Comunicazione inizio lavori, SCIA, DIA e permesso di costruire

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1 Massimo Ghiloni, Rosario Manzo Comunicazione inizio lavori, SCIA, DIA e permesso di costruire Guida operativa giuridico-tecnica del nuovo sistema dei titoli abilitativi in edilizia Aggiornata secondo le disposizioni introdotte dalla legge 12 luglio 2011, n. 106 di conversione, con modificazioni del D.L. n. 70/2011, dalla legge 14 settembre 2011, n. 148, di conversione del D.L. n. 138/2011 e dal D.L. n. 5/2012 Nel CD-ROM allegato un ampio repertorio normativo e documentale per la pratica operativa di tecnici e professionisti II EDIZIONE

2 INDICE GENERALE Premessa alla seconda edizione...9 Premessa INTRODUZIONE Il percorso di ridefinizione del regime dei titoli abilitativi edilizi La struttura del Testo Unico in materia edilizia Il quadro tecnico-amministrativo generale della nuova disciplina dei titoli abilitativi edilizi Le interpretazioni governative, quelle delle Regioni e degli EE.LL L ulteriore intervento del legislatore nel 2011 e nel I riferimenti legislativi del Testo Unico in materia edilizia L ATTIVITÀ EDILIZIA LIBERA L attività edilizia libera nel Testo Unico Le integrazioni dell attività edilizia libera nel decreto legge n. 40/ Gli interventi completamente liberalizzati La manutenzione ordinaria Legislazione regionale Giurisprudenza Le barriere architettoniche Giurisprudenza Le opere temporanee di ricerca nel sottosuolo I movimenti terra Giurisprudenza...61 COMUNICAZIONE INIZIO LAVORI, SCIA, DIA E PERMESSO DI COSTRUIRE 3

3 Indice generale Le serre stagionali Giurisprudenza La procedura LA COMUNICAZIONE INIZIO LAVORI Gli interventi parzialmente liberalizzati soggetti a comunicazione inizio lavori (CIL) Le opere precarie Giurisprudenza Le opere di pavimentazione e finitura I pannelli solari Le aree ludiche ed elementi arredo Giurisprudenza La procedura della CIL La comunicazione inizio lavori con relazione Legislazione Regionale Giurisprudenza La procedura della CIL con relazione...81 Modulistica esemplificativa...87 MODELLO A...88 MODELLO B...90 MODELLO C...93 La Comunicazione Inizio Lavori- Schede riassuntive LA SEGNALAZIONE CERTIFICATA DI INIZIO ATTIVITÀ Il profilo giuridico-amministrativo e tecnico Le categorie di opere edilizie interessate Giurisprudenza La procedura Natura giudirica della SCIA I presupposti urbanistici Le sanzioni COMUNICAZIONE INIZIO LAVORI, SCIA, DIA E PERMESSO DI COSTRUIRE

4 Indice generale 4.6 L azione di vigilanza, sanzione e repressione delle opere abusive realizzate da privati Modulistica esemplificativa Modello Scia.a: Segnalazione certificata di inizio attività Modello Scia.b: Asseverazione allegata alla segnalazione certificata di inizio attività Modello Scia.1: Note illustrative per la presentazione della segnalazione certificata di inizio attività edilizia Allegato AS.2: Prospetto di sintesi degli atti di assenso in materia di edilizia Segnalazione Certificata di Inizio Attività - Schede riassuntive LA SUPERDIA La SuperDIA alternativa al permesso di costruire Le categorie di opere edilizie interessate La SuperDIA nelle leggi regionali La procedura Scheda sintetica della procedura della denuncia di inizio attività IL PERMESSO DI COSTRUIRE Il profilo giuridico-amministrativo e tecnico Le categorie di opere edilizie interessate Giurisprudenza Demolizione e ricostruzione con rispetto della sagoma Gli elementi caratteristici del permesso di costruire La procedura Silenzio assenso e discipline regionali Il risarcimento del danno da parte della P.A Modulistica esemplificativa COMUNICAZIONE INIZIO LAVORI, SCIA, DIA E PERMESSO DI COSTRUIRE 5

5 Indice generale Allegato PC.a - Istanza di permesso di costruire Allegato PC.b - Asseverazione allegata all istanza di permesso di costruire Allegato PC.1 - Note illustrative per la presentazione dell istanza di permesso di costruire Allegato AS.2 - Prospetto di sintesi degli atti di assenso in materia di edilizia LE INNOVAZIONI DEGLI SPORTELLI UNICI L evoluzione del rapporto tra Amministrazione, impresa, cittadino attraverso gli sportelli unici La riforma dello sportello unico per le attività produttive Il nuovo regolamento dello sportello unico per le attività produttive L ambito di applicazione e competenze Le modalità di funzionamento, organizzazione e responsabile del procedimento I modelli procedimentali Il procedimento automatizzato Il procedimento ordinario Il coordinamento con gli strumenti urbanistici I chiarimenti tecnici La chiusura lavori e il collaudo Il monitoraggio dell attuazione Il regime transitorio e l abrogazione del d.p.r. 447/ Le specifiche tecniche per il regolamento di cui all art. 38 del D.L. 112/ Considerazioni Il regolamento relativo alle Agenzie per le imprese La natura giuridica e funzioni delle Agenzie delle imprese I requisiti per l accreditamento e informativa al SUAP La vigilanza, il controllo e l informativa sulle Agenzie Le modalità di presentazione della domanda di accreditamento COMUNICAZIONE INIZIO LAVORI, SCIA, DIA E PERMESSO DI COSTRUIRE

