L ACCESSO AL LAVORO PRESSO LE PUBBLICHE AMMINISTRAZIONI E IN PARTICOLARE PRESSO L AGENZIA DELLE ENTRATE

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1 L ACCESSO AL LAVORO PRESSO LE PUBBLICHE AMMINISTRAZIONI E IN PARTICOLARE PRESSO L AGENZIA DELLE ENTRATE Relatore: Prof. ssa Barbara De Mozzi

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3 INDICE Introduzione Le fonti normative Il reclutamento nel Testo unico sul pubblico impiego e le misure previste dalla Spending rewiew in materia di lavoro pubblico 2.1 Il passaggio al modello contrattuale I metodi di accesso al pubblico impiego I principi generali in tema di selezione del personale L avvio delle procedure di reclutamento e i provvedimenti della Spending rewiew Il D.P.R. 9 maggio 1994, n Le modalità di accesso e le tipologie di concorso pubblico I requisiti per l accesso all impiego pubblico Il bando di concorso La domanda di ammissione Lo svolgimento delle prove d esame e la graduatoria L accesso alla dirigenza statale 4.1 L inserimento nel ruolo di dirigente di prima e seconda fascia Il concorso per esami Il corso-concorso Un confronto tra le due modalità di accesso alla dirigenza di seconda fascia L accesso alla dirigenza di prima fascia Il reclutamento presso l Agenzia delle Entrate 5.1 L accesso a qualifiche non dirigenziali...26

4 5.2 Il bando di concorso per l assunzione di funzionari addetti all attività amministrativo-tributaria Conclusioni...28 Bibliografia...30

5 INTRODUZIONE L argomento preso in considerazione dalla seguente relazione riguarda l analisi delle principali modalità di accesso al lavoro presso le pubbliche amministrazioni e della loro regolamentazione, facendo riferimento, nell ultima parte, alla disciplina dettata per l avviamento al lavoro presso l Agenzia delle Entrate, ente presso il quale ho svolto lo stage. Durante il periodo di tirocinio ho potuto comprendere da vicino l importanza che riveste il capitale umano all interno dell organizzazione: le risorse umane rappresentano una fondamentale risorsa strategica in quanto la formazione, l esperienza, le capacità e la perspicacia dei singoli manager e dipendenti rappresentano un indubbia fonte di vantaggio competitivo e di creazione di valore. Per questo la scelta di un adeguato sistema di reclutamento e selezione del personale è fondamentale al fine di riuscire a massimizzare l investimento in assunzioni. Tuttavia, è importante sottolineare che nel settore privato il miglior reclutamento è affidato alle scelte libere del singolo imprenditore; nel settore pubblico è vincolato come subito si dirà da principi costituzionali e da norme di legge, dirette a garantire buon andamento e trasparenza. A partire dagli anni Novanta, la pubblica amministrazione è stata coinvolta in un processo di riforma che ha interessato anche la disciplina dell impiego pubblico, realizzando la cosiddetta privatizzazione del pubblico impiego. Con tale espressione si intende indicare il tentativo messo in atto del legislatore di parificare la disciplina giuridica del lavoro pubblico con quella del lavoro privato. Prima della suddetta riforma, il rapporto di lavoro veniva regolato quasi esclusivamente da disposizioni legislative o regolamentari e prendeva origine da un atto unilaterale di nomina, con la conseguenza che l amministrazione pubblica manteneva una posizione di supremazia rispetto al lavoratore. Oggi, invece, la normativa privatistica e la contrattazione collettiva assumono rilevanza nella regolamentazione del rapporto di lavoro ed esso nasce attraverso la sottoscrizione di un contratto individuale, con la conseguenza che il datore di lavoro pubblico, nella gestione del rapporto con i propri dipendenti, è in una posizione analoga a quella assunta da ogni altro datore di lavoro. Ciò nonostante, questa assimilazione non potrà mai essere totale per il fatto che l impiego pubblico è inevitabilmente differenziato da quello privato dato che mira al perseguimento di interessi pubblici e pertanto devono essere rispettati i principi di imparzialità, 1

6 trasparenza e buon andamento della pubblica amministrazione previsti dall art. 97 della Costituzione. Per questo l accesso e la selezione dei dipendenti pubblici avvengono principalmente secondo procedure selettive regolate attraverso la legge e fonti secondarie, primo tra tutti il concorso pubblico, che garantiscono il rispetto di tali principi. Affronterò le tematiche relative al reclutamento sia del personale dirigente che non dirigente nelle amministrazioni pubbliche fornendo, nel primo capitolo, una panoramica delle principali fonti normative nelle quali sono indicati i principi a cui si ispira il processo di selezione e i criteri di svolgimento dello stesso. Proseguirò nei successivi capitoli approfondendo nel dettaglio ciascuna di esse, dando rilevanza agli articoli più importanti dei decreti e dei regolamenti governativi presi in considerazione. Infine, terminerò l analisi spiegando qual è la precisa regolamentazione prevista in tema di reclutamento del personale non dirigente presso l Agenzia delle Entrate, considerando quanto viene affermato nel Regolamento di Amministrazione di tale ente ed esaminando, a titolo di esempio, un bando di concorso previsto per l accesso alla posizione di funzionario. 1. LE FONTI NORMATIVE Un importante pilastro per quanto riguarda la disciplina dell accesso all impiego pubblico è costituito dall art. 97 della Costituzione, il quale sancisce il principio del concorso: esso stabilisce, infatti, che i pubblici uffici sono organizzati secondo le disposizioni di legge e che agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni si accede mediante concorso, assegnando alla legge il compito di fissare e regolare le ipotesi di accesso diverse dal concorso. Tale metodo di selezione oggettivo e neutrale garantisce il rispetto dei principi di imparzialità e buon andamento della pubblica amministrazione, enunciati al comma 1 del suddetto art. 97. L imparzialità è, infatti, garantita se la selezione del personale avviene indipendentemente da ogni riferimento alle condizioni personali dei concorrenti, rendendo più improbabile l attuazione di discriminazioni, e il buon andamento è facilitato se il reclutamento avviene attraverso valutazioni oggettive e 2

