VII [2010] quaderni consip. L Esperienza Consip tra esigenze del Mercato delle forniture e aspettative della Pubblica Amministrazione: Il subappalto

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1 VI I [ 2010] L E s pe r i e nz acons i p r ae s i g e nz ede Me r c a ode ef or ni ur e ea s pe a i v ede ap ubb i c aammi ni s r a z i one : I s uba ppa o

2 quaderni consip ricerche, anaisi, prospeive VII [2010] L Esperienza Consip ra esigenze de Mercao dee forniure e aspeaive dea Pubbica Amminisrazione: I subappao

3 Index I Quaderni Consip sono una esaa regisraa presso i Tribunae Civie di Roma versione caracea iscr. n. 11 de 16 gennaio 2009 versione eeronica iscr. n. 14 de 16 gennaio 2009 Direore responsabie Aessandro Grii Redazione Consip S.p.A. Via Isonzo, 19/e Roma T I Quaderni Consip sono pubbicai a indirizzo: 1. Inroduzione 4 2. Nozione e cenni sorici su isiuo 5 3. I procedimeno auorizzaorio 8 4. La fase pos-auorizzaoria: i conroo conabie I subaffidameno L esperienza Consip: e spine organizzaive da 2003 ad oggi Gi indicaori degi oupu quai esimoni de evouzione organizzaiva dea Funzione Subappao 14 quaderni consip 3

4 1. Inroduzione 2. Nozione e cenni sorici su isiuo Scopo de presene eaborao è queo di iusrare i passi più significaivi de esperienza mauraa da Ufficio Tecnico di Gara (sruura dea Direzione Legae dea Consip) nea gesione de subappao, fornendo paricoare risao ai raguardi che da 2003 ad oggi hanno eevao a Funzione Subappao de UTG a ruoo di sruura cenrae dea Consip consenendone a coocazione ne deicao diaogo con i mercao dee forniure e a P.A.. Preiminarmene, si riiene opporuno prendere e mosse da acuni aspei nozionisici di base su isiuo i quae, come forse in nessun aro ordinameno giuridico in Europa, presena caraeri di srea coniguià con quea dea uea prevenzionisica dea criminaià organizzaa. Si ripercorrerà una breve ma aena disamina dea normaiva in maeria di subappao sino ad arrivare a ar. 118 de D.Lgs. 163/2006 i quae riproduce, sosanziamene, quano in precedenza previso da ar. 18 dea Legge 55/1990, con a rievane novià di ricomprendere anche a discipina de subappao di servizi e forniure: ciò in coerenza con o spirio di eso uniario per ui i compari di affidameno. Per comprendere i subappao occorre prendere e mosse daa definizione di appao che ci viene fornia da codice civie:...conrao con i quae una pare assume, con organizzazione dei mezzi necessari e con gesione a proprio rischio, i compimeno di un'opera o di un servizio verso i corrispeivo in denaro (ar c.c.). Da'anaisi di ae disposizione possiamo evidenziare come a causa de conrao di appao sia i compimeno,... verso i corrispeivo in denaro di: 1) un'opera; 2) un servizio. Quindi 'oggeo precipuo de conrao di appao può essere ricondoo, codicisicamene parando, ad un mero fare in enrambi i casi: un facere che (normamene) compora a produzione di una res (appai di avori/opere) oppure un mero facere (appai di servizi). Rimane quindi fuori da'aveo codicisico i c.d. appao di forniura che consise, invece, in un dare una res. Ueriore eemeno caraerizzane i conrao di appao (e anche queo di subappao) è assunzione de rischio da pare de'appaaore. Rischio consisene ne'evenuaià di non riuscire a reaizzare a presazione richiesa e, di conseguenza, non oenere i corrispeivo pauio, oppure di riuscirvi ma ad un coso superiore a queo prevenivao. È inore necessario, nea normaià dei casi, che sia 'appaaore ad organizzare i mezzi necessari per 'esecuzione de'appao, in quano imprendiore a ui gi effei. Se uavia i codice civie discipina ne deagio i conrao di appao, anaogamene non può dirsi per i conrao di subappao, nei riguardi de quae è soo sauio che: a) 'appaaore non può dare in subappao 'esecuzione de'opera o de servizio se non è sao auorizzao da commiene (ar c.c.); b) 'imprendiore, per agire in regresso nei confroni dei subappaaori, deve, a pena di decadenza, comunicare ad essi a denunzia enro sessana giorni da ricevimeno (ar c.c.). Aa uce dee scarne disposizioni codicisiche enuceae, da correare con quee discipinani i conrao di appao (ar c.c. e ss.), i subappao può essere definio come i conrao in forza de quae una pare 'appaaore (subcommiene) affida ad un erzo (subappaaore) 'esecuzione dei avori reaivi ad un'opera che egi, in virù de'aggiudicazione di una procedura di affidameno e successiva sipua de conrao, si è impegnao a reaizzare con organizzazione dei mezzi necessari e gesione a proprio rischio, nei confroni de commiene principae (sazione appaane). I subappao è, perano, un conrao derivao che si innesa nea fase di esecuzione de rapporo derivane da conrao di appao; esso consene a appaaore di avvaersi, ne adempimeno dea quaderni consip 4 quaderni consip 5

