I CO.RE.COM: INQUADRAMENTO SISTEMATICO DELLE FUNZIONI E DELLE COMPETENZE A cura di MARTINA PROVENZANO

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1 I CO.RE.COM: INQUADRAMENTO SISTEMATICO DELLE FUNZIONI E DELLE COMPETENZE A cura di MARTINA PROVENZANO SOMMARIO: 1. Premesse. 2. L A.g.com.: brevissimi cenni su funzioni, competenze e struttura amministrativa. 3. La nascita dei Co.re.com. e il ruolo delle Regioni nella materia dell ordinamento della comunicazione. 4. La struttura organizzativa dei Co.re.com., analisi del modello diarchico nazionale e spunti comparatistici. 5. Funzioni e competenze dei Co.re.com.: le funzioni proprie. 6. Funzioni e competenze dei Co.re.com.: le funzioni delegate In particolare: l esperimento del tentativo obbligatorio di conciliazione e la definizione delle controversie tra utenti e operatori di comunicazione elettronica. 7. Prospettive de iure condendo. 8. Conclusioni. 1 Premesse. Con il presente scritto s intende procedere all inquadramento del sistema delle funzioni e delle competenze dei Co.re.com.; in particolare, esso si pone quale premessa per una futura indagine circa la possibilità di un ampliamento delle funzioni delegate ai Co.re.com. a fronte delle recenti attribuzioni di nuove competenze all Autorità garante. A tal fine, in primo luogo, saranno forniti brevissimi cenni sulle funzioni, sulle competenze e sulla struttura amministrativa dell Autorità. Successivamente verrà descritto il percorso che ha condotto alla nascita dei Co.re.com., soffermandosi sul ruolo delle Regioni nella materia dell ordinamento della comunicazione. Questo, insieme alla disamina della struttura organizzativa dei Comitati e all analisi del modello diarchico nazionale, confrontato ai modelli adottati in altri Paesi europei, è stato ritenuto propedeutico all approfondimento che verrà svolto in ordine alle funzioni e alle competenze dei Co.re.com. Verranno dunque affrontate le questioni inerenti alle funzioni proprie e a quelle delegate, fornendo una panoramica sulle caratteristiche e le precondizioni per l attribuzione della delega. Infine, prima di rassegnare le conclusioni, e dopo un focus sulle funzioni delegate in ordine all esperimento del tentativo obbligatorio di conciliazione e 1

2 della risoluzione delle controversie tra utenti ed operatori di comunicazione elettronica, verranno fornite brevi prospettive de iure condendo. 2. L A.g.com.: brevissimi cenni su funzioni, competenze e struttura amministrativa. La L. n. 249/1997 (Istituzione dell Autorità per le garanzie nelle comunicazioni e norme sui sistemi delle telecomunicazioni e radiotelevisivo) ha rappresentato il punto di arrivo di un lungo iter legislativo che ha condotto all istituzione della Autorità per le garanzie nelle comunicazioni (di seguito anche A.g.com.), attribuendole funzioni di regolazione nel settore delle comunicazioni di massa 1, con competenze sia nell ambito della radiodiffusione e dell editoria che in quello delle telecomunicazioni 2. Nello svolgimento di tali funzioni, l A.g.com. promuove la concorrenza, garantisce elevati standard qualitativi dei servizi in condizioni di economicità e redditività 3, assicurandone l omogenea diffusione e fruizione, protegge la trasparenza e la certezza del sistema tariffario e consente il pluralismo e la tutela dei consumatori finali 4. Per il conseguimento di tali obbiettivi, il legislatore ha attribuito all A.g.com. diversi poteri di carattere regolamentare, consultivo, di amministrazione, di controllo e paragiurisdizionale 5, poteri distribuiti tra i vari organi che ne compongo la struttura amministrativa e previamente definiti alla stregua dello statuto dell Autorità. La struttura amministrativa dell A.g.com., così come i poteri attribuiti ai relativi organi e le loro modalità di esercizio, sono specificati all interno del Regolamento concernente l organizzazione ed il funzionamento, emanato dalla stessa Autorità 6 ai sensi dell art. 1, comma 9, L. n. 249/1997. Al vertice dell organigramma è collocato il Segretariato generale che, rappresentando l elemento di 1 E. FRENI, Autorità per le garanzie nelle comunicazioni, in Enc. Giur. Treccani, Infatti, solo nel 1997 il settore delle telecomunicazioni venne acquisito alla competenza dell A.g.com., come imposto dal principio di convergenza. Tale principio sta ad indicare la reductio ad unum di discipline un tempo differenziate in ragione della specifica vocazione tecnica dei rispettivi mezzi di comunicazione. Successivamente, il principio di convergenza è stato fatto proprio dal legislatore comunitario che lo ha espressamente richiamato nel relativo Libro verde e, successivamente, nella direttiva 2002/21/CE del Parlamento e del Consiglio del 7 marzo Cfr. G. DE MINICO, Regole. Comando e consenso, Giappichelli, Torino V. L. n. 481/1995, art. 1, comma 1 4 R. CAIAZZO, L Autorità per le garanzie nelle comunicazioni, in Arbitri dei mercati. Le Autorità indipendenti e l economia, (a cura di) M. D ALBERTI, A. PAJNO, il Mulino, Bologna, F. MERUSI, M. PASSARO, Le autorità indipendenti, il Mulino, Bologna, Il Regolamento concernente l organizzazione ed il funzionamento dell Autorità è entrato in vigore il 1 febbraio 2006 ed ha ristrutturato il modello organizzativo dell A.g.com. nel senso di impostare un assetto che favorisse l integrazione di attività istruttorie ratione materiae. La riforma ha risposto, così, alle esigenze di una riduzione dei tempi di intervento dell Autorità, pretese dal mercato delle comunicazioni e dai consumatori. Per un approfondimento, v. 2

