Semplificazione amministrativa. Scheda di sintesi. Il Silenzio della Pubblica Amministrazione.

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1 Semplificazione amministrativa. Scheda di sintesi Il Silenzio della Pubblica Amministrazione. Il silenzio dell Amministrazione potrebbe essere la spia di un mal funzionamento della stessa, alla luce della regola generale secondo cui i procedimenti amministrativi debbono necessariamente essere conclusi mediante l adozione di un provvedimento espresso, soprattutto nel caso di interessi pretensivi (il privato ha interesse ad ottenere un bene della vita). Ciononostante, in alcune ipotesi la legge riconduce a tale silenzio un significato, cioè lo equipara ad un rigetto (nel caso del ricorso gerarchico), ad un rifiuto (nel caso di inadempimento), alla devoluzione all organo competente (laddove l organo adito non sia competente e, senza informare il privato, trasferisca il procedimento innanzi all amministrazione competente), o nella generalità dei casi, salve le esclusioni di cui all art. 20 della L. 241 del 1990 (atti che riguardano il patrimonio culturale e paesaggistico, l'ambiente, la difesa nazionale, la pubblica sicurezza e l'immigrazione, l asilo e la cittadinanza, la salute e la pubblica incolumità, i casi in cui la normativa comunitaria impone l'adozione di provvedimenti amministrativi formali, i casi in cui la legge qualifica il silenzio dell'amministrazione come rigetto dell'istanza, nonché gli atti e procedimenti individuati con uno o più decreti del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro per la funzione pubblica, di concerto con i Ministri competenti N.d. R.), il silenzio è equiparato ad un atto di assenso dell amministrazione. Va segnalato che, nel DL sviluppo n. 70 emanato dal Governo il 13 maggio 2011, il silenzio assenso è stato esteso anche al permesso di costruire che, fino ad oggi, richiedeva un provvedimento espresso. L aver generalizzato l istituto del silenzio assenso, se da un lato ha dato significato positivo all inerzia, dall altro ha comportato delle incertezze applicative, prima tra tutte la necessaria distinzione con uno strumento simile: la Scia. Scia 1

2 Uno strumento molto simile come ratio al silenzio assenso è la Segnalazione Certificata di Inizio Attività, che ha sostituito la precedente Dichiarazione di inizio attività (che aveva a sua volta spodestato nel 2005 la vecchia Denuncia di Inizio Attività) nell ambito del processo volto a liberalizzare le attività dei privati. Tramite tale istituto, i cittadini e le imprese possono iniziare un attività senza dover attendere di ottenere le necessarie autorizzazioni, permessi o nulla osta, ad eccezione dei casi elencati (quando cioèi sussistano vincoli ambientali, paesaggistici o culturali e atti rilasciati dalle amministrazioni preposte alla difesa nazionale, alla pubblica sicurezza, all immigrazione, all asilo, alla cittadinanza, all amministrazione della giustizia, all amministrazione delle finanze, ivi compresi gli atti concernenti le reti di acquisizione del gettito, anche derivante dal gioco, nonché di quelli previsti dalla normativa per le costruzioni in zone sismiche e di quelli imposti dalla normativa comunitaria N.d.R.) dai quali la riforma ha espunto, ad esempio, la tutela della salute; dunque per avviare un attività si può prescindere da alcuni certificati delle ASL. Dunque, i cittadini iniziano immediatamente l attività e l Amministrazione ha 60 giorni di tempo per interromperla, laddove verifichi che quanto certificato dal privato non è conforme alla realtà. Va segnalato anche un aumento delle sanzioni penali (fino a tre anni di reclusione) in caso di dichiarazioni false. Dopo i 60 giorni, è implicita autorizzazione dell Amministrazione, salvo però il potere dell Amministrazione di ritirare in autotutela l atto, attuando unilateralmente i poteri previsti dagli artt. 21 quinques e 21 nonies della L. 241 / Tale potere consente all Amministrazione, per ogni provvedimento amministrativo, di revocare il provvedimento in caso di sopravvenuto interesse pubblico o di annullarlo d ufficio, in tal caso entro un termine ragionevole, se l Ente ravvisa un illegittimità dell atto. Come se non bastasse questo generale strumento dell autotutela, che attribuisce un potere sbilanciato a favore dell Amministrazione, per la SCIA si è prevista anche un ulteriore possibilità per l Amministrazione per tornare sui suoi passi: nel caso in cui si riscontri il pericolo di danno per l interesse pubblico, l autorizzazione tacita può essere negata anche dopo i 60 giorni! Un altro profilo problematico consiste nella differenziazione tra la Scia e il silenzioassenso: ebbene, la recente riforma degli istituti, ha consentito di distinguere tra 2