7 spersonalizzate delle capacità, in modo tale che le amministrazioni pubbliche possano svolgere le loro funzioni con obiettività ed all esclusivo servizio della Nazione. Un altro principio di fondamentale importanza che sta alla base della regolamentazione del reclutamento presso i pubblici uffici è il quello di uguaglianza, enunciato all art. 51 della Costituzione, secondo il quale tutti i cittadini dell uno o dell altro sesso possono accedere agli uffici pubblici e alle cariche elettive in condizioni di uguaglianza, secondo i requisiti stabiliti dalla legge. A tal fine la Repubblica promuove con appositi provvedimenti le pari opportunità tra donne e uomini. Questa disposizione rappresenta una specificazione dell art. 3 della Costituzione, proclamando il principio di uguaglianza non più in linea generale ma in relazione al rapporto del quale la pubblica amministrazione è parte 1. In applicazione dei principi costituzionali enunciati, l attuale fonte legislativa cui si fa riferimento in tema di impiego pubblico è il decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, ovvero il Testo Unico sul pubblico impiego, che contiene i principi generali che regolano il rapporto di lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche. In particolare, l art. 35 di questo decreto definisce le linee guida principali in tema di reclutamento del personale non dirigente, ma anche altri articoli possono risultare utili al fine di comprendere al meglio le modalità e le regole di selezione, come ad esempio gli articoli 28 e 28-bis che riguardano l accesso alla qualifica di dirigente nelle amministrazioni pubbliche, l art. 38 che detta le norme circa l accesso dei cittadini degli Stati membri dell Unione Europea e l art. 39 che regolamenta le assunzioni obbligatorie delle categorie protette e il tirocinio per i portatori di handicap. A seguito del processo di riforma partito dagli anni Novanta, tutte le disposizioni di modifica sono confluite nel suddetto Testo Unico. Dopo il 2001 ci sono stati ulteriori interventi di variazione del decreto e il più importante è stato attuato con la riforma Brunetta, ovvero il decreto legislativo 27 ottobre 2009, n Infatti, sebbene sia da considerarsi in collegamento con le riforme precedentemente realizzate, è possibile affermare che tale riforma mette in atto un inversione di tendenza attraverso una restrizione dello spazio riservato alla contrattazione collettiva a favore della fonte unilaterale, principalmente al fine di soddisfare l esigenza della pubblica amministrazione di operare secondo criteri di efficienza. Alcune materie sono state quindi precluse alla contrattazione collettiva e, 1 Si veda Tenore, Manuale del pubblico impiego privatizzato, 88. 3

8 anche con riferimento alle materie che restano affidate alla stessa, la contrattazione collettiva non può derogare ai limiti imposti dalla legge 2. Esistono, inoltre, delle fonti regolamentari che disciplinano il reclutamento dei dipendenti pubblici: l art. 70 del decreto legislativo 165/2001 al comma 13 stabilisce che le singole amministrazioni sono tenute ad applicare la disciplina prevista dal decreto del Presidente della Repubblica 9 maggio 1994, n. 487, recante le norme sull accesso agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni e le modalità di svolgimento dei concorsi e delle altre forme di assunzione nei pubblici impieghi, per le parti non incompatibili con quanto previsto dagli art. 35 e 36 del decreto legislativo. Ciò avviene, però, solo nel caso in cui non si siano avvalse del potere regolamentare che spetta a tutte le amministrazioni pubbliche in materia di reclutamento, da esercitare sempre nel rispetto dei principi dettati dal decreto. Anche nell esercizio di tale autonomia, è comunque auspicabile che le amministrazioni pubbliche abbiano come riferimento la normativa dettata dal D.P.R. 487/ Un altra importante fonte regolamentare è il decreto del Presidente della Repubblica 24 settembre 2004, n. 272, il quale contiene le norme in materia di accesso alla qualifica di dirigente, secondo quanto previsto dall art. 28 del decreto legislativo 165/2001 che rimanda alla normativa regolamentare la disciplina di alcuni aspetti. Il D.P.R. 272/2004 si inserisce in un contesto di riforma della dirigenza pubblica, la quale nasce da un esigenza di trasformazione della pubblica amministrazione che punti alle caratteristiche di efficienza, innovazione e dinamicità e che miri al raggiungimento degli interessi pubblici anche attraverso l assunzione di dirigenti che rivestano il ruolo di un vero e proprio manager. Questo processo di riforma sfocia nella riforma Brunetta del 2009, che prevede l introduzione di meccanismi di valutazione e di misurazione delle performance di ciascun dipendente, dei quali i dirigenti sono responsabili, al fine di garantire il buon andamento delle pubbliche amministrazioni. La riforma prevede anche l applicazione di sanzioni ai dirigenti che omettano di esercitare una serie di prerogative proprie della figura del datore di lavoro 4. 2 Olivieri, La riforma del lavoro pubblico, Si veda Caringella, Codice del pubblico impiego, Olivieri, La riforma del lavoro pubblico, 11. 4

