Rassegna Parlamentare

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1 Rivista trimestrale Rassegna Parlamentare Ottobre/Dicembre Anno LIII Jovene editore

2 Direttore Silvio Traversa Direttore Responsabile Giovanni Pieraccini Comitato di Direzione Michele Ainis (Condirettore) - Tommaso Edoardo Frosini Vincenzo Lippolis Comitato Scientifico Giuliano Amato - Paolo Armaroli - Antonio Baldassarre Augusto Barbera - Sabino Cassese - Enzo Cheli - Stefano Maria Cicconetti - Benedetto Conforti - Antonio D Atena Giuseppe De Vergottini - Giovanni Ferrara - Domenico Fisichella - Giovanni Grottanelli De Santi - Giuseppe Guarino - Fulco Lanchester - Franco Modugno - Valerio Onida - Mario Patrono - Gaetano Silvestri - Giuliano Urbani Comitato di Redazione Mario Fiorillo - Nicola Lupo - Lucia Pagano Giovanni Orsini - Guglielmo Romano - Federico Silvio Toniato Segretaria di Redazione Maria Spinelli

3 INDICE ottobre-dicembre 2011 SAGGI MICHELE AINIS, Potere di emendamento: la ratio e l aberratio (a proposito delle leggi nn. 10 e 11/2011 della Regione Lazio)... p. 821 ROSA BASILE, Sulla cd. «responsabilità politica» dei sottosegretari di Stato...» 843 CARLOS BLANCO DE MORAIS, La sindacabilità del Diritto dell Unione europea da parte del Tribunal Constitucional portoghese...» 875 OSSERVATORIO PARLAMENTARE ALESSANDRO GIGLIOTTI, VINCENZO IACOVISSI, I sondaggi elettorali tra monitoraggio e manipolazione...» 901 DANIELE PICCIONE, Anatomia di una crisi di governo...» 925 OSSERVATORIO SULLE REGIONI STEFANIA MABELLINI, L autonomia regionale «commissariata»: il ruolo delle Regioni nell emergenza...» 941 OSSERVATORIO PARLAMENTARE COMPARATO PIER LUIGI PETRILLO, Il primo lobbista. Il Presidente degli Stati Uniti d America, la riforma sanitaria e i gruppi di pressione...» 991

4 818 INDICE OSSERVATORIO GIURISPRUDENZIALE ALESSIA FUSCO, «Settanta Savi» e non uno in più. Riflessioni a margine di C. cost. sent. n. 188/ p DIZIONARIO PARLAMENTARE LUIGI CIAURRO, Immunità parlamentari...» 1033 Elenco collaboratori...» 1037 Indice generale » 1039

5 POTERE DI EMENDAMENTO: LA RATIO E L ABERRATIO (A PROPOSITO DELLE LEGGI NN. 10 E 11/2011 DELLA REGIONE LAZIO) * di MICHELE AINIS SOMMARIO: 1. I fatti. 2. La configurazione del potere di emendamento. 3. Le inadempienze istituzionali della Regione Lazio. 4. La nozione costituzionale di articolo e l uso fraudolento della prassi. 5. Cinque domande. 6. La giustiziabilità dei vizi formali delle l. reg. Lazio 13 agosto 2011, n. 10, e 13 agosto 2011, n Sul vizio di legittimità sostanziale delle due leggi. 1. I fatti Una recente vicenda normativa, che si è consumata durante l estate del 2011 presso il Consiglio regionale del Lazio, sollecita qualche (disperata) riflessione sugli usi e sugli abusi del potere di emendamento. Più in particolare, si tratta dell iter di formazione delle leggi della Regione Lazio 13 agosto 2011, n. 10, e 13 agosto 2011, n. 11. Quanto alla prima, la procedura emendativa adottata dalla Giunta e consentita dalla Presidenza del Consiglio regionale ha via via determinato: a) la proposizione di un maxi subemendamento della Giunta non preceduto da un maxiemendamento; b) la ripetizione di un voto consiliare sul medesimo testo normativo; c) la proposizione di un subemendamento volto a sopprimere 172 emendamenti aggiuntivi; d) la proposizione di un emendamento soppressivo di un intero articolato normativo, con modalità anomale e con effetti surrettizi. Quanto alla se- * Questo testo riproduce e rielabora il parere pro veritate reso al gruppo consiliare Lista Bonino Pannella-Federalisti Europei, d intesa con gli altri gruppi d opposizione nel Consiglio regionale del Lazio.

