COMUNE DI CARINARO Provincia di Caserta UFFICIO DEL DIFENSORE CIVICO. Al Signor PRESIDENTE DEL CONSIGLIO COMUNALE

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1 COMUNE DI CARINARO Provincia di Caserta UFFICIO DEL DIFENSORE CIVICO Al Signor SINDACO Al Signor PRESIDENTE DEL CONSIGLIO COMUNALE Alle Signore e ai Signori CONSIGLIERI COMUNALI SEDE OGGETTO:RELAZIONE ANNUALE AL CONSIGLIO COMUNALE (ai sensi dell art. 6, comma 3 del regolamento per il funzionamento del difensore civico). Presentando alle SS.LL. la seconda relazione annuale, riferita al periodo dal 06 Settembre 2005 al 05 Settembre 2006, si può dire che la frequenza dei cittadini che chiedono di parlare con il difensore civico comunale è rimasta pressoché invariata rispetto all anno precedente. Tuttavia la Difesa Civica rappresenta un importante strumento che, insieme ad altri, svolge una opportuna azione di tutela del cittadino in quanto costituisce la prima, immediata ed accessibile forma di dialogo, contribuendo a dissipare quel diffuso senso di sfiducia che purtroppo si avverte specialmente nel campo della complicata burocrazia (o lentocrazia ). Si è potuto notare che i cittadini preferiscono esporre verbalmente di persona le loro questioni, tanto è vero che un solo caso è stato prospettato con lettera scritta; il cittadino non gradisce le formalità, ma il contatto diretto ed informale attraverso il quale ritiene di poter esporre con maggiore naturalezza le proprie questioni. Il cittadino apprezza la tempestività di una risposta in merito alla segnalazione che ha fatto, e alcune volte, anche se la stessa non è positiva rispetto alle sue aspettative, se viene fornita una semplice, ma esauriente, motivazione circa l'impossibilità dell'accoglimento della richiesta, manifesta ugualmente la propria soddisfazione, anche se giudica ingiuste certe disposizioni di legge. Per quel che concerne la specifica richiesta del cittadino la stessa viene, dopo essere stata esaminata, indirizzata all Ufficio competente con la convinzione che, responsabilmente, detto Ufficio provvederà al riguardo. Sotto il profilo quantitativo gli interventi in generale ammontano a circa dieci, mentre quelli di stretta competenza sono stati tre, positivamente risolti nella quasi totalità, che appresso si riportano (per ovvi motivi di privacy si omettono le generalità degli istanti): 1

2 Numero Data Oggetto progressivo 1) Segnalazione alla Geo.Eco. del danneggiamento del balcone di un abitazione privata causato dall automezzo adibito alla raccolta rifiuti N.U.; 2) Segnalazione del disturbo arrecato dal continuo abbaiare di un cane del vicino; 3) Richiesta di informazioni sul rispetto della procedura prevista per l accoglimento delle istanze di assistenza domiciliare agli anziani. In particolare devo dire che non sono state rilevate anormalità degne di rilievo, abusi, omissioni ecc, se non gli endemici ritardi derivanti dal complesso iter burocratico. In materia di diritto d'accesso non sono pervenuti a questo ufficio reclami da parte dei cittadini. Ciò dimostra che questo problema, come quello dell'autocertificazione, è entrato nella nuova cultura dei dipendenti del Comune di Carinaro e nella consapevolezza dei propri precisi diritti da parte dei cittadini. La collaborazione prestata dagli Uffici dell Amministrazione, ai quali il Difensore Civico si è necessariamente rivolto di volta in volta a seguito delle richieste rivoltegli dai cittadini, ha garantito un rapporto di ottimo livello: per il grado di preparazione professionale e per lo spirito di cointeressenza istituzionale, rivelati dagli Uffici aditi; e per la loro disponibilità, nel segno di un progredito contesto democratico del rapporto Cittadino-Amministrazione, inteso in una logica orizzontale di partecipazione. Per quanto riguarda l organizzazione dell Ufficio, che ha sede presso l ufficio protocollo, ricordo che ricevo i cittadini, previo appuntamento, da lunedi' a venerdi' dalle 9,00 alle 12,00. Va comunque detto che il sottoscritto incontra i cittadini anche in orari diversi da quelli di ricevimento. L Ufficio di segreteria è a disposizione dei cittadini tutti i giorni negli orari di apertura al pubblico e può essere contattato mediante tel , fax , difesa.civica@comune.carinaro.ce.it. La Difesa Civica in Italia L esperienza dei Difensori civici negli Enti locali è iniziata negli anni 80, già prima che una normativa nazionale prevedesse per Comuni e Province l istituzione della figura e ha interessato, nei primi tempi, quasi esclusivamente pochi comuni del centro Italia che facevano riferimento alle esperienze