CORTE DEI CONTI COLLEGIO DI CONTROLLO SULLE SPESE ELETTORALI REFERTO AI PRESIDENTI DELLE CAMERE SUI CONSUNTIVI

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1 CORTE DEI CONTI COLLEGIO DI CONTROLLO SULLE SPESE ELETTORALI REFERTO AI PRESIDENTI DELLE CAMERE SUI CONSUNTIVI DELLE SPESE E RELATIVE FONTI DI FINANZIAMENTO RIGUARDANTI LE FORMAZIONI POLITICHE CHE HANNO SOSTENUTO LA CAMPAGNA ELETTORALE PER IL RINNOVO DELLA CAMERA DEI DEPUTATI E DEL SENATO DELLA REPUBBLICA DEL 24 E 25 FEBBRAIO 2013 (Art. 12, Legge 10 dicembre 1993, n. 515) CORTE DEI CONTI - CENTRO UNICO PER LA FOTORIPRODUZIONE E LA STAMPA - ROMA

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3 CORTE DEI CONTI COLLEGIO DI CONTROLLO SULLE SPESE ELETTORALI REFERTO AI PRESIDENTI DELLE CAMERE SUI CONSUNTIVI DELLE SPESE E RELATIVE FONTI DI FINANZIAMENTO RIGUARDANTI LE FORMAZIONI POLITICHE CHE HANNO SOSTENUTO LA CAMPAGNA ELETTORALE PER IL RINNOVO DELLA CAMERA DEI DEPUTATI E DEL SENATO DELLA REPUBBLICA DEL 24 E 25 FEBBRAIO 2013 (Art. 12, Legge 10 dicembre 1993, n. 515)

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5 CORTE DEI CONTI COLLEGIO DI CONTROLLO SULLE SPESE ELETTORALI COMPONENTI del COLLEGIO Consigliere Enrico MARINARO Consigliere Antonio GIUSEPPONE Consigliere Stefania FUSARO COLLABORATORI Alessandro GUARENTE Augusto Graziella Filippo Rossella PIACENTINI OLEVANO ARIOTI BLASI 3

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7 INDICE Delibera CSE 14 POL 2013 Premessa... 9 I PARTE GENERALE I.1 Considerazioni introduttive sul quadro normativo di riferimento I.2 La legge n. 515/1993 e la successiva legislazione elettorale I.3 Le criticità del modello di finanziamento pubblico introdotto dalla legge n. 515/ I.4 La recente evoluzione legislativa nella disciplina introdotta dalla legge n. 96/2012 e le radicali innovazioni apportate dal D.L. n. 149 del 28 dicembre 2013, convertito con modifiche in legge n. 13/ I.5 L obbligo di rendiconto sulle spese elettorali e le relative fonti di finanziamento dei partiti, movimenti, liste e gruppi di candidati che partecipano alle elezioni della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica I.6 Le sanzioni amministrative pecuniarie per le violazioni connesse con l obbligo di rendiconto I.7 Natura e contenuto del controllo espletato dal Collegio della Corte dei conti II PARTE SPECIALE II.1 Considerazioni generali sull attività di controllo sui consuntivi delle spese e sui relativi finanziamenti delle formazioni politiche che hanno partecipato alle elezioni alla Camera dei deputati ed al Senato della Repubblica del febbraio II.2 Le singole formazioni AUTONOMIE LIBERTÉ DÉMOCRATIE BASTA TASSE CANTIERE POPOLARE CASAPOUND ITALIA CENTRO DEMOCRATICO CIVILTA RURALE SVILUPPO COMUNITA LUCANA CON MONTI PER L ITALIA COSTRUIRE DEMOCRAZIA DEMOCRAZIA ATEA DIE FREIHEITLICHEN DIMEZZIAMO LO STIPENDIO AI POLITICI DONNE PER L ITALIA FARE PER FERMARE IL DECLINO FIAMMA TRICOLORE FORZA NUOVA FRATELLI D ITALIA-CENTRODESTRA NAZIONALE