6 Indice generale Lo sportello unico per l edilizia Modulistica esemplificativa Modello - Domanda unica Modello - Edilizia, denuncia di inizio attività Modello - Edilizia, ultimazione dei lavori, certificato di conformità, eventuale variante in corso d opera Modello - Edilizia, attestazione di abitabilità agibilità Modello - Istanza di permesso di costruire Allegato - Elaborati da allegare alla istanza per l avvio del procedimento mediante autocertificazione e silenzio-assenso Allegato - Documentazione ed elaborati da produrre per l avvio del procedimento mediante Conferenza dei servizi Modello - Autocertificazione in materia territoriale ed urbanistico - edilizia Modello - Rapporto dell intervento con gli strumenti di pianificazione territoriale e urbanistica I REGIMI AUTORIZZATIVI DI SCOPO I regimi autorizzativi nelle misure attuative dell accordo Stato-Regioni per il rilancio dell attività edilizia del 2009 (Piano Casa 2): schema comparativo delle leggi regionali I regimi autorizzativi per la realizzazione di impianti alimentati da fonti rinnovabili L autorizzazione paesaggistica semplificata L ambito di applicazione La procedura Le innovazioni sulla Conferenza di servizi L autorizzazione paesaggistica semplificata - Schede riassuntive POSTFAZIONE 359 COMUNICAZIONE INIZIO LAVORI, SCIA, DIA E PERMESSO DI COSTRUIRE 7

7 Indice generale APPENDICE NORMATIVA 363 Legge 7 agosto 1990, n. 241 Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia. (Testo A) Decreto Legge 31 maggio 2010, n. 78 Convertito in legge, con modificazioni, dall art. 1, comma 1, L. 30 luglio 2010, n. 122 Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica Decreto Legge 13 maggio 2011, n. 70 Semestre Europeo - Prime disposizioni urgenti per l economia Convertito con modificazioni in L. dell art. 1, comma 1. L. 12 luglio 2011, D.P.R. 9 luglio 2010, n. 139 Regolamento recante procedimento semplificato di autorizzazione paesaggistica per gli interventi di lieve entità, a norma dell articolo 146, comma 9, del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, e successive modificazioni D.P.R. 7 settembre 2010, n. 160 Regolamento per la semplificazione ed il riordino della disciplina sullo sportello unico per le attività produttive, ai sensi dell articolo 38, comma 3, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n D.M. 10 novembre 2011 Misure per l attuazione dello sportello unico per le attività produttive di cui all articolo 38, comma 3-bis, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n D.M. 10 settembre 2010 Linee guida per l autorizzazione degli impianti alimentati da fonti rinnovabili D.Lgs. 3 marzo 2011, n. 28 Attuazione della direttiva 2009/28/CE sulla promozione dell uso dell energia da fonti rinnovabili, recante modifica e successiva abrogazione delle direttive 2001/77/CE e 2003/30/CE L utilizzo e i contenuti del CD Rom COMUNICAZIONE INIZIO LAVORI, SCIA, DIA E PERMESSO DI COSTRUIRE

8 Premessa alla seconda edizione A meno di un anno dalla pubblicazione del volume Comunicazione inizio lavori, SCIA, DIA e permesso di costruire è stato necessario redigere una seconda edizione, per dare conto delle ulteriori modifiche normative introdotte, in particolare nel mese di luglio del 2011, dal legislatore nazionale e, in parte, da quello regionale. Restano, quindi, ferme le argomentazioni della premessa e della postfazione contenute nella prima edizione del libro; invero, sembra accentuarsi la scarsa considerazione, da parte del legislatore, in un momento di crisi economico-finanziaria europea e nazionale, della rilevanza di costruire sistemi normativi strutturali, completi, semplici e certi. Dobbiamo registrate ancora, quindi, il mancato riconoscimento da parte del decisore nazionale del settore immobiliare e costruttivo come una filiera importante dell economia nazionale, sulla quale intervenire in modo sistematico e organico sui temi della fiscalità, delle regole sul diritto di proprietà, della certezza del tempi e delle responsabilità dei procedimenti urbanistici, edilizi, dell esercizio della tutela differenziata e, infine, delle regole di sicurezza e di igiene edilizia. È difficile che questo avvenga e che, comunque, possa essere attuato in tempi brevi; le urgenze di intervento per contrastare la crisi economicofinanziaria, che si annuncia di medio-lungo periodo, probabilmente non consentiranno di affrontare una registrazione organica delle norme contenute nel testo unico dell edilizia e in tutte le norme ad esso collegate o interconnesse. Ad oggi, possiamo solo auspicare per i prossimi anni che il sistema delle regole edilizie si sia stabilizzato per consentire da una parte alle regioni di riallineare la propria normativa anche tramite un ragionamento condiviso tra di loro, per evitare un processo di centrifugazione normativo COMUNICAZIONE INIZIO LAVORI, SCIA, DIA E PERMESSO DI COSTRUIRE 9

9 con impatti negativi per il sistema Paese e, dall altra, per costruire, in via amministrativa, almeno negli ambiti territoriali di competenza delle regioni stesse, i processi, i modelli, le formule e i supporti indispensabili per dare certezze agli utenti quando la complessità delle normative da applicare atterra nella vita quotidiana degli sportelli comunali. Questo auspicio non può che rimandare alle conclusioni della premessa alla prima edizione, con il richiamo alla esigenza di un ancora maggiore necessità di preparazione, competenza, conoscenza da parte del primo utente di queste normative: il tecnico comunale, che deve garantire nel proprio lavoro quotidiano un alta qualità del servizio, sia in termini di capacità professionali sia sotto quelli della minimizzazione dei tempi e delle incertezze, quasi insite nella materia edilizia. marzo COMUNICAZIONE INIZIO LAVORI, SCIA, DIA E PERMESSO DI COSTRUIRE