3 atti a contenuto vincolato (per i quali la legge prevede che, in presenza di determinati requisiti prestabiliti, l attività amministrativa deve culminare in un procedimento favorevole) che sono sostituiti dalla Scia, ed atti a contenuto discrezionale (laddove l Amministrazione deve effettuare comunque delle valutazioni dell interesse pubblico prima di decidere di adottare un determinato provvedimento), per i quali se l Amministrazione resta inerte, salvi i casi esclusi dall art. 20 citato, si intende accolta l istanza. Un ulteriore problema è la tutela: per considerare impugnabile la Scia innanzi al Giudice amministrativo (come previsto attualmente anche dal Codice del Processo Amministrativo) e per poterla annullare in autotutela, la stessa andrebbe qualificata come atto amministrativo, mentre la lettera della legge sembra far propendere per la natura privata di tale atto. Sul punto, si segnala che la questione è passata al vaglio dell Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, il massimo organo che interverrà per superare il contrasto giurisprudenziale. Criticità applicative erano sorte, inoltre, intorno alla Scia; esse sembrano essere state risolte dal DL sviluppo, che all art. 5 ha interpretato autenticamente la norma, prevedendo che anche la vecchia Dia edilizia è modificata dalla Scia, ma con l eccezione che, in caso di Dia ediliza, il tacito consenso si forma in 30 giorni. Un altra importante precisazione sta nel fatto che dal 13 maggio la Scia si può inoltrare anche con una raccomandata A/R. La previsione di tale modalità di invio, peraltro, andrebbe armonizzata con due strumenti molto importanti al fine della semplificazione, e che avranno un ruolo anche in materia di Scia: il SUAP e le Agenzie Suap Lo Sportello Unico delle Attività Produttive, previsto dal 1998 e recentemente modificato, ha come scopo essere l unica interfaccia per i cittadini che si dedicano ad attività produttive. Dovrebbero essere istituiti presso i Comuni, ma allo stato attuale solo il 12 % dei Comuni ha agito in tal senso. 3

4 La riforma ha introdotto un correttivo a tale povertà d iniziativa, prevedendo che le Camere di Commercio debbano allestire il Suap ove il Comune di riferimento abbia omesso di farlo. Un altra importante novità è l implementazione della telematica: le richieste e la documentazione dovrebbero essere inviate telematicamente, e tale previsione mal si concilia per la previsione della raccomandata A/R prevista per la Scia; è comunque importante che siano state previste diverse modalità di interazione con gli sportelli pubblici, unici o molteplici che siano. Il Suap appare anche uno strumento di impulso onde sollecitare le Amministrazioni a lavorare insieme per addivenire ad un risultato utile. Infatti, può promuovere la convocazione di una Conferenza di Servizi, ad esempio nel caso in cui un Comune non abbia adottato gli strumenti urbanistici che individuino aree destinate alle attività produttive. Sul sito è possibile reperire le informazioni utili. Agenzie per le imprese Mentre il Suap è uno strumento pubblico, lo stesso non può affermarsi per le Agenzie per le imprese, istituite da soggetti privati (pur sotto il monitoraggio delle Istituzioni), al fine di svolgere attività istruttoria, di assistenza alle imprese nonché di supporto organizzativo e gestionale alle Conferenze di Servizi. Quella di un Agenzia privata che svolga funzioni pubbliche è un idea utile per attuare in modo intelligente una semplificazione necessaria, pur con dei meccanismi di controllo a tutela dell interesse pubblico. Infatti, le Agenzie possono sostituire le attività amministrative solo ove queste siano vincolate, invece nel caso di attività discrezionali possono soltanto svolgere l istruttoria: possono dunque occuparsi del controllo della completezza della documentazione a corredo della Scia, ma non hanno gli stessi poteri nei procedimenti assoggettati al silenzio assenso. Conferenza dei Servizi La Conferenza dei Servizi è uno strumento di semplificazione dei procedimenti, che può intervenire nella fase decisoria o istruttoria, tramite il quale è possibile 4