3 raccordo tra le unità organizzative e gli organi collegiali, esercita poteri di programmazione, pianificazione e di controllo strategico 7. Viceversa, sono organi dell Autorità: il Presidente 8, il Consiglio 9, la Commissione per le infrastrutture e le reti 10 e la Commissione per i servizi e i prodotti 11 ; sono organi funzionali e ausiliari, invece: il Consiglio nazionale degli utenti (Cnu) 12, il Comitato etico 13, la Commissione di garanzia 14 e i Comitati regionali per le comunicazioni (Co.re.com.). 3. La nascita dei Co.re.com. e il ruolo delle Regioni nella materia dell ordinamento della comunicazione. I Comitati regionali per le comunicazioni (di seguito anche Co.re.com.) sono stati previsti contestualmente all istituzione dell Autorità per le garanzie nelle comunicazioni. L articolo 1, comma 13 della L. n. 249/1997, infatti, dispone che l'autorità si avvale degli organi del Ministero delle comunicazioni e degli organi del Ministero dell'interno per la sicurezza e la regolarità dei servizi di telecomunicazioni 7 Il CNU esprime pareri e formula proposte all Autorità, al Parlamento, al Governo e a tutti gli organismi pubblici e privati che operano nel settore delle comunicazioni di massa. V. Regolamento cit., art. 9 8 Ai sensi dell art. 3, Regolamento cit., il Presidente ha poteri di rappresentanza di organizzazione dei lavori degli organi collegiali e di vigilanza delle attuazioni delle deliberazioni 9 Il Consiglio ha il potere di accertare l esistenza di eventuali posizioni dominanti nei settori delle comunicazioni sonore e televisive e di adottare i conseguenti provvedimenti repressivi. V. art. 1, comma 6, lett. c) L. cit. 10 La Commissione per le infrastrutture e le reti ha il compito di promuovere l interconnessione transfrontaliera dei sistemi di comunicazione e gli accordi tecnologici fra operatori, nonché quello di elaborare i piani di assegnazione delle frequenze radioelettriche e di determinare i criteri di definizione dei piani di numerazione nazionali delle reti e dei servizi di telecomunicazione. V. art. 1, comma 6, lett. a), L. n. 249/ La Commissione per i servizi e i prodotti ha il potere di adottare provvedimenti volti a favorire l integrazione delle tecnologie e l offerta dei servizi di comunicazione. V. art. 1, comma 6, lett. b), L. cit. 12 Ai sensi dell art. 1, comma 28, L. n. 249/1997, il Consiglio nazionale degli utenti è composto da esperti designati dalle associazioni rappresentative delle varie categorie degli utenti dei servizi di telecomunicazioni e radiotelevisivi fra persone particolarmente qualificate in campo giuridico, sociologico, psicologico, pedagogico, educativo e mass-mediale, che si sono distinte nella affermazione dei diritti e della dignità della persona o delle particolari esigenze di tutela dei minori. È con Regolamento dell Autorità, invece, che sono dettati i criteri per la designazione, l'organizzazione e il funzionamento del CNU. 13 Il Comitato etico ha il compito di attuare il Codice etico, emanato dall Autorità ai sensi dell art. 1, comma 9, L. n. 249/1997, e di vigilare sul comportamento di tutti coloro che prestano la propria attività in A.g.com.. 14 La Commissione di garanzia è stata istituita per garantire la correttezza della gestione amministrativa e contabile, avuto riguardo al fatto che per le proprie spese di gestione l Autorità dispone dei fondi stanziati annualmente in bilancio nell apposito capitolo di previsione della spesa del Ministero dell economia e delle finanze, nonché dei proventi derivanti dai contributi versati, per legge, dagli operatori del settore. V. art. 1, comma 9, L. cit. e art. 22, comma 1, lett. f), Regolamento cit. 3

4 nonché degli organi e delle istituzioni di cui può attualmente avvalersi, secondo le norme vigenti, il Garante per la radiodiffusione e l'editoria. Riconoscendo le esigenze di decentramento sul territorio al fine di assicurare le necessarie funzioni di governo, di garanzia e di controllo in tema di comunicazione, sono funzionalmente organi dell'autorità i comitati regionali per le comunicazioni, che possono istituirsi con leggi regionali entro sei mesi dall'insediamento, ai quali sono altresì attribuite le competenze attualmente svolte dai comitati regionali radiotelevisivi. L'Autorità, d'intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, individua gli indirizzi generali relativi ai requisiti richiesti ai componenti, ai criteri di incompatibilità degli stessi, ai modi organizzativi e di finanziamento dei comitati. Entro il termine di cui al secondo periodo e in caso di inadempienza le funzioni dei comitati regionali per le comunicazioni sono assicurate dai comitati regionali radiotelevisivi operanti. L'Autorità d'intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano adotta un regolamento per definire le materie di sua competenza che possono essere delegate ai comitati regionali per le comunicazioni. Nell'esplicazione delle funzioni l'autorità può richiedere la consulenza di soggetti o organismi di riconosciuta indipendenza e competenza. Le comunicazioni dirette all'autorità sono esenti da bollo. L'Autorità si coordina con i preposti organi dei Ministeri della difesa e dell'interno per gli aspetti di comune interesse. Come si evince dalla lettera della norma, il legislatore ha previsto l istituzione dei Co.re.com. a seguito del riconoscimento di esigenze di decentramento territoriale, così anticipando, ancorché esclusivamente sul piano amministrativo, le scelte del legislatore della riforma costituzionale del Invero, l humus giuridico sul quale venne avviato il processo di decentramento in materia di comunicazioni è quello della consolidata giurisprudenza costituzionale. A partire dagli anni sessanta, infatti, la Corte Costituzionale affermò che il monopolio delle comunicazioni non avrebbe potuto chiudersi aprioristicamente agli apporti della società 15, ma avrebbe dovuto caratterizzarsi come un monopolio di tipo particolare, informato ai principi di uguaglianza sostanziale e di partecipazione dei cittadini alla gestione dei servizi pubblici 16. Così pronunciandosi, la Corte Costituzionale chiese al legislatore di aprire la disciplina del monopolio delle comunicazioni a tutte 15 V. Corte Costituzionale, sentenza n. 59/ V. Corte Costituzionale, sentenza n. 225/1974 4