6 822 MICHELE AINIS conda legge, si è verificata la proposizione (nonché l immediata discussione) di un maxi subemendamento recante un articolo di 172 commi. 2. La configurazione del potere di emendamento Entrambe le vicende normative postulano anzitutto la definizione del concetto di emendamento, nonché di subemendamento e di maxiemendamento; e in secondo luogo il loro trattamento nell ordinamento giuridico italiano, con specifico riguardo all ordinamento della Regione Lazio. Ora, è appena il caso d osservare che l emendamento consiste in una proposta di modifica di un testo normativo, avanzata durante l iter della sua formazione 1 ; il subemendamento consiste in una proposta di modifica di un emendamento, e dunque non è che un emendamento ad altro emendamento 2 ; il maxiemendamento consiste in un emendamento interamente sostitutivo, formalmente riferito a un solo articolo, ma di fatto esteso all intero testo in discussione, o a larga parte del medesimo 3. Da tali caratteristiche del potere emendativo deriva il suo statuto logico, ancor prima che giuridico. In sintesi: a) ogni emendamento andrebbe riferito a un solo articolo, e comunque mai all intero progetto di legge, perché altrimenti l emendamento si fonde e si confonde con l iniziativa legislativa; b) ogni subemendamento andrebbe riferito a un solo emendamento, sia perché altrimenti non si comprenderebbe la regola procedurale che impone di votare il subemendamento prima dell emendamento cui si riferisce, sia perché altrimenti s innesca un meccanismo perverso di preclusione, che finisce per azzerare le manife- 1 G. BERTOLINI, Emendamento, deliberazione parlamentare e iniziativa, in Quaderno n. 5 dell Associazione per gli studi e le ricerche parlamentari, Torino, 1995, 220; G. PISTORIO, Emendamento, in Digesto discipl. pubbl., Aggiornamento, I, Torino, 2008, 353 s. 2 G. PICCIRILLI, L emendamento nel processo di decisione parlamentare, Padova, 2008, E. GRIGLIO, I maxi-emendamenti del Governo in Parlamento, in Quaderni costituzionali, 2005, 808.

7 SULLA CD. «RESPONSABILITÀ POLITICA» DEI SOTTOSEGRETARI DI STATO di ROSA BASILE SOMMARIO: 1. Alcune premesse. 2. La posizione giuridica e le funzioni dei sottosegretari di Stato. 3. Sottosegretari privi di deleghe o con deleghe peculiari. 4. Il procedimento di nomina dei sottosegretari di Stato. 5. Le recenti mozioni di censura: il Governo e i Ministri rispondono alle Camere per l attività svolta dai sottosegretari. 6. Il circuito democratico della responsabilità politica: a loro volta, i sottosegretari rispondono ai Ministri coadiuvati e/o al Governo? 7. Considerazioni conclusive. 1. Alcune premesse A fronte del silenzio serbato dalla Carta costituzionale riguardo alla figura dei sottosegretari di Stato, dell essenzialità e incompiutezza della disciplina legislativa (da quella istitutiva sino alla normativa vigente), che non pochi interrogativi intorno alla posizione giuridica e alle funzioni di questi organi ha lasciato insoluti, le prassi e le consuetudini che sono andate formandosi hanno offerto diversi spunti di riflessione 1. Anche con riguardo al profilo specifico della permanenza nella carica e della responsabilità politica dei sottosegretari 2, 1 Al riguardo, F.S. SEVERI, voce Sottosegretari di Stato, in Dig. disc. pubbl., XIV, Torino, 1991, 387, ha notato che i sottosegretari di Stato presentano nel nostro ordinamento la singolare caratteristica di essere un istituto largamente disciplinato da norme consuetudinarie (rare e problematiche nel diritto pubblico), pur in presenza di fonti positive anche recenti, che tuttavia non affrontano alcuni problemi fondamentali. 2 Di recente, sulla responsabilità politica dei sottosegretari: R. CASSANO, Brevi note sulla (pretesa) responsabilità politica dei sottosegretari di Stato. Eclisse del potere, eclisse della responsabilità, in Dir. pubbl., 2010, 1-2, 433 ss., e ID., La sfiducia ai sottosegretari: tra prassi, regole e convenzioni costituzionali, in Quad. cost., 2010, 827 ss.; M. TIMIANI, La mozione di censura verso i sottosegretari: riflessioni a partire dal caso

