PUBLIC CONSIGLIO DELL'UNIONE EUROPEA. Bruxelles, 6 novembre 2012 (12.11) (OR. en) 15809/12 LIMITE

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1 Conseil UE CONSIGLIO DELL'UNIONE EUROPEA PUBLIC Bruxelles, 6 novembre 2012 (12.11) (OR. en) 15809/12 LIMITE JUR 567 TRANS 377 ESPACE 51 IND 184 CHINE 7 COASI 178 PESC 1338 RELEX 1001 CONTRIBUTO DEL SERVIZIO GIURIDICO * Oggetto: Firma da parte della Commissione, a nome dell'unione europea, di una dichiarazione comune tra l'unione europea e la Repubblica popolare cinese sulla cooperazione in materia di tecnologia spaziale - Questione relativa alla ripartizione delle competenze I. Introduzione 1. E' stato chiesto al Servizio giuridico del Consiglio di fornire, per iscritto, il contenuto delle presentazioni orali effettuate dai suoi rappresentanti nel gruppo "Trasporti intermodali e reti" e nel gruppo "Spazio" in merito alla firma da parte della Commissione, a nome dell'unione europea, di una dichiarazione comune tra l'unione europea e la Repubblica popolare cinese sulla cooperazione in materia di tecnologia spaziale (allegata al documento 14111/12, di seguito "dichiarazione comune"). * Il presente documento contiene una consulenza legale tutelata dall'articolo 4, paragrafo 2, del regolamento (CE) n. 1049/2001 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 30 maggio 2001, relativo all'accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione, e non resa accessibile al pubblico dal Consiglio dell'unione europea /12 1

2 2. La questione discussa in detti gruppi di lavoro concerne la ripartizione di competenze tra il Consiglio e la Commissione e verte in particolare sul fatto che i trattati attribuiscano o meno alla Commissione il potere di firmare una dichiarazione simile. II. FATTI E CONTESTO NORMATIVO 3. La dichiarazione comune si riferisce sia alla cooperazione in materia di tecnologia spaziale in generale, sia alla cooperazione in materia di navigazione satellitare. 4. Nel settore della politica spaziale la competenza dell Unione è al contempo concorrente con quella degli Stati membri e parallela a questa (articolo 4, paragrafo 3, TFUE). Il contenuto di detta competenza è rinvenibile nell'articolo 189 TFUE. 5. L'articolo 172 TFUE è stato considerato la base giuridica corretta per le misure dell'unione relative ai sistemi di navigazione satellitare Galileo ed EGNOS adottate dall'entrata in vigore del trattato di Lisbona. La competenza dell'unione, ai sensi di detto articolo, è concorrente con quella degli Stati membri (articolo 4, paragrafo 2, TFUE). 6. Il 27 ottobre 2003 la Comunità europea e i suoi Stati membri da una parte e la Repubblica popolare cinese dall'altra hanno firmato un accordo di cooperazione relativo ad un sistema globale di navigazione satellitare civile (GNSS) - GALILEO (documenti 13325/03, Decisione relativa alla firma, e 13324/03, "Accordo"). Detto accordo, tuttavia, non è entrato in vigore (e non è applicato in via provvisoria). Il servizio giuridico del Consiglio è consapevole che l'attuale situazione si deve, almeno parzialmente, ai cambiamenti intervenuti nell'assetto gestionale del sistema Galileo; nel tempo si è infatti passati da un partenariato pubblicoprivato, previsto al momento della firma dell'accordo con la Repubblica popolare cinese, ad un'iniziativa esclusivamente pubblica /12 2