5 le espressioni del pluralismo, sia a quelle sociali sia a quelle istituzionali 17. In tal senso la Consulta non poteva che riferirsi agli enti territoriali costituiti in quegli anni con la L. n. 281/1970 di attuazione delle Regioni a statuto ordinario. L invito dei giudici delle leggi venne così tradotto nella L. n. 103/1975 alla quale si attribuisce il pregio di aver conferito proprio alle Regioni il potere di partecipare alla formazione delle strutture centrali di amministrazione dei servizi di comunicazione, prevedendo l istituzione di Comitati regionali per la radiotelevisione (Co.re.rat.) 18. L articolo 5 della legge citata definiva i Co.re.rat. degli organi tecnici delle Regioni in tema di comunicazione readiotelevisa, con funzioni e poteri che spaziavano da quelli consultivi a quelli di regolazione. Il sistema adottato risultava anche coerente con il quadro costituzionale dell epoca secondo il quale la materia delle comunicazioni era affidata alla competenza legislativa esclusiva dello Stato; tuttavia, come si dirà, il graduale ampliamento dei margini di intervento regionale ha progressivamente valorizzato la presenza di questi organismi sul territorio, trovando una definitiva legittimazione nel successivo trasferimento della materia dell ordinamento della comunicazione alla competenza legislativa concorrente. Invero, intorno agli anni novanta, preso atto delle importanti innovazioni tecnologiche intervenute, la Corte Costituzionale tornò a pronunciarsi 19 individuando alcuni elementi per meglio delineare la competenza regionale: la normativa statale, inderogabile e non integrabile, avrebbe potuto solo elencare le modalità di esercizio dell informazione, legittimando le Regioni a concorrere con autonomi interventi legislativi e territorialmente limitati per creare le condizioni per un sistema informativo realmente pluralistico 20. L ulteriore intervento della Consulta costrinse il legislatore all approvazione di una nuova legge (L. n. 223/1990) che riformò nuovamente l assetto degli organi di amministrazione del servizio pubblico di comunicazione. Vennero modificati i criteri di composizione dei Co.re.rat., individuando nelle caratteristiche di professionalità l unico 17 V. Corte Costituzionale, sentenza n. 226/ R. ZACCARIA, I comitati regionali per il servizio radiotelevisivo nel quadro del decentramento regionale, in Le Regioni, n. 5/ V. Corte Costituzionale, sentenza n. 348/1990 secondo cui l informazione attuata attraverso mezzi di comunicazione di massa è attività che per il fatto di collegarsi al nostro sistema all esercizio di una libertà fondamentale (la libertà di espressione) e alla presenza di un valore essenziale (il pluralismo) non può essere collocata sullo stesso piano delle materie elencate nell art. 117 Costituzione ma va considerata una condizione preliminare per l attuazione ad ogni livello, centrale o locale, della forma propria di stato democratico. 20 V. Corte Costituzionale, sentenza n. 21/1991 con cui si affermò la necessità di un maggior coinvolgimento delle Regioni al procedimento decisionale relativo alla elaborazione del piano nazionale delle frequenze ed alla localizzazione degli impianti, posto che quest ultima attività sarebbe stata destinata ad incidere più direttamente, quasi materialmente, e comunque più gravemente, sugli interessi locali attinenti alle condizioni geografiche, urbanistiche e culturali del territorio. (M. E. MONACO, in Le Istituzioni del Federalismo 1/2009). 5

6 limite di eleggibilità dei membri, e ne furono ampliate funzioni e poteri. I Co.re.rat. divennero i terminali passivi ad avvalimento occasionale dell allora Garante per l editoria e la radiotelevisione. Tuttavia, nella seconda metà dei primi anni novanta, la legislazione comunitaria in materia di liberalizzazione delle telecomunicazioni e l affermazione in quegli anni del principio di supremazia del diritto comunitario su quello nazionale, impose ancora una volta un intervento normativo. Incoraggiato dalla Corte Costituzionale 21, attraverso la L. n. 249/1997 il legislatore sostituì i Co.re.rat. con i Co.re.com. Il nuovo modello Co.re.com., se così può essere definito, si presentò non privo di originalità e potenzialità di sviluppo nella direzione di una politica dell unità nella differenziazione, soprattutto grazie al ruolo affatto marginale delle Regioni. Ai Co.re.com. vennero assegnate funzioni molto più pregnanti di governo, garanzia e controllo del servizio pubblico di comunicazione; essi non rappresentarono più un obbligo ma un opportunità per le Regioni di servirsi di organi d elevata competenza per gestire ed amministrare l intero settore all interno del proprio ambito territoriale. Per questi motivi alle Regioni venne attribuito l onere di dotarsi del proprio Co.re.com. facendosi carico di prevederne la struttura organizzativa con apposita legge regionale, peraltro questo gli avrebbe permesso di adeguare l organo ausiliare alle caratteristiche della realtà territoriale in cui era chiamato ad operare. Ovviamente, le diversità rilevate tra i vecchi Co.re.rat. e i nuovi Co.re.com. si basarono anzitutto sulla diversità delle premesse poste alla base della loro istituzione: mentre i Co.re.rat presupponevano il permanere di un modello centralistico di gestione della materia delle comunicazioni, viceversa, i Co.re.com. consentivano un riconoscimento di competenze legislative regionali assai più significative. Dunque, l istituzione dei Co.re.com. ha rappresentato un punto di mediazione obbligato tra la posizione di chi intendeva puntare tutto su un unica Autorità centrale e quella, diametralmente opposta, di chi si ispirava ad un sistema di stampo federalista che lasciasse alle Autorità decentrate lo svolgimento delle mansioni dell Autorità centrale, fatta salva la fissazione di alcune garanzie a livello nazionale. Come anticipato in premessa, la scelta di quest ultima opzione è stata avvalorata dalla riforma costituzionale del 2001, la quale, come noto, ha modificato il Titolo V della Costituzione e, in particolare, l articolo 117, collocando la materia dell ordinamento della comunicazione tra quelle di competenza legislativa concorrente tra Stato e Regioni V. Corte Costituzionale, sentenze n. 420/1994 e 29/1996 con cui la Consulta confermò il definitivo abbandono del criterio formale delle competenze enumerate e la conseguente configurabilità di un ruolo regionale anche autonomo idoneo ad investire tutti i media e qualsiasi tipo di attività di informazione. 22 D. SINISCALCHI, I Comitati regionali per le comunicazioni: un nuovo modello di amministrazione?, in I tre codici della Società dell informazione, P. COSTANZO, G. DE MINICO, R. ZACCARIA (a cura di), Torino, Giappichelli,

7 La scelta di determinare a livello nazionale principi generali, entro i quali le Regioni dovevano essere chiamate a legiferare in materia, era dettata dalla necessità di individuare sedi e momenti di raccordo improntati ai principi di sussidiarietà orizzontale e verticale, idonei ad assicurare un omogeneità complessiva nell agire dei vari organismi. Come si dirà nei paragrafi che seguono, il principio di sussidiarietà verticale trova chiara attuazione nell attribuzione all A.g.com. di poteri sostitutivi ispirati all articolo 120 della Costituzione, mentre la valorizzazione dell autonoma iniziativa dei Co.re.com. nell ambito delle funzioni delegate esprime appieno il principio di sussidiarietà orizzontale ispirato all articolo 5 della Costituzione La struttura organizzativa dei Co.re.com., analisi del modello diarchico nazionale e spunti comparatistici. Stando alla lettera della legge i Co.re.com. sono funzionalmente organi dell Autorità ( ) da istituirsi con leggi regionali, la stessa rubrica normativa suggerisce la definizione dei Comitati quali organi ausiliari. Tuttavia, mutuando le parole di autorevole dottrina (G. FERRARI), i modelli di organi ausiliari forniti dagli articoli 99 e 100 della Costituzione non possono dirsi esaustivi: il carattere ausiliario, infatti, può esplicarsi sia in posizione di dipendenza sia in posizione di autonomia. È dunque in questo senso che deve essere intesa l ausiliarietà dei Co.re.com: un ausiliarietà che si manifesta nei termini della collaborazione istituzionale 24. Quanto appena affermato può essere meglio compreso guardando agli indirizzi generali relativi ai Comitati determinati con delibera dell Autorità n. 52/1999/CONS. I membri del Co.re.com. (ordinariamente cinque, compreso il Presidente) devono essere in possesso di requisiti di competenza ed esperienza nel settore della comunicazioni in tutti i suoi aspetti (culturali, giuridici, economici e tecnologici) e devono prestare garanzie di assoluta indipendenza tanto dal sistema politico istituzionale che dagli interessi del settore. A tal fine è previsto uno specifico elenco di cause di incompatibilità, di ineleggibilità e di decadenza dall incarico che molte Regioni hanno anche ampliato. Il procedimento di nomina vede coinvolto il Consiglio regionale, con garanzia del ruolo delle opposizioni consiliari, anche se non è esclusa la possibilità che il Presidente venga nominato direttamente dalla Giunta, sentita la competente Commissione consiliare. La durata del 23 A. COLLINA (a cura di), Tavola rotonda. L esperienza dei Co.re.com. come istituzione regionale, in Co. re. com. Nuove funzioni e ruolo istituzionale, S. CALZOLAIO, B. MALAISI (a cura di) Macerata, Eum, A. VALASTRO, Il Co.re.com. nel sistema dell informazione nazionale e regionale:promesse e sfide, in Co.re.com. Nuove funzioni e ruolo istituzionale, (a cura di) S. CALZOLAIO, B. MALAISI, Macerata, Eum,

