base retributiva di riferimento a seconda degli anni di contribuzione maturati al momento del pensionamento. Con 15 anni di contribuzione, che rappresentano il requisito minimo per il pensionamento di vecchiaia, si riconosce il 50% della retribuzione pensionabile; poi si scende al 3% annuo per le contribuzioni dal 16 al 25 anno ed infine si passa al 2% per ogni anno ulteriore di contribuzione. Non è possibile superare il 100% della base di calcolo, salvo che si tratti di lavoratori con più di 65 anni e con più di 35 anni di contribuzione, nel qual caso viene riconosciuto un ulteriore 2% per ogni anni di contribuzione. In Francia il tetto massimo del sistema pensionistico pubblico di base è rappresentato da un importo che si aggira intorno ai euro mensili. Va detto però che alla prestazione pensionistica di base bisogna aggiungere quella complementare che in questo Paese, a differenza di tutti gli altri sistemi, è obbligatoria ed ha, per importanza, un peso analogo, se non maggiore, a quella di base. Si tratta in sostanza di una seconda pensione pubblica in quanto anch'essa obbligatoria, garantita dallo Stato e finanziata con il sistema a ripartizione. Per quanto riguarda i livelli massimi della retribuzione imponibile a fini previdenziali gli importi sono pari a 2682 euro mensili per il regime pensionistico di base e a tre volte (otto per i quadri) l importo precedente per il regime complementare, con aliquote contributive rispettivamente del 15% circa (con l aggiunta di una contribuzione di solidarietà dell 1,7% sull intera retribuzione) e del 26% circa (6% sul salario compreso nel plafond della previdenza di base e 20% per la parte eccedente). In Germania la retribuzione assoggettabile a contribuzione previdenziale risulta essere limitata ad un massimo annuo di euro con la conseguenza che pure le prestazioni pensionistiche pubbliche, con il massimo dell'anzianità contributiva, non possono superare questo tetto. Anche in Belgio i livelli di retribuzione imponibile a fini previdenziali e le conseguenti prestazioni pensionistiche pubbliche sono di importo molto più basso che in Italia. Per il 2006 si registra in questo Paese un tetto retributivo imponibile annuo di poco superiore ai euro, mentre l importo massimo delle pensioni pubbliche, con 45 anni di contribuzione, non supera neppure i euro all anno se il pensionato è coniugato o i euro all anno se il pensionato è singolo. Sono pure previsti livelli minimi di pensione che dovrebbero favorire i lavoratori con retribuzioni più basse o con periodi discontinui di lavoro, ma i meccanismi di applicazione a conti fatti sembrano essere meno solidaristico-redistributivi di quelli visti per la Spagna. Per finire, non resta che dar conto del sistema inglese. Già si è detto che in Inghilterra, come regola generale, non si pagano i contributi sui redditi da lavoro inferiori a 141 euro settimanali. Ora bisogna aggiungere che il livello delle contribuzioni sociali è nel complesso molto più basso di quanto si paga in tutti gli altri Paesi europei. Infatti, per tutte le assicurazioni sociali (vecchiaia, invalidità, morte, malattia, disoccupazione etc.) risulta dovuta una contribuzione pari al 23,80% suddiviso in modo che l 11% è a carico del lavoratore e il restante 12,80% a carico del datore di lavoro. Va detto inoltre che mentre i datori di 6

7 lavoro pagano la loro aliquota sull intera retribuzione eccedente i 141 euro settimanali, i lavoratori pagano invece il loro 11% esclusivamente sulla fascia di reddito compresa tra i 141 e i 945 euro a settimana e per la parte eccedente tale soglia devono soltanto un contributo dell 1%. A un così basso livello di contribuzione non può che corrispondere anche un altrettanto basso livello di prestazioni. Per quanto riguarda le pensioni di vecchiaia queste sono calcolate. con un minimo di ed un massimo di. 7. I sistemi di tutela per la mancanza di lavoro Passiamo ora a considerare gli aspetti più specifici della nostra ricerca riguardanti le tutele accordate nei Paesi europei a favore dei lavoratori che hanno perso una precedente occupazione, condizione nella quale incorre molto più frequentemente il lavoratore precario rispetto al lavoratore a tempo pieno e indeterminato. Dalla lettura dei cinque rapporti nazionali si possono cogliere una serie di differenze rispetto al sistema italiano di tutela contro la disoccupazione. Innanzitutto, colpisce l assenza di tutele specifiche per i lavoratori precari. Il nostro Paese rappresenta, da questo punto di vista, un caso davvero unico. Una seconda particolarità ci distingue dagli altri Paesi europei e riguarda la natura previdenziale o assistenziale delle prestazioni di disoccupazione. Infatti, mentre in quasi tutti i Paesi oggetto di indagine (con la sola eccezione del Belgio) si distinguono le prestazioni di disoccupazione contributive da quelle non contributive, così non è in Italia dove non si opera una tale distinzione e le prestazioni di disoccupazione sono tutte uguali con una oggettiva commistione tra previdenza ed assistenza. Anche i livelli di contribuzione per la copertura della tutela di disoccupazione ci pongono in