9 2. IL RECLUTAMENTO NEL TESTO UNICO SUL PUBBLICO IMPIEGO E LE MISURE PREVISTE DALLA SPENDING REWIEW IN MATERIA DI LAVORO PUBBLICO 2.1 Il passaggio al modello contrattuale Come accennato in precedenza, il processo di riforma del lavoro pubblico ha portato dei cambiamenti anche nella fase costitutiva del rapporto. L art. 35 del decreto legislativo 165/2001 sancisce che l assunzione nelle amministrazioni pubbliche avviene con contratto individuale di lavoro. A differenza di quanto avveniva in precedenza, quando vigeva il principio secondo cui il rapporto di pubblico impiego si costituiva mediante un atto unilaterale della pubblica amministrazione, ora il rapporto nasce e viene regolato tramite il contratto, integrato dalle disposizioni di legge e da quanto previsto dai contratti collettivi nazionali. Il modello di costituzione del rapporto mediante l atto di nomina, ovvero un provvedimento autoritativo della pubblica amministrazione con il quale l azione viene unilateralmente imposta al privato, è stato superato per passare ad un nuovo modello contrattuale che si basa sull accettazione della proposta di assunzione inviata dall amministrazione pubblica al soggetto selezionato, realizzando una tutela equilibrata dei rispettivi interessi. Ciò viene confermato anche dall art. 2 dello stesso decreto legislativo, il quale individua il contratto come fonte di regolazione del rapporto di lavoro dei dipendenti pubblici. Di fondamentale importanza è, a questo punto, l individuazione del preciso momento in cui avviene il passaggio dal processo di selezione del personale a quello di assunzione dello stesso perché è diversa la competenza circa il giudizio su eventuali controversie che possono insorgere. Infatti, la fase di selezione viene disciplinata in un ottica di diritto pubblico con la conseguenza che eventuali controversie in materia di procedure concorsuali spettano alla giurisdizione del giudice amministrativo, mentre dal momento dell assunzione del soggetto interessato il rapporto viene affidato alla regolamentazione del diritto privato e della contrattazione collettiva, facendo sì che la risoluzione di eventuali controversie sia di pertinenza del giudice del lavoro 5. 5 Così Amoroso, Il lavoro pubblico. 5

10 2.2 I metodi di accesso al pubblico impiego L art. 35 prosegue definendo i principali metodi di accesso al lavoro pubblico, individuando, come regola, l assunzione a seguito di procedure selettive volte all accertamento della professionalità richiesta, che garantiscano in modo adeguato l accesso dall esterno. Rispetto all originale formulazione del decreto legislativo 29/1993, è stato sostituito il termine concorso con il termine procedure selettive. Questa potrebbe sembrare una violazione del principio del concorso previsto dall art. 97 della Costituzione, tuttavia, in merito a tale questione si è espressa la Corte Costituzionale, la quale in diverse sentenze 6 ha affermato che il concorso pubblico resta il metodo che offre le migliori garanzie di selezione dei soggetti più capaci per l esercizio di funzioni in condizioni di imparzialità ed al servizio esclusivo della Nazione. Ciò nonostante, sono ammesse deroghe da parte del legislatore purchè le stesse siano funzionali a garantire il buon andamento della pubblica amministrazione o all attuazione di altri principi di rilievo costituzionale. L eccezione alla regola deve, quindi, essere giustificata in riferimento alla peculiarità della situazione che richiede il ricorso a criteri diversi da quelli previsti 7. Sempre con riferimento all art. 35 e in particolare alla previsione di assunzione tramite procedure selettive, un altra questione assai dibattuta è quella che concerne la corretta regolamentazione delle procedure selettive interne e delle progressioni di carriera. Seguendo una determinata linea di pensiero, dovrebbe esistere un unica procedura di selezione sia per il reclutamento di nuovo personale che per la progressione di carriera alla quale, quindi, potrebbero partecipare i soggetti in cerca di lavoro che desiderano entrare nell amministrazione ma anche coloro che sono già dipendenti e desiderano progredire di carriera. Questo modello se da una parte garantisce imparzialità nella gestione dello sviluppo del personale, dall altra costituisce un elemento di forte rigidità, in quanto sottrae alla dirigenza pubblica l autonomia decisionale di inquadrare il personale in funzione dei risultati programmati e delle capacità e, inoltre, rappresenta un disincentivo per i dipendenti a collaborare per raggiungere obiettivi sempre più alti, dato che l avanzamento di carriera è difficoltoso. Secondo un altra impostazione, invece, il reclutamento del personale sarebbe da considerarsi una materia distinta dalle 6 Si vedano ad esempio le sentenze C. cost. 16 maggio 2002, n. 194 e C. cost. 26 gennaio 2004, n. 34, disponibili su 7 Così Caringella, Codice del pubblico impiego,

