Il modello di sviluppo rurale definito dall UE dalla teoria all attuazione: una sfida ancora aperta

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1 ILARIA LEONARDI MARIA SASSI Il modello di sviluppo rurale definito dall UE dalla teoria all attuazione: una sfida ancora aperta Quaderno di ricerca n.6

2 COMITATO SCIENTIFICO Prof. Paolo AUTERI Prof. Carlo BERNINI CARRI Prof. Gabriele CIOCCARELLI Prof. Fulvio FRANCAVILLA Prof. Giorgio GIORGI Prof. Salvatorangelo LODDO Prof. Matteo MATTEI GENTILI Prof. Piero MELLA Prof. Enrico PEREGO Prof. Luigi RINALDI Prof. Ferdinando SUPERTI FURGA Prof. Vittorio VACCARI Prof. Dario VELO Prof. Antonella ZUCCHELLA I diritti di riproduzione e di adattamento totale o parziale e con qualsiasi mezzo (comprese le fotocopie, i films didattici e i microfilms) sono riservati per tutti i paesi Marzo 2004 COPYLAND Via S.Felice, PAVIA Tel

3 IL MODELLO DI SVILUPPO RURALE DEFINITO DALL UE. DALLA TEORIA ALL ATTUAZIONE: UNA SFIDA ANCORA APERTA * Ilaria Leonardi Maria Sassi 1. INTRODUZIONE La politica per le aree rurali dell Unione Europea, nel corso del tempo, ha rafforzato la propria centralità nell ambito degli interventi in agricoltura ed è diventata parte integrante dello sviluppo regionale e riferita all intero territorio europeo. Parallelamente a questa evoluzione si è assistito al rafforzamento dell approccio territoriale, integrato e sostenibile introdotto nel 1987 con la prima riforma dei Fondi Strutturali. Oggi la politica di sviluppo rurale definisce un processo di crescita endogena dei sistemi socio-economici locali. Si tratta di un cambiamento radicale rispetto ai tradizionali modelli di crescita esogena e che per essere applicato richiede nuove capacità progettuali e operative in grado di trasformare l identità e la cultura delle aree rurali in fattori strategici di sviluppo. In questo contesto, il paper mira, anzitutto, a caratterizzare i principali tratti del modello di sviluppo rurale definito dalla Commissione attraverso l analisi dell evoluzione della politica per le aree rurali dell Unione Europea a partire dalla sua nascita sino ai nostri giorni. Sulla base dell approfondimento dei piani di sviluppo rurale regionali, dei principali documenti di valutazione dell impatto di tali interventi e dei dati relativi alla programmazione si procede alla verifica dello stato di attuazione del modello proposto in relazione al contesto italiano e in particolare della capacità dei Piani di Sviluppo di identificare e monitorare la cultura e l identità locale dei territori di riferimento. Dalle risultanze emerse prendono avvio alcune riflessioni conclusive che portano alla definizione di una proposta operativa volta a valorizzare il momento dell analisi e * Lo studio è frutto di un lavoro congiunto delle due autrici; tuttavia, Maria Sassi ha curato la stesura dei paragrafi 2, 3, 4, 5 e 6 mentre i paragrafi 1 e 7 sono stati redatti congiuntamente. 1

4 dell attivazione del territorio intesi come punto di partenza e di arrivo del processo di sviluppo rurale stesso. 2. LA NASCITA DELLA POLITICA DI SVILUPPO RURALE La politica di sviluppo rurale dell Unione Europea (UE) nasce nella seconda metà degli anni 80 nell ambito della prima riforma dei fondi strutturali sollecitata dall Atto Unico (1987) e si caratterizza per un insieme di interventi volti a favore delle aree svantaggiare. Nel 1987, a seguito dei documenti Il futuro del mondo rurale e Portare l Atto Unico al successo prende forma la nuova politica delle strutture basata su un approccio territoriale, solo co-finanziata dall UE coordinando i tre Fondi Strutturali e volta a favorire investimenti per programmi pluriennali concentrati su determinati Obiettivi 1 (INEA, 1997). Nell ambito di tali Obiettivi il quinto riguarda la promozione dello sviluppo rurale attraverso interventi volti ad accelerare l adeguamento strutturale nell ambito della riforma della Politica Agricola Comunitaria (PAC) (Obiettivo 5a) e agevolare l adeguamento strutturale delle zone rurali (Obiettivo 5b) (INEA, 1995). La politica di sviluppo rurale deve intervenire anche nelle regioni dell Obiettivo 1, quelle in ritardo di sviluppo, per sostenere la crescita sostenibile di tali aree, inclusa la crescita e il rafforzamento agrario e forestale, e quello volto alla preservazione, valorizzazione e risanamento dello spazio naturale (Hoffman, 1995) Nel 1991, l introduzione dell Iniziativa Comunitaria Leader I segna l inizio vero e proprio del nuovo approccio alla politica di sviluppo rurale. Alla centralità del 1 Gli obiettivi su cui si concentrano gli aiuti strutturali sono: - obiettivo 1 regioni in ritardo di sviluppo; - obiettivo 2 zone colpite da declino industriale; - obiettivo 3 lotta contro la disoccupazione di lunga durata; - obiettivo 4 inserimento dei giovani nel mondo del lavoro; - obiettivo 5 promozione dello sviluppo rurale attraverso: o 5a adeguamento delle strutture agrarie o 5b sviluppo delle zone rurali. Mentre gli obiettivi 1, 2 e 5b sono a forte impatto territoriale e quindi volti alla coesione economico-sociale, i rimanenti sono di tipo orizzontale nonostante la loro azione si concentri sulle aree più deboli (INEA, 1997). 2