5 presazione di esecuzione dei avori, servizi, forniure, di aro soggeo senza che ne derivi nessuna incidenza sui dirii ed obbighi scaureni a suo carico da conrao principae. L appaaore coninua ad essere debiore dea presazione verso i commiene divenando a sua voa crediore de subappaaore per a pare de reaivo adempimeno ad esso rasferia. A seguio de subappao vengono, quindi, a coesisere due conrai, dei quai i secondo è accessorio rispeo a primo su piano ogico e cronoogico ne senso che i subappao presuppone i conrao di Si è così passai da'iniziae 40% come oae de'imporo dee avorazioni subappaabii (15% reaivamene aa caegoria prevaene), a'auae 30% imiao aa caegoria prevaene. Ferma a egisazione animafia, fruo de proprio empo, di caraere esremamene rigido e connoaa da numerose cauee, si è passai ad una sempre maggiore iberaizzazione de subappao a puno ae che auamene 'auorizzazione sembra aver perso i caraeri di discrezionaià che sin daa nascia 'avevano conraddisina. appao e ne è condizionao quano a esisenza, vaidià ed efficacia. A subappaaore spea, uavia, piena auonomia ne esecuzione dea sua presazione. Sane i suo caraere derivao, i subappao porebbe divenire o srumeno conrauae in forza de quae imprese emerarie che non risuerebbero ioae aa parecipazione a procedure di affidameno di un appao pubbico, in quano careni dei requisii richiesi e che perano verrebbero escuse in sede di gara daa sazione appaane, porebbero rienrare da ara finesra mediane isiuo de subappao. In ari ermini si vuoe evidenziare come i subappao non regoamenao possa cosiuire un agevoe srumeno di aggirameno dea discipina de'evidenza pubbica, in quano di fao consene 'ingresso di un soggeo diverso da queo risuao aggiudicaario in sede di gara ne'esecuzione dee diverse aivià. I subappao è sao sempre viso con un cero disfavore da egisaore nazionae che o ha considerao quae srumeno voo ad aerare e regoe de appao inroducendo un nuovo soggeo ne rapporo conrauae con a sazione appaane. Quesa è a raio dea necessaria auorizzazione preveniva per affidameno in subappao riasciaa da commiene, auorizzazione già previsa nea Legge n. 2248/1865 in ema di opere pubbiche; norma che prevedeva, in caso di subappao non auorizzao, a comminazione di sanzioni di caraere meramene civiisico. I disfavore egisaivo in chiave anche amminisraiva-penaisica iniziò ad emergere con a c.d. egisazione animafia de 1982 (egge Rognoni - La Torre) che discipinò i subappao conornandoo di numerose cauee e prevedendo, in caso di mancaa auorizzazione, dapprima sanzioni di caraere amminisraivo e successivamene penai. Con e eggi de 1982, a differenza di quano previso nea Legge n. 2248/1865 dove auorizzazione era oamene discrezionae, ques uima iniziò ad essere ancoraa a dei parameri vincoai: es. 'accerameno in capo a'appaaore dei requisii di idoneià ecnica nonché i possesso dei requisii per 'iscrizione a'abo nazionae dei cosruori senza uavia acuna previsione di imii quaniaivi a subappao che invece compariranno sin da'originaria formuazione de'ar. 18, L. n. 55/1990. Limii che, uavia, hanno subio muameni ne empo. quaderni consip 6 quaderni consip 7