8 844 ROSA BASILE mentre l ordinamento giuridico non disciplina alcuna forma di responsabilità politica, è stata l esperienza concreta, quanto mai variegata, a porre in evidenza diverse manifestazioni di responsabilità politica di questi organi. Da sottosegretari dimessisi perché in dissenso con i Ministri di riferimento o con il Presidente del Consiglio dei Ministri 3 a sottosegretari esautorati da ogni compito a seguito della revoca delle deleghe ministeriali 4 ; revoche della medesima carica di sottosegretario disposte dal Governo 5 ; e ancora, dimissioni rassegnate dai sottosegretari a seguito della presentazione di mozioni di censura indirizzate al Governo in riferimento ai medesimi sottosegretari ritenuti non più compatibili con la permanenza nella carica 6. Persino una mozione di censura Cosentino, in (23 novembre 2008); F. GIRELLI, Sulla responsabilità politica di sottosegretari di Stato e viceministri, in AA.VV., La responsabilità politica nell era del maggioritario e nella crisi della statualità, a cura di G. Azzariti, Torino, 2005, 103 ss. 3 V., ad es., le recenti dimissioni del sottosegretario allo Sviluppo economico D. Melchiorre, ex magistrato, in riferimento alle dichiarazioni politiche rese dal Presidente del Consiglio dei Ministri S. Berlusconi sulla dittatura delle toghe di sinistra, in (28 maggio 2011). 4 Cfr., D.m. del Ministro del Lavoro 26 aprile 1999, in G.U., serie generale, n. 120 del 25 maggio 1999; D.m. del Ministro del Lavoro 19 febbraio 2002, in G.U., serie generale, n. 47, 25 febbraio Cfr., d.p.r. 22 maggio 1993, in G.U., serie generale, n. 120, del 25 maggio 1993 (sottosegretario A. Pappalardo); d.p.r. 13 marzo 1998, in G.U., serie generale, n. 61, del 14 marzo 1998 (sottosegretario A. Giorgianni); d.p.r. 26 aprile 1999, in G.U., serie generale, n. 100, del 30 aprile 1999 (sottosegretario S. Cusumano); d.p.r. 25 giugno 2002, in G.U., serie generale, n. 148, del 26 giugno 2002 (sottosegretario V. Sgarbi). 6 Cfr., con riferimento al sottosegretario G. Caliendo: le mozioni (primo firmatario D. Franceschini) e (primo firmatario A. Di Pietro), presentate alla Camera rispettivamente il 14 e il 20 luglio 2010; la mozione (primo firmatario F. Belisario), presentata al Senato il 20 luglio Con riferimento al sottosegretario N. Cosentino: le mozioni (primo firmatario L. Zanda) e (primo firmatario F. Belisario), presentate al Senato il 22 ottobre 2008; le mozioni (primo firmatario A. Di Pietro); e 1/00415 (in entrambe il primo firmatario è D. Franceschini), presentate alla Camera rispettivamente il 18 novembre 2009 e il 14 luglio Con riferimento al sottosegretario C. Taormina: le mozioni (primo firmatario L. Violante) e (primo firmatario G. Angius), presentate rispettivamente alla Camera il 19 novembre 2001 e al Senato il 20 novembre Con riferimento al sottosegretario S. Stefani: le mozioni (primo firmatario S. Turroni), (primo firmatario G. Angius), (primo firmatario L. Violante), presentate rispettivamente al Senato e alla Camera il 10 luglio 2003.