8 mandato è prevista in cinque anni anche se, al fine di evitare una coincidenza con il mandato politico, alcune Regioni hanno optato per una durata diversa; è comunque fatto espresso divieto di rieleggibilità. Quantunque ci si trovi dinanzi ad un organismo strutturalmente indipendente, la posizione di ausiliarietà viene scontata sotto il profilo finanziario. Infatti, l attività dei Co.re.com. viene finanziata in parte dalle Regioni (per l esercizio delle funzioni proprie e per il reperimento del personale dipendente) e in parte dall A.g.com. (per le funzioni delegate). Il Co.re.com. è chiamato ad adottare un bilancio preventivo all inizio di ogni anno e ad iscrivere nel bilancio consuntivo le risorse finanziare necessarie sulla base di un programma che esibisce la proiezione annuale di tutte le iniziative previste; tuttavia, le risorse stanziate devono pur sempre venire autorizzate sulla base dell accertata corrispondenza di precisi standard qualitativi ed organizzativi, e sono altresì suscettibili di sospensione o revoca allorché vengano meno le precondizioni del finanziamento medesimo 25. L originalità del modello così adottato ha spinto la dottrina (F. LAZZARO) a parlare di natura diarchica dei Co.re.com. incidente sullo spettro delle funzioni e delle competenze che il legislatore gli ha assegnato. Infatti, se, da un lato, i Comitati sono organismi funzionali all A.g.com., quasi articolazioni territoriali ad essa assimilabili, dall altro lato, essi sono strutturalmente incardinati nelle Regioni ove sono costituiti; in ogni caso finiscono per essere finanziariamente dipendenti da entrambe le Autorità 26. Tale duplice natura sembrerebbe espressione dello sforzo di attuare una governance policentrica e multilivello, finendo per rappresentare uno dei prodotti virtuosi dello sforzo cooperativo attuato per dar vita alla riforma costituzionale del 2001 e potenziare gli elementi di raccordo tra Stato e Regioni. L originalità del modello Co.re.com. può essere ancor di più esaltata effettuando una comparazione con i modelli usati negli altri ordinamenti europei. Questi, infatti, o riconoscono un sistema accentrato, ancorché dualistico (come nel caso della Gran Bretagna e della Spagna), o ne adottano uno esclusivamente territoriale (come ad esempio in Germania) 27. In Gran Bretagna l intero ordinamento della comunicazione è di competenza esclusiva dello Stato centrale. Solamente il Galles, sulla base di un Act del 1990 ha attribuito al Welsh Fourth Channel Authority talune competenze di regolazione della programmazione televisiva del quarto canale e funzioni di vigilanza e di controllo del rispetto della par condicio 28. In Spagna, invece, il fondamento normativo 25 A. COLLINA, Op. Ciit. 26 L. PIANESI, La natura degli atti del Co.re.com., in Co.re.com. Nuove funzioni e ruolo istituzionale, Macerata, Eum, L. BIANCHI, I Comitati Regionali per le Comunicazioni, in Le Regioni, n. 4/ E. LONGO, La tutela del diritto all informazione nell «ordinamento della comunicazione»: il caso dei comitati regionali per le comunicazioni, in Informazione, potere, libertà, M. AINIS (a cura di), Torino, Giappichelli,

9 positivo del modello adottato si trova nella Costituzione del 1978 che riconosce e garantisce il diritto di espressione del pensiero e dell opinione nonché il diritto all informazione. Viceversa, la questione del riparto delle competenze tra Stato e Comunidad autonomas è stata affrontata dalla Corte costituzionale spagnola nei primi anni novanta. La competenza esclusiva dello Stato centrale ha attratto tutte le questioni tecniche in materia di comunicazione, mentre alle Comunidad autonomas sono state affidate competenze concorrenti solamente riguardo alle questioni sociali. Infine, in Germania lo Stato federale risulta privo di qualsiasi giurisdizione nel settore radiotelevisivo, fatte salve le competenze sul segmento dell emittenza internazionale, sul settore delle reti e servizi e su quello della televisione terrestre. Viceversa, nell ambito delle proprie competenze ciascuno dei Länder ha provveduto ad emanare un apposita legge volta alla disciplina del sistema radiotelevisivo pubblico e privato. La necessaria armonizzazione delle discipline locali è realizzata attraverso l adozione di appositi accordi interstatali (espressioni fondamentali del federalismo cooperativo tedesco) e grazie all affermazione dei principi di diritto del Bundesverfassungsgericht BverfG, il Tribunale costituzionale federale che interpreta e sviluppa le previsioni contenute nella Grundgesetz (Legge fondamentale e base normativa positiva della disciplina del sistema radiotelevisivo tedesco) Funzioni e competenze dei Co.re.com.: le funzioni proprie. Il comma 13 dell articolo 1 della L. n. 249/1997 istitutivo dei Co.re.com. attribuisce agli stessi funzioni di governo, garanzia e controllo in tema di comunicazione nell ambito delle competenze già attribuite ai Co.re.rat. con leggi regionali e di quelle che sono loro attribuite dall A.g.com. Le funzioni principali assegnate ai Co.re.com., funzioni regolatorie, consultive, paragiurisdizionali, istruttorie e preparatorie, sono quindi di due nature: funzioni proprie, esercitate quali organi delle Regioni e funzioni delegate dall Autorità. A ben vedere ciò realizza un quadro anomalo delle fonti regolatrici: da un lato le leggi regionali, dall altro le delibere dell A.g.com. (regolamenti di Autorità amministrative indipendenti) e gli accordi (strumenti convenzionali su base volontaria). La distinzione tra funzioni proprie e funzioni delegate poggia esclusivamente sul titolo di legittimazione allo svolgimento delle funzioni medesime: la funzione è propria quando il Co.re.com. vi attende sulla base di una legge regionale (o statale), mentre sarà delegata se si fonda su un apposito titolo abilitativo rilasciato dall Autorità centrale. 29 M. E. MONACO, Le autonomie territoriali ed il settore radiotelevisivo in Italia, Germania e Spagna, in Le Istituzioni del Federalismo, n. 1/2009 9