11 progressioni di carriera e pertanto i criteri e le modalità di svolgimento della selezione dovrebbero restare separati, in quanto si tratta di due situazioni molto diverse 8. Il primo orientamento è stato più volte condiviso dalla Corte Costituzionale, la quale in varie sentenze 9 ribadisce che il passaggio ad una fascia funzionale superiore va regolato attraverso procedure selettive aperte all esterno e che eventuali deroghe sono ammissibili solamente in casi eccezionali, quando le restrizioni dei soggetti legittimati a partecipare al concorso pubblico sono considerate ragionevoli al fine di garantire al meglio il buon andamento della pubblica amministrazione. Ad esempio, è possibile che per ricoprire determinati profili professionali sia indispensabile possedere professionalità ed esperienza acquisite all interno della stessa amministrazione. Al fine di conciliare la progressione verticale di carriera e il principio di concorsualità, il decreto legislativo 150/2009 ha modificato il decreto legislativo 165/2001 inserendo all art. 52 il comma 1-bis: le progressioni di carriera all interno della stessa area possono avvenire secondo procedure selettive di volta in volta decise in funzione di adeguate variabili, mentre le progressioni verticali tra aree diverse devono avvenire tramite concorso pubblico, con la possibilità di attribuire al personale interno, in possesso dei titoli di studio richiesti per l accesso dall esterno, una riserva dei posti non superiore al 50% di quelli messi a concorso 10. Alla luce di ciò, un altra questione che vale la pena affrontare riguarda l individuazione dell organo giurisdizionale competente nelle controversie che possono nascere durante procedure concorsuali di questo tipo, ossia aperte sia a dipendenti esterni che interni. Il problema nasce dal dibattito riguardante la classificazione della progressione di carriera, ovvero se essa debba essere considerata come un atto di gestione del rapporto di lavoro oppure come una vera e propria nuova assunzione del dipendente in un altro ruolo. La Corte di Cassazione ha puntualizzato 11 che la competenza del giudice ordinario o di quello amministrativo dipende dalle seguenti ipotesi: la giurisdizione va attribuita al giudice amministrativo nel caso di controversie attinenti a concorsi per soli candidati esterni, a concorsi misti (accessibili dall esterno e con riserva di posti per il personale interno) e a concorsi per i soli interni che comportino il passaggio da un area funzionale 8 Amoroso, Il lavoro pubblico, Si vedano ad esempio le sentenze C. cost. 23 luglio 2002, n. 373, C. cost. 26 gennaio 2004, n. 34 e C. cost. 28 dicembre 2005, n. 465, disponibili su 10 Olivieri, La riforma del lavoro pubblico. 11 Si veda Cass., S.U., 15 ottobre 2003, n

12 all altra; la giurisdizione va, invece, attribuita al giudice ordinario nel caso di controversie relative a concorsi per soli interni, che riguardino la progressione all interno della medesima area funzionale 12. La seconda modalità di accesso alle amministrazioni pubbliche consiste nell avviamento degli iscritti alle liste di collocamento formate dai centri per l impiego allo scopo di ricoprire profili per i quali è richiesto il solo requisito della scuola dell obbligo. Le graduatorie dei disoccupati che richiedono il collocamento presso le pubbliche amministrazioni vengono formate separatamente da quelle per il collocamento presso datori di lavoro privati e l iscrizione viene effettuata per singole qualifiche e profili professionali. L avvio degli iscritti alle liste di collocamento rappresenta una deroga al principio del concorso pubblico: è assente il presupposto di valutazione comparativa in quanto lo scopo di questa forma di reclutamento non è la verifica delle capacità dei candidati ma solamente l accertamento dell idoneità professionale degli aspiranti rispetto al posto da ricoprire. La motivazione di tale deroga si spiega nella volontà di non ricorrere ad un meccanismo dispendioso come il concorso per coprire posizioni di non rilevante contenuto professionale 13. Secondo le modalità svolgimento di tale meccanismo, l Ufficio di collocamento invia all amministrazione un numero doppio di aspiranti idonei rispetto ai posti da coprire, rispettando l ordine di graduatoria, e questi vengono sottoposti a prove di idoneità, cioè allo svolgimento di prove pratiche attitudinali o di sperimentazioni lavorative tenendo in considerazione le attività che saranno chiamati a svolgere. Una volta verificata l adeguatezza, i candidati individuati hanno diritto all assunzione. La chiamata avviene secondo l ordine di graduatoria degli iscritti in modo tale che venga assicurato il più ampio rispetto del principio di parità di trattamento. Il terzo modo per accedere al pubblico impiego consiste nelle assunzioni obbligatorie, come previsto dall art. 35 del decreto legislativo 165/2001 al secondo comma. Esso fa riferimento alle disposizioni della legge 12 marzo 1999, n. 68, che contiene le norme per il diritto al lavoro dei disabili. La normativa sul collocamento obbligatorio stabilisce che i datori di lavoro pubblici e privati sono obbligati ad assumere un certo numero di soggetti disabili per tutelare il loro diritto di accesso al lavoro, dato che essi si trovano in un evidente situazione di svantaggio e di debolezza contrattuale. Non tutte le 12 Così Amoroso, Il lavoro pubblico, Volpe, L impiego pubblico,