9 LA SINDACABILITÀ DEL DIRITTO DELL UNIONE EUROPEA DA PARTE DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL PORTOGHESE di CARLOS BLANCO DE MORAIS SOMMARIO: 1. Premessa. 2. Il rapporto di prevalenza tra Costituzione e diritto europeo nella giurisprudenza e nella dottrina del periodo anteriori alla revisione costituzionale del I termini del problema La giurisprudenza della Corte di giustizia dell Unione europea: la questione dell insindacabilità delle norme comunitarie da parte delle Corti costituzionali statali Le riflessioni della dottrina portoghese sull argomento La soluzione adottata: la superiorità della Costituzione prima della revisione costituzionale del La problematica in esame nel quadro della revisione costituzionale del La prevalenza condizionata del diritto dell Unione europea sulle norme della Costituzione alla luce del progetto di Trattato costituzionale europeo: i termini del problema Le soluzioni interpretative di dottrina e giurisprudenza Ricostruzioni favorevoli al rafforzamento della superiorità del diritto UE sulla Costituzione Ricostruzioni favorevoli alla limitazione della portata della supremazia del diritto UE sulla Costituzione. 4. La soluzione adottata dinanzi all entrata in vigore del Trattato di Lisbona Intesa dottrinale minima intorno all art. 8.4 CRP Due questioni problematiche Il Tribunal Constitucional e la sua competenza della competenza nel controllo di costituzionalità delle norme europee. 1. Premessa Abbiamo scritto circa cinque anni fa sul Diário de Notícias, al tempo del voto contrario dell elettorato francese nei confronti del Trattato costituzionale europeo, un articolo intitolato França Mata Constituição Europeia ( la Francia uccide la Costituzione europea ). La Presidenza tedesca dell Unione, che da sempre si era riconosciuta nel progetto di Costituzione rigettato da francesi e olandesi, aveva finito col cedere e promuovere, unitamente al * La traduzione dal portoghese è stata curata da Anna Ciammariconi.

10 876 CARLOS BLANCO DE MORAIS nuovo Presidente francese, una proposta di apparente compromesso. Proposta che si fondava sull idea di salvaguardare le componenti fondamentali del progetto, ridefinendole in un nuovo Trattato, non soggetto, per quanto possibile, a referendum e alle obiezioni di quel nucleo duro di Stati che aveva mosso critiche al testo precedente. Già in occasione della tavola rotonda svoltasi nel 2007, a chiusura della Conferenza internazionale sul tema L Europa e le sfide del XXI secolo, abbiamo avuto modo di pronunciarci sul contenuto di quello che sarebbe divenuto il Trattato di Lisbona 1. Il fallimento del momento costituente europeo ha riacceso il dibattito intorno alla questione della legittimazione politica, ossia della legittimazione legale-razionale dei Parlamenti nazionali che pretendono dotare l Europa di una Costituzione, e della legittimità di una democrazia referendaria nazionale realizzatasi in soli due Stati, la quale ha di fatto arrestato il processo costituente in atto, nella misura in cui tra questi due Stati figurava la Francia. Benché sia vero che il nuovo Trattato assorbe circa l 80-90% di quello che era il testo della Costituzione europea, emergono, tuttavia, elementi di differenziazione tra entrambi i testi, tra cui il venir meno di un insieme di precetti dal carattere federale, a partire dall art. I-6 per giungere al superamento della trasformazione di direttive, regolamenti e decisioni in norme tipiche di uno Stato, quali erano le leggi-quadro, le leggi e gli atti amministrativi. Ulteriori disposizioni dal carattere simbolico che sono state eliminate (tra cui l idea di Costituzione, l incorporazione della Carta dei diritti nel testo costituzionale, l inno, la bandiera e la previsione del Ministro degli affari esteri europeo) avrebbero assunto un indubbio rilievo. Per quale ragione? Perché si tratta di elementi attraverso i quali si sarebbe tradotta l idea di un momento costituente inerente alla formazione di una collettività sta- 1 C. BLANCO DE MORAIS, A Presidência portuguesa das Comunidades Europeias em 2007 e a Situação da União europeia. Tavola rotonda, ora in AA.VV., A Europa e os Desafios do Século XXI, Coimbra, Almedina, 2008, 533 ss. Alla medesima tavola rotonda hanno preso parte anche Eduardo da Paz Ferreira, Marcelo Rebelo de Sousa, Mário Soares, Pacheco Pereira, Medeiros Ferreira e Goucha Soares.

