L introduzione dell istituto della S.C.I.A. per l avvio delle attività produttive

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1 Ordine degli Ingegneri della Provincia di Ragusa COMUNE DI RAGUSA L introduzione dell istituto della S.C.I.A. per l avvio delle attività produttive Il sistema delle relazioni all interno della Pubblica Amministrazione e dei controlli in materia di S.C.I.A.

2 Il contesto Non sfugge a nessuno, e tantomeno ai professionisti che rappresentano le aziende, come riuscire ad avviare una attività imprenditoriale ( o anche a modificarla, riconvertirla, ristrutturarla ) ha costituito e costituisce in Italia un freno per lo sviluppo del sistema economico e quindi sociale del nostro Paese; quali le cause? : 1. Una parcellizzazione di responsabilità in capo ai soggetti ai quali le norme assegnano la competenza per la verifica ed il controllo acchè il sistema delle regole sia rispettato ; 2. Una legislazione urbanistica nazionale e regionale sempre balbettante, impegnata spesse volte più a gestire sanatorie che a mettere in esercizio, in tempi certi e brevi, strumenti di programmazione ed uso del territorio agili, chiari e forti 3. Una cultura del nostro tessuto sociale ( e l imprenditoria non fa eccezione ) secondo la quale la regola è un ostacolo da aggirare e da forzare e poche volte da rispettare

3 Le azioni di semplificazione 1 Con legge n. 241 del 7 agosto 1990 la cosiddetta legge sul procedimento amministrativo - veniva introdotto per la prima volta il concetto di pari dignità nel rapporto tra Pubblica Amministrazione e Cittadino ( anche impresa ), venivano stabilite alcune regole sui tempi e sulle procedure, introdotto l istituto della Conferenza di Servizi La Regione Siciliana recepiva la predetta norma con piccoli aggiustamenti con legge regionale n. 10/1991

4 Le azioni di semplificazioni 2 Bisogna fare un salto al 1997 quando con le leggi n. 57 e n. 127 ( cosiddette Leggi Bassanini ) ed il successivo D L vo n. 112 del 1998, viene prevista l istituzione del SUAP ( Sportello Unico Attività Produttive ) attuata con D.P.R. n. 447/98 e modificata con successivo D.P.R. n. 440/2000 Si registra un intervento di razionalizzazione del procedimento amministrativo con la legge n. 15/2005 ( riordino della Legge n. 241/90 ) e dobbiamo arrivare al 2009 perché inizi una nuova stagione di semplificazione con la legge n. 69/2009 ( cosiddetta legge Brunetta ) con la quale vengono modificati istituti di particolare rilievo come : la riscrittura dei rapporti tra legislazione statale e autonomie regionali L accellerazione dei tempi di conclusione dei procedimenti Il riconoscimento del danno da mero ritardo L incremento delle potenzialità della Conferenza di Servizi aperta alla telematica e all apporto collaborativo dei privati La semplificazione delle procedure in tema di pareri, D.I.A. e silenzio assenso Il ritocco ad alcuni profili sostanziali dell accesso ai documenti amministrativi Viene infine acclarato il concetto che dalla giurisprudenza comunitaria si individuano i principi che debbono caratterizzare l azione della P.A. e cioè legalità, obbligo di motivazione, trasparenza, diritto di accesso, imparzialità, rispetto delle aspettative legittimamente ingenerate dalla P.A.

5 Le azioni di semplificazioni 3 Con la medesima legge vengono fissati gli obblighi che riguardano tutta la P.A. e che costituisco i cosiddetti L.E.P. ( livelli essenziali delle prestazioni, garantiti dalla Costituzione - art ^ comma lett. m e che sono validi in tutto il territorio indipendentemente dalla specifica normativa regionale) così individuati : Garantire la partecipazione dell interessato al procedimento Individuarne il responsabile Concluderlo, entro il termine prefissato, con un provvedimento espresso Assicurare l accesso alla documentazione amministrativa Garantire la durata massima dei procedimenti Il silenzio assenso La dichiarazione di inizio attività ( in seguito SCIA )

6 Le azioni di semplificazione 4 Il risarcimento del danno da mero ritardo Una delle norme di maggiore importanza della riforma è la previsione introdotta all art. 2 della legge n. 241/90, che si aggiunge a quelle di mancato raggiungimento degli obbiettivi e inosservanza di direttive, già esistenti per i dirigenti della P.A., e dove viene previsto che << la mancata adozione del provvedimento nei termini costituisce elemento di valutazione della responsabilità dirigenziale >> Art. 2 bis : le P.A... sono tenute al risarcimento del danno ingiusto cagionato in conseguenza dell inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento. Le controversie. Sono attribuite alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo. Il diritto al risarcimento del danno si prescrive in 5 anni. Al fine di evitare interpretazioni fantasiose va chiarito che il danno patito dal privato non è riconoscibile per il semplice inadempimento della P.A. ma va provato in tutti gli elementi costitutivi conformemente a quanto stabilito dall art del C.C.