10 Premessa Nel commento (1) al d.p.r. n. 380/2001, scritto nel 2003, si auspicava che, a seguito della stabilizzazione delle norme relative all attività edilizia, fosse stato possibile per gli operatori del settore avere una certa tranquillità dopo un lungo periodo di incertezze. Si auspicava anche che fosse prossima l entrata in vigore di una legge di principi generali in materia di governo del territorio, nella quale fossero presenti anche le normative di riferimento della materia edilizia per un esercizio organico, coerente con la potestà legislativa concorrente da parte delle Regioni. Per qualche anno il Testo Unico in materia edilizia ha retto all assalto innovativo ed episodico che aveva contraddistinto il modus operandi del legislatore negli anni 90. Negli ultimi tempi, tuttavia, la ripresa di una azione di semplificazione e di liberalizzazione dei procedimenti autorizzativi ha coinvolto anche quelli applicabili alla trasformazione edilizia, con la necessità da parte dei tecnici delle Amministrazioni e dei professionisti di dover riprendere una opera di interpretazione di queste normative che hanno avuto un impatto, anche consistente, nel campo disciplinare specifico. Sarebbe necessario, tuttavia, che si chiarisse in via definitiva il significato di semplificazione adottando un atteggiamento di effettiva valutazione della proporzionalità degli adempimenti richiesti rispetto alle varie situazioni da affrontare, la diversità delle discipline sottese alla regolamentazione delle distinte materie e la concreta capacità della macchina amministrativa di adeguarsi, in tempi brevi, alle innovazioni normative. In particolare, nel campo dell edilizia, il legislatore dovrebbe prendere finalmente atto della esistenza di una filiera urbanistica, edilizia, costruttiva e immobiliare che costituisce una parte essenziale dell economia e della società del nostro Paese e che non può subire gli effetti di una continua incertezza procedimentale, a pena di effetti negativi immediati che si 1. M. Ghiloni, R. Manzo, Il nuovo regime dei titoli abilitativi edilizi, EPC libri S.r.L., Roma, luglio COMUNICAZIONE INIZIO LAVORI, SCIA, DIA E PERMESSO DI COSTRUIRE 11

11 Premessa sommano a quelli della crisi strutturale in corso - su questo importante settore del sistema produttivo nazionale. Le recenti riforme di semplificazione dei titoli abilitativi edilizi, con la segnalazione certificata di inizio attività (SCIA) e l ampliamento delle tipologie di opere eseguibili come attività libera, hanno quindi generato la necessità di predisporre questo commento, cercando di ricomprendere, sia pure in modo sintetico, ogni aspetto delle recenti modifiche normative, come la riforma dello sportello unico per l impresa (SUAP), le nuove procedure della Conferenza dei servizi e la semplificazione dell autorizzazione paesaggistica. Questo libro è stato redatto, quindi, per rispondere alle esigenze informative di varie categorie di utenti delle normative edilizie, dai professionisti ai tecnici delle Amministrazioni locali, nonché per gli imprenditori ed i proprietari di immobili. Il manuale ripercorre tutti gli argomenti contenuti nella parte relativa ai titoli abilitativi edilizi del d.p.r. 6 giugno 2001, n. 380, con la ricostruzione della evoluzione di tale disciplina fino alle più recenti osservazioni critiche per l applicazione della SCIA in campo edilizio. Viene poi esposto un commento tecnico-giuridico alla comunicazione di inizio lavori (CIL), alla segnalazione certificata di inizio attività, alla denuncia di inizio attività, alla SuperDia e al Permesso di costruire alla luce della sostanziale riduzione del campo applicativo di questi ultimi titoli abilitativi edilizi. L attuale instabilità del sistema non consente di dare certezze assolute e sarà, probabilmente, di grande rilevanza il pronunciamento della Corte Costituzionale in merito al conflitto di competenza sollevato sull applicazione del nuovo articolo 19 della legge n. 241/1990 al campo dell edilizia. Ripercorrere, tuttavia, in modo sistematico l insieme del sistema autorizzativo che governa i processi edilizi, ripartendo dall attività libera per arrivare fino agli interventi sottoposti a permesso di costruire può consentire di avere una guida completa per la gestione dei processi edilizi affidati alla capacità, alla conoscenza e alla responsabilità dei funzionari della Pubblica Amministrazione, ma anche all etica, alla preparazione e alla coscienza dei professionisti incaricati di espletare una pratica edilizia. Ancora una volta purtroppo si presenta l esigenza di applicare con sensibilità normative che devono essere utilizzate con attenzione e con la necessaria flessibilità di adattamento alle varie situazioni e alle specifiche realtà locali, dovendo considerare la complessità che deriva dal coordinamento con una pluralità di procedimenti connessi e con regole spesso stratificate, per evitare che la confusione possa essere utilizzata come un alibi per legittimare il mancato rispetto delle regole. 12 COMUNICAZIONE INIZIO LAVORI, SCIA, DIA E PERMESSO DI COSTRUIRE

12 1 Introduzione 1.1 Il percorso di ridefinizione del regime dei titoli abilitativi edilizi A partire dalla seconda metà degli anni 90 è iniziato un processo di riconfigurazione del sistema normativo riguardante la disciplina dell attività edilizia, che era rimasto sostanzialmente inalterato da circa 25 anni. Si tralascia, in questa sede, una ricostruzione analitica delle vicende storiche di questo processo che, sebbene in modo non lineare e consequenziale, ha condotto alla riduzione a due sole tipologie di titoli abilitativi edilizi: la denuncia di inizio attività e il permesso di costruzione (1), mentre appare opportuno tratteggiare gli elementi essenziali di questo processo di revisione del quadro relativo ai titoli abilitativi edilizi per poter meglio descrivere la situazione attuale. In sintesi, è bene ricordare tralasciando normative parziali (2), ma comunque significative risalenti agli anni 30 che con l art. 31 della legge 1150/1942, modificato dalla legge ponte (L. 765/1967) viene esteso l obbligo di dotarsi di licenza edilizia, in tutto il territorio comunale, qualora si intendessero realizzare nuove costruzioni, ampliare, modificare o demolire quelle esistenti ovvero procedere alla esecuzione di opere di urbanizzazione del territorio. Nel 1977, con la legge n. 10 il titolo autorizzativo antecedente basato sulla licenza edilizia viene modificato in un regime concessorio, soggetto alla corresponsione di oneri derivanti dalla partecipazione dell attività 1. Una più ampia esposizione di questo processo è contenuta nel capitolo La riduzione delle tipologie di titoli abilitativi edilizi in M. Ghiloni, R. Manzo, Il nuovo regime dei titoli abilitativi edilizi, EPC Libri S.r.L., Roma, luglio R.D.L. 25 marzo 1935, n. 640 Nuovo testo delle norme tecniche di edilizia con speciali prescrizioni per le località colpite dai terremoti. COMUNICAZIONE INIZIO LAVORI, SCIA, DIA E PERMESSO DI COSTRUIRE 13