5 territorio viene affiancata quella della partecipazione e dell azione integrata per lo sviluppo endogeno delle aree ricadenti nell Obiettivo 1 e 5b. La partnership locale tra soggetti pubblici e privati è formalizzata in Gruppi di Azione Locale (GAL) che gestiscono i fondi erogati dall UE per dare attuazione a Programmi di Azione Locale (PAL) da loro elaborati in cui trovano definizione le strategie di sviluppo rurale e i relativi interventi da realizzare sul territorio di riferimento. Questi aspetti della politica di sviluppo rurale si consolidano con la seconda riforma dei fondi strutturali del Nell ambito di tale architettura trovano introduzione nuove misure alcune delle quali a forte connotazione territoriale, come la promozione e/o la creazione di marchi e investimenti a favore di prodotti locali o regionali agricoli e forestali di qualità. Nel 1994, Leader I viene sostituito da Leader II che pone una maggiore enfasi sugli aspetti innovativi dei progetti i quali devono trovare nei programmi di sviluppo regionale gli orientamenti e le linee guida. In questo modo, lo sviluppo rurale diventa parte integrante di quello regionale. Alla novità dell approccio introdotto dalla politica di sviluppo rurale così impostata si accompagna la sfida per le amministrazioni nazionali e regionali di ridefinire il loro ruolo nel governo delle politiche (INEA, 1997). L operatore pubblico oltre a gestire tali interventi si trova anche a doverli impostare e a partecipare attivamente al loro svolgimento. Il successo dei programmi a favore delle aree rurali vengono pertanto a dipendere crucialmente da elementi quali le capacità progettuali del soggetto pubblico, dai tempi per l espletamento delle procedure burocratiche, dalla disponibilità di fondi per il cofinanziamento. 3. LA POLITICA DI SVILUPPO RURALE DOPO AGENDA 2000 La svolta significativa nella politica di sviluppo rurale avviene alla fine degli anni 90. Con il documento strategico Agenda (Commissione Europea, 1999) lo 2 Con la riforma del 1993 si assiste ad una leggera modifica delle definizioni degli obiettivi che da 5 passano a sei. Per lo sviluppo rurale è però confermato l obiettivo 5 e le due sottovoci in cui si articola. 3 In tema di sviluppo rurale Agenda 2000 recepisce le indicazioni emerse nell accordo di riforma raggiunto a Cork nel novembre del 1996 nell ambito della Conferenza europea sullo Sviluppo Rurale (Riferimento Biblico). In tale sede viene sottolineata la centralità dello sviluppo rurale nel contesto economico-sociale dell UE, la necessità di integrare lo sviluppo rurale e la politica dei 3

6 sviluppo rurale da solo obiettivo della politica strutturale diventa anche uno dei pilastri della PAC, il secondo 4, e da politica esclusivamente rivolta alle aree svantaggiare si trasforma in politica per l intero territorio, in politica per l adattamento strutturale delle regioni dell UE (INEA, 1999a). La pubblicazione del relativo regolamento di attuazione, il REG. CEE 1257/99, realizza un duplice obiettivo. Riunendo in un unico quadro giuridico tutti gli strumenti usati nell ambito delle politiche strutturali, esso apporta, anzitutto, una significativa semplificazione del contesto normativo e programmatico. Il Regolamento acquisisce, però, importanza soprattutto dal punto di vista strategico in quanto pone lo sviluppo rurale al centro della PAC finalizzando a tale processo tutti gli strumenti di politica strutturale nell ipotesi di un progressivo ridimensionamento della componente mercato dell intervento comunitario in agricoltura (INEA, 2000). I principi guida della nuova politica sono il decentramento delle responsabilità e la flessibilità della programmazione basata su un menù di azioni che devono essere finalizzate e implementate secondo gli specifici bisogni degli Stati Membri e delle Regioni e devono riflettere la diversità delle aree rurali (European Commission Agricultural and Rural Development, 2003). Le 22 misure previste sono raggruppabili in tre principali categorie, ristrutturazione e competitività (38% della spesa FEOGA programmata per il ), gestione ambientale e della terra (52% della spesa FEOGA programmata per il ), ed economie e comunità rurali (10% della spesa FEOGA programmata). Esse concorrono a definire un modello di sviluppo del territorio rurale che ruota attorno al potenziamento delle infrastrutture allo sviluppo e ammodernamento dei villaggi, al miglioramento dei redditi alternativi, turismo e artigianato, allo sviluppo dei prodotti regionali e delle funzioni ricreative di tali aree e alla protezione dell ambiente. Nell ambito di tale modello di crescita dell economia locale il futuro sostenibile dell agricoltura europea mercati e di potenziare dal punto di vista delle risorse finanziarie gli interventi a favore delle aree rurali. 4 Con la riforma attuata con Agenda 2000, la PAC si articola attorno a tre pilastri. Il primo è costituito dalla politica dei mercati, il secondo da quella dello sviluppo rurale e il terzo dalla politica delle strutture. Tra il 1992 e il 1999, gli interventi comunitari in agricoltura consistevano invece nella politica dei mercati, nelle misure di accompagnamento e nella politica delle strutture (Frascarelli, 1999). 4