7 Le azioni di semplificazioni 5 E siamo ai giorni nostri con i seguenti interventi normativi : Attuazione della Direttiva 2006/123/CE relativa ai servizi sul mercato interno - D. L vo n. 59/ Introduzione nel nostro ordinamento della S.C.I.A. ( segnalazione certificata inizio attività ). art. 49 del D.L. n. 78 del 31/05/2010 convertito inlegge n. 122 del 30/07/ Aggiornamento e revisione del Regolamento per la semplificazione ed il riordino della disciplina sullo sportello unico per le attivita' produttive - D.P.R. n. 160 del 30/09/2010 e D.P.R. n. 159 del 09/07/2010 Recepimento in Sicilia della normativa di cui sopra ( legge regionale n. 5 del 23/03/2011 )

8 D. L vo n. 59 del 26/03/ Con circa 4 anni di ritardo viene attuata in Italia la direttiva comunitaria n. 2006/123/CE del 12/12/2006 con la quale vengono fissati alcuni principi : 1.Libertà di iniziativa economica 2.Divieto di requisiti discriminatori per l accesso alle attività economiche come la cittadinanza italiana, la residenza in Italia ecc 3.Divieto di verifiche di natura economica ( tranne requisiti di programmazione dettati da motivi imperativi di interesse generale ) o obblighi di fornire garanzie con organismi stabiliti in Italia 4.Viene confermato l obbligo di espletare tutte le procedure necessarie per lo svolgimento delle attività in via telematica e attraverso il SUAP ( già previsto nell art. 38 della Legge 06/08/2008 n. 133 ) come unico punto di accesso 5.Viene prevista una delega alle CCIAA per i comuni che non hanno istituito il SUAP

9 D. L vo n. 59 del 26/03/ I riflessi sostanziali di tali principi hanno prodotto immediatamente la liberalizzazione di alcune attività come : Somministrazione di Alimenti e Bevande Estetista Acconciatore prima sottoposte a vincoli o parametri numerici mentre di altre viene fissato l obbligo del punto di accesso presso il SUAP Sulla Direttiva Servizi sono intervenute, da parte delle Regioni, varie interpretazioni con apposite leggi di recepimento, direttive e circolari. La Regione Siciliana, con la circolare n. 4/2010 dell Assessorato Attività Produttive, aveva dato una sua chiave di lettura che aveva però creato incertezze e confusione sia all interno dei Comuni che nell utenza.

10 La riforma dello Sportello Unico Attività Produttive Con D.P.R. n. 160 del 30/09/2010 è stato emanata la riforma del SUAP voluta dall art. 38 della legge n. 133/08 e come detto confermato dal D. L vo n. 59/2010; il SUAP è stato individuato come l unico punto di accesso e di interlocuzione tra imprese e P.A.; tra le tante novità sia di procedure che di contenuti e che potremo affrontare meglio in altra occasione, di particolare rilievo è l individuazione di due tipi di procedure : 1.La procedura automatizzata ( attraverso l utilizzo della SCIA ) che consente all imprenditore, quando ricorrono alcune condizioni che vedremo fra poco, di avviare immediatamente l attività 2.La procedura ordinaria ( che segue in buona sostanza la logica attuale ) con l acquisizione contestuale di tutti i pareri previsti dalle varie norme di settore e l emissione di un provvedimento unico da parte del SUAP