6 3. I Procedimeno Auorizzaorio A fine di comprendere o svogimeno de procedimeno auorizzaorio, appare opporuno prendere e mosse da comma 2 de ar. 118 de D.Lgs. 163/2006 (che recepisce ar. 18 dea Legge 55/90 egge cardine in maeria di subappao), che reca e condizioni per procedere a auorizzazione a affidameno in Gesione Provvedimeni auorizzaori subappao subappao. Tai condizioni sono: a. indicazione da pare dei concorreni, a ao de offera, dei avori o dee pari di opere ovvero i servizi e e forniure o pari di esse che inendono subappaare. La sazione appaane, a frone di una Acquisizione documenazione e vauazione isanza di auorizzazione per presazioni non ricomprese ra e aivià che i concorrene/aggiudicaario ha precedenemene dichiarao in sede di offera di voere subappaare, respinge ae isanza ed emee un provvedimeno di diniego di auorizzazione a subappao. b. i deposio de conrao di subappao da pare de appaaore presso a sazione appaane ameno Provvedimeno di auorizzazione Comunicazione inegrazione documenazione Provvedimeno di diniego 20 giorni prima dea daa di effeivo inizio de esecuzione dee reaive presazioni. c. Tae conrao non può essere ceduo a pena di nuià e deve riferirsi ad un imporo compessivo a fine dee necessarie verifiche in maeria di animafia. Le presazioni affidae devono aresì riferirsi ad un definio inervao emporae e non possono essere a oro voa cedue in subappao (divieo di subappao Aggiornameno DB auorizzazioni Aggiornameno DB quoa pare subappaabie Repor semesrae a OdV a cascaa). d. a rasmissione (a momeno de deposio de conrao di subappao presso a sazione appaane), I formaismo sancio da egisaore reaivamene a procedimeno auorizzaorio non esaurisce i da pare de affidaario, dea cerificazione aesane i possesso in capo a subappaaore dei requisii di quaificazione prescrii da D.Lgs. 163/2006 in reazione aa presazione subappaaa nonchè a dichiarazione aesane i possesso dei requisii generai di cui a ar. 38 de D.Lgs. 163/2006; panorama dee cauee in maeria di subappao. Difai, sanzioni di caraere penae sono sae inrodoe con a egisazione animafia de 1982 per ipoesi di affidameno in subappao in assenza dea necessaria auorizzazione. e. acceraa insussisenza di enaivi di infirazione mafiosa in capo a soggeo subappaaore (ar. 10, Ne deagio, ar. 21 dea Legge n. 646/1982 sancisce che chiunque, avendo in appao opere riguardani Legge 575/1965 e ar. 10, D.P.R. 252/1998). a pubbica amminisrazione, concede anche di fao, in subappao o a coimo, in uo o in pare e opere sesse, senza 'auorizzazione de'auorià compeene, è punio con 'arreso da sei mesi ad un anno e La sazione appaane espea i conroo sua sussisenza dee condizioni sopra espose e riascia i provvedimeno di auorizzazione enro i ermine di 30 giorni decorrene daa daa di ricezione de isanza. Con riferimeno ai subappai di imporo inferiore a ,00 euro, i suddei ermini sono ridoi a 15 giorni. Tai imii emporai sono prorogabii una soa voa ove ricorrano giusificai moivi e, quaora decorrano senza adozione di acun provvedimeno, si perfeziona i sienzio assenso e auorizzazione a affidameno in subappao si inende concessa. con 'ammenda non inferiore ad un erzo de vaore de'opera concessa in subappao o a coimo e non superiore ad un erzo de vaore compessivo de'opera ricevua in appao. Nei confroni de subappaaore e de'affidaario de coimo si appica a pena de'arreso da sei mesi ad un anno e de'ammenda pari ad un erzo de vaore de'opera ricevua in subappao o in coimo. La norma sopra ciaa, aresì, conferisce aa sazione appaane a facoà di chiedere a risouzione, assimiabie aa risouzione per inadempimeno, de conrao principae d appao (aa uce dea roura de rapporo fiduciario) nonchè a sospensione dei pagameni in favore de appaaore in quano fao poenziamene produivo di danno. La decisione di chiedere a risouzione è aribuia aa discrezionaià dea sazione appaane a quae dovrà compiere una vauazione dei conrapposi ineressi. quaderni consip 8 quaderni consip 9