una posizione alquanto differenziata rispetto ai maggiori Paesi europei che prevedono percentuali più alte delle nostre. Su altri due aspetti emergono con forza le differenze del nostro sistema di protezione rispetto a quello realizzato negli altri Paesi europei presi in esame: i soggetti gestori delle tutele e le politiche attive per la lotta alla disoccupazione. In Italia, contrariamente a quanto si può registrare negli altri Paesi, si è ancora lontani dall unificare, o quantomeno portare ad un forte coordinamento, i soggetti che operano per governare il mercato del lavoro così come si è ancora ai primi passi nell attuazione di politiche attive nella lotta alla disoccupazione. Ma vediamo più da vicino tutte le differenze ora elencate Nessuna specificità per i lavoratori precari negli altri Paesi europei. Come è noto, in Italia nel sistema di tutela contro la disoccupazione vige un regime speciale per i lavoratori agricoli e per i lavoratori precari e stagionali di tutti gli altri settori produttivi. Questi lavoratori hanno diritto a percepire prestazioni economiche di disoccupazione per le giornate non lavorate nell anno precedente. Con un minimo di anzianità assicurativa e contributiva (2 anni di assicurazione e 51 o 78 giorni di contribuzione) nel nostro Paese i lavoratori precari maturano il diritto a percepire un indennità di disoccupazione pagata l anno successivo per l anno civile precedente. La prestazione è di importo pari al 30% della retribuzione media annua percepita; ha una durata eguale ai giorni lavorati, con un tetto massimo di 156 giornate annue, oltre il quale ogni giornata di lavoro in più si traduce in una giornata di indennizzo in meno; il trattamento è liquidato in un unica soluzione, come si è già detto, l anno successivo con riguardo all anno precedente, a prescindere dall attualità dello stato di disoccupazione. Così concepita questa tutela si configura come una vera e propria integrazione del reddito a favore di soggetti che non riescono a lavorare per tutto l anno. Si tratta di soggetti che sono assicurati contro la disoccupazione, ma solo formalmente in quanto la loro collocazione strutturale sul mercato del lavoro come lavoratori stagionali dell agricoltura, del turismo o in altri settori produttivi, fa sì che la disoccupazione sia per loro non un rischio bensì una certezza. Per questa ragione il bilancio finanziario di questa tutela è pesantemente in deficit, con un rapporto tra entrate contributive e prestazioni pagate, dirette ed indirette, di 1 a 20, coperto in massima parte con il contributo dello Stato e quindi con il ricorso alla solidarietà generale. Nella sostanza si è in presenza di una prestazione assistenziale-non contributiva 7

8 per la cui erogazione tuttavia non viene richiesta la prova dei mezzi né, ed è questo che deve preoccupare maggiormente, la prova della disoccupazione dichiarata. L impatto che genera sul mercato del lavoro un tale regime di tutela è facile da immaginare, sia sul piano della trasparenza che su quello dei costi complessivi del sistema degli ammortizzatori sociali. Ed infatti nel nostro Paese i beneficiari di queste prestazioni sono in continua crescita (circa un milione di soggetti che assorbono un terzo della spesa complessiva per gli ammortizzatori sociali), così come è sempre più arduo combattere il lavoro nero. Niente di tutto questo è dato cogliere nei rapporti dei cinque Paesi europei di cui ci stiamo occupando. Soltanto in Spagna viene segnalato un regime speciale di tutela della disoccupazione a favore, anche qui, dei lavoratori agricoli. L accesso alla tutela sarebbe addirittura più vantaggioso di quanto previsto in Italia, bastando soltanto 35 o 20 giorni di lavoro all anno. Si tratta tuttavia di una disciplina limitata soltanto a due regioni con forte presenza di lavoro stagionale agricolo (l Andalusia e l Estremadura) ed in via di superamento. In Italia, invece, la regolamentazione del settore agricolo non solo vale per tutto il territorio nazionale, ma ha rappresentato anche il modello esportato negli altri settori produttivi che utilizzano lavoro precario e stagionale Le prestazioni di disoccupazione contributive Un tratto comune all esperienza dei quattro maggiori Paesi europei considerati nella ricerca riguarda la distinzione operata all'interno delle prestazioni di disoccupazione tra quelle contributive e quelle non contributive. A queste ultime si accede normalmente dopo aver esaurito le prestazioni contributive e sempre che siano soddisfatte tutte le condizioni previste dalla legge a partire dal livello di reddito personale o familiare da non superare. In Italia, così come in Belgio, non esiste una tale distinzione, ma tutte le prestazioni di disoccupazione hanno una configurazione contributiva anche se molto spesso sono pagate con il ricorso prevalente alla solidarietà generale. Le prestazioni di disoccupazione contributive sono corrisposte al maturare di requisiti minimi di contribuzione che variano da Paese a Paese. In Spagna si richiedono 360 giorni di contribuzione nei 6 anni precedenti la perdita del lavoro; in Francia almeno 6 mesi di contribuzione negli