13 prevista alla trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio con poche esclusioni rubricate nell art. 9 della legge n. 10/ nel presupposto che il diritto di edificazione fosse un bene collettivo e che, quindi, l amministrazione lo potesse concedere al privato proprietario del suolo. La nota sentenza della Corte Costituzionale n. 5 del 1980 svuoterà, sostanzialmente, questo concetto riportando la concessione edilizia in un ambito sostanzialmente autorizzativo, riconfigurandola, quindi, come una licenza. In realtà, anche in quegli anni si avvertiva la sproporzione tra la tipologia di atto amministrativo da acquisire per realizzare le opere e la natura, spesso non rilevante, delle opere stesse. Per questo motivo, un primo intervento di semplificazione fu operato con la legge n. 457/1978 con la quale venivano, per la prima volta, rubricate sistematicamente le categorie di intervento edilizie (dalla manutenzione ordinaria alla ristrutturazione urbanistica), mentre per le opere di manutenzione straordinaria la concessione edilizia veniva sostituita da una autorizzazione sottoposta a silenzio-assenso in caso di mancata risposta da parte del Sindaco nel termine di 90 giorni dalla richiesta. Il processo di semplificazione viene ulteriormente implementato dalla legge n. 94/1982 con l ampliamento di una serie di categorie edilizie per le quali poteva essere applicato il silenzio-assenso, in base all esistenza dei presupposti di legge. Sotto questo aspetto, anche se la successiva reiterazione dei decreti-legge prima di una stabilizzazione della norma hanno portato a non poche contraddizioni, è bene ricordare che, per la prima volta, si introduceva l istituto del silenzio-assenso anche per interventi di nuova costruzione o di recupero di immobili residenziali esistenti. Il processo di semplificazione procede con l approvazione della legge n. 47/1985, relativa al primo condono edilizio, all interno della quale, all art. 26, fu introdotta la comunicazione contestuale all inizio dei lavori per le opere realizzate all interno di un edificio, nel rispetto di alcune condizioni vincolanti, quali la conformità alle normative urbanistico-edilizie, igienico-sanitare e antincendio, la compatibilità delle opere stesse con la statica dell edificio, l assenza di vincoli di tutela sull immobile nel quale venivano eseguite le opere interne. Queste condizioni venivano attestate con una relazione asseverata da un tecnico abilitato, il quale si assumeva la responsabilità della veridicità delle condizioni di esercizio della comunicazione. Va ricordato che la portata delle cosiddette opere 14 COMUNICAZIONE INIZIO LAVORI, SCIA, DIA E PERMESSO DI COSTRUIRE

14 interne era particolarmente ampia (3) e comportava la possibilità di effettuare opere appartenenti, sostanzialmente, a tutte le categorie edilizie 3. Circolare Ministero dei lavori pubblici n. 3357/25 del [ ] L art. 26 prevede una particolare disciplina per una categoria di opere definite - interne - che non trova riscontro nella precedente legislazione. [ ] È da rilevare preliminarmente che le opere in questione possono interessare sia le singole unità immobiliari (gli alloggi, in caso di edilizia residenziale, i manufatti costituenti catastalmente una unità immobiliare negli altri casi) sia l intera costruzione. [ ] Il rispetto degli strumenti urbanistico-edilizi adottati e approvati è una ovvia necessità. Poiché si tratta di operare su edifici esistenti, il mancato rispetto degli strumenti - soprattutto di disciplina edilizia - potrebbe derivare, ad esempio da modifiche, anche lievi, della distribuzione dello spazio interno all unità immobiliare tali da comportare la realizzazione di vani di dimensioni insufficienti ad assicurare condizioni ottimali di areazione o illuminazione. [ ] In realtà la categoria delle opere interne, attraversa tutte le definizioni della disposizione ora menzionata, pur senza esaurirle; con l esclusione, soltanto della ristrutturazione urbanistica che, come tale, comporta trasformazione, appunto, urbanistica del territorio. Sono pertanto, da esaminare i rapporti tra le opere in questione, da una parte e gli interventi di manutenzione ordinaria e straordinaria, restauro e risanamento conservativo, ristrutturazione edilizia, dall altra. E ciò è necessario in quanto la legge n. 47 del 1985, disciplinando agli artt. 9 e 10 tali interventi, ne considera il carattere concorrente con le opere interne tanto che i due citati articoli iniziano con l espressione «fermo restando quanto disposto dal successivo art. 26». Va chiarito anzitutto che gli interventi di manutenzione ordinaria che coincidono, quando sono interni, con le opere in parola, sono sottratti ad ogni controllo comunale, sia pure nella forma della notizia; essi infatti godevano già di questo regime di totale libertà e non è pensabile che il nuovo intervento legislativo abbia voluto assoggettarli al controllo pubblico. Gli interventi di manutenzione straordinaria, invece - sottoposti ad autorizzazione comunale - possono considerarsi opere interne sempreché non riguardino l esterno dell edificio, se è vero che - come prima si è detto - anche il rinnovo di parti strutturali può essere realizzato con il procedimento di cui all art. 26. Quanto agli interventi di restauro e risanamento conservativo, la parte di essi che non comporta modifiche di destinazione d uso - anche nel senso di nuove destinazioni compatibili con l organismo edilizio - e che non comporti l eliminazione di elementi estranei a tale organismo, almeno quando si tratti di elementi che modifichino la sagoma, è assoggettabile alla disciplina dell art. 26. È ovvio che tale disciplina non trova applicazione nel caso di restauro di immobili vincolati. Infine, la ristrutturazione edilizia soggetta a concessione di edificare. È da ritenere che nell insieme sistematico di opere che costituiscono tale intervento, alcune - quando non riguardino né sagoma né prospetti - possono rientrare nella categoria delineata dall art. 26. Così, il ripristino o la sostituzione di alcuni elementi costitutivi dell edificio o la modifica o l inserimento di impianti. Tuttavia tali opere non possono essere considerate interne quando hanno la finalità tipica della ristrutturazione edilizia, che è quella di giungere ad un organismo edilizio in tutta o in parte diverso dal precedente. Altrimenti si arriverebbe alla conclusione che, attraverso le opere interne non si può modificare la destinazione d uso, ma è consentito trasformare completamente l edificio. [ ] Come si è detto, la legge prevede che il proprietario, al momento dell inizio dei lavori presenti una relazione firmata da un professionista abilitato alla progettazione «che asseveri le opere da compiersi e il rispetto delle norme di sicurezza e delle norme igienico-sanitarie vigenti». Il documento da presentare consiste, pertanto, in una semplice relazione, che potrebbe non essere accompagnata da planimetrie, con la quale il professionista assevera - cioè, afferma in base ad un necessario accertamento - quali sono le opere da compiersi. Con la sottoscrizione della relazione egli dichiara responsabilmente, inoltre, che le opere da realizzare hanno le caratteristiche indicate all art. 26 ed in particolare che esse sono state progettate in modo da rispettare le norme di sicurezza e quelle igienicosanitarie vigenti. COMUNICAZIONE INIZIO LAVORI, SCIA, DIA E PERMESSO DI COSTRUIRE 15