delle regioni che si stavano allora radicando. Ma è solo con la legge 8 giugno del 1990 n. 142, ora D. Leg.vo n. 267/2000, che si arriva da parte del legislatore ad una normativa che sembrerebbe offrire la possibilità per Comuni e Province di istituire l ufficio: d altra parte la L. 142/90 è la prima legge quadro che prevede in modo concreto che i cittadini partecipino alle attività di amministrazione locale. Una legge che per la prima volta sancisce autonomia statutaria e potestà regolamentare ai Comuni e dà vita a nuovi istituti di partecipazione, riconoscendo come veri e propri compiti dei Comuni la valorizzazione delle forme associative e la promozione degli organismi di partecipazione dei cittadini all amministrazione locale. È in questo quadro che viene introdotta la figura del Difensore civico, figura discrezionale che può essere prevista dallo Statuto provinciale e comunale. 2

3 La figura del Difensore Civico non è prevista nella Carta Costituzionale e da più parti si è lamentata questa mancanza. Il riconoscimento di questa autonomia statutaria, se da un lato avrebbe potuto essere salutata come espressione di una forma di federalismo attuato, dall altro ha creato modalità d elezione e d azione, troppo diversi da un luogo ad un altro. Questo ha creato confusioni, intrusioni e malintesi; confusioni soprattutto per il singolo cittadino, che troppo spesso non sa cosa può o non può chiedere al Difensore. Quello che è però evidente, è che a fronte di un mutato quadro normativo e costituzionale, che ha aperto la strada da oltre dieci anni ad un nuovo rapporto cittadini - amministrazione, a tutt oggi manca una reale cultura della difesa civica e della tutela dei diritti dei cittadini. A Roma ci sono voluti dieci anni per l elezione del Difensore civico, avvenuta il 1 dicembre Nel nostro Paese al posto di un sentire comune, c è piuttosto una percezione diffusa di estraneità fra quelli che sono gli interessi del singolo e le modalità attraverso cui si esprime lo Stato nelle sue diverse istanze. Comuni, Province e Regioni in questi anni hanno aperto sportelli per il cittadino, si sono dotati di call center, hanno aperto sul web siti istituzionali con tanto di casella di posta elettronica per dialogare con l utenza, hanno dato vita a campagne pubblicitarie per raggiungere aree sempre più vaste di popolazione utilizzando tutti i mezzi di comunicazione. Eppure si registra ancora un gap, un margine ampio di incomunicabilità. Su un totale di comuni italiani, sono poco più di 500 i difensori in carica. Anche a livello regionale e provinciale la situazione non è migliore: su 103 Province, solo in 37 la carica è ricoperta, mentre 15 su 20 sono le Regioni che hanno il Difensore civico. E se poi si va a vedere nel dettaglio, si scopre che essi non sono presenti omogeneamente sul territorio nazionale, ma sono distribuiti a macchia di leopardo. Dal Nord d Italia fino al Lazio i difensori civici sono presenti nella quasi totalità delle Regioni, Province e Comuni. Mano a mano che si scende verso il Sud il numero diminuisce, fino ad arrivare in alcune aree come l Umbria, il Molise (che ha il primato negativo: Difensore civico assente a tutti i livelli), la Calabria e la Puglia dove manca la figura a livello regionale. L Italia è l unico Paese europeo: 1) a non avere un difensore civico nazionale; 2) a non avere una legge quadro sul difensore civico. Quanto al primo punto. L istituzione di un Difensore civico nazionale è vista come una garanzia per tutti i cittadini di avere un rapporto più sereno con l Amministrazione pubblica. L assenza di un Difensore civico nazionale crea un divario fra noi, il mediatore europeo e gli altri Stati dell Unione. Rappresentano eccezioni soltanto apparenti, i casi di alcuni Paesi europei nei quali non esiste il riferimento unitario alla figura di un difensore civico nazionale: - il Belgio, ove però ogni comunità linguistica ha un proprio mediatore (come viene definito il difensore civico, al pari che in Francia e nell UE); - la Germania e il Lussemburgo, ove tuttavia esistono apposite Commissioni parlamentari addette alle petizioni dei cittadini, con funzioni in buona parte assimilabili a quelle di un difensore civico nazionale; - l Austria, ove è stato istituito un organo collegiale nazionale, il Volksanwaltschaft, eletto dalla Camera bassa, previsto dagli artt.148a-148i, conglobati a seguito di legge federale del 1977 nella Costituzione federale nel 1981; - la Gran Bretagna, ove è previsto un Commissario Parlamentare. 3