11 Presupposti per interagire con la P.A. La riforma rende obbligatorio il procedimento telematico Attraverso il portale: Occorre cioè : Disporre di un indirizzo di Posta Elettronica Certificata ( PEC) del costo di pochi euro l anno e controllarla giornalmente disporre di un dispositivo di firma digitale e del relativo software del costo di poche decine di euro tenere presente che qualsiasi file in qualsiasi formato ( ambiente OFFICE, PDF, Jpeg, DWG ec ) può essere firmato digitalmente Il Comune di Ragusa sulla base di un atto di indirizzo ( delibera di G.M. n. 105/2011 ), ma sulla base della circolare emessa dal Minist. Svil. Econ. anche gli altri EE.LL., ammetterà il canale cartaceo almeno fino al 30 settembre p.v., ma l invito ai professionisti è quello di avvalersi del doppio canale ( cartaceo e digitale ) per assuefarsi e testare la capacità di risposta della P.A. nella consapevolezza che solo un sistema di relazioni, corrette e funzionali è capace di rendere un servizio efficiente alle imprese

12 La Segnalazione Certificata Inizio Attività 1 Con l art. 49 del D.L. n. 78/2010, convertito in Legge n. 122 del 30/07/2010 si è provveduto a riscrivere l art. 19 della Legge n. 241/90 introducendo nel nostro ordinamento l istituto della SCIA; si tratta di un diverso sistema di relazioni tra Impresa e P.A. per l avvio delle attività economiche. Se vogliamo essere precisi la novità non è originale ed assoluta in quanto i principi della SCIA sono quelli contenuti nel capo III art. 6,7 e 8 del DPR n. 447/98 quando si fa riferimento al procedimento per autocertificazione per mezzo del quale era possibile avviare i lavori producendo la documentazione dovuta per ottenere la concessione edilizia e gli altri pareri necessari; in caso di autocertificazioni, oltre che false, non rispettose della normativa urbanistica, si correva il rischio della rimessa in pristino dello stato dei luoghi; tale procedimento in Italia è stato applicato solo in pochissimi casi e parzialmente

13 La Segnalazione Certificata Inizio Attività 2 Ogni atto di autorizzazione, licenza, concessione non costitutiva, permesso o nulla osta comunque denominato, comprese le domande per le iscrizioni in albi o ruoli richieste per l esercizio di attività imprenditoriale, commerciale o artigianale il cui rilascio dipenda esclusivamente dall accertamento di requisiti e presupposti richiesti dalla legge o da atti amministrativi a contenuto generale, e non sia previsto alcun limite o contingente complessivo o specifici strumenti di programmazione settoriale per il rilascio degli atti stessi, è sostituito da una segnalazione dell interessato, con la sola esclusione dei casi in cui sussistano vincoli ambientali, paesaggistici o culturali e degli atti rilasciati dalle amministrazioni preposte alla difesa nazionale, alla pubblica sicurezza, all immigrazione, all asilo, alla cittadinanza, all amministrazione della giustizia, all amministrazione delle finanze, ivi compresi gli atti concernenti le reti di acquisizione del gettito, anche derivante dal gioco, nonché di quelli imposti dalla normativa comunitaria.

14 La segnalazione è corredata dalle dichiarazioni sostitutive di certificazioni e dell atto di notorietà per quanto riguarda tutti gli stati, le qualità personali e i fatti previsti negli articoli 46 e 47 del testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445, nonché dalle attestazioni e asseverazioni di tecnici abilitati, ovvero dalle dichiarazioni di conformità da parte dell Agenzia delle imprese di cui all articolo 38, comma 4, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, relative alla sussistenza dei requisiti e dei presupposti di cui al primo periodo; tali attestazioni e asseverazioni sono corredate dagli elaborati tecnici necessari per consentire le verifiche di competenza dell amministrazione. Nei casi in cui la legge prevede l acquisizione di pareri di organi o enti appositi, ovvero l esecuzione di verifiche preventive, essi sono comunque sostituiti dalle autocertificazioni, attestazioni e asseverazioni o certificazioni di cui al presente comma, salve le verifiche successive degli organi e delle amministrazioni competenti.

15 La Segnalazione Certificata Inizio Attività 2. L attività oggetto della segnalazione può essere iniziata dalla data della presentazione della segnalazione all amministrazione competente. 3. L amministrazione competente, in caso di accertata carenza dei requisiti e dei presupposti di cui al comma 1, nel termine di sessanta giorni dal ricevimento della segnalazione di cui al medesim o comma, adotta motivati provvedimenti di divieto di prosecuzione dell attività e di rimozione degli eventuali effetti dannosi di essa, salvo che, ove ciò sia possibile, l interessato provveda a conformare alla normativa vigente detta attività ed i suoi effetti entro un termine fissato dall amministrazione, in ogni caso non inferiore a trenta giorni.