15 indicate nell art. 31 della legge n. 457/1978. A partire dal 1993 prima con la legge n. 493 e in seguito in base ad una serie di decreti-legge (4) più volte reiterati, di cui si dispose la sanatoria degli atti adottati nella loro vigenza con l art. 2, comma 61 della legge n. 662/1996, si estendeva la possibilità di utilizzare la denuncia di inizio attività di cui all art. 19 della legge n. 241/1990 ad alcune categorie di intervento edilizio. In esito a questa serie di provvedimenti normativi, propedeutici all attività di redazione (5) del testo unico dell edilizia e alla legge n. 662/1996 si era configurato un regime autorizzativo particolarmente complesso, rimasto in vigore fino al 12 aprile 2002, basato su: la concessione edilizia, ai sensi della legge n. 10/1977; l autorizzazione edilizia, riguardante alcune categorie di opere indicate nell art. 48 della legge n. 457/1978 e all art. 7 della legge n. 94/1982, nonché per le medesime opere soggette a denuncia di inizio attività ma eseguite in immobili soggetti a tutela; la denuncia di inizio attività, per le categorie di opere indicate nel comma 7 dell art. 4 della legge n. 493/1993 e all art. 2, comma 60, della legge n. 662/1996; la comunicazione, relativa alle opere interne, in quanto l art. 26 della legge n. 47/1985 non era stato espressamente abrogato. Inoltre, da una parte era presente un regime di esecuzione in libertà per categorie di opere come, ad esempio, la manutenzione ordinaria e, dall altra, erano previste alcune deroghe al principio di inapplicabilità della denuncia di inizio attività agli immobili vincolati (6), nonché, nel caso dei medesimi immobili era considerata applicabile la stessa DIA, qualora la categoria di intervento fosse stata quella del restauro come definito dalla normativa di tutela vigente allora, il D.Lgs. n. 490/1999. Con la legge n. 50/1999 viene conferita la delega al Governo affinché emanasse un Testo Unico delle disposizioni legislative e regolamentari in 4. Si tratta: del D.L. 26 luglio 1994, n. 468, del D.L. 27 settembre 1994, n. 551, del D.L. 25 novembre 1994, n. 649, del D.L. 26 gennaio 1995, n. 24, del D.L. 27 marzo 1995, n. 88, del D.L. 26 maggio 1995, n. 193, del D.L. 26 luglio 1995, n. 310, del D.L. 20 settembre 1995, n. 400, del D.L. 25 novembre 1995, n. 498, del D.L. 24 gennaio 1996, n. 30, del D.L. 25 marzo 1996, n. 154, del D.L. 25 maggio 1996, n. 285, del D.L. 22 luglio 1996, n. 388, e del D.L. 24 settembre 1996, n Nel 1999 fu data al Governo una delega ampia per l emanazione del Testo Unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia (articolo 7 della legge 8 marzo 1999, n. 50, come modificato dall articolo 1, comma 6, lettere d) ed e) della legge 24 novembre 2000, n punto 2, allegato 3 alla legge 8 marzo 1999, n. 50). 6. Con la nota prot. n del 5 maggio 1998 del Gabinetto del Ministro per i beni e le attività culturali fu precisato che la denuncia d inizio attività o comunque un regime semplificato poteva essere applicata anche alla manutenzione ordinaria e straordinaria, al consolidamento statico e al restauro conservativo che non avessero alterato lo stato dei luoghi, nei casi previsti dall art. 82 del D.P.R. 616/77, come modificato dall art. 1 della legge 8 agosto 1985, n. 431, nonché per le opere interne. 16 COMUNICAZIONE INIZIO LAVORI, SCIA, DIA E PERMESSO DI COSTRUIRE