ultimi 22 mesi precedenti la disoccupazione; in Germania, come in Italia, 12 mesi nel biennio precedente la disoccupazione; in Inghilterra non contano tanto i giorni di occupazione quanto piuttosto l ammontare dei contributi versati; in Belgio, infine, si va da un anno a due di contribuzione negli ultimi mesi precedenti la disoccupazione a seconda dell età del lavoratore. La durata della prestazione contributiva è limitata nel tempo ed è molto ben regolamentata nei Paesi nei quali al suo scadere è prevista la possibilità di accedere alla prestazione non contributiva. Per quanto riguarda la Spagna la durata della prestazione è determinata in relazione ai periodi di contribuzione accumulata: si va da un minimo di 120 giorni, quando si sia contribuito tra 360 e 539 giorni, sino ad un massimo di 720 giorni di prestazione quando si sia contribuito per almeno giorni. Stessa logica si segue Germania e in Francia. In quest ultimo Paese sono previsti quattro periodi differenti di indennizzo da un minimo di 7 mesi, per chi può far valere 6 mesi di contribuzione nei precedenti 22 mesi, ad un massimo di 36 mesi, per quanti abbiano 27 mesi di contribuzione nei precedenti 36 mesi ed a condizione che gli interessati abbiano un età di almeno 50 anni. In Germania il calcolo della durata della prestazione è più facile in quanto corrisponde sempre alla metà della durata dei rapporti di lavoro precedenti l insorgere della disoccupazione: con 12 mesi di lavoro si può accedere a 6 mesi di prestazione, con 16 mesi di lavoro a 8 di prestazione, con 20 di lavoro a 10 di prestazione, sino a prevedere 18 mesi di prestazione per chi ha 36 mesi di lavoro e una età superiore a 55 anni. In Inghilterra la prestazione contributiva di disoccupazione ha una durata molto più limitata che negli altri Paesi: è erogata, infatti, per massimo 6 mesi. In Belgio, infine, dove esiste un unica prestazione di disoccupazione, senza distinzione tra contributiva e non contributiva, la durata del trattamento varia in relazione alla condizione familiare del 8

9 disoccupato ed alla sua età anagrafica: è molto lunga sino a poter raggiungere il tempo indeterminato se il disoccupato ha carichi familiari o un età superiore a 50 anni o, ancora, almeno 20 anni di contribuzione. Circa l importo delle prestazioni di disoccupazione contributive v è da dire che normalmente è determinato in percentuale sulle retribuzioni prese a riferimento per il pagamento dei contributi, anche se esistono delle soglie minime e massime oltre le quali non si può andare. Va poi notato che quasi tutti i Paesi analizzati prevedono una riduzione della prestazione dopo un primo periodo di godimento e una serie di maggiorazioni in relazione a specifiche condizioni di bisogno o di età del disoccupato. Per il calcolo della prestazione di disoccupazione le percentuali di riferimento sulla retribuzione percepita, sempre nel rispetto dei massimali e dei minimali previsti in tutti i Paesi, si aggirano normalmente intorno al 70-60%. Livelli più bassi, vale a dire tra il 60 e il 40% della retribuzione, si registrano in Belgio dove, come si è già detto, non si distingue tra prestazione contributiva e non contributiva. Una menzione a parte merita l Inghilterra dove, a differenza di tutti gli altri Paesi, la prestazione di disoccupazione contributiva è flat rate, ha cioè un importo fisso eguale per tutti e non determinato in percentuale sulla retribuzione percepita dal disoccupato prima della perdita del lavoro. Siamo tuttavia a livelli molto bassi, giustificati dal basso livello di contribuzione, pari a 84 euro settimanali per i disoccupati con più di 25 anni ed importi ancora inferiori per i disoccupati più giovani e quelle non contributive Vediamo ora le prestazioni di disoccupazione non contributive. Innanzitutto va chiarito che l espressione non contributive sta a significare soltanto che le prestazioni trovano la copertura finanziaria non nei contributi pagati dai lavoratori e dai datori di lavoro, ma nel bilancio pubblico. Per potervi accedere tuttavia è necessario aver lavorato, e quindi aver versato alcuni contributi e, nella maggior parte dei casi, aver già esaurito il diritto al godimento della prestazione di disoccupazione contributiva. Sono pochi i Paesi nei quali viene riconosciuta una prestazione di disoccupazione anche a chi non ha mai lavorato e, pertanto, mai contribuito. Così è soltanto in Belgio e in Inghilterra. Nel primo vige una prestazione di attesa a favore dei giovani con meno di 30 anni che, pur non avendo mai lavorato, hanno svolto un determinato ciclo di studi o un apprendistato e, pur essendo disponibili al lavoro, siano disoccupati. L importo della prestazione di attesa è forfetario e varia in ragione dell età del giovane (meno di 18 anni, da 18 a 20 e più di 20 anni) e della sua condizione familiare (con carico di famiglia, singolo o coabitante). Per avere un idea, si parte da un minimo mensile di 345 euro per un lavoratore coabitante con meno di 21 anni e si arriva ad un massimo di 644 euro mensili per un lavoratore singolo con più di 20 anni. Da notare infine che tra le prestazioni non contributive che stiamo