4 Quanto al secondo punto. La stesura di una legge quadro della difesa civica, che regolamenti la realtà esistente e la razionalizzi, è resa compatibile sul piano costituzionale con le ultime riforme del Tit. V della Costituzione e potrà garantire un maggiore sviluppo dell istituto del Difensore civico, in esecuzione al principio di sussidiarietà che riconosce alle autonomie più prossime al cittadino un ruolo di indiscussa centralità. Il Mediatore Europeo La figura del mediatore europeo è stata introdotta dal Trattato di Maastricht nel 1992 ed è diventata effettivamente operativa nel Le norme relative al mediatore stabiliscono il diritto di ogni cittadino dell Unione di rivolgersi al mediatore. La nomina del mediatore, che resta in carica 5 anni, è di competenza del Parlamento europeo. Dal 1 aprile 2003 è il greco P. Nikiforos Diamandouros. La funzione del mediatore europeo consiste nel ricevere le denunce di qualsiasi cittadino o di qualsiasi persona fisica o giuridica che risieda in uno Stato membro riguardanti casi di cattiva amministrazione nell azione delle istituzioni o degli organi comunitari. Di conseguenza può effettuare le indagini che ritiene opportune. Nel caso il mediatore riscontri l effettiva cattiva amministrazione, ne investe l istituzione interessata che dispone di tre mesi per comunicargli il suo parere. Il mediatore trasmette poi una relazione al Parlamento europeo, all istituzione interessata e alla persona interessata. Ogni anno il mediatore presenta al Parlamento una relazione sui risultati delle sue indagini. Nella sua politica operativa, il Mediatore Europeo motiva le basi ideali della sua funzione su testi quali: la Carta dei diritti fondamentali dell UE, proclamata al vertice di Nizza del dicembre 2000; ed il Codice europeo di buona condotta amministrativa, approvato da una risoluzione del Parlamento europeo, del 6 settembre Una funzione importante: La funzione di partecipazione Nel faticoso percorso di avvicinamento culturale tra la Pubblica Amministrazione ed i cittadini, la legge n. 241 sul procedimento amministrativo ha conferito sostanzialmente dignità giuridica ad una serie di diritti dei cittadini che prima di tale riforma non erano ritenuti tali, bensì ritenute mere aspettative che quindi, solo eventualmente, potevano trovare ascolto e, ancor più eventualmente, soddisfazione. Ci si sofferma su tale riforma, oltre che per le recenti integrazioni in fase espansiva, anche perché era proprio sulla tutela di tali diritti che i primi difensori civici hanno avuto modo di cimentarsi e cioè nel tentativo di garanzia e tutela di quegli interessi, semplici, individuali o diffusi o collettivi, socialmente rilevanti ma troppo deboli per essere tenuti nella dovuta considerazione. Il potere di richiedere informazioni o chiarimenti, il potere di accesso - senza i vincoli del segreto d ufficio, il potere di fissare un limite per la chiusura del procedimento, sono tutte garanzie ora previste dalla legge n. 241/1990 e che hanno fatto anche pensare ad un depotenziamento della figura del difensore civico. É stata emanata la legge , n. 15 che ha subito profonde modificazioni con la successiva legge n. 80, che ha convertito in legge, con modificazioni, il decreto legge n. 35, il cui art. 3 ha profondamente modificato gli artt. 2, 18, 19, 20 e 21 della legge n. 241/1990. In via generale è da ritenere che l'art. 1 della legge di riforma del procedimento amministrativo arricchisca i criteri che devono reggere l'attività amministrativa 4

5 aggiungendo ai precedenti (legalità, economicità, efficacia e pubblicità) quelli della trasparenza, e dei principi ricavabili dall'ordinamento comunitario, che in gran parte coincidono con quelli già presenti nel nostro ordinamento (imparzialità, partecipazione, diritto d'accesso, obbligo di motivazione, ragionevolezza dei termini per la conclusione del procedimento ecc.), mentre altri, come quelli di proporzionalità e di legittimo affidamento, hanno una certa potenzialità innovativa. Si ritiene opportuno accennare brevemente ad alcuni punti specifici della legge di riforma della n. 241/1990 che risultano particolarmente significativi: - l'ampliamento delle attività che possono essere iniziate previa dichiarazione di inizio attività (DIA) (art. 19); - la disposizione (art. 2, comma 5 ) che stabilisce che, salvo i casi di silenzio-assenso, decorsi i termini per la conclusione del procedimento, il ricorso avverso il silenzio-rifiuto non deve essere preceduto da una diffida all'amministrazione inadempiente, salvo l'onere di proporlo entro un anno dalla scadenza dei termini stessi; - l'arricchimento degli elementi che deve