7 deve avvenire attraverso il miglioramento dell efficacia delle aziende del settore, al sostegno di quelle durevoli, la diversificazione, la promozione di opportunità di reddito alternative, lo sviluppo dei servizi, la cura dello spazio naturale e del paesaggio, la riduzione dell impatto ambientale e la cura delle foreste. Di particolare rilievo sono le tredici misure previste dall articolo 33 del Reg. CEE 1257/99. Esse, infatti, sono specificatamente volte a favorire lo sviluppo integrato del territorio rurale della Comunità ispirandosi all esperienza maturata nelle Regioni Obiettivo 1, 5b e 6 nella precedente fase di programmazione (Commissione Europea Divisione Generale Agricoltura, 1999). Agenda 2000 stimola anche la riforma dei Fondi Strutturali che porta gli obiettivi territoriali da sei a tre 5. Gli interventi di sviluppo rurale nelle zone svantaggiate trovano collocazione nel nuovo Obiettivo 1, che riguarda le regioni in ritardo di sviluppo, e 2 relativo alle zone di riconversione economica e sociale. Infine, nel maggio 2000 Leader II è sostituito da Leader plus che copre il periodo ed è esteso all intero territorio rurale dell UE. L Iniziativa Comunitaria conferma e rafforza l approccio bottom-up e i principi di partenariato, innovazione, sviluppo integrato, rete e cooperazione (Ministero delle Politiche Agricole e Forestali, INEA, 2003b) per completare e rinforzare la politica di sviluppo rurale dell UE (European Commission Agricultural and Rural Development, 2003). Essa, tuttavia, compie un ulteriore passo in avanti al fine di dare risposta alle nuove sfide poste al mondo rurale stesso. Leader plus favorisce l attuazione di strategie integrate di dinamizzazione della crescita rurale con il duplice obiettivo di sostenere i progetti pilota innovativi condotti dai GAL e di favorire scambio di esperienze e la cooperazione transnazionale nel settore (Commissione Europea Direzione Generale Agricoltura, 1999). L Iniziativa si sviluppa attorno a tre assi prioritari 6. Essi sono: 5 I tre nuovi obiettivi della politica strutturale sono: - obiettivo 1 regioni in ritardo di sviluppo: - obiettivo 2 zone di riconversione economica e sociale; - obiettivo 3 risorse umane. Il minor numero di obiettivi risponde ad uno dei principi ispiratori della riforma, ovvero quello della semplificazione degli strumenti, conseguendo, allo stesso tempo, una migliore visibilità ed efficienza dei Fondi Strutturali stessi (INEA, 2000). 5

8 - Asse 1 strategia pilota di sviluppo rurale a carattere territoriale e integrato fondata su un approccio ascendente e sul partenariato orizzontale; - Asse 2 sostegno alla cooperazione interterritoriale e trasnazionale; - Asse 3 creazione di rete tra tutti i territori rurali della Comunità, indipendentemente dal fatto che beneficino o meno di Leader plus, e tutti gli operatori di sviluppo rurale (Ministero delle Politiche Agricole e Forestali, INEA, 2003b). A queste si aggiunge un quarto asse relativo alla gestione, sorveglianza e valutazione. Nell ambito di tali aree la Commissione ha indicato come tematica attorno alle quali sviluppare i Piani di Sviluppo Locale l uso di nuove tecnologie e know-how e miglioramento della qualità della vita, la valorizzazione dei prodotti locali e delle risorse naturali e culturali. La linea intrapresa con Agenda 2000 di rafforzamento del secondo pilastro nell ambito della PAC si consolida con la sua revisione di medio termine avvenuta nel settembre del La centralità posta dalla riforma agli interessi dei consumatori in termini di salvaguardia ambientale, sicurezza alimentare e degli animali, al cui soddisfacimento è condizionato l aiuto comunitario alle aziende agricole, sottolinea, infatti, l orientamento di spostare la PAC verso un indirizzo più generale, la cosiddetta ruralità, a cui saranno destinate quote crescenti di risorse. Tale indirizzo è esteso anche ai nuovi paesi entranti. La nuova politica di sviluppo rurale che prende vita in tale contesto completa la struttura introdotta con Agenda 2000 introducendo quattro nuove misure al menù precedente (Tabella 1) e correggendo alcune di quelle già in vigore. L obiettivo degli aggiustamenti è di introdurre interventi che sostengano gli agricoltori nell affrontare il nuovo scenario di politica agricola e di mercato. Nulla cambia in merito all approccio. La politica di sviluppo rurale si configura quindi 6 In base all art. 9 del Reg. CE n. 1260/99, lettera h, l assi prioritario individua ciascuna delle priorità strategiche inserite in un quadro comunitario di sostegno o in un intervento, cui si accompagnano una partecipazione dei Fondi e degli altri strumenti finanziari e le corrispondenti risorse finanziarie dello Stato membro, nonché una serie di obiettivi specifici. 6