7 4. La fase pos-auorizzaoria: i conroo conabie 5. I subaffidameno La norma che discipina e aivià reaive a isiuo de subappao prevede, nea fase pos-auorizzaoria de conrao, espeameno di un conroo di ipo amminisraivo-conabie voo a garanire i rispeo de ribasso dei prezzi praicai daa socieà aggiudicaaria dea procedura di gara nei confroni dee imprese subappaarici - così come previso da ar. 118 comma 4 de D.Lgs 163/2006: affidaario deve praicare, per e presazioni affidae in subappao, gi sessi prezzi uniari risuani da aggiudicazione, con ribasso non superiore a 20%. Inore, in base a quano disposo da ar. 118 comma 3 D.Lgs 163/2006, i egisaore ha inrodoo obbigo di rasmeere, in capo aa socieà aggiudicaaria, enro 20 giorni daa daa di ciascun bonifico disposo a suo favore, a copia dee faure quieanzae reaive ai pagameni effeuai da aggiudicaaria sessa nei confroni dea socieà subappaarice nonché a copia di idonea documenazione conabie aesane a daa de bonifico disposo da aggiudicaaria a favore dea subappaarice sessa. Conroo conabie subappao I egisaore, ne normare a maeria de subappao, ha conempao anche isiuo de subaffidameno (o subforniura). La pecuarieà di ques uimo risiede ne assenza di un rapporo conrauae ra soggeo aggiudicaario e socieà subaffidaaria. L assenza di vincoi formai, voua da egisaore, risponde a ineno di concepire una faispecie più snea priva dee verifiche sui requisii generai di idoneià dee imprese finaizzae a riascio de provvedimeno auorizzaorio. Più specificaamene, i connoai de subaffidameno devono essere desuni daa eura de ar. 118, comma 11 de D.Lgs. 163/2006 che evidenzia i parameri dea sogia di vaore inferiore ai ,00 euro o inferiore a 2% de vaore dee presazioni affidae e con incidenza de coso dea manodopera e de personae inferiore a 50% de imporo de conrao da affidare. I progressivo crescene ricorso a subaffidameno da pare de mercao ha eevao a Funzione Subappao de UTG a ruoo di quaificao inerocuore con i mercao dee forniure e e PPAA imponendo, conesuamene, adozione di una specifica regoamenazione aziendae a fine di eviare eusione dea normaiva in maeria di subappao. Tuavia, a norma sopra ciaa prevede a carico de soggeo aggiudicaario obbigo di comunicare aa sazione appaane i nome de sub-conraene, 'imporo de subaffidameno, 'oggeo de servizio o dea Acquisizione documenazione e vauazione forniura subaffidaa. A di à di ae previsione normaiva, a Funzione Subappao de UTG ha rienuo opporuno esendere ae obbigo di comunicazione verso a sessa PA in quano soggeo fruiore dea presazione subaffidaa. Leera inegrazione documenazione Conroo ribasso prezzi e empisiche pagameno Come per isiuo de subappao, a fine di conrasare a endenza a eusione dea normaiva su subappao medesimo, ufficio si è doao di opporuni srumeni araverso i quai moniora effeivo ricorso dee aziende a isiuo de subaffidameno. Leera richiesa chiarimeni Gesione Subaffidameni Acquisizione comunicazioni subaffidameno Verifica conformià comunicazione Acquisizione e vauazione documenazione Chiusura conroo (Esio negaivo o provvedimeno Consip) Aggiornameno DB subaffidameni e reaivo monioraggio Conroo eusione normaiva subappao Repor semesrae a OdV Aggiornameno DB quaderni consip 10 quaderni consip 11