16 materia edilizia, entrato in vigore a partire dal 30 giugno 2003, dopo successivi differimenti e l adeguamento del testo già approvato alle disposizioni contenute nel D.Lgs. 27 dicembre 2002, n. 301, in attuazione della delega della cosiddetta legge obiettivo (7). In questo modo, con l entrata in vigore del Testo Unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia, contenute nel d.p.r. 6 giugno 2001, n. 380, pubblicato nella G.U.R.I. del 20 ottobre 2001, n. 245, s.o., a partire dal giugno 2003 si è configurato un quadro stabile relativo alla materia edilizia e, in particolare, riguardante il sistema dei titoli abilitativi edilizi. Per questo motivo è utile descrivere la struttura, rimasta a regime fino al marzo di quest anno, del Testo Unico. 1.2 La struttura del Testo Unico in materia edilizia Il Testo Unico contiene i principi fondamentali e generali per la disciplina dell attività edilizia, coordinata, laddove necessario, con le normative in materia di beni culturali e ambientali e con le altre discipline di settore che incidono nella materia edilizia. Il Testo Unico, nella sua versione definitiva (8) 7. Legge 21 dicembre 2001, n. 443, pubblicata nel S.O. n. 279/L alla G.U.R.I. n. 299 del 27 dicembre Delega al Governo in materia di infrastrutture ed insediamenti produttivi strategici ed altri interventi per il rilancio delle attività produttive. 8. La cosiddetta Legge-obiettivo, in materia di infrastrutture ed insediamenti produttivi strategici (legge delega 21 dicembre 2001, n. 443) è intervenuta anche sul tema del regime autorizzativo in materia edilizia. In sintesi, su tale aspetto, la legge si caratterizzava per i seguenti elementi: 1. la facoltà, a scelta dell interessato, in alternativa alla concessione o all autorizzazione edilizia di realizzare i lavori edili in base alla denuncia d inizio attività, nei seguenti casi: a) interventi edilizi minori, come individuati nel comma 7 dell art. 4 della legge 493/93; b) le ristrutturazioni edilizie, compresa la demolizione e la ricostruzione con la stessa volumetria e sagoma, senza tenere conto dell incremento volumetrico necessario per l adeguamento antisismico; c) gli interventi attualmente soggetti a concessione edilizia, con una serie di condizioni limitative: - l esistenza di una disciplina contenuta in strumenti attuativi riguardo alla disposizione planivolumetrica,alla tipologia, alle caratteristiche formali e tipologiche; - la dichiarazione di sussistenza delle suddette condizioni da parte del Consiglio Comunale, in sede di approvazione del piano attuativo o di ricognizione di quelli attualmente in vigore. Tale atto di ricognizione deve essere compiuto entro trenta giorni dalla richiesta dell interessato, e in mancanza, se ne può prescindere, accompagnando il progetto con una relazione tecnica che asseveri l esistenza di un piano attuativo dotato della disciplina di dettaglio. d) i sopralzi, le addizioni, gli ampliamenti e le nuove edificazioni in esecuzione di previsioni di dettaglio individuate in strumenti urbanistici diversi da quelli indicati al punto c). 2. Il mantenimento, ove dovuto, dell obbligo di corrispondere gli oneri concessori; 3. La possibilità di utilizzare la denuncia d inizio attività anche nei casi in cui l immobile oggetto d intervento è sottoposto a tutela storico-artistica o paesaggistico-ambientale, previa acquisizione del parere favorevole da parte dell amministrazione competente. Viene disciplinata COMUNICAZIONE INIZIO LAVORI, SCIA, DIA E PERMESSO DI COSTRUIRE 17

17 anche l acquisizione del nulla-osta o del parere nel caso in cui la tutela sia esercitata (per delega o in base a normative proprie) dal Comune o da altre Amministrazioni. Nel primo caso, acquisito l atto di assenso, decorrono i venti giorni per l inizio dei lavori (nel testo della legge:...per la presentazione della denuncia d inizio attività). Nel secondo caso, qualora l atto di assenso non sia allegato alla denuncia, il comune ha l obbligo di convocare una conferenza dei servizi ai sensi degli articoli 14, 14-bis, 14-ter e 14-quater della legge 7 agosto 1990, n Di conseguenza è abrogato il comma 8 dell art. 4 della legge n. 493/1993 che disponeva la preclusione all uso della DIA per gli immobili soggetti a tutela; 4. Le norme si applicavano, per le regioni a statuto ordinario, dal 90 giorno di entrata in vigore della legge. Nelle modifiche operate dalla legge 166/2002 alla legge 443/2001 questa previsione viene resa coerente con le legislazioni regionali già vigenti già conformi a quanto previsto dalla Legge-obiettivo. Le regioni a statuto ordinario possono ampliare o restringere il campo di applicazione della facoltà di utilizzare la DIA, come descritta al punto 1. Si richiama, come è d obbligo, la potestà legislativa esclusiva delle Regioni a statuto speciale; 5. Il Governo, quindi, era delegato a emanare, entro il 31 dicembre 2002, un decreto legislativo per modificare il Testo Unico in materia edilizia, per renderlo conforme alle previsioni della Legge-obiettivo. Con il D.Lgs. 27 dicembre 2002, n. 301, pubblicato nella G.U. n. 16 del 21 gennaio 2003, sono state approvate le modifiche e le integrazioni per l adeguamento del T.U. in materia edilizia alle disposizioni di cui alla Legge-obiettivo, riguardante la disciplina dei titoli abilitativi edilizi. All aprile del 2003, la situazione si presentava ancora in corso di stabilizzazione: di fatto, le norme della legge n. 443/2001, sono entrate a regime dal 90 giorno dalla entrata in vigore della legge stessa. Dal 12 aprile del 2002 era, quindi possibile, per l intero territorio nazionale, utilizzare quanto previsto dalla legge n. 443/2001. In almeno tre Regioni (Lombardia, Toscana e Campania) tali normative erano già in vigore e per le leggi delle prime due Regioni si deve considerare che la modifica al comma 12 dell articolo 1 della legge n. 443/2001, operato dalla legge 166/02, ha realizzato il necessario coordinamento legislativo, facendo comunque salve dall obbligo di adeguamento alla normativa nazionale le leggi regionali già conformi alla previsione di applicabilità della DIA in luogo della concessione edilizia, per categorie di intervento predeterminate e considerando, comunque, tali leggi già adeguate alla Legge-obiettivo, con riferimento alla disponibilità regionale di ampliare o ridurre il campo di applicazione delle disposizioni del comma 6 dell articolo 1 della legge n. 443/2001. La Legge-obiettivo, fissava, quindi, nella materia dei titoli abilitativi, alcuni principi fondamentali, in base ai quali dovrebbero essere emanate le relative disposizioni legislative regionali. In particolare, tale legge, interviene a normativa nazionale previgente a quella del T.U. e, pertanto, prende in considerazione, oltre alla concessione, anche l autorizzazione edilizia. Nella successiva modifica della Legge-obiettivo, operata con la legge n. 166/02 e con il D.Lgs. 27 dicembre 2002, n. 301, è stato risolto il problema di coordinamento con l abrogazione dell autorizzazione edilizia, fatta salva la facoltà delle regioni di ripristinare tale atto autorizzativo nella predisposizione delle loro discipline generali sui titoli abilitativi. L altro principio che si desume dalla la legge n. 443/2001 è la facoltà riconosciuta all interessato di ricorrere alla denuncia di inizio attività, in alternativa alla richiesta di una concessione edilizia, effettuando una propria valutazione tra le alternative e in base a riferimenti predeterminati dalla legge e dalle normative urbanistiche ed edilizie. Tale principio di flessibilità legislativa consente al legislatore regionale di prevedere per alcune tipologie di opere edilizie l obbligo del ricorso alla denuncia di inizio attività, in particolare, laddove si ritiene di dover sopprimere l autorizzazione edilizia. Infine, richiamando, in parte, le normative vigenti, la legge 443/2001 elencava gli interventi suscettibili di essere oggetto di denuncia di inizio attività. Da una lettura logico-sistematica della norma, sul presupposto della facoltà di avvalersi della 18 COMUNICAZIONE INIZIO LAVORI, SCIA, DIA E PERMESSO DI COSTRUIRE