8 FUTURO E LIBERTA GRANDE SUD GRANDE SUD-MOVIMENTO PER LE AUTONOMIE I PIRATI IL MEGAFONO LISTA CROCETTA IL POPOLO DELLA LIBERTA IL POPOLO DELLA LIBERTA -LEGA NORD INDIPENDENZA PER LA SARDEGNA INDIPENDENZA VENETA INSIEME PER GLI ITALIANI INTESA POPOLARE IO AMO L ITALIA ITALIANI PER LA LIBERTA LA BASE LA DESTRA L ALTO ADIGE NEL CUORE LEGA NORD LIBERALI PER L ITALIA P.L.I LIGA VENETA REPUBBLICA LISTA AMNISTIA GIUSTIZIA LIBERTA MERIS (Movimentu Europeu Rinaschida Sadra) MIR-MODERATI IN RIVOLUZIONE MODERATI MOVIMENTO ASSOCIATIVO ITALIANI ALL ESTERO MOVIMENTO CINQUE STELLE MOVIMENTO EUDONNA MOVIMENTO NATURALISTA ITALIANO MOVIMENTO PER LE AUTONOMIE-PARTITO DEI SICILIANI MOVIMENTO POLITICO PENSIERO AZIONE MOVIMENTO PROGETTO ITALIA M.I.D NATION VAL D OUTA NO ALLA CHIUSURA DEGLI OSPEDALI NOI CONSUMATORI LIBERI PER UN ITALIA EQUA PARTITO COMUNISTA PARTITO COMUNISTA DEI LAVORATORI PARTITO COMUNISTA ITALIANO MARXISTA-LENINISTA PARTITO DEL SUD

9 PARTITO DEMOCRATICO PARTITO DI ALTERNATIVA COMUNISTA PARTITO PENSIONATI PARTITO PER TUTTI PARTEI FÜR ALLE PARTITO REPUBBLICANO ITALIANO PARTITO SARDO D AZIONE PARTITO SOCIALISTA ITALIANO PAS FLB & LT PARTITO D AZIONE PER LO SVILUPPO FERMIAMO LE BANCHE E LE TASSE PD-SVP POPOLARI UNITI PROGETTO NAZIONALE RIALZATI ABRUZZO/ABRUZZO FUTURO RIFONDAZIONE MISSINA ITALIANA RIFORMISTI ITALIANI RIVOLUZIONE CIVILE SCELTA CIVICA CON MONTI PER L ITALIA SINISTRA ECOLOGIA LIBERTA STAMINALI D ITALIA SUDTIROLER VOLKSPARTEI SVP SVP-PATT-PD-UPT TUTTI INSIEME PER L ITALIA UNION VALDÔTAINE PROGRESSISTE UNIONE DI CENTRO UNIONE ITALIANI SUD AMERICA UNIONE PADANA UNIONE POPOLARE UNIONE SUDAMERICANA EMIGRATI ITALIANI USEI VALLÉE D AOSTE VENETO STATO VERDI GRÜNE VERC VIVA L ITALIA VOTO DI PROTESTA Considerazioni conclusive APPENDICE TAVOLE RIASSUNTIVE NORMATIVA

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13 Premessa Il presente Referto, reso dal Collegio di controllo sulle spese elettorali (per brevità anche C.S.E) ai sensi dell art. 12, 3 comma della legge 10 dicembre 1993, n. 515 recante Disciplina delle campagne elettorali per l elezione alla Camera dei Deputati e al Senato della Repubblica, compendia il risultato dei controlli sui consuntivi delle spese sostenute e dei finanziamenti raccolti per la campagna elettorale dai partiti, movimenti, liste e gruppi di candidati che hanno partecipato alle elezioni alla Camera dei deputati ed al Senato della Repubblica del 24 e 25 febbraio 2013 (XVII Legislatura). Seguendo la tradizionale suddivisione, il Referto si compone di una prima parte generale contenente un excursus normativo illustrativo sia della disciplina applicata ratione temporis con riferimento alle Elezioni Politiche in esame che delle novità introdotte dal D.L. n. 149 del 28 dicembre 2013, convertito con modificazioni nella legge n. 13 del 21 febbraio 2014, recante Abolizione del finanziamento pubblico diretto, disposizioni per la trasparenza e la democraticità dei partiti e disciplina della contribuzione volontaria e della contribuzione indiretta in loro favore. La ricordata normativa ha ridisegnato il sistema di finanziamento pubblico dei partiti politici, con la previsione del passaggio ad un sistema fondato sulla contribuzione volontaria da parte dei soggetti privati. Nella parte generale sono evidenziati, altresì, gli specifici ambiti del controllo della Corte dei conti sulle spese elettorali delle formazioni politiche e gli aspetti di maggior interesse connessi all applicazione della conferente normativa. Nella seconda parte il Referto espone il risultato sia per sintesi che in dettaglio, per 9