13 amministrazioni pubbliche sono tenute ad attuare tali assunzioni in quanto l obbligo scatta quando l amministrazione ha alle proprie dipendenze più di 15 lavoratori. I criteri per determinare la quota d obbligo di soggetti appartenenti alle categorie protette da assumere sono indicati all articolo 4 della legge 12 marzo 1999, n. 68, ed essa va calcolata in base all organico complessivo dell amministrazione 14. Inoltre, l inserimento dei disabili deve avvenire attraverso il collocamento mirato, ovvero facendo in modo che essi non vengano assunti per ricoprire il primo posto compatibile con il loro stato di salute, ma vadano inseriti in una posizione adatta affinchè possano esprimere al meglio le loro potenzialità e che allo stesso tempo risulti utile all organizzazione. I soggetti disabili ai quali si applicano tali disposizioni sono: a) le persone in età lavorativa affette da menomazioni fisiche, psichiche 15 o sensoriali e i portatori di handicap intellettivo, che comportino una riduzione della capacità lavorativa superiore al 45%; b) le persone invalide del lavoro con un grado di invalidità superiore al 33%, accertata dall INAIL; c) le persone non vedenti e sordomute; d) le persone invalide di guerra, invalide civili di guerra e invalidi per servizio con minorazioni ascritte dalla prima all ottava categoria ( secondo le tabelle annesse al testo unico delle norme in materia di pensioni di guerra, D.P.R. 23 dicembre 1978, n. 915). Inoltre, possono essere assunti tramite chiamata diretta nominativa il coniuge superstite e i figli del personale delle Forze dell ordine, del Corpo nazionale dei vigili del fuoco e del personale della Polizia municipale deceduto nell espletamento del servizio, nonché delle vittime del terrorismo e delle criminalità organizzata, secondo quanto previsto dall art. 35 del decreto legislativo 165/ Mentre le imprese private possono scegliere liberamente i soggetti disabili da assumere secondo il criterio della chiamata diretta nominativa, le amministrazioni pubbliche 14 La misura delle quote di riserva valide sia per i datori di lavoro pubblici che per i privati è la seguente: a) 7% dei lavoratori occupati, se occupano più di 50 dipendenti; b) Due lavoratori disabili, se occupano tra 36 e 50 dipendenti; c) Un lavoratore disabile, se occupano tra 15 e 35 dipendenti, ma solo in presenza di nuove assunzioni. 15 Trattandosi di invalidi psichici, l approccio da adottare nei confronti di questi soggetti non è sempre stato omogeneo. Attualmente, la loro assunzione è condizionata alla sussistenza di una residua capacità lavorativa, tale da consentire un proficuo impegno nelle mansioni disponibili in azienda. 16 Si veda Volpe, L impiego pubblico,

14 devono utilizzare lo strumento della chiamata numerica. In particolare, i lavoratori disabili hanno diritto alla riserva dei posti nei limiti della complessiva quota d obbligo e fino al 50% dei posti messi a concorso, secondo quanto previsto dall art. 7 comma 2 della legge 68/1999. All art. 16 della stessa legge, viene poi stabilito che i disabili possono partecipare a tutti i concorsi per il pubblico impiego, da qualsiasi amministrazione pubblica siano banditi, ad eccezione di quelli previsti per particolari mansioni e posizioni specificatamente individuate, e i bandi devono indicare delle speciali modalità di svolgimento delle prove al fine di consentire il rispetto del principio di parità di trattamento. Infatti, i soggetti disabili vengono avviati a prove selettive che però non comportano una valutazione comparativa, ma sono volte all accertamento dell idoneità che non riguarda solamente la verifica del grado di invalidità ma anche l adeguatezza del soggetto allo svolgimento delle mansioni del profilo nel quale avviene l assunzione. L accertamento dello stato invalidante è in ogni caso obbligatorio e i requisiti necessari devono essere presenti sia nel momento di iscrizione nelle apposite liste, ma anche nel momento di conclusione delle procedure e dell assunzione 17. Con l art. 39 del decreto legislativo 165/2001 si prevede, inoltre, che le amministrazioni pubbliche promuovano dei programmi per l assunzione dei portatori di handicap sulla base di direttive emanate dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri Dipartimento della Funzione pubblica e del Ministero del lavoro e delle politiche sociali. Questi programmi si sostanziano in convenzioni stipulate con i Centri per l impiego attraverso le quali i datori di lavoro possono godere di alcune agevolazioni quali ad esempio l assunzione nominativa dei disabili, l utilizzo di forme contrattuali flessibili o lo svolgimento di tirocini con finalità formative e di orientamento. Queste convenzioni hanno lo scopo di determinare un programma mirante al conseguimento degli obiettivi occupazionali previsti dalla legge 68/ I principi generali in tema di selezione del personale Una volta definite queste tre modalità di accesso al pubblico impiego, l art 35 al comma 3 individua i principi generali che devono essere rispettati nello svolgimento delle procedure di reclutamento. Innanzi tutto, deve esserci un adeguata pubblicità della 17 Così Amoroso, Il lavoro pubblico, Si veda Così Volpe, Il lavoro pubblico,

