RCE Gli effetti della crescente integrazione internazionale sul mercato del lavoro (Giovanni S. F. Bruno, Anna M. Falzoni, Rodolfo Helg) 39

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1 INDICE DEI CONTRIBUTI RCE Gli effetti della crescente integrazione internazionale sul mercato del lavoro (Giovanni S. F. Bruno, Anna M. Falzoni, Rodolfo Helg) 39 Multilateralismo e regionalismo negli accordi commerciali (Paolo Guerrieri e Irene Caratelli) 71 La crisi del MERCOSUR e le sue prospettive (Giorgio Basevi e Lelio Iapadre) 77 La tassazione del commercio elettronico (Mauro Marè) 92 L euro e il commercio intra-uem (Sergio De Nardis, Claudio Vicarelli) 170 Misure del potere di mercato degli esportatori italiani di beni tradizionali (Sergio de Nardis e Cristina Pensa) 210 Le strategie di delocalizzazione delle imprese del nord est nei paesi dell Europa sud orientale: reti lunghe o fabbriche con le ruote? (Ilaria Mariotti) 316

2 Capitolo 1 39 GLI EFFETTI DELLA CRESCENTE INTEGRAZIONE INTERNA- ZIONALE SUL MERCATO DEL LAVORO di Giovanni S. F. Bruno, Anna M. Falzoni e Rodolfo Helg* 1. Introduzione L impatto del commercio internazionale su salari ed occupazione è un tema vivacemente dibattuto. La crescita simultanea delle importazioni di manufatti e delle disuguaglianze salariali e dei tassi di disoccupazione, rispettivamente negli Stati Uniti e in Europa, ha stimolato una ricca produzione di lavori empirici sull esistenza di un nesso di causalità tra i due fenomeni. 1 La maggior parte delle analisi ha adottato o l approccio factor-content, che mette in relazione i valori dei differenziali salariali con i dati del contenuto fattoriale del commercio, o l approccio basato sulle variazioni dei prezzi dei beni, che analizza gli effetti di prezzo indotti dal commercio internazionale. In generale, la tesi prevalente tra gli economisti sembra essere che il commercio internazionale non sia la causa principale del deterioramento delle condizioni dei lavoratori, in particolare di quelli non qualificati; un ruolo importante sarebbe infatti svolto dal progresso tecnologico. Tuttavia, contributi recenti hanno messo in discussione questa tesi ed hanno riportato in primo piano il ruolo del commercio internazionale, in particolare degli scambi internazionali di beni intermedi, generati dal crescente processo di frammentazione internazionale della produzione. Il commercio internazionale di input intermedi infatti esercita sulla domanda di lavoro effetti analoghi a quelli dello skill-biased technical change : entrambi riducono la domanda di attività intensive in lavoro non qualificato e aumentano la domanda ed i salari dei lavoratori qualificati (Feenstra ed Hanson, 2001). L impatto del commercio internazionale sul mercato del lavoro non si esaurisce però nei potenziali effetti diretti esercitati su salari e occupazione. Ci possono essere anche altri canali attraverso i quali la globalizzazione influenza le condizioni dei lavoratori. Uno di questi è l effetto sull elasticità della domanda di lavoro ed è su questo aspetto che si concentra questo contributo. Dani Rodrik, nel suo libro Has globalisation gone too far? (1997), è stato tra i primi ad enfatizzare il possibile legame tra grado di apertura internazionale ed elasticità della domanda di lavoro e ha suggerito che una maggiore flessibilità della domanda di lavoro in risposta a mutamenti nei salari può essere una diretta conseguenza della crescente integrazione internazionale, indipendentemente dall identità dei partner commerciali. In quest ottica quindi non è solo la competizione delle importazioni a basso costo provenienti dai paesi in via di sviluppo ad incidere sulle condizioni del mercato del lavoro dei paesi avanzati, ma in generale l aumento di competizione, attuale e potenziale, proveniente dalle imprese estere in un contesto dove le principali barriere commerciali vengono progressivamente eliminate. * G. Bruno (Università Bocconi), A.M. Falzoni (Università degli Studi di Bergamo e CESPRI- Università Bocconi), R. Helg (Università Cattaneo-LIUC e CESPRI-Università Bocconi). 1 Tra i numerosi lavori di rassegna sull argomento, si veda ad esempio Greenaway e Nelson (2001) e Feenstra ed Hanson (2001).