14 ogni singola formazione politica, dei controlli espletati dal Collegio nell ambito della competenza assegnata dall art. 12 della legge n. 515/1993 con riferimento ai consuntivi delle spese e dei finanziamenti dei partiti, movimenti, liste e gruppi di candidati che hanno partecipato alle elezioni della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica del febbraio Il Referto, nell appendice, riporta la principale normativa di riferimento e contiene alcune tavole riassuntive recanti i dati, per serie storica, delle spese e dei rimborsi elettorali statali erogati alle formazioni politiche, nonché illustrative del raffronto tra l entità delle spese sostenute dalle formazioni politiche per lo svolgimento della campagna elettorale 2013, oggetto di esame, e l importo delle fonti di finanziamento destinato dalle stesse, a tale fine, con l evidenziazione delle tipologie suddivise in Fondi propri del partito, comprensivi anche dei finanziamenti pubblici connessi a precedenti elezioni, Contributi da persone giuridiche, Contributi da persone fisiche e Contributi da partiti. 10

15 I PARTE GENERALE I.1 Considerazioni introduttive sul quadro normativo di riferimento. Com è noto la Costituzione italiana nel Titolo IV della Parte I, in cui sono disciplinati i rapporti politici, ha dedicato una disposizione ai partiti politici seppur limitandosi, nella formulazione dell art. 49, ad affermare che tutti i cittadini hanno diritto di associarsi liberamente in partiti per concorrere con metodo democratico a determinare la politica nazionale. A tal proposito, la Corte costituzionale nella decisione n. 79/2006 ha precisato che i partiti politici sono garantiti dalla Carta costituzionale nella prospettiva del diritto dei cittadini di associarsi quali strumenti di rappresentanza di interessi politicamente organizzati; diritto di associazione al quale si ricollega la garanzia del pluralismo. La richiamata disposizione costituzionale è considerata neutra rispetto alla disciplina del finanziamento di tali peculiari associazioni e del connesso problema della trasparenza della vita finanziaria dei partiti, salvo il limite intrinseco della garanzia del pluralismo. Per il vero, in un certo qual modo, ogni disciplina legislativa sul c.d. political fund raising è espressiva della sottostante visione del ruolo della rappresentanza politica presente nel singolo ordinamento. In particolare, in molta parte delle esperienze degli ordinamenti europei si rinviene una legislazione improntata ad un sistema misto, basato da un lato sul finanziamento pubblico (inteso sia come rimborso elettorale, cui è sottesa la ratio di garantire l uguaglianza di tutti i cittadini nella competizione politica, sia come contributo diretto od indiretto dell attività politica), dall altro su forme di finanziamento privato 11

16 (intese come erogazioni liberali da parte di persone fisiche e/o giuridiche, con forme di deducibilità o di esenzione fiscale). Nel nostro Paese la prima regolamentazione adottata dal Legislatore è stata quella introdotta dalla legge n. 195/1974 recante Contributo dello Stato al finanziamento dei partiti politici con la quale, in modo simile ad altre realtà europee, si introduceva un sistema incentrato sul finanziamento pubblico diretto, articolato in un contributo straordinario a titolo di concorso nelle spese elettorali (artt. 1 e 2) e su contributi ordinari volti a finanziare (attraverso i gruppi parlamentari) le spese dei partiti per i propri compiti e le attività funzionali (art. 3). Per accedere al contributo per rimborso delle spese elettorali era richiesto, ai partiti beneficiari, (art. 1) il requisito del superamento di una soglia di partecipazione alla competizione elettorale e di voti validi conseguiti. Quindi, la ripartizione del contributo avveniva (art. 2) in parte in misura uguale tra i partiti ammessi a rimborso ed in parte in proporzione ai voti ottenuti. La legge n. 195/1974 recava, anche, (art. 8) una disciplina in materia di pubblicità dei bilanci per i partiti beneficiari del contributo statale (disposizione, poi, modificata dalla legge n. 2/1997), stabiliva il divieto di finanziamento da parte degli organi della P.A., di Enti pubblici e di società con partecipazione di capitale pubblico superiore al 20% (art. 7) o di società controllate da queste ultime (tale disposizione è stata, recentemente, modificata dall art. 9, 28 comma della legge n. 96/2012 che ha aggiunto il divieto anche alle società con partecipazione di capitale pubblico pari od inferiore al 20%, nonché per le società controllate da queste ultime, ove tale partecipazione assicuri comunque al soggetto pubblico il controllo della società). La citata normativa di cui all art. 7 della legge n. 195/1974 introduceva, altresì, l obbligo per le società private di approvare con deliberazione dell organo societario, e di iscrivere a bilancio, i finanziamenti o i contributi, sotto qualsiasi forma diretta od 12