8 6. L Esperienza Consip: e spine organizzaive da 2003 ad oggi Con a gara Goba Service Uffici, (anno 2001), viene percepia a inerno dea Consip a necessià di isiuire una funzione specificaamene preposa aa gesione dee aivià amminisraive de subappao. L approccio verso i deicao comparo dea piccoa-media impresa (PMI) cosiuiva un esperienza nuova per a Consip, una reaà verso a quae ci si è resi cono di dover empesivamene presare una paricoare aenzione a fine di assumere un ruoo guida e di fornire una quaificaa e fruibie aivià Daa sua creazione ad oggi, accesso aa bacheca ha fao regisrare una cosane crescia di visiaori e conai, sia pubbici che privai ed ha offero un vaido e quaificao supporo consuenziae verso eserno. I processo auorizzaorio de subappao impone un diaogo amminisraivo con moepici Pubbiche Amminisrazioni chiamae a svogere una isruoria per verificare a veridicià dee dichiarazioni prodoe dae imprese ineressae, così come richieso da egisaore. di consuenza. Ne anno 2003 vengono infai acquisie due risorse (Riccardo Vassei - Abero Leonori) depuae a espeameno degi adempimeni reaivi aa gesione amminisraiva nonché a quea conabie de subappao (pos-auorizzaoria), dando via aa Funzione Subappao. L inadeguaa iniziae regoamenazione aziendae dea maeria viene foremene percepia, essendo operaivià ricondoa Verifiche ex D.p.r. 445/2000 ad una eura esuae dea norma ed aa sua mera inerpreazione. Inore, in quesa fase, a gesione conabie de subappao risua essere scissa da quea amminisraiva. L isiuzione dea Funzione Subappao e a sua aocazione ne Ufficio Tecnico di Gara (aprie 2004) compora una prima definizione de archieura procedurae per a gesione de subappao amminisraivo. Acquisizione documenazione La successiva eaborazione de processo organizzaivo de subappao conabie compea e definisce un primo asseo dea maeria, pur risuando gi aspei amminisraivi e conabii ancora soggei a separaa regoamenazione. Ne anno 2008 i due processi organizzaivi vengono finamene accorpai soo un'unica ed esausiva discipina. Predisposizione e rasmissione isanze di conroo ae PPAA compeeni Conroi via eemaica Ne corso degi anni, i ricorso da pare dea Pubbica Amminisrazione (desinaaria dee presazioni oggeo de subappao) aa consuenza fornia daa Funzione Subappao de UTG per acquisire ragguagi ed indicazioni ecniche è risuao essere sempre più frequene. L Ufficio ha forgiao i primi innovaivi Acquisizione risuanze srumeni per supporare e frequeni e compesse esigenze degi inerocuori pubbici e privai. A a scopo ne 2007 è saa reaizzaa a bacheca informaiva de subappao (presene sui sii e www. acquisinreepa.i) in seno aa quae sono preseni forma e inee guida che i mercao dee forniure è inviao ad osservare per conribuire aa reaizzazione di una univoca gesione dea maeria. Nea bacheca è aresì presene una bozza di conrao di subappao a fine di consenire una veicoazione univoca di schemi conrauai rispondeni a deao de egisaore. Aggiornameno DB e reaivo monioraggio Repor semesrae a OdV quaderni consip 12 quaderni consip 13