16 È fatto comunque salvo il potere dell amministrazione competente di assumere determinazioni in via di autotutela, ai sensi degli articoli 21-quinquies e 21-nonies. In caso di dichiarazioni sostitutive di certificazione e dell atto di notorietà false o mendaci, l amministrazione, ferma restando l applicazione delle sanzioni penali di cui al comma 6, nonché di quelle di cui al capo VI del testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445, può sempre e in ogni tempo adottare i provvedimenti di cui al primo periodo.

17 4. Decorso il termine per l adozione dei provvedimenti di cui al primo periodo del comma 3, all amministrazione è consentito intervenire solo in presenza del pericolo di un danno per il patrimonio artistico e culturale, per l ambiente, per la salute, per la sicurezza pubblica o la difesa nazionale e previo motivato accertamento dell impossibilità di tutelare comunque tali interessi mediante conformazione dell attività dei privati alla normativa vigente.

18 6. Ove il fatto non costituisca più grave reato, chiunque, nelle dichiarazioni o attestazioni o asseverazioni che corredano la segnalazione di inizio attività, dichiara o attesta falsamente l esistenza dei requisiti o dei presupposti di cui al comma 1 è punito con la reclusione da uno a tre anni.

19 Alcune considerazioni Due elementi sono rilevabili immediatamente: Il primo è che la riforma è ispirata alla più ampia possibile liberalizzazione dell attività imprenditoriale; il che porta a trasformare la funzione amministrativa da esercizio teso a regolamentare preventivamente le attività private ad un ruolo di controllo successivo sull effettivo possesso dei requisiti e presupposti necessari Il secondo elemento è che non si tratta di una norma di pura semplificazione; a nostro modesto giudizio diventa un reticolo operativo molto complesso sia per le amministrazioni ma anche per gli stessi privati

20 Analizziamo gli elementi della S.C.I.A. Quello che prima era in linea di massima - una dichiarazione di intenti ora prevede che il privato segnala che ha già avviato l attività Atti di assenso sostituiti : Autorizzazione Licenza Concessione non costitutiva Permesso o nulla osta comunque denominato Domande di iscrizione in albi o ruoli per l esercizio di attività imprenditoriale Atti di assenso NON sostituibili : Atti dove sono presenti vincoli ambientali, paesaggistici o culturali Atti rilasciati da Amministrazioni preposte alla Difesa nazionale, Pubblica sicurezza, immigrazione, asilo, cittadinanza, giustizia,, finanze Atti imposti dal diritto comunitario Non sono stati previsti gli atti rilasciati da enti preposti alla tutela della salute ( A.S.P.), scelta questa che non appare opportuna

21 Documentazione a corredo La SCIA permette l avvio immediato dell attività proprio perché la documentazione accessoria è integralmente prodotta dall interessato e cioè : a) Dichiarazione sostitutive di certificazioni b) Attestazioni e asseverazioni di tecnici abilitati ( o in alternativa dichiarazioni di conformità dell Agenzia delle Imprese, non ancora operative ) corredate dagli elaborati tecnici e grafici necessari per consentire le verifiche spettanti all amministrazione competente La formazione del titolo giuridico per avviare l attività appare integralmente di natura privatistica lasciando alla P.A. le attività di programmazione, ove previste, e quelle di controllo puntuale delle singole attività. La SCIA non lascia spazio ad attività consultive o a verifiche ispettive; in buona sostanza tutta l attività istruttoria è sostituita da autocertificazioni, attestazioni, asseverazioni prodotte dall interessato e le verifiche solo successive.

22 Alcuni dubbi In poche parole la norma punta sulla autoresponsabilizzazione del soggetto imprenditoriale privato il che costituisce sicuramente un valore importante da perseguire anche se restano alcune perplessità sulle probabilità di successo di questa nuova filosofia tenendo conto di una cultura del rispetto delle regole poco presente nel nostro tessuto sociale quando non intervengono condizionamenti pesanti da parte della criminalità organizzata specialmente al sud.