ora considerando questa belga è l unica che non richiede la prova dei mezzi. In Inghilterra vige poi una indennità di disoccupazione basata esclusivamente sul reddito. Il suo ammontare non è facile da determinare in quanto va ad integrare il reddito del beneficiario, ed eventualmente del suo partner, sino ad un livello stabilito periodicamente dal Governo. Incidono sul livello della prestazione, oltre al reddito e al patrimonio posseduto (che non può superare i euro l anno per poter accedere alla tutela), anche l età del disoccupato (più o meno di 24 anni), lo stato di famiglia ed eventuali altri bisogni particolari (figli minori ed invalidità). Nel complesso, questa tutela di disoccupazione basata sul reddito può essere di importo anche superiore a quella contributiva che, come abbiamo visto, è a cifra fissa e raggiunge gli 84 euro a settimana. Una tale eventualità non meraviglia più di tanto se si pensa che nel sistema inglese le prestazioni contributive sono molto basse mentre quelle assistenziali sono piuttosto elevate in quanto, come pure si è già fatto notare, in questo Paese gode di maggiore considerazione il cittadino bisognoso rispetto al lavoratore. Negli altri tre maggiori Paesi europei oggetto della nostra analisi le prestazioni di disoccupazione non contributive sono in stretto collegamento con quelle contributive. Dopo aver esaurito il periodo di godimento della prestazione contributiva (o, pur avendo lavorato, non si sono maturati tutti i requisiti contributivi e assicurativi per accedervi), si può ottenere la prestazione di disoccupazione non contributiva, a condizione però di essere in una situazione di bisogno da accertare con la prova dei mezzi. In particolare, in Spagna la prestazione di disoccupazione non contributiva viene riconosciuta in presenza delle seguenti condizioni: non avere redditi superiori al 75% del salario minimo interprofessionale; 9

10 essere iscritti da almeno un mese come cercatori di lavoro senza aver rifiutato un offerta adeguata di occupazione; avere esaurito la prestazione contributiva di disoccupazione ed avere responsabilità familiari o, in mancanza di responsabilità familiari, un età superiore ai 45 anni; essere disoccupati senza diritto alla prestazione contributiva per insufficienza di contribuzione purché si sia contribuito per almeno sei mesi o tre soltanto se si hanno responsabilità familiari. L importo della prestazione si aggira intorno ai euro giornalieri ed è erogata per 6 mesi prorogabili sino ad un massimo di 18 mesi, ma con eccezioni che possono ampliare tale limite massimo. In Francia l accesso alla prestazione di disoccupazione non contributiva, chiamata allocation de solidarité specifique (ASS), è consentito, dopo aver esaurito il diritto all indennizzo assicurativo, a condizione che: si abbia un reddito inferiore ad un dato plafond; si sia lavorato per 5 anni come dipendente nell'arco degli ultimi 10 precedenti la risoluzione del rapporto; si sia idonei al lavoro e alla ricerca di un lavoro. L importo giornaliero della prestazione è di poco superiore ai 14 euro e la sua durata è di 6 mesi, rinnovabile alle stesse condizioni iniziali. In Germania, infine, la materia è stata oggetto di una recente riforma, entrata in vigore dal 1 gennaio 2005, che ha legato la prestazione di disoccupazione non contributiva ad un comportamento più attivo sul mercato del lavoro da parte dei beneficiari. La nuova prestazione di disoccupazione è chiamata disoccupazione II per distinguerla dalla disoccupazione I che è quella contributiva. I requisiti fondamentali da soddisfare per accedere alla disoccupazione II sono tre: avere un età compresa tra i 15 ed i 65 anni; essere capaci di svolgere un attività lavorativa; trovarsi in una situazione di bisogno da accertare in base a precisi parametri previsti dalla legge. Il beneficiario della tutela accede a diverse prestazioni economiche erogate in ragione delle sue condizioni familiari, nonché di eventuali bisogni particolari compreso il costo dell alloggio e del suo riscaldamento. Ad una tale tutela non c è limite di durata. Tuttavia, come già accennato, al beneficiario si chiede un comportamento attivo sul mercato del lavoro. Così non possono essere rifiutati piccoli lavori socialmente utili, come la manutenzione o la pulizia di un giardino pubblico, chiamati 1-euro-job perché compensati con 1-2 euro all ora (che, ovviamente, non rappresentano una retribuzione in senso tecnico, quanto piuttosto un compenso per le spese connesse allo svolgimento del lavoro). E pure previsto che il disoccupato stipuli un accordo di reinserimento con l Agenzia del lavoro all'interno del quale siano fissati gli obblighi reciproci per un più veloce reinserimento lavorativo del soggetto interessato. Per combattere il lavoro nero è stato anche previsto che chi percepisce l indennità di disoccupazione II possa svolgere un lavoro retribuito il cui reddito potrà, almeno in parte, essere cumulato con la prestazione di disoccupazione. La nuova disciplina prevede anche appropriate sanzioni per quanti non adempiano ai loro obblighi. E così prevista la riduzione del 30% dell indennità di