9 Procedimeni annuameno auorizzazione ex L. 241/90 Sempre a fine di verificare a sussisenza dei requisii di idoneià in capo ae imprese subappaarici, sono degni di riievo i rappori avviai con moe are amminisrazioni quai Inai, Inps, Ufficio de Caseario isiuio presso a Procura dea Repubbica di Roma, i Tribunae Faimenare, e Province, i Minisero de Inerno, AVCP, Agenzia dee Enrae. Ne anno 2004, UTG è sao abiiao a accesso eemaico de SIATEL (acronimo di Sisema Vauazione risuanza inerscambio anagrafe ribuarie eni ocai) ovvero i sisema di coegameno eemaico de Minisero Comunicazione avvio procedimeno Non avvio de procedimeno de'economia e dee Finanze che consene o scambio aivo di informazioni anagrafiche e ribuarie fra Amminisrazione pubbica cenrae e ocae. L eevaa quaià dei rappori insaurai ha inore consenio a UTG di parecipare, in rappresenanza aziendae, ae fasi sperimenai di progei ad evidenza nazionae. Neo specifico si segnaa impemenazione de sisema eemaico Sicean de Minisero de Inerno voo a rendere più efficiene i processo di riascio dee cerificazioni animafia da pare dee prefeure Ricezione e vauazione memorie ae imprese, ae persone fisiche, ae amminisrazioni ed eni che ne fanno richiesa. Le sazioni appaani ne prossimo fuuro dovranno ineroquire con ae nuovo sisema. L UTG ha ricevuo ne anno 2009 da Capo di Gabineo de Minisro de Inerno i priviegio di presare i proprio quaificao conribuo nea Chiusura de procedimeno (conferma efficacia o annuameno auorizzazione) Inegrazione documenae progeazione dea ogica operaiva di queso sraegico ed innovaivo srumeno di ineigence. Inore, si segnaa a coaborazione con Inai per impemenazione de sisema eemaico Durc, ovvero i cerificao che aesa conesuamene a regoarià previdenziae e conribuiva di un'impresa. Durane ae coaborazione UTG ha fornio frequeni suggerimeni ed indicazioni ao scopo di affinare efficacia dea ogica operaiva dea piaaforma eemaica de documeno unico. Aggiornameno DB Repor semesrae a OdV A a fine sono sai individuai inerocuori chiave presso e Amminisrazioni Pubbiche con i quai condividere ier amminisraivi preferenziai, anche per sneire i empi di aesa dee risuanze. Iniziamene sono sai avviai rappori con e principai Prefeure disocae su erriorio nazionae ao scopo di acquisire e informazioni prefeizie reaive ae imprese subappaarici desinaarie dei provvedimeni di auorizzazione. Reaivamene aa fase di rinnovo dee cerificazioni animafia, UTG ha oenuo ne anno 2002, da aora Vice Direore Generae dea Pubbica Sicurezza, ammissione a modaià burocraiche faciiae, poi recepie da ui gi Uffici Terrioriai de Governo. quaderni consip 14 quaderni consip 15

10 7. Gi indicaori degi oupu quai esimoni de evouzione organizzaiva dea Funzione Subappao Acune proiezioni risueranno uii a rappresenare 'andameno negi anni dee aivià sviuppae daa Auorizzazioni subappao ne 2006 Funzione Subbapao de'utg. I Subappao ne 2006 Più conenuo ricorso a isiuo de subappao Doppio binario per i riascio de auorizzazione (Amminisrazione commiene e Consip S.p.A.) Prevaenza subappao nea gara Goba Service Uffici 81 Auorizzazioni a affidameno in subappao 13 Procedimeni amminisraivi ex L. 241/90 73 Socieà conroae ex D.p.r. 445/2000 I subappao ne 2006 quaderni consip 16 quaderni consip 17

11 I Subappao ne 2007 Aurorizzazioni subappao ne 2007 Aivazione Convenzione Faciiy Managemen Uffici Per a gara FM non più doppio binario ma auorizzazioni riasciae soo da Consip S.p.A. Fore incremeno de ricorso a subappao nee gare DAPA e IT (Gara 626, Apparecchiaure Eeromedicai Monioraggio, Servizio Luce, Teefonia fissa, PdL IV Dip.) 158 Auorizzazioni a affidameno in subappao 22 Procedimeni amminisraivi ex L. 241/ Socieà conroae ex D.p.r. 445/2000 Aurorizzazioni subappao ne 2007 quaderni consip 18 quaderni consip 19

12 I Subappao ne Auorizzazioni a affidameno in subappao 306 Socieà conroae ex D.p.r. 445/2000 I Subappao ne Auorizzazioni a affidameno in subappao 310 Socieà conroae ex D.p.r. 445/2000 Auorizzazioni subappao ne 2008 Auorizzazioni subappao ne 2009 quaderni consip 20 quaderni consip 21

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