3 40 Capitolo 1 2. Gli effetti della globalizzazione sull elasticità della domanda di lavoro In che modo l apertura internazionale può incidere sull elasticità della domanda di lavoro? L elasticità totale della domanda di lavoro a variazioni del salario può essere scomposta in due componenti (Hamermesh, 1993): a) un effetto di scala, che spiega la variazione nei livelli di occupazione derivante dalla variazione, indotta dal mutamento del salario, nell output domandato; e b) un effetto di sostituzione, che spiega la variazione nell occupazione dovuta alla sostituzione del lavoro con altri input, mantenendo l output costante. In questo contesto, il commercio internazionale può teoricamente influenzare l elasticità della domanda di lavoro attraverso entrambi i canali: attraverso l effetto di scala derivante dalla crescente competizione sul mercato del prodotto finale e/o attraverso l effetto di sostituzione. Grazie alla maggior apertura internazionale, le imprese possono infatti impiegare una più ampia varietà di beni intermedi e di beni capitali, prodotti sia domesticamente che all estero, e potenzialmente sostituire direttamente fattori produttivi domestici con fattori produttivi esteri attraverso la delocalizzazione della produzione e/o l outsourcing internazionale. Inoltre, una maggiore familiarità con il mercato internazionale può espandere le possibilità di business e facilitare le transazioni internazionali (Rauch e Trindade, 2002). In aggiunta, il commercio internazionale può costituire un veicolo per il trasferimento tecnologico, sia attraverso l importazione di beni che incorporano le conoscenze tecnologiche prodotte all estero, sia attraverso l acquisizione di informazioni utili che sarebbe stato costoso ottenere in altre condizioni (Coe ed Helpman, 1995). Tutti questi fattori possono contribuire ad espandere le opportunità tecnologiche e di crescita delle quote di mercato dell impresa, incrementando non solo la sostituibilità tra fattori della produzione, ma anche l efficienza tecnica. Alcuni lavori empirici recenti hanno cercato di verificare la validità dell ipotesi formulata da Rodrik, specificamente per quanto riguarda l esistenza dell effetto di sostituzione. Slaughter (2001), adottando un approccio a due stadi con un panel settoriale relativo agli Stati Uniti, ha trovato risultati non univoci. Nel primo stadio, Slaughter stima, per il periodo , l elasticità della domanda di lavoro qualificato e non qualificato, verificando che, mentre la seconda ha mostrato un andamento crescente per il manifatturiero nel suo complesso e nella maggior parte dei singoli settori, ciò non è avvenuto per la prima. Nel secondo stadio, Slaughter regredisce le elasticità stimate su un gruppo di indicatori di apertura internazionale e su delle dummy temporali e trova coefficienti significativi solo per le dummy. Il tempo risulta quindi la variabile esplicativa più importante. Applicando all Italia una metodologia simile, per il periodo , Faini et al. (1999) trovano parziale supporto all ipotesi che una maggiore integrazione internazionale sia associata a una crescente elasticità della domanda di lavoro. In particolare, i coefficienti di correlazione tra le elasticità settoriali stimate e le diverse misure di globalizzazione sono più elevati e più significativi quando la globalizzazione è misurata con la quota degli occupati nelle filiali estere di multinazionali italiane piuttosto che con il grado di apertura internazionale. Alcuni risultati in questo filone di indagine empirica sono stati forniti anche per il Regno Unito. Greenaway et al. (1999) cercano di analizzare l impatto che il commercio internazionale può esercitare sull occupazione attraverso modificazioni della produttività. Adottando un approccio dinamico, mostrano che un incremento dei volumi di commercio internazionale causa una riduzione nel livello della domanda derivata di lavoro, coerentemente con l idea che una maggiore apertura internazionale stimola un miglioramento dell efficienza con cui il fattore lavoro è impiegato nell impresa. Greenaway et al. tentano anche di verificare l impatto della crescita dei volumi di

4 Capitolo 1 41 commercio internazionale sull inclinazione della domanda di lavoro derivata (quindi sull elasticità di sostituzione) includendo un termine di interazione tra salario ed importazione ed esportazioni. Il segno trovato testimonierebbe un aumento dell elasticità, tuttavia l effetto non risulta statisticamente significativo. 2 L esperienza di radicali modificazioni dei regimi commerciali di numerosi paesi in via di sviluppo può essere pensata come il contesto appropriato per studiare la relazione che lega apertura internazionale ed elasticità della domanda di lavoro. Questo approccio è stato adottato da Krishna et al. (2001) e da Fajnzylber e Maloney (2001), rispettivamente per studiare il caso della liberalizzazione commerciale in Turchia e in Cile, Colombia e Messico. In entrambi i lavori, usando dati a livello d impianto, non viene trovato supporto all ipotesi che la domanda di lavoro diventi più elastica in risposta alla liberalizzazione degli scambi internazionali. 3. Globalizzazione ed elasticità della domanda di lavoro in alcuni paesi OCSE Come evidenziato nel paragrafo precedente, i lavori empirici che hanno cercato con diverse metodologie di verificare la validità dell ipotesi di Rodrik non raggiungono risultati univoci. D altra parte, anche dal punto di vista teorico, Panagariya (1999) mostra come l ipotesi di un impatto positivo della globalizzazione sull elasticità della domanda di lavoro non è un risultato generale e la sua validità va quindi determinata empiricamente. In questo paragrafo vengono sintetizzati i principali risultati del lavoro empirico presentato in Bruno, Falzoni, Helg (2003) (d ora in poi BFH) dove, per i principali paesi OCSE, viene stimato l impatto della globalizzazione sulla elasticità della domanda di lavoro, adottando un modello unitario che generalizza gli approcci empirici dei contributi precedenti. L attenzione si focalizza sulla stima dell elasticità della domanda di lavoro ad output costante, quindi sull effetto di sostituzione. 3 L aspetto che caratterizza il modello è rappresentato dall inserimento di una variabile di globalizzazione, a misurare l intensità del processo di integrazione internazionale che coinvolge l impresa. La variabile di globalizzazione è inclusa nell equazione della domanda di lavoro sia interagita col salario andando quindi ad incidere sulla inclinazione della domanda di lavoro -, sia isolatamente agendo sulla posizione della domanda di lavoro. Il modello è stimato per 7 paesi OCSE: Stati Uniti, Giappone, Regno Unito,, Italia, Svezia e Spagna, utilizzando per ciascun paese un panel di circa 40 settori manifatturieri per il periodo Per tenere conto dell esistenza di costi di aggiustamento è stata stimata una specificazione dinamica del modello. Infine, per evitare che la stima sia distorta dalla presenza dell effetto del progresso tecnologico, è stato incluso un trend temporale sia interagito con il salario, per verificarne l impatto sull elasticità della domanda di lavoro, sia isolatamente, per studiarne l effetto diretto sui livelli occupazionali. 2 Sempre per il Regno Unito, in Fabbri, Haskel e Slaughter (2003) viene fornita evidenza di una elasticità della domanda di lavoro crescente sia per il lavoro qualificato che per quello non qualificato, tuttavia la correlazione con la globalizzazione in termini di IDE in entrata viene solo discussa e non verificata empiricamente. 3 Si rimanda a Bruno, Falzoni, Helg (2003) per i dettagli del modello teorico da cui è derivata l equazione della domanda di lavoro stimata e per un accurata descrizione della metodologia econometrica adottata. 4 La fonte dei dati è il database STAN dell OCSE. La classificazione settoriale utilizzata è la ISIC Revision 2.

