Libro verde sul diritto al ricongiungimento familiare per i cittadini di paesi terzi che vivono nell Unione Europea

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1 Libro verde sul diritto al ricongiungimento familiare per i cittadini di paesi terzi che vivono nell Unione Europea Contributo di Soleterre-Strategie di Pace, Milano 1/3/2012 A cura di Giuliana Savy, consulente legale del Centro servizi per famiglie e cittadini migranti di Soleterre a Milano Con la direttiva 2003/86/CE, emanata dal Consiglio europeo il 22 settembre 2003, la Comunità europea ha finalmente affrontato la complessa problematica riguardante il diritto al ricongiungimento familiare, aspetto indubbiamente essenziale di una politica comune di immigrazione. Il Consiglio con tale direttiva stabilisce che il diritto al ricongiungimento familiare, riconosciuto ai migranti, costituisce il principale corollario del diritto al rispetto della vita familiare, protetta, oltre che dall'articolo 8 della CEDU, da ulteriori strumenti di diritto internazionale. Secondo la Corte di giustizia questo diritto fa anche parte dei diritti fondamentali riconosciuti dall'ordinamento giuridico comunitario, in quanto principio generale del diritto L'Italia ha recepito la normativa europea tramite il D.gls. n. 5 del 8 gennaio 2007 con notevole ritardo (la scadenza prevista era il 3 ottobre 2005), a dimostrazione delle lunghe e difficili resistenza incontrate all'interno del Governo nel cercare di coniugare le politiche comunitarie e quelle nazionali in tema di immigrazione. Successivamente sono state emanate nuove modifiche ed integrazioni tramite decreti legislativi (D.gls. 160/08 e L. n. 94/09) volti a porre delle restrizioni in materia di diritto all'unità familiare per i cittadini stranieri. Tali modifiche sono state poste spesso sotto l'etichetta di misure volte a garantire la sicurezza del Paese ma incidendo in modo restrittivo sui diritti dei migranti.

2 Alcune questioni appaiono essere oggetto di alcuni dubbi legati a svolgere unicamente una funzione di limitazione del diritto all'unità familiare. Tra queste le più rilevanti da segnalare sono: 1) l'innalzamento del reddito non più collegato al reddito necessario per poter usufruire dell'assegno sociale., ma aumentato della metà per ogni familiare da ricongiungere. Un inasprimento del minimo richiesto dalla stessa Direttiva che non trova particolare motivazione nel contesto di equilibrio tra diritti dei migranti e interesse dello Stato italiano a verificare le condizioni di accoglienza dei familiari. 2) l'introduzione dell'idoneità abitativa nel 2009 che fa coincidere i due requisiti, prima alternativi, della conformità ai requisiti igienico sanitari, nonché di idoneità abitativa, appesantendo nuovamente i requisiti necessari per ottenere la documentazione autorizzativa e con un aumento dei costi a carico del lavoratore straniero. Le modifiche restrittive apportate da i D.gls. 160/08 e L. n. 94/09, possono apparire compatibili con la Direttiva 2003/86 ma da una più attenta disamina, emergono dei dubbi sulla opportunità di imporre condizioni più restrittive a una normativa precedentemente recepita quale il Dgls. n. 5 del 2007 e che già rispondeva alle previsioni richieste dal Consiglio europeo. 1. Campo di applicazione 1.1 La qualifica di soggiornante ai fini della direttiva Contributo alle domande D1 e D2 a) Coniuge non legalmente separato e di età non inferiore ai diciotto anni C'è innanzitutto da domandarsi se la validità e gli stessi requisiti del matrimonio vadano ricostruiti secondo le norme dell'ordinamento italiano o secondo le norme straniere al quale rimandano le nostre norme di diritto internazionale privato e processuale.

3 Qualora la scelta si orienti per il diritto italiano è da tenere in considerazione tutto l'arco della normativa che riguarda il matrimonio. Per il coniuge è ora richiesta l età minima di diciotto anni e lo status di coniuge non legalmente separato (per i rari casi in cui altri ordinamenti prevedano, al pari di quello italiano, l istituto della separazione legale). A fronte di tale presupposto potrebbero verificarsi situazioni di disparità di trattamento tra cittadini italiani e stranieri, considerato che l'ordinamento italiano ammette, in presenza di determinate condizioni, il matrimonio del cittadino sedicenne. Dunque, l età richiesta per contrarre matrimonio sarebbe differente a seconda della cittadinanza di colui che si sposa. La norma così regolata è stata introdotta per ostacolare i matrimoni forzati ma non tiene conto delle consuetudini di molti Paesi di provenienza dei cittadini migranti dove i matrimoni avvengono in età inferiore. Il limite di età così imposto al ricongiungimento familiare non costituisce uno strumento valido di contenimento dei matrimoni forzati ma solo un appesantimento dei tempi necessari per riunire la famiglia. Contributo alla domanda D3 La normativa italiana ha mantenuto la sua dicitura originale e consente il ricongiungimento ai figli minori intesi come minore di anni 18, non apportando nessuna altra restrizione. Il Governo italiano, all'interno del Testo Unico per l'immigrazione, infatti ha recepito non solo la Direttiva Europea ma anche la Convenzione sui diritti dei fanciulli di New York del 1989, che all'art 3 stabilisce chiaramente in tutti i procedimenti amministrativi, giudiziari, deve essere sempre preso in considerazione il superiore interesse del minore. La Direttiva non prende in considerazione il fatto che i figli all'interno della migrazione non sono soggetti attivi ma spesso subiscono la scelta migratoria dei genitori e i lunghi tempi di regolarizzazione. Le clausole sospensive previste dalla Direttiva in tal senso non facilitano la riunificazione della famiglia oltre a introdurre una discriminazione in base all'età, vietata dall'art 14 della CEDU.