17 indiretta, in favore di partiti o loro articolazioni (pena, in contrario, il reato di finanziamento illecito od occulto punito con la reclusione da 6 mesi a 4 anni e con la multa fino al triplo delle somme versate). I divieti previsti dall art. 7 della legge n. 195/1974 venivano estesi ed ulteriormente specificati nell art. 4 della successiva legge n. 659/1981 che, per sottoporre ad un regime di pubblicità le elargizioni private, introduceva anche la regola della c.d. dichiarazione congiunta del soggetto erogante e di quello percipiente da depositarsi presso la Presidenza della Camera dei deputati, laddove il valore del contributo (reso sotto qualsiasi forma) superasse un determinato importo (recentemente fissato in euro 5.000,00 dall art. 11, 1 comma della legge n. 96/2012; in materia è anche intervenuta la disciplina parzialmente derogatoria di cui all art. 5, 3 comma, del D.L. n. 149/2013). Il meccanismo del finanziamento pubblico dei partiti previsto dalla legge n. 195/1974 veniva sottoposto, senza conseguenze, ad un prima consultazione referendaria nel giugno del Il successivo referendum tenutosi nell aprile del 1993 portava, com è noto, all abrogazione degli artt. 3 e 9 delle disposizioni della legge n. 195/1974, ovvero delle norme che prevedevano il finanziamento pubblico per l attività ordinaria dei partiti. Cosicché rimanevano in vigore le disposizioni sul contributo pubblico per le spese elettorali. In proposito, appare fin d ora di rilievo osservare che dopo la consultazione referendaria del 1993, a partire dalla legge n. 515/1993 e fino al recente D.L. n. 149 del 28 dicembre 2013 convertito in legge n. 13/2014, la normativa in materia di sostegno economico statale alla politica ha trovato la propria <pietra angolare> nell ambito della c.d. legislazione elettorale. Ed il finanziamento pubblico delle formazioni politiche ha rinvenuto il proprio ubi consistam nell istituto del rimborso elettorale. 13

18 I.2 La legge n. 515/1993 e la successiva legislazione elettorale. Il vuoto legislativo creato dalla consultazione referendaria tenutasi nell aprile 1993 veniva riempito dalla legge n. 515/1993, in un quadro di rinnovamento del sistema elettorale. Infatti, la citata disciplina introduceva numerosi elementi di novità, regolamentando le forme di propaganda, disponendo limiti massimi alle spese elettorali sia dei partiti (art. 10) che dei candidati (art. 7), individuando la tipologia delle spese elettorali (art. 11), inserendo la figura del mandatario elettorale del candidato (art. 7), prevedendo alcune forme di finanziamento pubblico indiretto per i candidati ed i partiti (art. 17 in materia di agevolazioni postali, art. 18 in materia di agevolazioni fiscali) e, soprattutto, istituendo un generalizzato sistema dei contributi elettorali (artt. 9, 9 bis) ed introducendo controlli (artt. 7, 12) e sanzioni (art. 15). Quanto all innovativo regime dei controlli, giova ricordare che la legge n. 515/1993 oltre a prevedere le verifiche del Collegio regionale di garanzia elettorale (art. 7) sulle spese sostenute da parte dei singoli candidati al Parlamento nazionale, devolveva alla Corte dei conti il controllo sulle spese elettorali dei partiti, dei movimenti, delle liste e dei gruppi di candidati, istituendo un apposito Collegio (art. 12), composto da tre magistrati eletti a sorte tra i consiglieri in servizio, cui ha affidato il compito di effettuare i controlli nell arco temporale di sei mesi dalla presentazione dei consuntivi, salvo una motivata proroga di ulteriori tre mesi disposta dal medesimo Collegio. Prima di esaminare, nel prosieguo del Referto, l ambito dei controlli spettanti in materia elettorale alla Magistratura contabile ci si deve qui soffermare sulla circostanza che la disciplina del finanziamento pubblico ai partiti come introdotta dalla legge n. 515/1993 diveniva oggetto, negli anni successivi, di interventi frammentari e disorganici. In particolare, con legge n. 2/1997, recante Norme per la regolamentazione della contribuzione volontaria ai movimenti o partiti politici, si 14