3 7. Tra i vari contatti tra l'unione e la Cina, rilevanti per l'argomento in questione, è da notare il 14 vertice UE-Cina svoltosi a Pechino il 14 febbraio In detto vertice l'unione è stata rappresentata da Van Rompuy, Presidente del Consiglio europeo, e da Barroso, Presidente della Commissione europea. Va rilevato che durante il vertice non sono state adottate conclusioni formali ma è stato invece diramato un comunicato stampa comune (documento 6474/12 PRESSE 50). 8. Per quanto è dato conoscere al servizio giuridico del Consiglio, il Consiglio non ha adottato nessun'altra posizione che possa in qualche modo costituire un'approvazione politica della dichiarazione comune o del relativo contenuto. 9. Infine, per quanto concerne il contesto, è opportuno sottolineare l'elevata importanza politica, in generale, delle relazioni tra l'unione e i suoi Stati membri con la Cina nonché l'estrema delicatezza del problema dei trasferimenti di tecnologia e delle connesse questioni di sicurezza. III. ANALISI GIURIDICA 10. Al fine di determinare se, e in caso positivo in che modo, la Commissione è andata al di là delle proprie attribuzioni negoziando e firmando la dichiarazione comune, è necessario dapprima determinare se la dichiarazione comune costituisca un "accordo" ai sensi dell'articolo 218 TFUE, da esaminarsi quindi in conformità delle disposizioni di tale articolo, o se è "solo" un atto foriero di conseguenze politiche. 11. Un'attenta lettura del testo rivela che la dichiarazione comune non può essere considerata un accordo ai sensi dell'articolo 218 TFUE. Tuttavia, la conclusione che detta dichiarazione non costituisce un accordo e che, pertanto, l'articolo 218 TFUE non è d'applicazione non dovrebbe far desumere che la Commissione sia libera di negoziare o firmare tale dichiarazione di propria iniziativa /12 3

4 12. La dichiarazione comune contiene impegni - segnatamente quello di rafforzare gli attuali progetti di cooperazione in taluni settori - che, pur senza creare obblighi giuridici definitivi per le rispettive parti, manifestano comunque l'intenzione di dette parti di dare esecuzione in buona fede a ciò che hanno sottoscritto. Il documento dunque, se non lo si vuole considerare privo di effetti, ha un'incidenza sulle future politiche dell'unione. E' allora necessario esaminare le disposizioni generali dei trattati per capire le rispettive attribuzioni del Consiglio e della Commissione nella gestione di atti che non sono destinati ad essere considerati accordi ai sensi dell'articolo 218 TFUE, ma che contengono impegni strategici o politici e possono avere conseguenze politiche a livello internazionale. Attribuzioni del Consiglio e della Commissione Quali sono le rispettive attribuzioni del Consiglio e della Commissione in relazione al negoziato e alla firma di siffatta dichiarazione? 14. Il Segretariato generale del Consiglio ritiene che tale questione debba essere valutata alla luce delle disposizioni dei trattati relative alla ripartizione di competenze. L articolo 13, paragrafo 2, TUE sancisce che: "Ciascuna istituzione agisce nei limiti delle attribuzioni che le sono conferite dai trattati, secondo le procedure, condizioni e finalità da essi previste. Le istituzioni attuano tra loro una leale cooperazione." 15. Detta disposizione riflette il principio dell'equilibrio istituzionale, sviluppato dalla giurisprudenza della Corte di giustizia dell'unione europea, il quale garantisce che le attribuzioni conferite a ciascuna istituzione sono esercitate da detta istituzione senza interferire con le attribuzioni di altre istituzioni e senza subire interferenze da altre istituzioni, nei limiti e alle condizioni stabilite dai trattati Il testo riprende parzialmente le argomentazioni del parere del servizio giuridico del Consiglio del 25 settembre 2012, doc /12. Cfr. la giurisprudenza citata nella nota a piè di pagina n. 1 del parere del servizio giuridico del Consiglio del 1 giugno 2012, doc / /12 4

5 16. L'articolo 16, paragrafo 1, TUE dispone, fra l'altro, che il Consiglio Esercita funzioni di definizione delle politiche e di coordinamento alle condizioni stabilite nei trattati. L'articolo 17, paragrafo 1, TUE dispone, fra l'altro, che la Commissione "promuove l'interesse generale dell'unione e adotta le iniziative appropriate a tal fine. Vigila sull'applicazione dei trattati e delle misure adottate dalle istituzioni in virtù dei trattati. Vigila sull'applicazione del diritto dell'unione sotto il controllo della Corte di giustizia dell'unione europea Assicura la rappresentanza esterna dell'unione, fatta eccezione per la politica estera e di sicurezza comune " 17. Tali paragrafi descrivono alcuni dei compiti che il Consiglio e la Commissione, rispettivamente, devono svolgere in conformità delle disposizioni dei trattati. Tuttavia esse non costituiscono "clausole di abilitazione" che autorizzano l'una o l'altra istituzione ad agire indipendentemente da queste altre disposizioni. Il Consiglio non può esercitare funzioni di definizione delle politiche sulla base del solo articolo 16, paragrafo 1, TUE: può esercitarle solo alle condizioni stabilite in altre disposizioni dei trattati. La Commissione non può, parimenti, assicurare autonomamente la rappresentanza esterna dell'unione sulla base del solo articolo 17, paragrafo 1, TUE senza rispettare il ruolo del Consiglio nella definizione delle politiche in relazione ai negoziati e alla firma di atti politici a nome dell'unione. 18. La rappresentanza dell Unione e la fissazione del contenuto politico delle posizioni da adottare a nome dell'unione sono due funzioni separate. La definizione della posizione dell Unione, per quanto riguarda i negoziati e la firma relativi ai temi trattati nella dichiarazione comune, rientra naturalmente tra le funzioni di definizione delle politiche del Consiglio di cui all articolo 16, paragrafo 1, TUE in combinato disposto con gli articoli 172 e 189 TFEU. Spetta dunque solo al Consiglio fissare il contenuto della posizione sul negoziato e sulla firma da parte dell Unione in relazione a detta dichiarazione. La parte che rappresenta detta posizione dell Unione non ha titolo per fissare il contenuto /12 5