9 come volta a realizzare un processo di crescita dei sistemi socio-economicoterritorioali o locali ed è destinata ad avere un ruolo sempre più di primo piano nell ambito della PAC e della politica regionale. Tabella 1 - Misure di sviluppo rurale disponibili agli Stati Membri dell UE Misure Reg. CEE 1257/99 Gruppo 1 ristrutturazione Gruppo 2 gestione e competitività dell ambiente e della terra - Investimenti nelle aziende agricole; - insediamento dei giovani agricoltori; - prepensionamento; - formazione; - trasformazione e commercializzazione dei prodotti agricoli; - opere di miglioramento fondiario (art. 33); - ricomposizione fondiaria (art. 33); - avviamento di servizi di assistenza alla gestione agricola (art. 33); - commercializzazione dei prodotti agricoli di qualità (art. 33); - gestione delle risorse idriche destinate all agricoltura (art. 33); - miglioramento delle infrastrutture rurali connesse allo sviluppo dell agricoltura (art. 33); - ricostruzione del potenziale di produzione agricolo danneggiato da calamità naturali e introduzione di mezzi di prevenzione adeguati (art. 33). - Zone svantaggiare e soggette a vincoli ambientali; - misure agroambientali; - imboschimento dei terreni agricoli; - altre foreste; - tutela dell ambiente in relazione all agricoltura, alla colture e alla conservazione delle risorse naturali, e al benessere degli animali (art. 33). Gruppo 3 economia e comunità rurale - Servizi essenziali per l economia e la popolazione rurale (art. 33); - ammodernamento e sviluppo dei villaggi, salvaguardia del patrimonio rurale (art. 33); - diversificazione delle attività agricole e delle attività affini allo scopo di creare attività plurime o fonti alternative di reddito (art. 33); - promozione del turismo e dell artigianato (art. 33); - ingegneria finanziaria (art. 33). Nuove misure introdotte con la riforma della Pac del 2003 Gruppo 1 ristrutturazione e competitività - Incentivi per gli agricoltori che partecipano volontariamente agli schemi europei o nazionali progettati per migliorare la qualità di prodotto o processo e che forniscano in tal senso garanzie ai consumatori; - Aiuti per altri schemi nazionali di qualità alimentare riconosciuti nei rispettivi programmi e coerenti con i criteri dell UE; - supporto temporaneo e regressivo per aiutare gli agricoltori nella fase di adeguamento agli standard dell UE in termini di condizionalità poste; - sostegno per l introduzione del sistema di audit aziendale. Fonte: Commissione Europea Direzione Generale Agricoltura (1999); European Commission Agricultural and Rural Development (2003). 7