19 prevedeva la possibilità per i contribuenti di destinare, genericamente, al finanziamento dei partiti o dei movimenti politici il 4 per mille dell IRPEF. Con la successiva disciplina di cui alla legge n. 157/1999 recante Nuove norme in materia di rimborso delle spese per consultazioni elettorali e referendarie venivano abrogate le disposizioni concernenti la contribuzione volontaria ai movimenti e partiti politici di cui alla legge 2 gennaio 1997 n. 2 e gli artt. 1 e 2 della legge n. 195/1974 sui rimborsi elettorali. La richiamata legge n. 157/1999 stabiliva l erogazione con scadenza annuale dei rimborsi elettorali, a fronte della previgente erogazione in un unica soluzione, con la previsione dell interruzione dell erogazione del contributo in caso di scioglimento anticipato delle Camere. Per il vero, la successiva disposizione di cui all art. 39 quaterdecies della legge 23 febbraio 2006, n. 51 (di conversione del D.L. n. 273 del 30 dicembre 2005) modificava tale principio, prevedendo l erogazione dell intero contributo anche in caso di interruzione anticipata della legislatura. L obbligo di interrompere l erogazione dei contributi veniva, successivamente, ripristinato dall art. 5, comma 4 del D.L. n. 78/2010 convertito in legge n. 122/2010. Il ricordato art. 39 quaterdecies della legge 23 febbraio 2006 n. 51, al comma 2 modificava, altresì, il divieto di cessione delle somme spettanti ai partiti a titolo di contributo pubblico ( inizialmente previsto dall art. 6 della legge n. 195/1974, nella parte in cui disponeva che Le somme esigibili a titolo di contributo non possono essere cedute. Ogni patto in tal senso è nullo ), stabilendo che le somme erogate o da erogare ed ogni altro credito, presente o futuro, vantato dai partiti o movimenti politici a titolo di rimborso elettorale potessero costituire oggetto di operazioni di cartolarizzazione. Quanto al mutamento, nel corso degli anni, dell entità del rimborso per le spese elettorali, si rileva come l art. 9, comma 1, della legge n. 515 del 1993 avesse 15

20 stabilito che l ammontare degli stanziamenti destinati al rinnovo della Camera e del Senato, dovessero essere quantificati nella metà della somma risultante dalla moltiplicazione di per abitante, fino ad un massimo di 91 miliardi di lire (art. 16, 1 comma, L. n. 515/1993). L art. 1, comma 5, della legge n. 157/1999 portava la misura del contributo all importo di e l art. 1 della successiva legge n. 156/2002 fissava in euro 1,00 l importo da erogare, per ogni anno di legislatura, elevando l importo da attribuire da ad 5 euro. I.3 Le criticità del modello di finanziamento pubblico introdotto dalla legge n. 515/1993. Dal sintetico excursus normativo, sopra tratteggiato, emerge che le molteplici disposizioni intervenute sull originario impianto della legge n. 515/1993 (il modello di finanziamento delle spese elettorali era stato esteso, con legge n. 422/1980 e con legge n. 659/1981, anche alle elezioni per il rinnovo dei Consigli regionali e del Parlamento europeo) avevano dato luogo ad una disciplina complessa e stratificata. Ciò avveniva in contrasto con le preminenti esigenze di chiarezza e trasparenza che avrebbero dovuto connotare la materia elettorale, nonostante l art. 8 della legge n. 157/1999 avesse previsto una delega affinché il Governo procedesse all emanazione di un testo unico compilativo in cui riunire e coordinare le norme di leggi vigenti. Inoltre, la legge n. 515/1993 presentava delle criticità fin dalla sua genesi per il modo in cui era stato attuato il meccanismo dei rimborsi elettorali, senza correlazione alcuna con le corrispondenti spese sostenute dalle formazioni politiche per la campagna elettorale. Il ricordato profilo veniva fatto oggetto di rilievo già nel Referto delle Elezioni Camera e Senato del marzo 1994 in cui il primo Collegio istituito presso la 16