contenere la comunicazione di avvio del procedimento (art. 8); - la norma contenuta nell'art. 10-bis, che nei procedimenti ad istanza di parte prevede l'obbligo dell'amministrazione, prima della formale adozione di un provvedimento negativo, di comunicare i motivi che ostano all'accoglimento della domanda del richiedente che può presentare entro un breve termine le sue osservazioni, del cui mancato accoglimento deve essere data ragione nella motivazione del provvedimento finale; - le nuove disposizioni in materia di conferenza dei servizi, con particolare riferimento a quelle contenute nell'art. 14-quater, che riguardano l'eventuale dissenso espresso da Amministrazioni ed i meccanismi per il suo superamento al fine di arrivare ad una decisione definitiva; - le norme contenute nel nuovo capo IV-bis (artt. da 21-bis a 21-nonies), concernenti l'efficacia e l'esecuzione del provvedimento, la sua invalidità ed i cosiddetti provvedimenti di secondo grado (annullamento d'ufficio, revoca, convalida), per cui viene iniziato un percorso di raccolta delle disposizioni che riguardano il diritto amministrativo sostanziale, anche se il legislatore si è limitato più che altro a recepire consolidati orientamenti giurisprudenziali e dottrinali in materia; - la generalizzazione del principio silenzio-assenso contenuta nelle modificazioni apportate all'art. 20, il quale stabilisce che, fatta salva l'applicazione dell'art. 19 che disciplina la dichiarazione di inizio attività (DIA), ed escluse alcune materie espressamente indicate, ed esclusi i casi che potranno essere individuati con uno o più decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri, nei procedimenti ad istanza di parte il silenzio dell'amministrazione equivale ad accoglimento dell'istanza, senza necessità di diffida, se nel termine per la conclusione del procedimento non viene comunicato all'interessato il provvedimento di diniego. Come ha rilevato il Dipartimento della Funzione Pubblica in una sua Direttiva del , l'estensione del principio del silenzio-assenso rende effettivo il dovere della P.A. di fornire sempre e comunque una risposta alle istanze del cittadino, trasformando tale silenzio, da apodittica interdizione dei diritti del cittadino, in uno strumento sollecitatorio dei doveri della P.A., che può sempre negare al cittadino quanto da lui richiesto, purché motivi adeguatamente la ragione del diniego; le norme che riguardano il diritto di accesso, che recependo gli orientamenti giurisprudenziali intervenuti nella materia, raccordano le disposizioni con quelle sulla riservatezza dei dati, e completano il quadro degli strumenti di tutela per i casi di diniego da parte della Pubblica Amministrazione. Sono da sottolineare le disposizioni contenute nell'art. 22, comma 1, punto e) e nell'art. 23, che stabiliscono che anche i soggetti privati limitatamente alla loro attività di pubblico interesse sono tenuti al rispetto delle norme sul diritto d'accesso. 5

6 Tra questi soggetti privati rientrano i concessionari di pubblici servizi, nonché gli enti pubblici privatizzati (ferrovie, poste ecc.). Fatte queste brevi considerazioni sui contenuti sostanziali della nuova legge, è necessario ricordare che nel nuovo art. 29 della legge 214/1990 il legislatore, tenuto conto dei mutamenti istituzionali intervenuti a seguito della riforma del titolo V della parte II della Costituzione, ha stabilito che le disposizioni della legge si applicano ai procedimenti amministrativi che si svolgono nell'ambito delle amministrazioni statali e degli enti pubblici nazionali e, per quanto stabilito in materia di giustizia amministrativa, a tutte le amministrazioni pubbliche. Le Regioni e gli enti locali, nell'ambito delle rispettive competenze, regolano le materie disciplinate dalla legge nel rispetto del sistema costituzionale e delle garanzie del cittadino nei riguardi dell'azione amministrativa, così come definite dai principi stabiliti dalla legge. Tenuto conto delle materie che sono d'esclusiva competenza dello Stato in base alle norme costituzionali, sono da ritenersi operative nei confronti delle Regioni e degli enti locali, oltre alle disposizioni della nuova legge di carattere giurisdizionale espressamente indicate nel citato art. 29, anche quelle riconducibili alla materia dell'ordinamento civile, come quelle concernenti l'attività contrattuale, nonché l'efficacia e l'invalidità del provvedimento. Sarebbe opportuno quindi che il Comune proceda all'adeguamento dei propri regolamenti sui procedimenti amministrativi e sul diritto di accesso per uniformarli ai principi