disoccupazione II per quanti non vogliano stipulare un accordo di reinserimento o non diano corso agli impegni ivi concordati, oppure rifiutino un lavoro accettabile o un rapporto di formazione o ancora lo svolgimento di 1-euro-job. La prestazione così ridotta potrà poi subire un ulteriore riduzione del 20% qualora dovessero manifestarsi altri inadempimenti. Quanti sono i beneficiari delle prestazioni di disoccupazione non contributive? I numeri sono significativi un po in tutti i Paesi considerati nella nostra analisi. In Spagna rappresentano circa un quarto di tutti i beneficiari delle prestazioni di disoccupazione. Risulta infatti che nel 2005 su un totale di oltre 3 milioni e 400 mila prestazioni erogate più di 860 mila erano del livello assistenziale-non contributivo. In Francia la percentuale è un po più bassa, inferiore al 20%. Nel 2006 in questo Paese si sono contati circa disoccupati indennizzati di cui con l allocation de solidarité specifique. Il rapporto è invece completamente rovesciato in Germania e ancor più in Inghilterra, che sono anche, tra i quattro Paesi europei con la doppia prestazione, quelli rispettivamente con il maggiore ed il minore numero di disoccupati indennizzati. Ebbene, in Germania su 5 milioni di disoccupati indennizzati nel 2006, il 60%, vale a dire ben 3 milioni di disoccupati, ha percepito la prestazione non contributiva. In Inghilterra poi la percentuale degli indennizzati con prestazioni non contributive è ancora più alta superando l 80% del totale degli indennizzati, anche se questi ultimi in valore assoluto non raggiungono un milione di unità, che costituisce un numero molto inferiore a quello registrato in Germania. 10

11 7.4. I livelli di contribuzione per la tutela contro la disoccupazione Sopra abbiamo già accennato al fatto che i tassi di contribuzione per l assicurazione contro la disoccupazione pagati nei Paesi oggetto di indagine sono più alti di quelli pagati in Italia. Ora dobbiamo soltanto precisare che questa constatazione è particolarmente vera per la Francia, la Germania e la Spagna, mentre in Belgio si è ai nostri stessi livelli, vale a dire intorno al 2,5% della retribuzione di riferimento, e per l Inghilterra ci mancano i dati specifici dell assicurazione disoccupazione, ma non è da credere che si paghi più che da noi se, come abbiamo già visto, il tasso di contribuzione obbligatoria per tutte le assicurazioni sociali è a livelli piuttosto bassi, pari al 23,80% della retribuzione e con esclusione dall imponibilità della fascia di reddito inferiore ai 141 euro settimanali. Nello specifico i tassi di contribuzione per l assicurazione contro la disoccupazione sono pressoché equivalenti in Francia e in Germania con percentuali complessive, tra quota a carico del lavoratore e quota a carico del datore di lavoro, intorno al 6,5%. Più alta è la contribuzione in Spagna dove la percentuale complessiva parte dal 7,55% nei rapporti a tempo indeterminato per crescere in relazione alla precarietà del rapporto di lavoro, passando all 8,30% nei rapporti a tempo determinato e raggiungendo, infine, il 9,30% nei rapporti a tempo determinato e part-time La gestione delle tutele contro la disoccupazione Dall esperienza degli altri Paesi europei emerge una forte collaborazione tra i soggetti istituzionali preposti al governo del mercato del lavoro ed in particolare alla gestione delle politiche passive (erogazione delle prestazioni economiche di disoccupazione) e di quelle attive (servizi di aiuto al reinserimento professionale) a favore dei disoccupati. Tutto ciò diversamente da quanto è dato registrare in Italia dove le relazioni tra l Inps (il soggetto pagatore delle prestazioni di disoccupazione) ed i Centri per l impiego (i soggetti preposti alle politiche attive del lavoro) sono molto deboli, se non del tutto inesistenti. Nell'ambito in esame, l esperienza più avanzata può senz altro essere colta in Inghilterra dove negli ultimi anni si è arrivati addirittura ad unificare le politiche passive per il lavoro con quelle attive all interno dei medesimi soggetti amministrativi: i Job Center Plus (JCP). Si tratta di strutture operative locali dipendenti dall Amministrazione del Governo nazionale che sotto lo stesso tetto si occupano sia degli aspetti di sicurezza sociale (pagamento delle prestazioni economiche) sia del servizio pubblico per l impiego (opportunità di lavoro ed attività di supporto). Queste due competenze in passato erano gestite separatamente, ma a partire dal 2002 sono state riunificate come espressione forte di una nuova politica attiva del lavoro. Anche in Belgio, dove le competenze in materia sono frammentate fra più amministrazioni (la Sicurezza sociale allo Stato -che paga però le prestazioni di disoccupazione per lo più tramite casse rette dai maggiori sindacati belgi-, il collocamento alle Regioni, la formazione professionale alle Comunità, il controllo della disoccupazione ai Comuni), negli ultimi anni è stato realizzato un forte coordinamento tra le stesse con appositi accordi di cooperazione diretti a condizionare il godimento delle prestazioni di disoccupazione ad un comportamento