21 Corte dei conti, in attuazione dell art. 12 della legge n. 515/1993, evidenziava la necessità di introdurre un meccanismo correttivo al fine di consentire una diretta connessione tra misura del contributo ed ammontare complessivo delle spese effettivamente accertate e riconosciute tali in sede di controllo. Tali considerazioni critiche venivano espresse anche nei successivi Referti dei C.S.E. In particolare nel Referto delle Elezioni Camera e Senato del aprile 2008, con riferimento alle elezioni politiche precedenti a quelle in esame, il Collegio della Corte dei conti rimarcava come a causa dell elevazione del valore unitario del rimborso elettorale (da a 5 euro per ogni cittadino iscritto nelle liste elettorali per le elezioni della Camera dei Deputati) si fosse verificata, a far data dalle elezioni politiche del 2001, una crescita esponenziale dei contributi elettorali erogati dallo Stato alle formazioni politiche e come a tale lievitazione avesse contribuito anche la ricordata disposizione di cui all art. 39 quaterdecies del D.L. n. 273/2005 conv. in legge n. 51/2006 (successivamente modificata dalla legge n. 122/2010) che aveva disposto che l erogazione del rimborso elettorale potesse avvenire anche nell ipotesi di scioglimento anticipato delle Camere. Il citato Referto delle Elezioni Politiche del aprile 2008, in relazione al sistema di finanziamento pubblico previsto nella legge n. 515/1993, osservava che seppure non potesse ritenersi totalmente priva di coerenza la previsione di un premio elettorale per le formazioni maggiormente rappresentative dell elettorato, lo stesso avrebbe dovuto essere comunque limitato ad una sola parte del contributo spettante, parametrando l altra parte alla spesa sostenuta e contabilmente giustificata. Il C.S.E. rilevava, in proposito, che tale correttivo sarebbe servito a ridurre l eccessivo vantaggio finanziario destinato a gravare sulla finanza pubblica e in definitiva sui contribuenti. 17

22 Analoghe considerazioni venivano formulate anche nei recenti Referti della Corte dei conti sulle Elezioni regionali (Referto ai Presidenti dei Consigli regionali per le Elezioni regionali del marzo 2010 e Referto al Presidente del Consiglio regionale della Regione Molise per le Elezioni del ottobre 2011). E per il vero, nel corso degli ultimi anni le indicate criticità del sistema italiano di finanziamento pubblico ai partiti politici venivano fatte oggetto di attenzione anche da parte di Organismi europei, come ricordato nel Referto al Presidente del Consiglio regionale della Regione Molise per le Elezioni del ottobre In particolare, nella richiamata relazione, il C.S.E. osservava che la delegazione dell OSCE ODIHR (principale Agenzia europea nel campo dell osservazione elettorale), in occasione della Missione di Valutazione delle elezioni politiche che si sarebbero dovute svolgere proprio il febbraio 2013, aveva rimarcato che nel nostro Paese l incidenza del finanziamento pubblico ai partiti politici, rispetto alle altre forme di finanziamento raccolte da tali formazioni, era stimato intorno all 82% e che il meccanismo di calcolo del contributo pubblico da rimborsare ai partiti veniva assegnato sulla base dei voti ottenuti, piuttosto che sulle spese effettivamente sostenute dai partiti. Anche nel rapporto GRECO Groupe d Etats contre la corruption, del marzo 2012, l organo del Consiglio d Europa individuava carenze critiche tanto nel quadro giuridico italiano sul finanziamento dei partiti politici che nell applicazione. Giova rilevare che, sempre in sede europea, il Comitato dei Ministri del Consiglio d Europa aveva segnalato agli Stati membri le linee guida con la Raccomandazione Rec (2003)4, recante Norme generali contro la corruzione nel finanziamento dei partiti politici e delle campagne elettorali, suggerendo che i governi degli Stati adottassero nei loro sistemi legali nazionali, disposizioni contro la corruzione nel finanziamento dei partiti politici e delle campagne elettorali ispirate alle norme generali 18