10 Generalmente le funzioni proprie vengono suddivise in tre macrocategorie: funzioni di consulenza al Consiglio e alla Giunta regionale (funzioni consultive), funzioni gestionali e funzioni di controllo. A queste si affiancano le funzioni di vigilanza, quella di collaborazione con l Agenzia regionale per la protezione dell ambiente, nonché l attività di tenuta dell archivio dei siti delle postazioni delle emittenti e una generale attività di monitoraggio. Poiché il concreto portato delle funzioni sopra elencate è stabilito in una fonte regionale, la sua ampiezza può variare da Regione in Regione. Tuttavia, sembrano potersi individuare quattro aree tematiche comuni alla maggior parte delle leggi regionali: l area del monitoraggio e della vigilanza, quella della comunicazione politica ed istituzionale, e infine, quella dell accesso radiotelevisivo e di sostegno alle imprese. Tra le funzioni proprie di carattere consultivo vengono in rilievo: il parere sullo schema di piano nazionale di assegnazione e ripartizione delle frequenze, le ricerche e le analisi a supporto dei provvedimenti regionali di concessione e di agevolazioni in favore di emittenti locali, delle imprese di editoria locale e di comunicazione, l elaborazione di proposte di legge regionali, pareristica su richiesta in materia di comunicazioni, il monitoraggio della pubblicità e delle programmazioni telefoniche e televisive locali. Questa funzione assume un carattere assai rilevante, tanto che talune leggi regionali (come ad esempio quelle della Regione Emilia-Romagna e della Liguria) hanno imposto l acquisizione del parere obbligatorio, ma non vincolante, del Co.re.com. con riguardo a qualsiasi iniziativa regionale in materia di comunicazione. Tra le maggiori funzioni di vigilanza e controllo, invece, si menziona l attività esercitata sulla comunicazione politica e sul rispetto della par condicio nell ambito delle competizioni elettorali, la quale, quando di esito negativo, legittima il Co.re.com. ad inviare all Autorità proposte di sanzioni amministrative. Alcune Regioni hanno attribuito ai Co.re.com. anche funzioni di regolazione assai ampie nel segmento dell accesso radiofonico e televisivo regionale, altre Regioni (come le Marche) invece hanno attribuito tale compito ad una Sottocommissione permanente costituita in seno alla Commissione per la vigilanza sui servizi radiotelevisivi. Infine, con riferimento alle funzioni proprie di garanzia, i Co.re.com. svolgono attività di promozione e tutela del pluralismo e dell accesso ai mezzi di comunicazione Funzioni e competenze dei Co.re.com.: le funzioni delegate. Come anticipato, con la delibera n. 52/1999/CONS l Autorità ha individuato gli indirizzi generali relativi ai requisiti e alle modalità di elezione dei componenti dei Co.re.com. nonché i 30 B. MALAISI, Co.re.com. e comunicazione politica, in Co.re.com Nuove funzioni e ruolo istituzionale, S. CALZOLAIO, B. MALAISI (a cura di), Macerata, Eum,

11 metodi di organizzazione e finanziamento. Viceversa la determinazione delle materie di competenza dell Autorità e delegabili ai Co.re.com. sono state riportate nel regolamento approvato con la delibera n. 53/1999/CONS. Ivi è previsto che le funzioni delegate siano esercitate sulla base di indirizzi stabiliti dall Autorità, alla quale rimane la competenza di assicurare il necessario coordinamento sull intero territorio nazionale e di intervenire in sostituzione dei Comitati, in caso di inerzia, ritardo, inadempimento o ripetuta violazione delle direttive impartite, previa contestazione dell addebito e previa assegnazione, salvi i casi d urgenza, di un congruo termine per rimediare ai propri comportamenti omissivi o lesivi dei principi e criteri direttivi dettati. In ogni caso la controversia deve essere risolta dinanzi ad una commissione paritetica, espressione del principio di collaborazione di derivazione costituzionale e fondante il rapporto convenzionale in commento 31. La ratio delle funzioni delegate si colloca nella necessità per l Autorità di sviluppare le realtà più meritevoli, al fine di attribuire ai Co.re.com. delle funzioni idonee ad avere conseguenze dirette in capo ai cittadini, alle emittenti e agli operatori del settore della comunicazione locale in generale. Per questo motivo le parti hanno convenuto di ripartire le risorse disponibili tra le varie Regioni sulla base di una quota fissa ed una quota rapportata alla popolazione, alla superficie ed al numero delle emittenti televisive e radiofoniche attive aventi sede sul territorio regionale. Ovviamente, anche i contributi variano in ordine al numero di unità operative assegnate alle diverse funzioni delegate e all analisi dei vari profili professionali presenti 32. Il meccanismo della delegazione determina dunque un effettivo trasferimento della titolarità stessa del potere amministrativo da un organo ad un altro. A differenza che nella delega di funzioni conosciuta in diritto amministrativo, all Autorità delegante non viene attribuito il potere di avocare a sé il singolo affare in quanto, come anticipato, dovrebbe procedersi in ogni caso all avocazione dell intera funzione. Pertanto, sembra più corretto parlare di un ipotesi di vero e proprio decentramento amministrativo coperto, in astratto, da una previsione normativa di fonte primaria statale. In concreto, però, il decentramento avviene sulla base di fonti regionali e di moduli convenzionali che obbligano Autorità centrale e Regioni 33. In linea di principio sono delegabili ai Co.re.com. tutte le funzioni di governo, garanzia e controllo del sistema delle comunicazioni a rilevanza locale, purché vi sia una base giuridica, non siano pregiudicate le responsabilità generali dell Autorità e vengano rispettate le precondizioni per 31 P. CARETTI, I Corecom nel sistema locale delle comunicazioni, in Le Regioni, 3/ A. COLLINA, Op. cit. 33 A. CARDONE, Il modello dell amministrazione comune delle comunicazioni tra omogeinizzazione della legislazione regionale sulle funzioni proprie, funzioni delegate e garanzie di indipendenza dei Co.re.com., in Le Istituzioni del Federalismo, n. 6/