10 4. IL MODELLO DI SVILUPPO PER LE AREE RURALI L obiettivo dello sviluppo rurale, vale a dire la crescita dei sistemi socio-economicolocali, rende centrale la comprensione di come il territorio-rete (Salone, 2000), frutto della sedimentazione di fattori storici, sociali e istituzionali del contesto locale, sia in grado di determinare uno specifico percorso di sviluppo di un area che assume tratti caratteristici e distintivi rispetto a quelli di altre (Distasio, 1995; INEA, 1999). Il territorio, come fonte di conoscenze contestuali, cioè che nascono in un particolare contesto di esperienza, integrandosi con il sapere codificato, vale a dire proiettandosi nel globale, diventa fattore competitivo strategico in grado di determinare il successo di un sistema territoriale differenziandolo dagli altri (Brusco, 1994). Si assiste, quindi, alla definizione di una logica di crescita diversa da quella prevalente di tipo settoriale e che consiste nel percorrere differenti stadi di uno stesso modello nell ambito del quale le diversità territoriali sono destinate a scomparire per dar sazio alla omogeneizzazione intesa come prodotto della modernizzazione. Con lo sviluppo rurale le differenze locali vanno invece comprese e valorizzate per rafforzare l identità e la cultura locale che sono fattori strategici di crescita. L approccio allo sviluppo parte, dunque, è di tipo bottom-up, va gestito in maniera decentrata con la partecipazione degli attori sociali e sviluppato attraverso interventi integrati. Anche la finalità ultima del processo di crescita si modifica diventando non più solo tecnico-produttivo ma soprattutto economico-sociale (Tabella 2). In tale ambito, trova giustificazione la politica di pianificazione rurale in grado di valorizzare il livello di integrazione e diversificazione da cui dipende crucialmente lo sviluppo di tali aree (Malassis, 1992). Si tratta pertanto di superare l approccio di matrice urbanistica oggi prevalente per adottare una modalità di gestione globale del territorio rurale che sia in grado di tener conto della generalità delle funzioni svolte dal territorio stesso e di risolvere le conflittualità che tra esse si manifestano (Franceschetti, 1995). Lo sviluppo rurale non è più sinonimo di crescita del settore agricolo (Iacoponi, 1996; Saraceno, 1994a; 1994b) e anche lo sviluppo del primario va letto e interpretato nel più ampio contesto della crescita dei sistemi agro-alimentari locali 8

11 Tabella 2 - Confronto tra modelli di sviluppo tradizionali e delle aree rurali Elementi Modello di sviluppo tradizionale Modello di sviluppo delle aree rurale Processo Unilineare Multilineare Durata Breve-medio termine Medio-lungo termine Obiettivo Tecnico-produttivo Economico-sociale Finalità Modernizzazione Valorizzazione risorse locali Approccio Dall alto e settoriale Dal basso e integrato Modalità Esogeno Endogeno Fattori strategici Effetti Ruolo degli attori locali Gestione centralizzata Aumento produttività Neutralità del territorio Interventi settoriali Omogeneizzazione Disgregazione identità Crescita settoriale Passivo Fonte: ns. elaborazione INEA, 1999; Hoffmann, Gestione decentrata Bisogni collettivi locali Centralità del territorio Interventi integrati Differenziazione Rafforzamento identità Diversificazione Attivo nell ambito dei quali l obiettivo diventa il rafforzamento delle reti di relazioni funzionali qualificate tra i diversi attori che lo compongono attraverso una sempre più stretta interazione tra istituzioni pubbliche e organizzazioni private e valorizzando le risorse specifiche che offre il territorio 7. In questo modo è possibile raggiungere una elevata specializzazione produttiva e competitività soprattutto nelle produzioni tipiche e di qualità. Più in generale, l organizzazione di un sistema produttivo locale crea valore aggiunto specifico consentendo di realizzare economie di scala, migliorando la sua capacità di adattamento la sua attitudine all apprendimento collettivo e quindi di innovazione a livello locale (Distasio, 1995; Sassi, 2001). In tale ambito, l ente pubblico acquisisce un ruolo centrale per la comprensione, lo sviluppo e il sostegno delle condizioni storiche, sociali, economiche e culturali che promuovano lo sviluppo endogeno delle aree rurali, processo che può essere 7 Tra le risorse specifiche che offre il territorio si annoverano la competenza della manodopera, la presenza dell Università, per i suoi effetti sul capitale umano e l appoggio ai trasferimenti tecnologici, e l accesso a specifici servizi come quelli finanziari. 9

12 innescato solo se sono presenti due fattori fondamentali, le capacità organizzativoimprenditoriali e conoscenze e attitudini sociali contestuali. 5. IL SISTEMA DELLA PROGRAMMAZIONE PER LO SVILUPPO RURALE IN ITALIA Con Agenda 2000 gli aspetti relativi alla programmazione 8 per lo sviluppo rurale vengono modificati in modo significativo. Essi, anzitutto, sono estesi a tutto il territorio dell UE e non solo alle zone Obiettivo e il loro finanziamento proviene anche dalla sezione Garanzia del FEOGA, canale che nel passato era dedicato esclusivamente alla politica di mercato o alle misure di compensazione diretta. In questo modo lo sviluppo rurale rientra nella più ampia categoria delle politiche regionali (INEA, 2000). Nella Tabella 3 sono elencati i diversi programmi di sviluppo rurale e il sostegno previsto per l UE-15 tra il 2000e il 2006 e per i paesi nuovi entranti nel periodo La programmazione delle misure di sviluppo rurale si articola in tre direzioni. Gli interventi nelle regioni ricadenti nell obiettivo 1 devono essere coerenti con il Quadro Comunitario di Sostegno (QCS) 9 e integrati nei Programmi Operativi Regionali (POR) 10, mentre quelli delle zone obiettivo 2 devono essere formalizzati nei Documenti Unici di Programmazione (DocUP) Per programmazione si intende il processo di organizzazione, decisione e finanziamento effettuato per fasi successive e volto a dare attuazione ai PSR. 9 Sulla base dell art. 9 del Reg. CE n. 1260/99 lettera d) Il Quadro Comunitario di Sostegno è il documento approvato dalla Commissione d intesa con lo Stato membro interessato, sulla base della valutazione del piano presentato dallo Stato membro stesso e coerente la strategia e le priorità di azione dei Fondi e dello Stato membro, i relativi obiettivi specifici, la partecipazione dei Fondi e le altre risorse finanziarie. Tale documento è articolato in assi prioritari ed è attuato tramite uno o più Programmi Operativi. 10 L articolo 9 del Reg. CE n. 1260/99 lettera f) considera Programma Operativo il documento approvato dalla Commissione ai fini dell attuazione di un QCS, composto di un insieme coerente di assi prioritari articolati in misure pluriennali, per la realizzazione del quale è possibile far ricorso a uno o più Fondi e ad uno o più degli altri strumenti finanziari esistenti, nonché alla BEI. 11 La lettera g) dell art. 9 del Reg. CE n. 1260/99 definisce Documento Unico di Programmazione un documento unico approvato dalla Commissione che riunisce gli elementi contenuti in un QCS e in un programma operativo. 10