23 (riprodotte nell appendice alla Raccomandazione), nella misura in cui gli Stati non avessero già leggi specifiche. In particolare, la Raccomandazione rilevava che sia lo Stato che i cittadini possono sostenere i partiti politici e che il sostegno dello Stato ai partiti dovrebbe essere limitato a contributi ragionevoli, attribuiti in base a criteri obiettivi e giusti. Nella predetta Raccomandazione veniva, altresì, osservato che gli Stati dovrebbero effettuare un monitoraggio indipendente per quanto riguarda il finanziamento dei partiti politici e delle campagne elettorali e che tale controllo indipendente si sarebbe dovuto effettuare sui rendiconti dei partiti politici e le spese riguardanti le campagne elettorali così come sulla loro presentazione e pubblicazione. Confrontando la disciplina introdotta dalla legge n. 515/1993 con i principi contenuti nella (successiva) Raccomandazione europea Rec (2003)4, la normativa italiana del 1993 può ritenersi antesignana nella parte in cui ha previsto una forma di controllo indipendente sui rendiconti delle spese elettorali dei partiti (da parte della Corte dei conti) mentre appare totalmente difforme (dalle successive indicazioni del Consiglio d Europa) nella parte in cui ha istituito un paradigma di rimborso elettorale assolutamente disancorato dalle spese elettorali effettivamente sostenute dalle formazioni politiche. I.4 La recente evoluzione legislativa nella disciplina introdotta dalla legge n. 96/2012 e le radicali innovazioni apportate dal D.L. n. 149 del 28 dicembre 2013, convertito con modifiche in legge n. 13/2014. Sul ricordato assetto della legge n. 515/1993, e sulle connesse criticità del correlato modello di finanziamento pubblico, sono intervenute recenti riforme legislative volte a modificare l esponenziale aumento del finanziamento statale (la ricordata tendenza, sviluppatasi nel corso degli anni, appare con evidenza nella tabella riportata in appendice, contenente la serie storica dei rimborsi statali erogati a far data dalle 19

24 elezioni politiche del 1994). Il primo intervento legislativo, dettato anche da pressanti esigenze di ridurre i costi di funzionamento del sistema politico nel più ampio programma di revisione della spesa pubblica, è stato quello della legge 6 luglio 2012 n. 96 recante Norme in materia di riduzione dei contributi pubblici in favore dei partiti e movimenti politici, nonché misure per garantire la trasparenza e i controlli dei rendiconti medesimi. Delega al Governo per l adozione di un testo unico delle leggi concernenti il finanziamento dei partiti e dei movimenti politici e per l armonizzazione del regime relativo alle detrazioni fiscali. In particolare, con l art. 1 della richiamata normativa è stata operata una riduzione dei contributi pubblici per le spese sostenute dai partiti e dai movimenti politici, con effetto dal primo rinnovo delle Assemblee elettive successivo alla data di entrata in vigore della citata disciplina (e, quindi, anche per le elezioni politiche del febbraio 2013 oggetto di esame), entro un limite massimo dell importo di euro ,00 annui. In forza della legge n. 96/2012 è stato previsto che il 70% del complessivo importo dei contributi pubblici fosse destinato a titolo di rimborso delle spese per le consultazioni elettorali e come contributo per l attività politica, mentre il rimanente 30% fosse attribuito, secondo quanto previsto dall art. 2 della citata legge, sotto forma di cofinanziamento, per i partiti e movimenti politici che avessero conseguito almeno il 2% dei voti validi od un candidato eletto. Con il meccanismo del cofinanziamento, legato in parte alla capacità attrattiva autonoma dei partiti di autofinanziarsi nella società, è stato disposto un contributo annuo volto a finanziare l attività politica pari ad euro 0,50 per ogni euro ricevuto dalle formazioni politiche a titolo di quote associative e di erogazioni liberali annuali da parte di persone fisiche o enti (entro il limite massimo di euro annui per persona fisica 20