15 selezione, che di norma si realizza con la pubblicazione del bando o di un suo estratto nella Gazzetta Ufficiale, e le modalità di svolgimento del processo di reclutamento devono garantire l imparzialità e assicurare economicità e celerità dell espletamento, anche attraverso sistemi automatizzati. I meccanismi di selezione devono essere oggettivi e trasparenti, nonché idonei a verificare il possesso, da parte dei concorrenti, dei requisiti attitudinali e professionali richiesti per la posizione da ricoprire. Viene, inoltre, fissato il principio del rispetto delle pari opportunità tra lavoratrici e lavoratori, che si concretizza attraverso la previsione di una riserva di almeno un terzo dei posti di componente delle commissioni di concorso alle donne, salva motivata impossibilità, ai sensi dell art. 57 del decreto legislativo 165/ Tra i principi viene poi enunciato anche quello di decentramento delle procedure di reclutamento: infatti, dal concorso unico nazionale si è passati ad un sistema che prevede procedure concorsuali a livello regionale e solo in via eccezionale, per motivi tecnico-amministrativi o di economicità e previa autorizzazione del Presidente del Consiglio dei ministri, è possibile un ritorno al concorso unico 20. Questa scelta è stata fatta per due principali ragioni: la prima riguarda l intenzione di porre fine al problema della disuguale distribuzione del personale tra gli uffici pubblici del Nord, caratterizzati da carenza di organico, e quelli del Sud, nei quali vi è spesso personale in esubero, mentre la seconda motivazione è costituita dalla volontà di ridurre i partecipanti ad un numero più appropriato per rendere più efficace la procedura concorsuale, circoscrivendo i candidati a coloro che sono realmente interessati alla sede di lavoro anche come luogo di stabile dimora 21. Inoltre, i vincitori dei concorsi devono permanere nella sede di prima destinazione per un periodo non inferiore ai 5 anni, come indicato dal comma 5-bis dell art. 35. Un innovazione introdotta dalla riforma del 2009 riguarda l inserimento del comma 5- ter, nel quale viene indicata la possibilità di prevedere un requisito di residenza per la partecipazione al concorso qualora questo sia strumentale all assolvimento di servizi altrimenti non attuabili con lo stesso risultato. Al riguardo, è stato sollevato un dubbio di legittimità, in quanto la disposizione potrebbe essere considerata contraria al principio di parità di trattamento nell accesso ai pubblici uffici: la Corte Costituzionale 19 Così Volpe, L impiego pubblico, E così previsto dal comma 5 dell art. 35 del decreto legislativo 30 marzo Si veda Amoroso, Il lavoro pubblico,

16 si è già espressa in passato sulla questione 22, affermando che è possibile che ci siano delle ragionevoli discriminazioni, purchè esse siano connesse a razionali motivazioni funzionali a garantire una migliore organizzazione degli uffici. Ciò nonostante, non può essere data prevalenza assoluta al requisito della residenza, escludendo totalmente la valutazione comparativa. Inoltre, la previsione del possesso della residenza come uno dei requisiti necessari per la partecipazione al concorso può costituire un elemento di indiretta discriminazione nei confronti dei soggetti che non possiedono la cittadinanza italiana, in quanto molto spesso essi non sono residenti in Italia 23. Come verrà detto in modo più approfondito in seguito, il possesso della cittadinanza non può essere stabilito come requisito per l accesso al pubblico impiego, salvo alcuni casi, e ciò viene confermato anche da sentenze di merito 24 nelle quali si afferma che lo Stato può limitare l'accesso del lavoratore migrante a determinate occupazioni o funzioni solo quando tale restrizione sia necessaria nell'interesse dello Stato e dunque riguardi impieghi che implichino l'esercizio di pubblici poteri o di funzioni di interesse nazionale. L ultimo dei principi esaminati dall articolo disciplina la composizione delle commissioni, le quali devono essere formate esclusivamente da esperti di provata competenza nelle materie di concorso, scelti tra i funzionari delle amministrazioni, docenti ed estranei alle medesime, che non siano componenti dell organo di direzione politica dell amministrazione, che non ricoprano cariche politiche e che non siano rappresentanti sindacali o designati dalle confederazioni ed organizzazioni sindacali o dalle associazioni professionali. Lo scopo di questa previsione è quello di garantire la professionalità dell organo giudicante: i componenti delle commissioni devono possedere un titolo di studio almeno pari a quello necessario per accedere al concorso e ulteriori titoli, adatti a comprovare l effettiva competenza circa le materie oggetto del concorso. Oltre a ciò, con tale disposizione il legislatore mira a valorizzare la separazione tra direzione politica e direzione amministrativa, in quanto l organo 22 Si veda C. Cost. ord. 19 gennaio 1988, n. 33 disponibile su In questa ordinanza la Corte ha dichiarato infondata la questione di legittimità costituzionale nella parte in cui, per l assunzione del personale ANAS necessario per il lavoro di soccorso alla popolazioni colpite dal terremoto nel maggio dal 1976, ha accordato la precedenza a coloro che risiedono nella regione del Friuli Venezia-Giulia, in regione dell urgenza degli interventi al fine di assolvere servizi altrimenti non attuabili o almeno non attuabili con identico risultato. 23 Così Amoroso, Il lavoro pubblico, Trib. Genova, sez. Lavoro, ord del 29 giugno 2011, Trib. Genova, sez. Lavoro, ord del 19 luglio 2011, Trib. Milano, sez. Lavoro, sent del 20 dicembre 2011, Trib. Firenze, sez. Lavoro, sent. del 26 gennaio 2012, disponibili su 12