12 l assegnazione. La delega, cioè, è un atto condizionato e subordinato al concretizzarsi di precisi presupposti. In particolare, sarà necessaria la previsione di convenzioni tipo adattabili secondo le realtà regionali, così come una ricognizione delle materie delegabili e la loro classificazione in relazione al grado di complessità con annessa valutazione delle risorse necessarie all esercizio delle deleghe 34. Poiché l Autorità conserva comunque poteri di avocazione dell intera funzione delegata, così come di controllo e di sostituzione al Comitato in caso di accertata inerzia o ritardi, è indispensabile che i requisiti indefettibili sopra individuati permangano durante tutto il corso dell esercizio della funzione medesima, chiaramente a ciò è propedeutica quella caratteristica di indipendenza e di scansione tra indirizzo di gestione e indirizzo politico di maggioranza di cui si è già riferito. Ad oggi è possibile individuare circa cinque categorie di funzioni oggetto di delega ai Co.re.com.: funzioni consultive, gestionali e di regolazione, di vigilanza e di controllo, istruttorie e preparatorie, paragiurisdizionali; esse sono state oggetto di delega in due momenti successivi: prima con l Accordo quadro del 25 giugno 2003, al quale è seguita una fase sperimentale di durata triennale, e dopo con l Accordo quadro del 4 dicembre 2008 che ha incrementato qualità e quantità di funzioni delegate provvedendo al corrispettivo aumento dei contributi concessi. Le convenzioni bilaterali sottoscritte a seguito dell Accordo quadro del 2003 danno attuazione alle deleghe concernenti le materie c.d. di prima fase: vigilanza in materia di tutela dei minori (con riferimento al settore radiotelevisivo locale), vigilanza sul rispetto delle norme in materia di pubblicazione e diffusione dei sondaggi sui mezzi di comunicazione di massa in ambito locale, istruzione e applicazione delle procedure previste dall articolo 10 della L. n. 223/1990 in materia di esercizio del diritto di rettifica (con riferimento al settore radiotelevisivo locale) e l esperimento in tema di tentativo di conciliazione obbligatorio nell ambito delle controversie tra organismi di telecomunicazioni ed utenti. Successivamente, con l Accordo quadro del 2008, le convenzioni bilaterali hanno avuto ad oggetto le materie c.d. di seconda fase e riguardanti: la definizione delle controversie tra utenti e operatori di comunicazione elettronica, la tenuta del Registro degli operatori di comunicazione (che ha assicurato ai Comitati la conoscenza piena di quanti operano sul territorio in materia di comunicazione) 35 e la vigilanza sul rispetto degli obblighi di programmazione e delle disposizioni in materia di esercizio dell attività radiotelevisiva locale, mediante il monitoraggio delle 34 E. LONGO, La tutela del diritto all informazione nell «ordinamento della comunicazione»: il caso dei comitati regionali per le comunicazioni, in Informazione, potere, libertà, M. AINIS (a cura di), Torino, Giappichelli, G. CORASANITI, Il registro degli operatori della comunicazione tra problematiche definitorie e deleghe ai comitati regionali per le comunicazioni, in Diritto dell Informazione e dell Informatica, 1/

13 trasmissioni dell emittenza locale sulla base delle Linee guida dettate dall Autorità con delibera 632/07/CONS 36. Volendo fornire alcuni esempi di attività concrete svolte dai Co.re.com. nell esercizio delle funzioni delegate si elencano: la consulenza nel procedimento di adozione del regolamento sulla pubblicazione e diffusione dei sondaggi e nella predisposizione dello schema di convenzione annessa alla concessione di servizio pubblico radiotelevisivo, l adozione del regolamento, l organizzazione e la tenuta del registro degli operatori di comunicazione, la definizione dei criteri relativi alle tariffe massime per l interconnessione e l accesso alle infrastrutture di telecomunicazioni, l emanazione delle direttive concernenti i livelli generali di qualità dei servizi, nonché l adozione da parte dei gestori di una carta di servizio recante gli standard minimi per ogni comparto di attività 37. A queste si aggiungono: il controllo dell esistenza di fenomeni di interferenze elettromagnetiche e il rispetto dei tetti di radiofrequenze compatibili con la salute umana, la vigilanza sulla conformità alle prescrizioni di legge dei servizi e dei prodotti forniti da ciascun operatore e sul rispetto dei periodi minimi che debbono trascorrere per l utilizzazione delle opere audiovisive, la vigilanza e l avvio di eventuali procedimenti sanzionatori in ordine alle modalità di distribuzione dei servizi e dei prodotti (pubblicità inclusa) con riferimento al settore editoriale e radiotelevisivo, la vigilanza sul rispetto della normativa antitrust e del divieto di posizioni dominanti in ambito locale 38, nonché sul rispetto dei criteri fissati nel regolamento relativo alla pubblicazione e diffusione dei sondaggi sui mezzi di comunicazione di massa e in materia di campagne elettorali. Infine, le attività dei Co.re.com. incidono anche in materia di controversie sull interconnessione e sull accesso alle infrastrutture di telecomunicazioni e di controversie tra ente gestore del servizio di telecomunicazioni e utenti privati In particolare: l esperimento del tentativo obbligatorio di conciliazione e la definizione delle controversie tra utenti e operatori di comunicazione elettronica. Tra le funzioni delegate maggiormente rilevanti si contempla quella relativa all esperimento del tentativo obbligatorio di conciliazione e definizione delle controversie tra utenti e operatori di comunicazione elettronica. 36 B. MALAISI, Op. Cit. 37 P. CARETTI, L incerta identità dei CORECOM, in Le Regioni, n. 3, maggio D. SINISCALCHI, Op. Cit. 39 F. LAZZARO, voce Comitato regionale per le comunicazioni, in Digesto delle Discipline Pubblicistiche, Torino, Utet,