attivo del disoccupato nella ricerca di un nuovo lavoro. Per la Francia, la Spagna e la Germania mancano informazioni specifiche, è da credere tuttavia che il percorso seguito non sia stato diverso da quello visto per l Inghilterra ed il Belgio. Tutti i Paesi infatti hanno posto un grande impegno nel realizzare nuove politiche attive del lavoro a discapito di quelle passive, subordinando la concessione delle prestazioni economiche di disoccupazione all assunzione di comportamenti attivi sul mercato del lavoro da parte del disoccupato Le politiche attive per la lotta alla disoccupazione In tutti i Paesi presi in considerazione nell'indagine qui sintetizzata è emerso un forte impegno, cresciuto in modo particolare negli ultimi anni, nel subordinare il godimento delle prestazioni economiche di disoccupazione non solo al possesso di requisiti contributivi ed assicurativi, ma anche all assunzione di un comportamento attivo da parte del disoccupato in stretta collaborazione con i servizi pubblici per 11

12 l impiego. Questi ultimi, in particolare, un po ovunque sono stati incaricati di svolgere un ruolo di accompagnamento dei disoccupati nella ricerca di un nuovo lavoro e di controllo della loro condotta, con significativi poteri sanzionatori. Un ruolo quello affidato ai servizi per l impiego nei confronti dei disoccupati che è stato previsto sempre più attivo e penetrante in relazione all allungarsi dei tempi di godimento della prestazione e al passaggio della stessa dall area dell assicurazione a quella dell assistenza. Si è voluto, in tal modo, evitare che le prestazioni di disoccupazione, erogate talvolta anche con molta generosità, potessero favorire nel disoccupato scelte di disimpegno nella ricerca di un nuovo lavoro con conseguente crescita della spesa pubblica assistenziale unitamente ad una grave distorsione del mercato del lavoro, di difficile sostenibilità sia sul piano finanziario che sul piano morale. Il Paese con politiche attive del lavoro di più consolidata tradizione è senz altro l Inghilterra. Probabilmente perché, come si è visto, nel sistema inglese di tutela della disoccupazione prevale la spesa assistenziale su quella contributiva; o forse anche perché, rispetto agli altri grandi Paesi europei, in Inghilterra le cifre dei lavoratori disoccupati sono significativamente più basse. Di certo i Job Center inglesi, ora anche nella loro versione Plus, sono famosi, ed a ragione, per l efficacia della loro azione nel controllo dei disoccupati e nel guidare gli stessi alla ricerca di un nuovo posto di lavoro. Nell ultimo biennio avrebbero collocato oltre 700 mila disoccupati: che costituisce una cifra davvero ragguardevole! Le regole alla base di questo successo sono diverse. Già si è detto del fatto che nei JCP non si praticano soltanto le politiche attive dell impiego ma anche quelle passive con la gestione diretta delle prestazioni economiche di disoccupazione. Ora dobbiamo aggiungere che condizione fondamentale per aver diritto alla prestazione di disoccupazione è la sottoscrizione di un patto di servizio tra il disoccupato e il JCP. Il patto in questione contiene le azioni che il disoccupato, d intesa con il Centro, si impegna a svolgere per la ricerca di un nuovo lavoro; non ha valore prescrittivo, ma solo indicativo, e tuttavia se viene disatteso senza una giusta causa il Centro può applicare delle sanzioni. Colloqui di verifica dell attuazione del patto di servizio sono previsti dopo 3, 6, 12 e 24 mesi dalla prima sottoscrizione del patto stesso. Altra condizione posta per l accesso alla prestazione economica di disoccupazione è l immediata disponibilità ad accettare una qualsiasi offerta di lavoro (soltanto nelle prime 13 settimane è possibile porre delle restrizioni sul tipo di lavoro da accettare). Sono così esclusi dalla tutela gli studenti full-time e quanti, secondo un orientamento prevalente, non fossero in grado di recarsi al lavoro addirittura lo stesso giorno in cui ricevono l offerta. Per il controllo della permanenza nello stato di disoccupazione al disoccupato si chiede di presentarsi ogni 15 giorni presso il Centro per l apposizione della firma. Un periodo di sanzione con esclusione dal godimento della prestazione è previsto in caso di dimissioni o licenziamento per cattiva condotta, per aver rifiutato un lavoro o per non aver rispettato le indicazioni del Centro. Da ultimo è stato previsto per i disoccupati in trattamento l obbligo di frequentare corsi formativi o programmi di lavori socialmente utili. Con queste regole il mercato del lavoro inglese sembra godere di ottima salute, con elevati tassi di occupazione (73-75%) e bassi tassi di disoccupazione (4-5%), specie se il raffronto viene fatto con i dati degli altri Paesi europei che presentano valori di gran lunga meno soddisfacenti. Un ombra però su una performance così positiva del mercato del lavoro inglese va pure segnalata ed è rappresentata dall alto numero di soggetti che in questo Paese accedono all indennità di invalidità. I beneficiari di questa prestazione sarebbero 2,75 milioni, tre volte il numero di quanti accedono alle prestazioni di disoccupazione