17 giudicante deve essere neutrale ed indipendente dai vertici politici e dalle rappresentanze sindacali L avvio delle procedure di reclutamento e i provvedimenti della Spending rewiew L art. 35 al comma 4 prosegue con la regolamentazione della fase propedeutica al reclutamento. La legge prevede che spetti alle singole amministrazioni il compito di adottare le determinazioni relative all avvio delle procedure di selezione, sulla base della programmazione triennale del fabbisogno di personale deliberata dalle stesse amministrazioni. Nonostante venga concessa questa libertà, per alcune amministrazioni quali le amministrazioni dello Stato, le agenzie, incluse le agenzie fiscali, e gli Enti pubblici non economici con organico superiore alle 200 unità permane comunque il bisogno di un autorizzazione dall alto, infatti l avvio delle procedure concorsuali è subordinata all emanazione di un apposito decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, da adottare su proposta del Ministro per la funzione pubblica di concerto con il Ministro dell Economia e delle finanze 26. Precedentemente all espletamento delle procedure concorsuali, tutte le amministrazioni devono attivare le procedure di mobilità per l immissione a ruolo dei dipendenti provenienti da altre amministrazioni che richiedono il trasferimento, rimanendo nella medesima area funzionale, nei limiti dei posti vacanti 27. Tale norma è stata introdotta al fine di soddisfare l esigenza di contenimento della spesa pubblica, che si può realizzare attraverso una buona gestione e razionalizzazione delle risorse umane. In questa direzione, facendo riferimento allo scenario attuale, si muove anche il decreto legge 6 luglio 2012, n. 95, chiamato Spending rewiew, che contiene disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai cittadini. Oltre che all eliminazione degli eccessi di spesa, la Spending rewiew mira ad iscrivere il funzionamento dell apparato statale e le relative funzioni entro un quadro razionale di valutazione e programmazione senza intaccare la quantità dei servizi erogati ai cittadini, ma anzi puntando a migliorarne la qualità e l efficienza, in linea con le best practices europee. Tra le varie misure indicate dal decreto al fine di raggiungere questi obiettivi è 25 Così Volpe, L impiego pubblico, Galantino, Diritto del lavoro pubblico, Ai sensi dell art. 30 del decreto legislativo 165/2001, al comma 2-bis. 13

18 prevista anche una riduzione degli organici, realizzando un recupero dell efficienza degli uffici e un ottimizzazione dell allocazione delle risorse umane e materiali a disposizione delle pubbliche amministrazioni. In particolare, ferma restando la riduzione degli organici da operare ai sensi del decreto legge 138 del 2011, le amministrazioni pubbliche devono procedere ad una ulteriore riduzione degli uffici di livello generale e di livello non generale, e delle relative dotazioni organiche, non inferiore al 20% di quelli esistenti. Devono inoltre procedere a una riduzione delle dotazioni organiche del personale non dirigenziale non inferiore al 10%. Anche le forze armate sono tenute a ridurre il proprio organico in misura non inferiore al 10%. A queste riduzioni si affiancherà anche una riorganizzazione strutturale, attraverso un riordino delle competenze degli uffici e l eliminazione delle duplicazioni oltre che mediante un unificazione delle strutture con funzioni logistiche e strumentali, favorendo in questo modo l equa distribuzione del personale e un adeguata gestione dei flussi decisionali. La spending rewiew agisce in tal senso prevedendo anche dei limiti per le nuove assunzioni: le cosiddette facoltà assunzionali sono ridotte del 20% nel triennio , del 50% nel 2015 e del 100% a decorrere dal Inoltre, fino al 31 dicembre 2015 sono bloccati i concorsi per le assunzioni di dirigenti di prima fascia. Il raggiungimento di un efficiente utilizzo delle risorse viene perseguito non solo mediante i tagli del personale e le limitazioni nelle assunzioni ma anche attraverso altri provvedimenti dedicati al pubblico impiego che riguardano, in particolare, la riduzione del valore dei buoni pasto, la disciplina circa le ferie e i riposi del personale, il sistema di pagamento dei cedolini, le spese relative al parco auto e il conferimento di incarichi consulenziali IL D.P.R. 9 MAGGIO 1994, N Le modalità di accesso e le tipologie di concorso pubblico Come già accennato in precedenza, l art. 70 del decreto legislativo 165/2001 stabilisce l obbligo di applicazione del D.P.R 487/1994 per le parti non incompatibili con gli 28 La fonte di tali informazioni è il comunicato stampa del 5 luglio 2012, disponibile su 14