11 I SONDAGGI ELETTORALI TRA MONITORAGGIO E MANIPOLAZIONE * di ALESSANDRO GIGLIOTTI - VINCENZO IACOVISSI SOMMARIO: 1. Comunicazione politica e sondaggi politici ed elettorali. 2. La disciplina normativa dei sondaggi politici ed elettorali. Cenni di diritto comparato. 3. La disciplina normativa dei sondaggi nell ordinamento italiano. 4. La questione del divieto di pubblicazione dei sondaggi nel periodo delle votazioni. 5. Gli effetti manipolativi del sondaggio elettorale. 6. Un commento finale. 1. Comunicazione politica e sondaggi politici ed elettorali Sino al 1993, anno nel quale è entrata in vigore la legge 10 dicembre 1993, n. 515 (Disciplina delle campagne elettorali per l elezione alla Camera dei deputati e al Senato della Repubblica), non vi era in Italia una disciplina dei sondaggi politici ed elettorali, come del resto non vi era alcuna normativa generale ed organica sulla comunicazione politica, esistendo solamente alcuni atti legislativi destinati a dettare norme su aspetti specifici, come ad esempio la legge 4 aprile 1956, n. 212, in materia di affissioni di stampati, giornali murali e manifesti di propaganda elettorale. La legge del 1956, peraltro, divenne insufficiente ed obsoleta nel giro di pochi anni, dal momento che l evoluzione della società aveva ben presto condotto a drastici cambiamenti nelle modalità di svolgimento delle campagne elettorali, grazie alla nascita dei moderni strumenti di comunicazione che consentivano forme di interrelazione impensabili sino a poco tempo prima; si poneva, così, il problema di adottare una forma di regolamentazione del settore, al fine di consentire, da un lato, l esercizio di una scelta effettivamente libera e * Il presente scritto riproduce, con alcune integrazioni, il testo della relazione presentata al convegno sul tema Campagne elettorali e mezzi di comunicazione di massa nello stato costituzionale democratico, tenutosi a Villa Vigoni il luglio Pur essendo frutto di un lavoro e di riflessioni comuni, la stesura dei paragrafi 1, 2, 3 va attribuita ad Alessandro Gigliotti, quella dei paragrafi 4, 5, 6 a Vincenzo Iacovissi.

12 902 ALESSANDRO GIGLIOTTI - VINCENZO IACOVISSI consapevole da parte dell elettore, dall altro la parità di chances tra tutti i soggetti in competizione 1. L ordinamento italiano, ad ogni modo, giungeva con notevole ritardo a dettare norme in tema di comunicazione politica ed elettorale, tanto che la prima vera legge destinata a coprire l importante settore è stata proprio la già citata legge del 1993 approvata pochi mesi dopo la legge 25 marzo 1993, n. 81, in materia di elezioni amministrative 2, incentrata principalmente sul tema delle spese elettorali, seguita pochi anni dopo dalla legge 22 febbraio 2000, n. 28 (Disposizioni per la parità di accesso ai mezzi di informazione durante le campagne elettorali e referendarie e per la comunicazione politica), meglio nota come legge sulla par condicio. Il nostro ordinamento, sino a non molto tempo fa, si poneva dunque in notevole antitesi rispetto all esperienza dei principali ordinamenti europei ed extraeuropei, che avevano invece provveduto ad adottare leggi specifiche in materia di comunicazione politica, ivi inclusi gli aspetti attinenti ai sondaggi politici. Lasciando da parte, in questa sede, il più generale problema della regolamentazione dell intero settore della comunicazione politica, che esulta dai limiti della presente relazione, è il caso di soffermarsi sul tema dei sondaggi in campo politico ed elettorale, dove con questa espressione si vuole intendere quel complesso di indagini statistiche, realizzate con gli strumenti tipici dell analisi sociologica e basate sul metodo della ricerca campionaria, finalizzate ad acquisire informazioni in merito all opinione del corpo elettorale su problemi aventi rilevanza politica e, in particolare, sulle votazioni elettive e deliberative dello stesso corpo elettorale. 2. La disciplina normativa dei sondaggi politici ed elettorali. Cenni di diritto comparato I sondaggi in campo politico, com è noto, hanno conosciuto un notevole sviluppo in tempi relativamente recenti, dagli anni Cinquanta 1 Su tale aspetto, v. per tutti F. LANCHESTER, I sondaggi preelettorali tra diritto e opportunità politica, in V. ZENO-ZENCOVICH (a cura di), I sondaggi di opinione ed elettorali. Profili giuridici e metodologici, Jovene, Napoli, 1985, La legge 25 marzo 1993, n. 81, recante disposizioni in materia di elezioni amministrative e di elezione diretta del sindaco e del Presidente della Provincia, conteneva alcune disposizioni volte a disciplinare la campagna elettorale, anticipando quindi l intervento normativo generale del dicembre dello stesso anno. Sul punto, v. G. GARDINI, La disciplina delle campagne elettorali, CEDAM, Padova, 1996, 19 ss.