6 19. Inoltre, indipendentemente dal contenuto della dichiarazione comune, il mero fatto di decidere di redigere una dichiarazione simile a nome dell Unione, in quel momento e su quelle specifiche materie, è già di per sé una chiara competenza del Consiglio, anche se il Consiglio ha previamente, in un altro contesto, indicato la politica dell Unione in un determinato settore. 20. Contrariamente a quanto la Commissione sembra suggerire non si può ritenere che essa abbia, mediante l accordo o il comunicato stampa comune di cui al precedente paragrafo 7, ottenuto dal Consiglio il necessario avallo politico in grado di giustificare la firma della dichiarazione comune, da parte della Commissione, a nome dell Unione europea. 21. Infine, è chiaro che le disposizioni di cui all articolo 335 TFUE non giustificano conclusioni diverse. Questo non è un caso relativo a questioni connesse al funzionamento della sola Commissione, di cui all articolo 335 TFEU, nel quale la Commissione, in base alla sua autonomia amministrativa, conclude accordi di tipo amministrativo. La Commissione stessa non ha ipotizzato che sia questo il caso. L'articolo 335 TFUE deve essere interpretato, in ogni caso, alla luce delle disposizioni del TEU sulla ripartizione delle competenze. Procedura che la Commissione deve seguire 22. I trattati non contengono una norma specifica che descriva la procedura in base alla quale la Commissione dovrebbe agire per garantire il rispetto della ripartizione di competenze tra Consiglio e Commissione per quanto concerne gli impegni politici /12 6

7 23. A tale riguardo è necessario richiamare il dovere di leale cooperazione (articolo 4, paragrafo 3, TUE) che è un principio trasversalmente applicabile ai trattati. In virtù di tale principio, le istituzione dell'unione, nel pieno e vicendevole rispetto, si assistono reciprocamente nell'adempimento dei compiti derivanti dai trattati 3. Di conseguenza la Commissione dovrebbe assistere il Consiglio nello svolgimento della sua funzione di definizione delle politiche e dovrebbe fornire al medesimo, o ai suoi organi preparatori, il contributo che gli consentano di adottare la necessaria posizione politica. 24. Data l estrema delicatezza politica della dichiarazione comune e il livello al quale è stata firmata, era ragionevole attendersi che l avallo politico sarebbe stato dato a livello di Consiglio, eventualmente tramite una nota punto I/A. Si sottolinea che l avallo del Consiglio sarebbe stato necessario almeno in due diverse fasi: in una prima fase per avviare discussioni con la Cina sul previsto contenuto della dichiarazione comune e, in una seconda, per ottenere l avallo politico a firmare la dichiarazione comune nella sua versione finale. IV. CONCLUSIONI 25. In conclusione, il Servizio giuridico del Consiglio è del parere che: in conformità della ripartizione di competenze tra le istituzioni stabilita dai trattati, le decisioni su quale avrebbe dovuto essere il contenuto della dichiarazione comune e sulla firma o meno di tale dichiarazione comune rientrano tra i compiti che il Consiglio può svolgere autonomamente nell esercizio del suo ruolo di definizione delle politiche ai sensi dei trattati, come disposto, in particolare, negli articoli 172 e 189 TFUE; la Commissione, nel decidere di firmare la dichiarazione comune senza previo specifico avallo del Consiglio, non ha rispettato la ripartizione delle competenze prevista dai trattati e il suo dovere di leale cooperazione. 3 A tale riguardo è particolarmente rilevante la giurisprudenza della Corte in materia di cooperazione fra le istituzioni (ad esempio la Causa 230/81 Lussemburgo c. Parlamento Europeo, punto 37) /12 7