14 La delega riguardante l esperimento del tentativo obbligatorio di conciliazione nasce in un ottica deflattiva e di semplificazione del contenzioso: essa consente di attribuire ai comitati un implicito potere dissuasivo in quanto gli operatori dovranno agire nella consapevolezza che, in caso di mancato accordo, l utente potrà rivolgersi direttamente all Autorità, alla giurisdizione ordinaria, ovvero ottenere dal Comitato stesso un provvedimento decisorio. La conciliazione rappresenta un livello essenziale di prestazione, pertanto, le Linee guida fissate dall Autorità centrale di garanzia sono molto dettagliate. Conformemente ai principi operanti in materia di metodi alternativi di risoluzione delle controversie, in caso di esito positivo della conciliazione, il Co.re.com. potrà redigere il verbale di conciliazione avente valore di titolo esecutivo ai sensi dell art. 2, comma 24, lett. b), L. n. 481/1995, mentre, in caso di esito negativo, potrà essere avviata, su richiesta, la procedura di definizione della controversia dinanzi all A.g.com., ex articolo 14, comma 1, delibera 173/2007/CONS, ovvero decidere di rimettersi nuovamente al Co.re.com., ai sensi dell art. 22 dell atto citato 40. L intera procedura conciliativa, gratuita e dai tempi di definizione assai brevi 41, riveste un carattere pregiudiziale: infatti, per espressa previsione del legislatore, tutte le controversie insorte tra utenti o gruppi di utenti ed un soggetto autorizzato o destinatario di licenze, e riguardanti la violazione di un diritto o di un interesse protetto da un accordo di diritto privato o da altre norme in materia, attribuite alla competenza dell Autorità 42, non possono essere oggetto di cognizione in sede giurisdizionale fino a quando non sia stata tentata la conciliazione presso il Co.re.com. competente per territorio. A tal fine, i termini per agire in sede giurisdizionale restano sospesi fino alla scadenza del termine per la conclusione del procedimento di conciliazione (trenta giorni dalla presentazione dell istanza di conciliazione) e da lì riprendono a decorrere. Ai sensi dell articolo 2, comma 20, lett. e), L. n. 481/1995, contestualmente alla proposizione dell istanza per l esperimento del tentativo di conciliazione, o nel corso della relativa procedura, l utente può altresì chiedere all organo giudicante l adozione di provvedimenti temporanei volti a garantire la continuazione dell erogazione del servizio o a far cessare ogni forma di abuso dell operatore fino al termine della procedura conciliativa A. COLLINA, Op. cit. 41 La disciplina della procedura conciliativa si colloca all articolo 8 del D. Lgs. n. 259/2003 (Codice delle comunicazioni elettroniche) e nelle delibere dell A.g.com. nn. 182/02/CONS, 173/07/CONS, 95/08/CONS, 502/08/CONS, 479/09/CONS. 42 V. Delibera 182/2002/CONS 43 D. MULA, A. STAZI, Il consumatore nei servizi di comunicazione elettronica nell e-commerce e nell etrading, in Il Diritto dei Consumatori Profili applicativi e strategie processuali, G. CASSANO, M. E. DI GIANDOMENICO (a cura di), Padova, CEDAM,

15 L attività di conciliazione svolta dai Co.re.com. sembra configurarsi come un vero e proprio servizio all utente, il quale vede soddisfatte in maniera più prossima le proprie esigenze di giustizia 44. Questo ruolo positivo è stato probabilmente frutto dell accertato fallimento della conciliazione giudiziale, a fronte del successo della conciliazione nelle Camere di Commercio (CCIAA) e della spinta alla diffusione di questo istituto proveniente sia dall ordinamento internazionale che da quello comunitario. A fronte di queste osservazioni paiono destituite di fondamento le ipotesi di illegittimità costituzionale per violazione dell articolo 3 della Costituzione, in quanto costringerebbe gli utenti dei servizi di telecomunicazioni ad esperire una fase conciliativa obbligatoria sconosciuta ad altre categorie di consumatori invece legittimati ad adire immediatamente l Autorità giudiziaria. Inoltre la giurisprudenza costituzionale è pacifica nell affermare che la facoltà di agire in giudizio per la difesa dei propri diritti ed interessi legittimi non può venire in alcun modo compromessa da forme di arbitrato obbligatorio, ritenendo conformi all articolo 24 della Costituzione quegli strumenti che, come il tentativo obbligatorio di conciliazione, sono finalizzati ad assicurare l interesse generale al soddisfacimento più immediato di situazioni sostanziali, realizzato attraverso la composizione preventiva della lite rispetto a quello conseguito mediante il processo 45. Invero, proprio in questi giorni, il Presidente dell A.g.com. e il Presidente di Unioncamere hanno sottoscritto un nuovo Protocollo di intesa per stabilire modalità e principi applicabili alle conciliazioni delle controversie tra utenti ed operatori di comunicazioni elettroniche presso le Camere di commercio (CCIAA) 46. L accordo segue quello siglato nel marzo del 2012 ed attuato in via sperimentale, prevedendo la possibilità per le CCIAA di svolgere le conciliazioni in materia di comunicazioni elettroniche, in alternativa ai Co.re.com. L armonizzazione delle procedure e il rispetto della delibera n. 173/07/CONS sarà garantita dalla stessa Unioncamere in veste di associazione di tutte le CCIAA 47. Diversa invece è delega alla definizione della controversia. Ai sensi dell articolo 5, allegato A, delibera 53/1999/CONS, tale funzione può essere delegata ai Co.re.com. i quali, nell ambito della propria organizzazione, siano in grado di garantire una separazione tra la fase della procedura di 44 Si stima che nel 2013 il numero delle istanze esaminate sia statto complessivamente di quasi 100 mila, oltre il 70 % concluse con esito positivo a tutto vantaggio dei consumatori. 45 A. CARDONE, Op. Cit. 46 Si stima che per gli Sportelli di conciliazione camerali le controversie in materia di comunicazioni rappresentano quasi un terzo dell impegno delle 105 strutture attive presso le CCIAA, giungendo alle strutture camerali il 20% delle domande di mediazione obbligatoria (da marzo 2011 ad oggi quasi ). 47 VV. AA., Nuovo protocollo d intesa tra Agcom e Unioncamere per la conciliazione delle controversie tra utenti e operatori di comunicazioni elettroniche, in Dimt.it, link: dintesa- tra- agcom- e- unioncamere- per- la conciliazione- delle- controversie- tra- utenti- e- operatori- di- comunicazioni- elettroniche/, consultato il 9 maggio

16 conciliazione e quella vera e propria di definizione della controversia, requisito necessario affinché sia garantita l adeguata ed opportuna separazione tra la fase istruttoria e decisoria 48. A differenza che nel tentativo obbligatorio di conciliazione, in cui il Co.re.com. mette i suoi buoni uffici per accordare le parti, nella fase di definizione della controversia (impropriamente detta anche di secondo grado ) il Co.re.com. conclude con un provvedimento di carattere tipicamente amministrativo. Quanto appena affermato è suffragato da numerose disposizioni volte alla disciplina della funzione delegata in commento, la quale, a più riprese, si riferisce alla legge sul procedimento amministrativo (L. n. 241/1990 e s.m.i.). In particolare: riguardo alla responsabilità amministrativa derivante dal ritardo nell emanazione di un provvedimento e nella possibile impugnazione del provvedimento medesimo per errores in procedendo dinanzi al T.A.R., con annessa domanda di condanna al risarcimento del danno. 7. Prospettive de iure condendo. Dopo un attenta analisi del periodo di transizione dall avvalimento occasionale dei Co.re.rat. alla delegazione stabile di funzioni di garanzia, governo e controllo dei Co.re.com. 49, parte della dottrina ha avanzato alcune proposte di riforma. Tali proposte sono state basate sull accertamento di un sostanziale squilibrio tra il rapporto intercorrente tra i Co.re.com. e l A.g.com. e quello che invece lega gli stessi alle Regioni; obiettivo ultimo di queste proposte sarebbe quello di ottenere un ulteriore accrescimento del profilo di autonomia e specializzazione dei Comitati. Infatti, mentre vanno ampliandosi e stabilizzandosi sempre più le funzioni delegate (derivati della logica dell uniformità e della centralità), la dimensione regionale delle funzioni proprie non ha conosciuto un potenziamento analogo. Si è dunque affermato da più pari che i poteri attribuiti ai Co.re.com. risultino complessivamente inadeguati rispetto alle aspettative connesse oggi al loro ruolo. Per questi motivi, sull esempio di alcune Regioni come la Puglia, è stato auspicato un intervento sugli statuti regionali tale da investire i Co.re.com. di tutte le funzioni in materia di tutela della conoscenza e trasparenza dell azione legislativa e amministrativa nell ambito della comunicazione. 48 V. Corte Costituzionale, sentenza n. 403/2007, nonché la Corte di Giustizia dell Unione Europea, C /08. M. DE ANGELIS, La conciliazione in materia di telecomunicazioni: spunti problematici e possibili sviluppi, in Co.re.com Nuove funzioni e ruolo istituzionale, S. CALZOLAIO, B. MALAISI (a cura di), Macerata, Eum, V. L. n. 249/1997 e delibera n. 666/2006/CONS. 16