13 ANATOMIA DI UNA CRISI DI GOVERNO di DANIELE PICCIONE 1. Una disamina a caldo della prima crisi di governo della XVI legislatura deve tendere almeno a due obiettivi. In primo luogo, vi è da svolgere qualche riflessione sistematica sulle stesse forme di manifestazione delle crisi tra le quali, peraltro, quella in commento è la prima ad aver avuto composizione favorevole senza, cioè, necessità del ricorso allo scioglimento delle Camere da quando è entrata in vigore la legge elettorale ribattezzata dalla vulgata politica «Porcellum». Inoltre, ad un secondo livello, si potrà spendere qualche considerazione sul significato che questa crisi di governo ha finito con l assumere sui precari equilibri del sistema bipolare imperfetto affermatosi a partire dalla dodicesima legislatura repubblicana. 2. La crisi del quarto governo presieduto dall onorevole Berlusconi si può scomporre in quattro fasi. La prima affonda le radici nel lento logorio della maggioranza parlamentare originato da una frattura in seno al Popolo delle Libertà che potrebbe forse ricondursi al generale fenomeno delle scissioni partitiche. L espulsione dal partito di un suo cofondatore, il Presidente della Camera dei deputati Fini, e la conseguente, successiva, fuoriuscita di un consistente numero di parlamentari dai gruppi del Popolo della libertà alla Camera e al Senato, aveva inaugurato una fase di mobilità parlamentare assai marcata e, peraltro, profondamente irregolare. Il panorama dei gruppi presso le due Assemblee, infatti, era divenuto elastico sin dal tardo autunno del 2010 e si era caratterizzato in parte per un continuo e incontrollabile movimento pulviscolare, in parte per il tentativo di costituzione, mediante aggregazione e assorbimento, di un gruppo centrista corrispondente alla creazione del nuovo soggetto politico denominato Terzo Polo. Questa prima fase della crisi, in cui si è verificata l incubazione delle cause politiche che l avrebbero condotta a determinare la fine dell esperienza governativa dell onorevole Berlusconi, ha visto tentativi di