4 Le difficoltà che i giovani migranti incontrano nei Paesi dell'unione possono essere superate non impedendo l'ingresso per motivi familiari ma adottando politiche di integrazione e sostegno per i giovani neo ricongiunti 2. Condizioni richieste per l esercizio del diritto al ricongiungimento familiare 2.1 Misure di integrazione Contributo a domande D4 e D5 Il tema delle misure di integrazione mal si conciliano con il diritto all'unità familiare. Il ricongiungimento familiare è subordinato a una serie di requisiti soggettivi (quali l'esistenza di legami familiari) e oggettivi che devono garantire la sostenibilità della migrazione familiare senza bisogno di sostegni economici da parte del Paese ospitante. La soddisfazione di tali requisiti antecedentemente al ricongiungimento mal si conciliano in tema di diritti quale quello all'unità familiare. Soprattuto in tema di minori, subordinare l'ingresso al superamento di un test o al raggiungimento di un obiettivo di una misura di integrazione, può dare adito a un uso strumentale delle misure volto a contenere l'afflusso migratorio dei familiari. Inoltre anche se le misure di integrazione possono agevolare la reale integrazione, devono essere supportate da un sistema che sia accessibile e che rispetti il principio di non discriminazione Periodo di attesa e capacità di accoglienza Contributo a D6 La Direttiva è entrata in vigore dal 2005, gli Stati dell'unione Europea hanno potuto in questi anni provvedere a migliorare la loro capacità di accoglienza dei familiari. Mantenere questa deroga anche oggi non appare più giustificabile di fronte alla finalità della stessa Direttiva di riconoscere il diritto all'unità familiare dei migranti in Europa.

5 2.3 Ingresso e soggiorno dei familiari Contributo a D7 La domanda implica un questione aperta a più livelli, strettamente connessa alla Pubblica Amministrazione Italiana in tema di procedimenti amministrativi. Il cittadino straniero deve infatti attendere i tempi per la conclusione del procedimento di ricongiungimento familiare e dell'eventuale procedimento di rinnovo del permesso di soggiorno. Tempi che sono stabiliti dalla Pubblica Amministrazione e che non dipendono dallo straniero. In questi casi la priorità dovrebbe essere data alla soddisfazione dei requisiti richiesti (esistenza di un alloggio idoneo dove andare a vivere e capacità economica di sostentamento del nucleo familiare) dalla normativa per l'ingresso del familiare. Pertanto è auspicabile introdurre una norma specifica che tenga conto del caso in cui il permesso del richiedente sia scaduto e in fase di rinnovo, garantendo un permesso per almeno un anno al familiare ricongiunto. 5.3 Spese Contributo a D12 Il tema dei costi amministrativi addossati ai cittadini stranieri in Italia è un tema molto dibattuto. Non solo, come precedentemente indicato, le spese sostenute per la certificazione su idoneità abitativa sono state aggravate ma anche i costi del rilascio del permesso di soggiorno. In tal modo l'attuale situazione fa sì che i migranti devono sostenere una spesa non indifferente per poter attuare il loro diritto all'unità familiare. (esempio un cittadino straniero che intende ricongiungere il coniuge, un figli minore degli anni 18 e un figlio che nel momento in cui giunge in Italia ha raggiunto la maggiore età si trova a dover affrontare una spesa di 120 per la procedura di ricongiungimento e 340 per i permessi di soggiorno) Una uniformità a livello europeo dei costi consentirebbe un controllo su eventuale azioni di discriminazione o abuso.

6 5.4 Durata della procedura Contributo a D 13 In Italia il momento dell'inoltro della domanda di ricongiungimento familiare si scinde in due momenti non coincide più con l'avvio del procedimento amministrativo. Infatti l'invio telematico della domanda avviene tramite un modulo di autocertificazione. Solo al momento della convocazione presso l'autorità competente la documentazione richiesta viene vidimata e controllata, per rilasciare l'autorizzazione all'ingresso del familiare. Purtroppo molti Sportelli Unici hanno dei tempi di attesa superiore all'anno per procedere alla convocazione dello straniero per esaminare la documentazione e il rispetto dei requisiti. In questi casi il termine dei nove mesi è superato senza che vi sia alcuna conseguenza o correzione del sistema inefficace. Il precedente meccanismo di correzione del sistema, il silenzio assenso trascorsi 180 giorni, è stato eliminato dal D.gls. 160/08. Per non consentire un uso strumentale del ritardo all'interno delle procedure di richiesta di ricongiungimento familiare, sarebbe opportuno introdurre una garanzia procedimentale. Per contatti e informazioni Alessandro Baldo Responsabile programma migrazioni e co-sviluppo Soleterre-Strategie di Pace Alessandro.baldo@soleterre.org Soleterre ONLUS Via Bazzini Milano (Mi) (T) (F) (M)