18 entrata in vigore (9) il 30 giugno 2003, si compone di 138 articoli ed è diviso in tre parti: attività edilizia, norme tecniche per l attività edilizia e disposizioni finali. DIA, nonché dalla sostanziale libertà del legislatore regionale, il quale in base ai nuovi principi costituzionali sull attribuzione delle competenze legislative sul governo del territorio, ai sensi della legge Cost. n. 3/901 si evince che l elenco non può essere tassativo, ma costituisce un primo riferimento disponibile ad una successiva implementazione e specificazione da parte delle Regioni. Emerge, quindi, dalla normativa nazionale una innovazione sostanziale attraverso l affermazione del principio fondamentale per cui le opere non aventi un rilievo urbanistico, ovvero quelle che possono essere eseguite in base ad una dettagliata disciplina urbanistica possono realizzate attraverso un procedimento di autocertificazione dei presupposti con la denuncia di inizio attività in alternativa alla richiesta di concessione edilizia o al permesso di costruire, lasciando alle Regioni la possibilità di ampliare o meno l elencazione delle opere. Per concludere la trattazione degli elementi costitutivi della Legge-obiettivo in materia di disciplina edilizia, nella logica di considerare la legge n. 443/2001 in questo settore una normativa interinale, è il caso di descrivere, brevemente, una parte non riprodotta nelle modifiche apportate dal D.lgs. 301/2002 al Testo Unico ma che ha avuto una efficacia temporanea. Si tratta della specifica previsione di realizzazione tramite denuncia d inizio attività di sopralzi, addizioni, gli ampliamenti [ ] in diretta esecuzione di idonei strumenti urbanistici diversi da quelli indicati nella lettera c) (piani attuativi) ma recanti analoghe previsioni di dettaglio. È evidente che nella versione definitiva del Testo Unico, che prevede la facoltà di utilizzare la DIA nei casi di nuova costruzione [ ] in diretta esecuzione di strumenti urbanistici generali recanti precise disposizioni plano-volumetriche si è voluto eliminare il pleonasmo dell elenco di una serie di opere che rientrano comunque nella fattispecie della nuova costruzione o della ristrutturazione edilizia e, quindi, assorbite nella potenzialità generale di utilizzare la denuncia di inizio attività in tali casi. Per eventuali necessità interpretative, si riporta, di seguito una breve descrizione dei significati dei termini utilizzati dalla Legge-obiettivo: - il sopralzo (o sopraelevazione) consiste in interventi edilizi finalizzati ad incrementare il volume edilizio, sovrapponendo una costruzione ad un edificio esistente, che può determinare o meno una nuova unità immobiliare autonoma; - l addizione riguarda gli interventi edilizi che realizzano una costruzione edilizia che si aggiunge ad una già esistente come, ad esempio, la realizzazione di un nuovo corpo di fabbrica in aderenza ad un fabbricato; - l ampliamento, termine che, in realtà, può essere considerato assorbente dei primi due, si riferisce alla modifica delle costruzioni esistenti attuato tramite l incremento della volumetria e/o superficie esistente. 9. A norma dell articolo 138 del d.p.r. n. 380/2001, le disposizioni del Testo Unico entravano in vigore a decorrere dal 1 gennaio Successivamente la data di entrata in vigore è stata differita al 30 giugno 2002 con l articolo 5-bis della legge 31 dicembre 2001, n. 463, di conversione in legge del D.L. n. 411/2002. La legge di conversione del D.L. 411/2002 è stata pubblicata nella G.U. n. 7 del 9 gennaio 2002, talché si sono aperte le interpretazioni circa l avvenuta abrogazione di normative previgenti, tra le quali anche l articolo 20 della legge 47/85 in materia di sanzione penale degli abusi edilizi. Alcune sentenze (Tribunale di Ivrea, 3 luglio 2002, n. 447, Tribunale di Brescia, 20 dicembre 2002, n. 4015) hanno pronunciato l assoluzione per il reato previsto dalla legge 47/85 con la formulazione perché il fatto non è più previsto dalla legge come reato. L entrata in vigore del T.U. in materia edilizia è stata ulteriormente differita prima al 1 gennaio 2003 con il D.L. 122 del 20 giugno 2002 e poi al 30 giugno 2003 per effetto dell articolo 2 della legge 1 agosto 2002, n. 185, di conversione del suddetto decreto-legge, pubblicata nella G.U. 19 agosto COMUNICAZIONE INIZIO LAVORI, SCIA, DIA E PERMESSO DI COSTRUIRE 19