13 Tabella 3 La programmazione Programmi Numero programmi Co-finanziamento FEOGA sezione Contributo dell UE (Euro miliardi) UE-15 periodo Sviluppo rurale 68 Garanzia Reg. CEE 1257/ Ob. 2 con misure di sviluppo rurale 20 Garanzia Ob. 1 con misure di 69 Orientamento 17,5 sviluppo rurale Leader + 73 Orientamento 2,1 Nuovi entranti periodo Sviluppo rurale 10 Garanzia 5,8 Reg. CEE 1257/99 Ob. 1 con misure di sviluppo rurale 9 Orientamento 2,0 Fonte: European Commission Agricolture and Rural Development, Il sistema di programmazione delle misure fuori Obiettivo fanno, invece, riferimento al Piano di Sviluppo Rurale (PSR) elaborato al livello geografico ritenuto più opportuno da ciascuno Stato Membro. In Italia il livello territoriale di riferimento è quello regionale nell ambito del quale si è optato per una programmazione integrata nel PSR degli interventi di sviluppo rurale delle aree ricadenti nell Obiettivo 2 e previsti dal Reg. CEE 1750/99. Il territorio nazionale è quindi bipartito in: - Regioni Obiettivo 1, il Sud, i cui interventi co-finanziati dal FEOGE- Orientamento sono inclusi con la programmazione degli altri fondi nel QCS e nei POR e che hanno dovuto predisporre appositi PSR per le ex-misure di accompagnamento e le indennità compensative; - Regioni fuori Obiettivo 1, il Centro-Nord, che fanno riferimento alla sola programmazione del PSR 12 (INEA, 2000). 12 Ciò ha fatto si che in Italia, nonostante l obiettivo di semplificazione introdotto da Agenda 2000, il numero dei documento programmatici sia elevato. Per il periodo di programmazione si annoverano, infatti, un QCS, sette POR e Complementi di programmazione (i documenti di attuazione della strategia e degli assi prioritari degli interventi, contenenti gli elementi dettagliati a livello di misura), ventuno PSR, quattordici Doc.UP, e 21 Leader plus (INEA, 2000). 11

14 Infine, la programmazione Leader plus i cui interventi, realizzabili all intero territorio nazionale, sono indicati nei Piani di Sviluppo Locale. Il sistema di programmazione per lo sviluppo rurale realizza i principi di politica rurale stimolando una significativa competenza nelle lettura delle potenzialità del territorio di riferimento e nel trasformare tali punti di forza in un processo di sviluppo sostenibile e integrato formalizzato nel piano di sviluppo. Il territorio rurale può essere visto come un insieme di attori, regole e ambiente le cui caratteristiche si sono definite nel corso del tempo e che determinano l identità e la culture locale (Figura 1). Tali elementi esprimo specifiche conoscenze, interessi, obiettivi, strategie, vincoli e opportunità la cui mediazione e coordinamento porta alla definizione del programma di sviluppo rurale. L attuazione di quest ultimo determina nuove regole, ruoli, strategie, vincoli e opportunità che stimolano l innovazione a livello locale la quale agendo sui fattori locali promuove lo sviluppo del territorio rurale. Gli elementi che compongono il territorio cessano di conservarsi per inerzia e assumono una dimensione dinamica diventando grandezze che devono essere continuamente valorizzate nella globalità la quale è condizione necessaria per catturare le conoscenze de-contestualizzate su un mercato più vasto possibile (Rullani, 1997). Nel processo descritto i protagonisti sono gli attori locali i quali sono chiamati a pensare e realizzare interagendo tra loro il sentiero di crescita dal basso del territorio rurale. Il punto di arrivo e di partenza della programmazione è rappresentato dal territorio rurale che deve essere continuamente analizzato, attivato e modificato per stimolare il processo di crescita endogena, sostenibile ed integrata (Figura 2). 6. L ATTUAZIONE IN ITALIA DEL MODELLO DI SVILUPPO RURALE NELLA PROGRAMMAZIONE L INEA nel Rapporto del 2000 sulle politiche di sviluppo rurale sottolinea come nella programmazione oggi in corso la maggior parte dei programmi non 12