5 coinvolgere contestualmente diverse amministrazioni ed addivenire celermente alla realizzazione di un interesse pubblico. Recentemente (DL 78/2010), è stata oggetto di un intervento di modifica, che ha in parte superato alcune delle principali criticità che finivano per svilirne la capacità di addivenire ad una semplificazione e, nei peggiori dei casi, ad un risultato. Questi i principali correttivi apportati: si è chiarito che la PA possa indire una Conferenza dei Servizi, se necessario, ma non è obbligata a farlo; per evitare che i lavori siano bloccati sine die, si è previsto che il calendario sia concordato con cadenza trimestrale, con la possibilità di differire gli incontri di 15 giorni; l Amministrazione nomina un rappresentante, il quale soltanto è deputato ad esprimere la volontà dell Ente; il dissenso dell Amministrazione deve essere espresso e motivato. Se l Amministrazione non si presenta o se non motiva il proprio dissenso, dunque, tale comportamento equivale a parere positivo, fermo restando quanto previsto dall'articolo 26 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 in materia di VIA; il verbale della Conferenza sostituisce l autorizzazione. Semplificazione fiscale Non si possono tacere neanche le misure di semplificazione relative all ambito fiscale, atteso che sono emerse ulteriori e molteplici novità sul punto nel succitato Decreto Sviluppo (DL n. 70 del 13 maggio 2010). Tale norma, oltre a prevedere le innovative figure del credito d imposta per la ricerca scientifica (il 90% dell incremento rispetto alla spesa per ricerca effettuata nel triennio precedente) e per nuovo lavoro stabile nel Mezzogiorno, introduce modalità per razionalizzare il controllo amministrativo sulle imprese, tra cui si segnala in particolare: i controlli delle Amministrazioni competenti devono essere coordinati ed unificati e possono cadere con cadenza al massimo semestrale; 5

6 in caso di impresa in contabilità semplificata (il cui limite è oggi di euro di ricavi per le imprese e di euro per le imprese di servizi) o di professionisti, la verifica delle Amministrazioni competenti non può durare per più di quindici giorni; non è più onere del privato comunicare all Agenzia delle Entrate le ristrutturazioni di immobili, al fine di usufruire del beneficio del 36% per la ristrutturazione edilizia; i contribuenti non devono fornire informazioni che siano già in possesso dell Amministrazione finanziaria o previdenziale, ovvero che da queste possano essere acquisite direttamente da altre Amministrazioni; si possono riepilogare in un solo documento le fatture emesse fino a 300 euro; in caso di pagamento con carta di credito, di debito o prepagate emesse da operatori finanziari, non occorre la dichiarazione telematica per gli acquisti superiori a 3000 euro e non occorre neanche la compilazione della scheda carburante; i versamenti e gli adempimenti nei confronti di Amministrazioni economico finanziarie, anche solo telematici, che scadono di sabato o in un giorno festivo, sono prorogati al primo giorno lavorativo non festivo; la richiesta di rimborso d imposta può essere mutata in richiesta di compensazione entro 120 giorni dalla dichiarazione. 6

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