delle nuove disposizioni di legge, tenendo conto che le stesse prevedono che dovranno essere assicurati i livelli essenziali per i diritti civili e sociali, fermo restando la possibilità di garantire livelli ulteriori di tutela. In merito ritengo opportuno ricordare che l'art. 14 del "Codice europeo di buona condotta amministrativa" stabilisce che per ogni lettera o denuncia indirizzata all'istituzione viene inviato un avviso di ricevimento entro un termine di due settimane, tranne i casi in cui può essere trasmessa una risposta nel merito entro tale termine. La risposta o avviso di ricevimento deve riportare il nome ed il numero di telefono del Funzionario che si occupa della questione. Una norma simile potrebbe essere introdotta nel regolamento comunale sui procedimenti amministrativi, ma nel frattempo potrebbe trovare immediata applicazione attraverso un preciso ordine di servizio a tutti gli uffici del Comune. Ritengo che sia utile far menzione di una sentenza della suprema Corte di Cassazione, Sezione III, n del , con la quale è stato ribaltato il precedente orientamento in materia di responsabilità civile della P.A. per danni causati a terzi da situazioni qualificabili come "l'insidia o il trabocchetto". Infatti, in base al precedente orientamento della giurisprudenza, la P.A. era tenuta ex art del codice civile (responsabilità aquiliana) a rispondere dei danni cagionati agli utenti delle strade per cadute a causa di buche od ostacoli, soltanto allorquando ricorresse il presupposto dell'imprevedibilità dell'ostacolo per scarsa illuminazione o simili circostanze (insidia o trabocchetto). Con la citata sentenza, invece, si afferma che il danneggiato non ha più l'onere di dimostrare la sussistenza di tali requisiti, dovendosi ritenere l'applicabilità anche alla P.A. dell'art del codice civile in tema di responsabilità da cose in custodia, secondo cui ciascuno è tenuto a risarcire i danni procurati dalle cose che abbia in custodia (quindi anche beni pubblici), salvo che provi il caso fortuito. Una problematica di attualità è quella relativa ai cani. Il Ministero della Salute con ordinanza , pubblicata nella G.U. del , in attesa dell'emanazione di una 6

7 disciplina normativa organica della materia, ha adottato delle disposizioni cautelari a tutela della salute. In tale ordinanza è stabilito che deve essere applicata ai cani la museruola o il guinzaglio quando si trovano nelle vie o in altro luogo aperto al pubblico, e sia la museruola che il guinzaglio ai cani condotti nei locali pubblici e nei pubblici mezzi di trasporto. Per alcune razze di cani e loro incroci a rischio di maggiore aggressività, indicate in un elenco allegato all'ordinanza, è stabilito l'obbligo per il proprietario di stipulare una polizza di assicurazione di responsabilità civile per danni causati dal proprio cane contro terzi. Prima di concludere vorrei ricordare l'opportunità che venissero attuati all'interno dell'attività amministrativa del Comune dei meccanismi d'autocontrollo che consentano il ricorso, anche d'ufficio, all'esercizio del potere d'autotutela per correggere gli effetti di eventuali errori commessi a danno dei cittadini. Il potere di autotutela costituiva un istituto di carattere generale del nostro ordinamento giuridico, per cui era attivabile anche senza una precisa disposizione di legge che lo prevedesse in modo specifico. La recente legge n. 15/2005, come prima ho ricordato, ha disciplinato l'istituto dell'annullamento d'ufficio, della revoca e della convalida del provvedimento amministrativo, che sono espressione dell'autotutela della P.A. Non dovrebbero quindi più sussistere delle perplessità ad utilizzare l'istituto dell'autotutela per correggere eventuali errori a danno dei cittadini, senza costringerli a costosi e defatiganti procedimenti contenziosi per il riconoscimento dei propri diritti ed interessi legittimi. Così operando si può fare un passo decisivo nel percorso di avvicinamento dell'amministrazione Pubblica ai cittadini, che potranno acquisire la consapevolezza che la Pubblica Amministrazione non è una loro controparte, ma una struttura posta a loro servizio per garantire una pacifica ed ordinata convivenza della comunità e per promuovere il suo progresso. Esprimo un sentito ringraziamento al Consiglio Comunale e al suo Presidente, al Sindaco, agli Assessori, alla Segretaria Comunale, ai Responsabili ed al personale tutto dell'apparato comunale, per la proficua disponibilità riscontrata nello svolgimento del mio lavoro. Carinaro, 05 settembre 2006 Il Difensore Civico Pier Francesco Carotenuto 7