15 Figura 1 Processo di definizione dei piani di sviluppo rurale DIMENSIONE GLOBALE INNOVAZIONE A LIVELLO LOCALE S T O R I A TERRITORIO RURALE - ATTORI (sociali, enti locali, imprese) - REGOLE (istituzionali, sociali, culturali, economiche, etc.) IDEN TITA E CULT URA LOCA Conoscenze, interessi, obiettivi, strategie, vincoli, potenzialità Piani di sviluppo rurale - Piani di azione Nuove regole, ruoli, attori, strategie, vincoli, - AMBIENTE LE locale opportunità DIAGNOSI TERRITORIALE E ATTIVAZIONE FASI MEDIAZIONE E COORDINAMENTO DEFINIZIONE ATTUAZIONE E GESTIONE PROTAGONISTI ATTORI LOCALI 13

16 Figura 2 Processo di analisi e di attivazione del territorio Diagnosi territoriale Attivazione dialogo sociale Identificazione cultura e identità territoriale Trasferimento risultati al soggetto decisionale (Regione, Gruppi di Azione Locale) Dimensione globale Piano di sviluppo rurale e Piani di Azione Locale Processo di sviluppo territoriale 14

17 individuino priorità territoriali o tematiche nella destinazione dei finanziamenti, ma questi ultimi sono spalmati su politiche di sviluppo rurali diffuse (INEA, 2000). Ciò viene, in parte, imputare alle rigidità introdotte dai regolamenti nella pianificazione finanziaria, alla eccessiva articolazione della struttura degli interventi e ai vincoli di carattere temporale e finanziario (Vettoretto, 2003). Tuttavia, una responsabilità importante va ricondotta alle scelte assunte dalle regioni in fase di preparazione dei PSR (INEA, 2000). Questo aspetto si rileva con chiarezza analizzando i documenti di programmazione delle politiche di sviluppo rurale 13. In essi si osserva, in particolare, una grave carenza nella individuazione della specifica rete e organizzazione di relazioni che legano la storia, gli attori, le regole e l ambiente al territorio e nel loro monitoraggio durante la fase di implementazione dei programmi. Nei PSR prevale, inoltre, l impostazione settoriale e non sistemica del contesto economico di riferimento che rappresenta uno degli elementi centrale nella definizione di sentieri di crescita endogeni. Infine, solo raramente si fa cenno alla proiezione dei sistemi locali nella dimensione globale con il rischio di considerarli come sistemi chiusi agli stimoli esterni. Dalla relazione sullo stato di attuazione finanziaria degli interventi previsti dai PSR effettuata congiuntamente dal Ministero delle Politiche Agricole e Forestali e dall INEA (2003a) emerge che la qualità e l ammontare della spesa risentono pesantemente delle misure degli impegni relativi alle misure di accompagnamento che si riferiscono alla precedente programmazione. Queste ultime assorbono una buona parte delle risorse stanziate per la nuova fase di programmazione soprattutto nelle Regioni Obiettivo 1 in cui esse rappresentano il 75% del totale della spesa pubblica. Nelle Regioni fuori Obiettivo 1 l influenza di tali impegni pregressi è minore, ma si attesta comunque al 22% degli stanziamenti complessivi. In queste ultime regioni si osserva, inoltre, che nell ambito della spesa strutturale una quota rilevante di risorse è destinata agli investimenti e all insediamento dei giovani 13 Per un analisi dei documenti di programmazione delle politiche di intervento rurale si veda il sito Osservatorio politiche strutturali 15

18 mentre minore attenzione è prestata alle misure dell articolo 33 volte a realizzare uno sviluppo integrato delle aree rurali (Figura 3). Figura 3 Programmazione della spesa pubblica per categoria di misura Regioni italiane fuori Obiettivo 1 Altre misure forestali 5% Valutazione 0% Misure articolo 33 14% Indennità compensative 5% Accompagname nto vecchio regime 22% Misure in corso 1% Investimenti 24% Insediamento giovani 6% Formazione 1% Accompagname nto nuovo regime 22% Fonte: Ministero delle Politiche Agricole e Forestali, INEA, 2003a. Con riferimento ai progetti Leader si riscontrano spesso forti ritardi nell attuazione e notevoli ostacoli alla piena utilizzazione delle risorse legati anche alle difficoltà di carattere burocratico-amministrativo (INEA, 1998; 1999c, Ministero delle Politiche Agricole e Forestali, INEA, 2003b). L elemento però forse più rilevante alla fine della definizione di un modello di crescita endogeno, integrato e sostenibile del territorio rurale è la necessità di creare un legame forte tra queste Iniziative comunitarie e gli altri programmi di sviluppo rurale (INEA, 2001). Nella maggior parte dei casi questa relazione è venuta a mancare con il risultato che i Leader non sono riusciti ad andare al di là del loro specifico ambito di azione rivestendo un ruolo marginale nell ambito della programmazione regionale. 16