23 Sistema dei controlli e delle verifiche Questo risulta esser uno degli aspetti più delicati della riforma; ad un elevato tasso di liberalizzazione delle attività dovrà corrispondere un potere di controllo di pari intensità. Gli Enti ( i comuni in primis, ma anche gli altri ) dovranno riorganizzare le proprie strutture adeguando il proprio modello organizzativo alle nuove logiche, pena il rischio che possa piovere sulle amministrazioni una tale quantità di SEGNALAZIONI che crei una forbice tra quelle istruite e quelle pervenute che possono contenere di tutto : segnalazioni complete e perfette, incomplete, irregolari, infondate, prive di presupposto.

24 E veniamo al concreto : Amministrazione competente: come tale deve intendersi quella che avrebbe dovuto rilasciare l atto di assenso; in caso di procedimento complesso gestito dal SUAP le amministrazioni competenti sono tante quante sono le singole procedure autocertificate, attestate o asseverate con la logica di una verifica contestuale; per fare un esempio connesso ad una attività produttiva ( es.: avvio di un esercizio alberghiero con capacità ricettiva superiore a 50 posti letto con attività di somministrazione in favore degli alloggiati e che sia già dotato degli atti di assenso urbanistici ). La SCIA dovrà essere corredata di : Attestazioni ed asseverazioni relative alla conformità antincendio ( VV.F. - C.P.I.) Attestazioni ed asseverazioni relative alla idoneità igienico-sanitaria della struttura ( A.S.P. - SIAV ) Attestazioni ed asseverazioni per la classificazione dell esercizio in stelle ( Provincia - uff. ex AAPIT ) Attestazioni ed asseverazioni relative alla osservanza alle norme in materia di igiene dei prodotti alimentari ( A.S.P. - SIAN ) Attestazioni ed asseverazioni relative alla osservanza delle norme in materia di commercio

25 Nel caso di dichiarazioni ed asseverazioni complete dal punto di vista documentale e verificate dal SUAP ( ad es.: richiesta parere conformità antincendio con mod. PIN1 in doppia copia con due copie del progetto architettonico e bollettino di versamento per i diritti di istruttoria ) sarà lo stesso ufficio, a mezzo di posta certificata, a trasmettere la documentazione al Comando Prov. VV.F. che la acquisirà nei propri archivi, la istruirà nei contenuti tecnici e fornirà al SUAP il proprio parere, di conformità antincendio; stessa logica sarà seguita con gli altri Enti coinvolti ( ASP SIAV - ASP SIAN - Provincia Ufficio Strutture Ricettive ). Il sistema dei controlli, come adesso impostato, si risolve : a)in una presa d atto della regolarità dell avvio dell attività b)nell accertamento di irregolarità con il conseguente divieto e l ordine di ripristino dello stato dei luoghi

26 salvo che, ove ciò sia possibile, l interessato provveda a conformare alla normativa vigente detta attività ed i suoi effetti entro un termine fissato dall amministrazione, in ogni caso non inferiore a trenta giorni. Tale fase sembra assegnare al SUAP l onere ( non indifferente ) di porsi come il soggetto che : oprende atto della regolarità della SCIA o oemette il provvedimento finale di divieto di prosecuzione dell attività con invito a : a) conformarla alla norma non rispettata b) prendere contatti con l Ufficio o Ente competente che assegnerà un termine di almeno 30 giorni per l adempimento nel caso di conferma dell interesse a definire positivamente il procedimento.

27 Un chiarimento ed un suggerimento La consolidata esperienza nei rapporti con gli Enti Terzi ci obbliga a suggerire come, nella fase di verifica di natura tecnico-specialistica, l Ente Terzo si raccordi direttamente con il professionista ( del quale il SUAP fornirà tutti i dati di comunicazione : indirizzo, telefono fisso, cellulare ) per consentire una regolarizzazione della pratica per aspetti non sostanziali e di secondario rilievo, mentre formalizzerà ( informandone per conoscenza il SUAP ) l eventuale richiesta di divieto di prosecuzione dell attività e di rimozione degli eventuali effetti dannosi, fatta salva la conformazione dell attività alla norma tecnica disattesa in mancanza della quale il SUAP emetterà il provvedimento finale di prosecuzione dell attività

28 Valutazioni Finali? Tutto questo impone ed obbliga che la P.A. sia in condizioni di coordinarsi, di parlarsi in un sistema di relazioni che possa andare oltre la comunicazione formale perché alla fine il risultato potrebbe essere del tipo : l operazione è perfettamente riuscita ma il paziente è morto ; non sappiamo ancora però se il paziente lo dobbiamo individuare nell imprenditore o nella P.A.