14 926 DANIELE PICCIONE reazione da parte della maggioranza (con effetti estesi alla stessa composizione del Governo), al fine di stabilizzare il rapporto fiduciario e porre rimedio alla debolezza numerica dei due gruppi di sostegno al Governo, presso la Camera dei deputati (PDL e LNP). Di qui la costituzione e la manutenzione di gruppi di responsabilità lealisti 1. La seconda fase della crisi segna la definitiva emersione di questa debolezza del Governo alla Camera, attraverso la sconfitta parlamentare nella votazione, l 11 ottobre 2011, sull articolo 1 del disegno di legge che recava l approvazione del Rendiconto generale dello Stato. La terza fase prende quindi le mosse dalla giornata del 9 novembre 2011, con la nomina a Senatore a vita del Professor Mario Monti, passa per la formazione di un nuovo Gabinetto da questi guidato, e si chiude, il 16 novembre 2011, con il giuramento e l entrata in carica del Governo presieduto dallo stesso Senatore a vita. La quarta e ultima fase si conclude nella giornata di venerdì 19 novembre con il conseguimento del voto di fiducia presso la Camera dei deputati dopo che, il giorno precedente, già il Senato aveva accordato una larga fiducia al nuovo Esecutivo. 3. A una giusta distanza di tempo, scandagliare il vasto terreno di coltura delle difficoltà del Governo Berlusconi nell intero arco della legislatura si rivelerà, per gli storici del Parlamento, di particolare importanza se non altro per spiegare perché, ancora sino all estate del 2011, in un clima di lacerante conflitto politico e al cospetto di una crisi economica sistemica con epicentro l area dell Euro, soltanto una piena parlamentarizzazione dei travagli del rapporto fiduciario sembrava poter scalfire il percorso di un governo di legislatura. In sostanza, la crisi extraparlamentare era parsa, fino all autunno del 2011, un ipotesi remota e comunque da escludere. 4. Come detto, il definitivo salto di qualità si ebbe con il voto sul rendiconto generale dello Stato alla Camera dei deputati. Tuttavia, quanto accaduto a Montecitorio l 11 ottobre 2011 l Assemblea respinse l articolo 1 del disegno di legge 4621, recante il rendiconto ge- 1 Un operazione, questa, che aveva sortìto già esiti favorevoli clamorosi il 14 dicembre 2010, una giornata in cui il Governo Berlusconi, in esito a una drammatica votazione di fiducia alla Camera dei deputati, era sopravvissuto ottenendo 314 voti favorevoli e 311 contrari.

15 L AUTONOMIA REGIONALE «COMMISSARIATA»: IL RUOLO DELLE REGIONI NELL EMERGENZA di STEFANIA MABELLINI SOMMARIO: 1. L assenza di strumenti regionali di emergenza. 2. Il riconoscimento della competenza statale a fronteggiare l emergenza L invocazione dell emergenza statale, con effetti sospensivi delle procedure collaborative L emergenza come autonoma competenza statale. 3. I presupposti per l attivazione dei poteri statali straordinari e l angusto spazio per il sindacato giurisdizionale. 4. La forza attrattiva della protezione civile. 5. La ricostruzione della giurisprudenza costituzionale sui poteri statali straordinari. 6. I limiti della ricostruzione giurisprudenziale L invocazione di titoli rafforzativi della competenza statale nella giurisprudenza costituzionale. 7. L emergenza chiamata in sussidiarietà. 8. Potere sostitutivo ex art. 120, comma 2, Cost. e poteri di ordinanza La problematica previsione dei Commissari delegati La sussunzione del principio di sussidiarietà nella leale collaborazione. 9. Poteri di ordinanza e decretazione d urgenza. 1. L assenza di strumenti regionali di emergenza Che le Regioni non dispongano di strumenti normativi appositamente e simbolicamente predisposti per fronteggiare le situazioni di emergenza è un fatto incontroverso 1. Nonostante, infatti, all indo- 1 Che, tuttavia, i tempi di approvazione delle leggi regionali non siano incompatibili con una pronta risposta in forma legislativa ad eventuali emergenze lo si deduce dai dati riportati annualmente dai Rapporti sulla legislazione tra Stato, Regioni e Unione europea, in particolare Parte II, Tendenze e problemi della legislazione regionale (studi elaborati dall ISSiRFA per la Camera dei deputati). Al riguardo, cfr., G. GUZZETTA, Problemi ricostruttivi e profili problematici della potestà regolamentare dopo la riforma del Titolo V, in Ist. fed., 2002, 1141, il quale rileva che l evoluzione della forma di governo regionale «in senso più marcatamente decisionale», non passa necessariamente per la strada «dell incremento degli autonomi poteri dell organo esecutivo», ma può essere favorita anche dagli «strumenti di razionalizzazione e rafforzamento della capacità decisionale del Consiglio e della funzione di direzione della maggioranza all interno di esso». In senso diverso, v., Q. CAMERLENGO, Potere sostitutivo (dir. cost.), in Dig. disc. pubbl., Agg. III, Torino, 2008, 659, che ammette l intervento del decreto-legge in uno