19 articoli 35 e 36 dello stesso decreto, salvo che le singole amministrazioni non si siano dotate di un proprio regolamento in termini di reclutamento del personale. Il regolamento governativo inizia definendo le principali modalità di assunzione, individuandole nel concorso pubblico, nell avviamento degli iscritti alle liste di collocamento e nella chiamata numerica degli iscritti alle liste delle categorie protette. Vengono previste diverse tipologie di concorso pubblico: a) concorso per esami: la scelta dei candidati da assumere si basa solo sull esito delle prove scritte, pratiche o orali indicate nel bando; b) concorso per titoli ed esami: oltre che all esito delle prove, vengono considerati anche i titoli posseduti dal soggetto. La commissione esaminatrice, in virtù del principio di trasparenza, dovrà stabilire in anticipo quali titoli il candidato potrà far valere e la loro valutazione; c) concorso per titoli: per la selezione vengono valutati solamente i titoli posseduti dai soggetti, senza che ci sia lo svolgimento delle prove d esame. L amministrazione deve però essere in grado di individuare i titoli che permettono di riconoscere i requisiti di professionalità richiesti per lo svolgimento delle mansioni; d) corso-concorso: in questa modalità di selezione, le prove finali vengono svolte a seguito di un corso di formazione sulle materie oggetto d esame, in modo da assicurare un adeguata preparazione degli aspiranti circa argomenti ritenuti particolarmente rilevanti I requisiti per l accesso all impiego pubblico All art. 2 del regolamento sono indicati i requisiti necessari per poter accedere al pubblico impiego. Esistono dei requisiti generali e dei requisiti speciali, che le amministrazioni possono prevedere per ricoprire particolari profili professionali, sempre rispettando i principi di uguaglianza stabiliti dagli articoli 3 e 51 della Costituzione. Il primo dei requisiti generali previsti è il possesso della cittadinanza italiana. Esso non è però disposto per i soggetti appartenenti all Unione Europea, in funzione del principio della libertà di circolazione dei lavoratori: anche l art. 38 del decreto legislativo 165/2001 afferma che i cittadini degli Stati membri possono accedere ai posti di lavoro 29 Si veda Galantino, Diritto del lavoro pubblico, 64, ma anche Caringella, Codice del pubblico impiego,

20 presso le amministrazioni pubbliche che non implichino l esercizio diretto o indiretto di pubblici poteri, ovvero non attengono alla tutela dell interesse nazionale. In un apposito regolamento, vengono individuati i profili professionali e le funzioni per i quali è indispensabile il possesso della cittadinanza italiana 30 in quanto presuppongono l esistenza di un rapporto di solidarietà nei confronti dello Stato e la reciprocità di diritti e di doveri. Inoltre, va sottolineato che l art. 45, co. 4 del Trattato sul Funzionamento dell Unione europea stabilisce che le disposizioni in materia di libera circolazione dei lavoratori non sono applicabili agli impieghi nella pubblica amministrazione. Questa affermazione va però interpretata nel senso che sono riservati ai cittadini italiani solo quei posti che implicano la partecipazione all esercizio dei pubblici poteri e alle mansioni che hanno oggetto la tutela degli interessi generali dello Stato 31. Per i cittadini membri dell Unione Europea è, in ogni caso, richiesto il possesso di alcuni requisiti quali il godimento dei diritti civili e politici negli Stati di appartenenza o provenienza, il possesso di tutti gli altri requisiti previsti per i cittadini italiani e un adeguata conoscenza della lingua italiana 32. Detto questo, una questione particolarmente dibattuta concerne l accesso degli extracomunitari al lavoro presso le amministrazioni pubbliche. Al riguardo esistono due orientamenti: il primo sostiene la tesi secondo la quale, dato che gli art. 2 del D.P.R. 487/1994 e 38 del decreto legislativo 165/2001 precisano la possibilità di assumere i cittadini comunitari, l accesso dovrebbe essere al contrario del tutto inibito agli extracomunitari. Il secondo orientamento propende, invece, per una interpretazione evolutiva del quadro normativo vigente, sostenendo che il concetto di cittadinanza debba essere letto considerando il contesto attuale di riforma, il quale ha portato ad una sempre maggiore separazione tra l esercizio della funzione pubblica e il rapporto di lavoro. Questa tesi è sostenuta anche dal giudice ordinario il quale ha confermato che il cittadino straniero regolarmente soggiornante ha diritto ad accedere ai 30 Il regolamento cui si fa riferimento è il D.P.R. 17 dicembre 1994, n All art.1 comma 1 vengono individuati i posti per i quali non si può prescindere dal possesso della cittadinanza italiana come ad esempio i posti dei livelli dirigenziali delle amministrazioni dello Stato, i posti dei magistrati ordinari, amministrativi e militari, i posti dei ruoli civili e militari della Presidenza del consiglio dei ministri. All art. 2 comma 1 vengono invece indicate le funzioni riservate ai cittadini italiani: le funzioni che comportano l elaborazione, la decisione, l esecuzione di provvedimenti autorizzativi e coercitivi e le funzioni di controllo di legittimità e di merito. 31 Si veda la sentenza 17 dicembre 1980 della Corte di Giustizia dell Unione Europea, disponibile su 32 Così Galantino, Diritto del lavoro pubblico,

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