17 Altra dottrina ha invece ipotizzato la conversione dei Co.re.com. da articolazioni territoriali dell A.g.com. a vere e proprie Autorità indipendenti regionali 50. La regionalizzazione istituzionale e definitiva dei Comitati dovrebbe comunque essere attuata a seguito di un intervento statale, possibile grazie all attuale quadro costituzionale di competenze legislative e amministrative 51. In tal senso, si assisterebbe ad un ridimensionamento delle funzioni delegate in favore delle funzioni proprie, di talché ai Co.re.com. possano essere affidate in via generale e residuale tutte le funzioni non esercitate dall A.g.com. in materia di comunicazione. La tesi che ritiene tale riforma plausibile (L. BIANCHI) si fonda sul fatto che quasi tutte le leggi regionali hanno ricalcato la struttura organizzativa dell Autorità centrale, prevedendo quali requisiti di eleggibilità, oltre al possesso di comprovate capacità tecniche in materia, anche l imparzialità e di neutralità dei candidati rispetto agli interessi in gioco. Secondo queste opinioni, dunque, nulla osterebbe, almeno sul piano della struttura amministrativa ad una conversione dei Co.re.com. in Autorità amministrative indipendenti regionali. La tesi intermedia (E. LONGO), invece, valorizza la caratteristica dei Co.re.com. di essere nate come articolazioni territoriali dell A.g.com, alle cui direttive sono sottoposti, quanto meno con riferimento alle funzioni delegate, sotto lo scacco dell esercizio del potere sostitutivo. L opinione negativa ( F. M. LAZZARO), infine, premette la difficoltà di addivenire ad una risposta unitaria, attese le numerose diversità territoriali, e sottolinea come la gran parte delle leggi istitutive dei Comitati non prescrivano a pieno titolo il carattere dell indipendenza quale requisito espresso per farne parte. In altri termini, secondo questa tesi, i Co.re.com. non potrebbero divenire Autorità amministrative indipendenti regionali per il semplice fatto che il requisito dell indipendenza non sempre è chiesta allo stesso modo, anzi, al contrario, risulta che in molte Regioni l elezione dei componenti è affidata esclusivamente ai singoli Consigli regionali e la durata del mandato coincide con la durata del Consiglio regionale medesimo. Sempre nella prospettiva di una riforma ma in un ottica diametralmente opposta, v è invece chi propone di aumentare qualitativamente e quantitativamente le funzioni delegate grazie all intermediazione di un apposita federazione dei Comitati. L obiettivo rimarrebbe sempre il raggiungimento di un effettiva indipendenza ma lo strumento usato si manifesta nei termini di una sorta di auto-promozione 52 ; ciò, in particolare, avuto riguardo alla vicinanza dei Comitati 50 In tal senso appare interessante l esempio della legge statutaria della Regione Marche n. 3/2008 in ordine all istituzione di Autorità di garanzia indipendenti regionali. Cfr. anche articolo 73 Statuto Regione Liguria, articolo 62 Statuto Regione Lombardia e articolo 50 Statuto Regione Puglia, tutti volti ad un rafforzamento delle funzioni consultive. 51 A. CARDONE, Op. Cit. 52 D. SINISCALCHI, Op. Cit. 17

18 all interesse locale (soprattutto utenti ed imprese) e al ruolo di snodo che gli stessi potrebbero assumere nel rapporto tra governanti e governati nel quadro di una democrazia partecipativa Conclusioni. Al termine del presente contributo si ritengono doverose alcune osservazioni conclusive. L incremento dei servizi offerti al pubblico e, parallelamente, l aumento degli operatori che li offrono, ha contribuito a rendere l azione del regolatore sempre più complessa, tanto da essere costretto a numerose rideterminazioni delle regole e dello svolgimento dei controlli sulla loro osservanza. Analogamente, l innalzamento dei livelli delle aspettative degli utenti riguardanti la qualità e la sicurezza dei servizi erogati, ha richiesto all Autorità di prestare maggiore attenzione ai profili di efficienza ed efficacia. In definitiva, non si può negare che, nel corso degli anni, il carico di lavoro delle Autorità sia cresciuto in misura consistente. Il rischio che appare, dunque, è quello di cedere a meccanismi di proliferazione normativa incontrollata nel tentativo di distribuire più efficacemente le competenze tra Autorità centrale e Comitati regionali; ed invero, le citate prospettive de iure condendo sembrano sottoposte a questo giogo. Probabilmente altre strade sono prospettabili, e anche più veloci e lineari, al fine di rendere più efficace l azione svolta dai Co.re.com. sul territorio. Si pensi ad esempio a nuove forme di collaborazione con gli operatori nell individuare prassi maggiormente rispettose dei principi generali, ovvero l aumento di verifiche e incontri tra le parti sulla base delle peculiarità del territorio 54. Tenendo conto del fatto che, mentre in alcune aree si concentrano più operatori intenzionati a sviluppare nuove tecnologie, e in altre, invece, sono presenti solo pochi operatori, oltre a quello che eroga il servizio universale, un coinvolgimento più ampio delle imprese e di quanti fruiscono dei servizi che esse erogano, potrebbe rafforzare la posizione dei Comitati, certamente anche nell ottica di un eventuale ampliamento di funzioni delegate. 53 A. VALASTRO, Op. Cit. 54 DELLA CANANEA G., "La definizione delle controversie nelle comunicazioni elettroniche: dall Autorità ai comitati regionali, in Le Istituzioni e il Federalismo, 6/

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