19 7. CONCLUSIONI: UNA PROPOSTA OPERATIVA Lo studio svolto ha evidenziato come il modello di sviluppo rurale pensato dall Unione Europea consista in un processo di crescita dei sistemi socio-economico locale. Dalla revisione dei documenti di programmazione delle politiche di intervento rurale è tuttavia emersa, tra le altre, la difficoltà di definire interventi che promuovano un processo di crescita endogena dei sistemi socio-economico locali proiettati nel globale. L analisi dell identità e della cultura territoriale deve essere, invece, intesa come un progetto, prima di ogni progetto, capace di costruire un quadro del contesto locale chiaro e trasparente, di individuare gli interressi in gioco da parte dei diversi attori e quindi di delinearne le criticità. Si tratta di una fase capace, soprattutto, di valorizzare appieno il mandato politico delle amministrazioni locali, quello di trasformare le esperienze innovative che nascono dall area di riferimento in politiche di sviluppo. In tale direzione, si sottolinea l importanza per l Ente Locale di dotarsi di una struttura di analisi permanente di supporto alla progettazione dello sviluppo del territorio rurale e al servizio della progettualità dei Gruppi di Azione Locale. Si dovrebbe trattare di Laboratorio di Sviluppo Rurale (LSR) che con mandato il politico-istituzionale diventi punto di riferimento forte per gli attori del territorio anche attraverso una rete di collegamento con le istituzioni di livello inferiore. Per le amministrazioni regionali il riferimento legislativo potrebbe essere la Legge 17 maggio 1999, n. 144, art. 1 14, che prevede la costituzione di unità tecniche di supporto alla programmazione, alla valutazione e al monitoraggio degli investimenti pubblici. Le principali funzioni che dovrebbero essere svolte da tali LSR possono essere così sintetizzate: a. diagnosi territoriale funzionale allo sviluppo rurale integrato e alla creazione di partnership; 14 La Legge 17 maggio 1999, n. 14, fa riferimento alle Misure in materia di investimenti, delega al Governo per il riordino degli incentivi all occupazione e della normativa che disciplina l INAIL, nonché disposizioni per il riordino degli enti previdenziali (Gazzetta Ufficiale n. 118 del 22 maggio 1999 Supplemento Ordinario n. 99). 17

20 b. attivazione del dialogo sociale attraverso la creazione di gruppi di partecipazione locale (Forum); c. identificazione della cultura e dell identità territoriale come risultato della sintesi dei risultati delle due fasi precedenti; d. trasferimento risultati al soggetto decisionale della politica di sviluppo rurale. Queste fasi rappresentano un ciclo continuo come esposto nella Figura 2 precedentemente presentata. Poiché l obiettivo dello sviluppo rurale è economico-sociale, diventano rilevanti le competenze del gruppo di analisi che deve necessariamente essere interdisciplinare e dotato di capacità di mediazione di interessi. Tali conoscenze attualmente si formano prevalentemente attraverso l esperienza pratica dei soggetti che sono preposti a realizzare la partecipazione nei programmi di sviluppo e non trovano fondamento in uno specifico progetto formativo. Diventa, pertanto, centrale creare figure professionali che posseggano idonei strumenti di lavoro. Le competenze di mediazione di interessi dovrebbero essere possedute da ciascun figura tecnica dell unità di analisi del LSR ed esercitata secondo le proprie competenze e ambiti di azione e successivamente sintetizzata dal team di lavoro stesso. In altri termini, ciascun componente dovrà possedere le conoscenze specifiche del proprio sapere professionale (economiche o sociali o giuridiche, e così via), saper colloquiare con altre figure professionali, quindi avere una formazione di base multidisciplinare, e mettendo insieme i risultati derivanti dalla propria azione di analisi e di mediazione definire gli elementi di forza del territorio (conoscenze, ruoli, strategie, vincoli e potenzialità) tra i quali le Regioni e/o i GAL potranno scegliere quelli su cui fondare i loro interventi di sviluppo rurale. La fase della mediazione verrebbe pertanto affidata ad un team e non ad una sola persona, come suggerisce la prassi della programmazione negoziata (Riccione, 2002), con il vantaggio di ridurre significativamente il rischio spesso percepito di interpretazione troppo soggettiva del territorio e di disporre di un risultato che fa riferimento a competenze altamente qualificate. 18

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