25 od ente erogante). Giova, altresì, ricordare che fra i tratti salienti della legge n. 96/2012 (oltre alla contrazione dell importo dei rimborsi elettorali) appaiono di rilievo le varie misure volte a rendere trasparente la gestione contabile e finanziaria dei partiti e dei movimenti politici. In proposito è d uopo richiamare l art. 5 della citata disciplina, in cui è stato previsto l obbligo dei partiti e dei movimenti politici di dotarsi di un atto costitutivo e di uno statuto, redatti nella forma dell atto pubblico, contenenti l indicazione dell organo competente ad approvare il rendiconto di esercizio e l organo responsabile per la gestione economico-finanziaria, nonché il dovere di conformare lo statuto ai principi democratici nella vita interna, con particolare riguardo alla scelta dei candidati, al rispetto delle minoranze ed ai diritti degli iscritti. La richiamata disposizione ha previsto, al secondo comma, una causa di decadenza dai rimborsi per le spese elettorali (ulteriore rispetto a quella disciplinata dall art. 3 della medesima legge n. 96/2012) nel caso di mancata trasmissione dell atto costitutivo e dello statuto dei partiti ai Presidenti di Camera e Senato, entro quarantacinque giorni dallo svolgimento delle elezioni. Inoltre il Legislatore del operando una scelta che sembra essersi ispirata al modello di Autorità Amministrativa indipendente (previsto nell ordinamento francese) della Commission Nationale des comptes de campagne et des financement politiques - ha istituito la Commissione per la trasparenza ed il controllo dei rendiconti dei partiti e dei movimenti politici, con sede presso la Camera dei Deputati, composta da cinque componenti di cui uno designato dal Primo Presidente della Corte di Cassazione, uno designato dal Presidente del Consiglio di Stato e tre designati dal Presidente della Corte dei conti. 21

26 A tale Commissione è stato attribuito il compito di effettuare il controllo di regolarità e conformità alla legge sul rendiconto di esercizio, di cui all art. 8 della legge 2 gennaio 1997, n. 2 come modificato dall art. 9 della legge n. 96/2012, dei partiti e movimenti politici nonché di comminare sanzioni amministrative pecuniarie. Quanto, invece, alla disciplina dei controlli sui rendiconti delle spese elettorali dei partiti, l art. 13 della richiamata legge n. 96/2012, ha esteso il controllo tradizionalmente intestato alla Corte dei conti alle elezioni degli enti locali (a partire da quelle con popolazione superiore a abitanti), rinviando all applicazione delle seguenti disposizioni della legge n. 515/1993: art. 7 ( Limiti e pubblicità delle spese elettorali dei candidati ), commi 2, 3, 4, 6, 7 e 8; art. 11 ( Tipologia delle spese elettorali ); art. 12 ( Pubblicità e controllo delle spese elettorali di partiti, movimenti, liste e gruppi di candidati ), commi 1 e 2, comma 3 primo e secondo periodo, commi 3- bis e 4; art.13 ( Collegio regionale di garanzia elettorale ); art.14 ( Pubblicità e controllo delle spese elettorali dei candidati ); art. 15 ( Sanzioni ), commi 3, 5, 6, 7, 8, 9 e 10, comma 11 primo periodo, comma 15, comma 16 primo periodo e comma 19. La richiamata regolamentazione di cui all art. 13 della legge n. 96/2012, al comma 5, ha poi introdotto specifici limiti di spesa per la partecipazione alle campagne elettorali finalizzate al rinnovo delle cariche elettive nei Comuni con popolazione superiore ai abitanti. A distanza di poco più di un anno dalla riforma operata dalla legge n. 96/2012, il Governo ha adottato il decreto legge 28 dicembre 2013 n. 149, recante Abolizione del finanziamento pubblico diretto, disposizioni per la trasparenza e la democraticità dei partiti e disciplina della contribuzione volontaria e della contribuzione indiretta in loro favore, poi convertito in legge con modificazioni dall art. 1, comma 1, della legge 21 febbraio 2014 n. 13, che ha travolto l assetto della legge 96/2012 nella parte in cui 22

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