contributiva e non. Un rapporto troppo squilibrato a favore degli invalidi, tanto da far pensare che in questa categoria di soggetti possano nascondersi di fatto molti disoccupati che preferiscono la tutela di invalidità a quella di disoccupazione perché per ragioni diverse più vantaggiosa, in quanto non a scadenza, non ad importo fisso, ma crescente nel tempo, e non sottoposta a condizioni stringenti come la seconda. Sulle politiche attive per l impiego attuate in Germania già si è avuto modo di dar conto parlando delle prestazioni di disoccupazione non contributive riconosciute in questo Paese. Ora non resta che completare il quadro riferendo delle condizioni poste al disoccupato perché possa accedere alle prestazioni di disoccupazione a base contributiva. A tal fine, i requisiti sono sostanzialmente due: a) voler 12

13 effettivamente ricercare una nuova attività lavorativa e b) essere disponibile ad accettare le proposte dell Agenzia del Lavoro. Il punto più controverso di queste condizioni sulle quali poggia in Germania la politica attiva dell impiego diretta ai disoccupati che accedono alle prestazioni contributive riguarda la tipologia delle offerte di lavoro che il disoccupato non può rifiutare pena la perdita della prestazione. Si è parlato, a tal proposito, di offerte che devono essere ragionevolmente accettabili, relative cioè ad attività confacenti alle capacità del disoccupato. Non è stato però escluso che possano essere offerte al disoccupato attività non confacenti a quelle svolte precedentemente o non in linea con il suo percorso di formazione; tuttavia, sono stati fissati alcuni criteri quantitativi per individuare meglio una soglia di accettabilità delle offerte di lavoro. Si è così stabilito che la nuova attività per essere accettabile non possa essere retribuita in misura inferiore ad una determinata soglia pari, nei primi tre mesi di disoccupazione, all 80% della retribuzione presa a riferimento per il calcolo della prestazione, per poi scendere nei tre mesi successivi al 70% dello stesso importo di riferimento e passare, infine, dal settimo mese in poi, ad un ammontare uguale all indennità di disoccupazione percepita. Criteri di accettabilità di una nuova occupazione sono stati fissati anche in ordine alla durata del tragitto da percorrere per raggiungere il luogo di lavoro proposto, prevedendo che i tempi di viaggio giornalieri dovranno essere proporzionati all orario di lavoro. E così da ritenersi accettabile un offerta che comporti un viaggio giornaliero della durata complessiva di non più di 2 ore e mezza per un orario di lavoro superiore a 6 ore, o di non più di 2 ore complessive di viaggio per un orario di lavoro inferiore a 6 ore. Questi limiti, tuttavia, valgono soltanto per i primi 3 mesi di disoccupazione; successivamente, infatti, il disoccupato tedesco, se non vorrà perdere l indennità di disoccupazione, dovrà accettare anche di trasferirsi, qualora gli venisse offerta un occupazione in un area geografica al di fuori dei limiti di percorribilità sopra visti. Eccezioni a questo principio sono previste soltanto in presenza di obblighi familiari del disoccupato. In Francia il cuore della politica attiva per l impiego è rappresentato dal Progetto Personalizzato di accesso al lavoro (PPAE) che il disoccupato deve sottoscrivere con l Agenzia nazionale per l impiego (ANPE) come condizione per l accesso alle prestazioni di disoccupazione. In detto progetto, partendo dalle condizioni specifiche del beneficiario, viene individuato il percorso più adatto da seguire e le azioni di accompagnamento più apppropriate da realizzare per facilitare il suo ritorno al lavoro. Obblighi analoghi sono previsti in Spagna dove il disoccupato deve sottoscrivere un compromiso de actividad con il quale si impegna a cercare attivamente un occupazione, ad accettare un occupazione adeguata e a partecipare ad iniziative di informazione, orientamento, formazione, riconversione e inserimento professionale con il fine di aumentare la sua occupabilità. Si considera poi adeguata un offerta di lavoro, e quindi non rifiutabile, pena la perdita della prestazione economica, se corrisponde alla professione abituale del lavoratore o alle sue attitudini fisiche o di formazione. Questa salvaguardia della professionalità del lavoratore viene meno dopo un anno di disoccupazione quando qualunque occupazione, a giudizio dell ente gestore della disoccupazione???, o dei servizi per l impiego spagnoli, può essere considerata adeguata. In ogni caso devono essere rispettati alcuni parametri di distanza, di tempo, e di costi, per la raggiungibilità della sede di lavoro proposta. Così, non è da ritenersi adeguata un'offerta di lavoro da prestare in luogo distante oltre 30 Km dal domicilio abituale del disoccupato, o per raggiungere il quale occorra un tempo superiore al 25% della durata della giornata lavorativa o, ancora, per il cui svolgimento si debba spendere più del 20% del salario mensile. Per concludere, non resta che dar conto dell esperienza belga. In questo Paese, negli ultimi anni in particolare, sono state introdotte innovazioni molto importanti in materia di politiche attive dell impiego e di controllo della disoccupazione. Innanzitutto va segnalata la procedura di attivizzazione dei disoccupati avviata a partire dal 2004 e con la quale si vuole verificare che il disoccupato sia attivamente impegnato nella ricerca di un nuovo lavoro. Il controllo dell attivizzazione dei disoccupati è una competenza dello Stato federale che viene esercitata in stretto coordinamento con l attività delle Regioni e delle Comunità alle quali -come si è già detto in precedenza- competono rispettivamente le politiche attive dell impiego, e quindi l accompagnamento individuale dei disoccupati nella ricerca di un nuovo lavoro, e la formazione professionale. 13