16 942 STEFANIA MABELLINI mani dell entrata in vigore della novella costituzionale del 2001 sul presupposto, peraltro, non condivisibile, che, a competenze legislative rovesciate, il decreto-legge sia divenuto inidoneo a fronteggiare emergenze in materie regionali 2, non siano mancate ipotesi favorevoli alla possibilità, per la Regione, di assumere atti con forza di legge 3, è dato constatare in linea, del resto, anche con la più recente giurisprudenza costituzionale 4 che, in nessuno degli statuti finora approvati, si registri alcuna previsione in tal senso. Vero è che, in alcune circostanze, il legislatore statutario non si è sottratto alla tentazione di riconoscere, all Esecutivo regionale, il potere di adottare, non atti nomativi, ma provvedimenti, variamente dedegli ambiti contemplati dall art. 120 «per prevenire gli effetti pregiudizievoli ascrivibili alla inevitabile lentezza del procedimento legislativo regionale». 2 Sul punto, v. infra. 3 Sulla problematica, per limitarsi ai principali contributi offerti nell immediatezza dell entrata in vigore della novella costituzionale del 2001, cfr., con diverse posizioni, A. D ATENA, Statuti regionali e disciplina delle fonti: tre domande, nel Forum di Quaderni costituzionali (ora in ID., Nuovi statuti regionali e posizione delle assemblee legislative, in ID., Le Regioni dopo il big bang. Il viaggio continua, Milano, 2005, 158 ss.; A. CONCARO, Revisione del titolo V della Costituzione e decretazione d urgenza nelle materie di competenza regionale; M. SICLARI, Davvero necessaria la previsione di decreti legge regionali?; N. ZANON, Decreti-legge, Governo e Regioni dopo la revisione del titolo V della Costituzione; P. BILANCIA, Potere legislativo regionale e interventi d urgenza: non c è bisogno del decreto legge, tutti reperibili in nella sezione Dibattiti; R. TARCHI, Il sistema regionale delle fonti, in T. GROPPI, E. ROSSI, R. TARCHI, Idee e proposte per il nuovo statuto della Toscana. Atti del seminario di Pisa del 14 giugno 2001, Torino, 2002, V. la sent. n. 361 del 2010, punto 5 Cons. in dir., in cui la Corte ribadisce come «la disciplina del sistema delle fonti normative primarie sia caratterizzata nel nostro ordinamento costituzionale dalla necessaria individuazione sia delle fonti, che degli organi titolari delle diverse funzioni legislative. Infatti, in considerazione della particolare efficacia delle fonti legislative, delle rilevanti materie ad esse riservate, della loro incidenza su molteplici situazioni soggettive, nonché del loro raccordo con il sistema rappresentativo, una siffatta individuazione può essere disposta solo da fonti di livello costituzionale. In particolare, la disciplina delle deroghe alla normale attribuzione del potere legislativo alle sole assemblee rappresentative è oggetto di normative speciali ed espresse di rango costituzionale». Per un commento, cfr., R. DICKMANN, La Corte (si) chiarisce: i commissari ad acta non possono esercitare poteri sostitutivi in via normativa, (nota a corte cost., 17 dicembre 2010, n. 361), in federalismi.it n. 2/2011; S. CATALANO, Quando inidoneità dell atto lesivo significa inammissibilità degli atti regionali aventi forza di legge; A. RUGGERI, Dalla giurisprudenza di fine anno una opportuna precisazione in tema di disciplina (con legge costituzionale) del sistema delle fonti. (nota a Corte cost. n. 361 del 2010); V. TAMBURRINI, Sull esercizio in forma indiretta dei poteri sostitutivi statali. Lo strano caso della legge commissariale, (pubblicato anche in Rass. parl., 2011, 377 ss.), tutti reperibili nel Forum di Quaderni costituzionali.

Prof. GIAMPIETRO FERRI Università degli Studi di Verona

Prof. GIAMPIETRO FERRI Università degli Studi di Verona Prof. GIAMPIETRO FERRI Università degli Studi di Verona Carriera accademica Laureato in Giurisprudenza nell Università degli Studi di Bologna il 12 dicembre 1990. Cultore della materia (Istituzioni di

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