19 In particolare: - la parte prima (attività edilizia), composta di quattro titoli, riguarda le disposizioni generali (tra le quali, le definizioni degli interventi edilizi e l introduzione dello sportello unico per l edilizia), la regolamentazione dei titoli abilitativi; l agibilità degli edifici; la vigilanza sull attività urbanisticoedilizia, con le responsabilità degli attori del processo edilizio e le relative sanzioni. - la parte seconda (normativa tecnica per l edilizia), composta da sei capi contiene, oltre alle disposizioni generali, la disciplina per le opere in conglomerato cementizio armato, normale e precompresso e a struttura metallica, le norme relative al superamento delle barriere architettoniche negli edifici privati, pubblici e privati aperti al pubblico, le norme e le prescrizioni relative alle costruzioni in zona sismica e, infine, le norme per il contenimento del consumo di energia negli edifici. - la parte terza (disposizioni finali) contiene le abrogazioni e l indicazione delle norme che rimangono in vigore, nonché la data di entrata in vigore del T.U. Tra gli elementi innovativi che furono proposti dal Testo Unico, ve ne sono almeno tre di grande rilevanza: -la riduzione a due soli titoli abilitativi (10), il permesso di costruire e la denuncia d inizio attività per l esecuzione delle opere edilizie, che semplificava notevolmente il complesso regime che si era venuto a creare grazie alla stratificazione delle norme; -la tipizzazione delle ipotesi di trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio per le quali è previsto il rilascio del permesso di costruire, con la (apparente) residualità degli interventi edilizi realizzabili tramite denuncia di inizio attività e l introduzione di una DIA alternativa al per- 10. In tal senso si è espresso anche il Consiglio di Stato Adunanza Generale del 29 marzo 2001 Sez. Atti normativi: [...] L aspetto più innovativo sottolineato dall Amministrazione riguarda la riduzione dei titoli abilitativi a due soltanto: la concessione edilizia e la denuncia di inizio attività, con conseguente superamento dell autorizzazione, tenuto conto dell evoluzione legislativa che ha portato a una summa divisio tra gli interventi rilevanti sotto il profilo urbanistico ed edilizio, per i quali è necessario un controllo preventivo da parte dell Amministrazione comunale, e gli interventi edilizi minori per i quali un tale controllo preventivo non risulta necessario. Una particolare attenzione, secondo l Amministrazione, è stata riservata anche al problema della gratuità o meno della denuncia di inizio attività, tenuto conto che la disciplina vigente non affronta espressamente la questione. Con il testo unico si è preferito risolvere l ambiguità demandando all autonomia comunale la scelta tra le due possibili soluzioni, della gratuità o dell onerosità, prevedendo comunque che, in assenza di specifica deliberazione del Comune, l intervento edilizio deve intendersi non assoggettato ad oneri. [...] 20 COMUNICAZIONE INIZIO LAVORI, SCIA, DIA E PERMESSO DI COSTRUIRE

20 messo di costruire, nelle ipotesi di esistenza di condizioni predefinite per la trasformazione stessa; -l istituzione dello sportello unico dell edilizia, modellato su quello per le attività produttive previsto dal d.p.r. 20 ottobre 1998, n. 447, come strumento di semplificazione e di unificazione dei procedimenti edilizi all interno delle Amministrazioni. Con il Testo Unico si riunificava, in via definitiva dopo un lungo percorso di normative interinali, la corrispondenza tra opere edilizie da realizzare e relativo titolo edilizio necessario. Ciò in base a due scelte di fondo: - l ammissibilità degli interventi realizzabili con denuncia d inizio attività anche per gli immobili soggetti a tutela, opzione che fa venire meno la necessità di conservare l autorizzazione edilizia; - l avere abbandonato l elencazione degli interventi sottoposti a denuncia d inizio attività, identificando le sole categorie, numericamente più ridotte e sicuramente meno disomogenee, che comportano trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio e soggette, di norma, a permesso di costruire. 1.3 Il quadro tecnico-amministrativo generale della nuova disciplina dei titoli abilitativi edilizi L intervento del legislatore in merito alla semplificazione del regime dei titoli abilitativi edilizi, dopo una stabilizzazione durata circa sette anni che si era venuta a creare in seguito alla definizione del d.p.r. n. 380/2001 ha avuto, in questi ultimi mesi, una ripresa significativa. Con l articolo 5 del decreto legge (11) 25 marzo 2010, n. 40, convertito in legge, con modificazioni, dall art. 1, comma 1 della legge 22 maggio 2010, n. 73 è stato sostituito l articolo 6 del d.p.r. 380/2001, relativo all attività edilizia libera, con l ampliamento della casistica degli interventi liberi ; inoltre, è stato ripristinato (in parte) un regime comunicativo, con l introduzione della Comunicazione di inizio lavori (CIL). Più di recente, con l approvazione del decre- 11. Disposizioni urgenti tributarie e finanziarie in materia di contrasto alle frodi fiscali internazionali e nazionali operate, tra l altro, nella forma dei cosiddetti «caroselli» e «cartiere», di potenziamento e razionalizzazione della riscossione tributaria anche in adeguamento alla normativa comunitaria, di destinazione dei gettiti recuperati al finanziamento di un Fondo per incentivi e sostegno della domanda in particolari settori. Pubblicato nella Gazz. Uff. 26 marzo 2010, n. 71. COMUNICAZIONE INIZIO LAVORI, SCIA, DIA E PERMESSO DI COSTRUIRE 21

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