14 Nella sostanza la procedura di attivizzazione consiste nel convocare periodicamente il disoccupato per controllare in modo puntuale tutte le iniziative assunte dallo stesso per la ricerca di una occupazione. Questo controllo parte normalmente dopo il primo anno di disoccupazione: più in dettaglio, una prima convocazione è prevista dopo 21 mesi di disoccupazione ininterrotta, o 15 mesi soltanto se si tratta di giovani con meno di 25 anni. Durante l intervista che ne segue si valutano gli sforzi compiuti dal disoccupato nella ricerca di un nuovo lavoro comunicando allo stesso l esito della valutazione che potrà essere sufficiente o negativa. Nel primo caso lo si informa semplicemente che sarà convocato per un nuovo colloquio dopo 16 mesi; nell'ipotesi, invece, di valutazione negativa viene invitato a sottoscrivere un impegno ad effettuare le azioni che ci si aspetta che svolga nei mesi successivi (quali: riprendere i contatti con i servizi per l impiego ed i centri di formazione, iscriversi presso le agenzie di lavoro interinale, seguire le offerte di lavoro sui giornali locali, etc.), preannunciandogli che dopo 4 mesi sarà sottoposto a nuova verifica. Se anche da questo secondo controllo emergerà una valutazione negativa del comportamento del disoccupato, questi sarà sanzionato più o meno gravemente a seconda del suo status familiare: con una riduzione della prestazione se ha carico familiare o è un singolo; con la perdita completa della prestazione se è coabitante. Dopo ulteriori 4 mesi è previsto un terzo colloquio a seguito del quale, a seconda del comportamento tenuto dal disoccupato, le sanzioni potranno essere eventualmente revocate o rafforzate sino alla perdita della prestazione anche per chi ha carico familiare o è singolo. Per la lotta al lavoro nero ed il controllo della disoccupazione dall esperienza belga emergono, infine, due importanti strumenti: le Agenzie locali per l impiego (ALE) ed i Titoli-servizi. Le Agenzie locali per l impiego sono state create a livello comunale a metà degli anni '90 per offrire ai disoccupati, già indennizzati, occasioni di lavoro fuori mercato svolto di solito al nero. Esse sono rette da assemblee generali e consigli di amministrazione formati per metà da rappresentanti del consiglio comunale e per metà dai rappresentanti delle parti sociali. I lavori effettuabili tramite le ALE, per un massimo di 45 ore mensili, riguardano principalmente l aiuto familiare, la piccola manutenzione, il giardinaggio, la raccolta dei prodotti agricoli, i servizi socialmente utili. Soltanto per i lavori agricoli è possibile raggiungere le 150 ore al mese e le 630 all anno, ma esclusivamente per la raccolta dei prodotti orto-frutticoli in periodi specificatamente e dettagliatamente previsti. I disoccupati impegnati nelle attività promosse dalle ALE sono pagati con buoni emessi dalle medesime Agenzie attraverso i quali viene erogato un compenso pari a circa 4 euro ad ora che va ad aggiungersi alla prestazione di disoccupazione di cui i soggetti in questione conservano la titolarità. Gli utilizzatori dei lavori promossi dalle ALE, sia lavoratori che datori di lavoro, devono preventivamente iscriversi alle ALE. L iscrizione è tuttavia obbligatoria per i lavoratori con oltre 2 anni di disoccupazione se con età inferiore a 45 anni o con oltre 6 mesi di disoccupazione nel caso abbiano un'età superiore ai 45 anni. Il successo dei lavori promossi tramite le ALE è stato notevole visto che ne sono stati interessati circa soggetti. Ultimamente, però, constatato che la parte più consistente dell occupazione promossa dalle ALE era concentrata nei lavori domestici e che ciò creava seri problemi alla tutela complessiva dei lavoratori domestici, si è escluso questo settore dalle attività promuovibili con le ALE. I lavori domestici tuttavia continuano ad essere sostenuti dallo Stato attraverso i cd. Titoli-servizi (Titresservices) che si sostanziano in prestazioni rese nel settore dei servizi personali-familiari da lavoratori assunti e regolarmente inquadrati da società private riconosciute e autorizzate ed i cui costi sono coperti in parte dall utilizzatore (6,70 euro/ora) ed in parte dallo Stato (14,30 euro/ora). In questo modo si è ridotto il lavoro nero creando nuova occupazione e nuove imprese e soddisfacendo al tempo stesso bisogni familiari o individuali non coperti o coperti in modo insufficiente. 14

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