5 42 Capitolo 1 La specificazione della domanda di lavoro stimata in BFH è la seguente: ln l = ( β w + βwg ln g + βwtln t) ln w + βy ln y + βg ln g + βt ln t + u + ε dove l sono gli occupati, w è il salario relativo 5,y è l output (misurato dal valore aggiunto a prezzi 1990), t è il trend temporale. La variabile di globalizzazione è g ed è misurata dal rapporto tra importazioni e valore aggiunto. In questo modo viene focalizzata l attenzione sul possibile ruolo della frammentazione internazionale della produzione e del peso crescente di input e beni importati. 6 I parametri βg e β t misurano l impatto rispettivamente di g e di t sulla posizione della domanda di lavoro, quindi sui livelli occupazionali, mentre βwg e βwt misurano l impatto sull elasticità della domanda di lavoro, che è data dalla seguente espressione: ln l ε lw = βw + βwg ln g + βwtln t ln w È quindi possibile ottenere una stima dell elasticità, sia di breve che di lungo periodo, della domanda di lavoro e studiare come quest ultima sia influenzata dal grado di integrazione internazionale, misurato da g, e dal progresso tecnologico, approssimato dal trend temporale t. I Grafici 1 e 2 mostrano l andamento, per il complesso del settore manifatturiero, delle variabili rilevanti della nostra analisi: occupazione e globalizzazione. Seppure con diversa intensità, tutti i paesi sono caratterizzati da una diminuzione dei ANDAMENTO DELL'OCCUPAZIONE MANIFATTURIERA IN ALCUNI PAESI OCSE ANDAMENTO DELL OCCUPAZIONE MANIFATTURIERA IN ALCUNI PAESI OCSE (logaritmi) (logaritmi) 13,5 13,0 12,5 12,0 11,5 11,0 10,5 10,0 9,5 Stati Uniti Giappone Italia Regno Unito Spagna Svezia 9, Fonte: Fonte: Bruno, Bruno, Falzoni, Falzoni, Helg (2003). Helg (2003). Elaborazioni Elaborazioni si dati OCSE su dati OCSE Grafico Grafico Il salario relativo w è dato dal rapporto tra il salario medio settoriale ed il costo del capitale approssimato dal deflatore del valore aggiunto. 6 In BFH viene presentata anche una differente specificazione che utilizza una diversa misura di globalizzazione: il grado di apertura, dato dalla somma di importazioni ed esportazioni su valore aggiunto.

6 Capitolo ,1 PENETRAZIONE DELLE IMPORTAZIONI IN ALCUNI PAESI OCSE PENETRAZIONE DELLE IMPORTAZIONI IN ALCUNI PAESI OCSE (logaritmi) 1,0 0,9 0,8 0,7 0,6 0,5 0,4 0,3 0,2 0, Fonte: Bruno, Falzoni, Helg (2003). Elaborazioni su dati OCSE. La Fonte: penetrazione Bruno, Falzoni, delle importazioni Helg (2003). è data Elaborazioni dal rapporto si dati tra OCSE importazioni e valore aggiunto. La penetrazione delle importazioni è data dal rapporto tra importazioni e valore aggiunto Grafico Grafico Svezia Regno Unito Italia Spagna Stati Uniti Giappone 0,2 0, ELASTICITA' DELLA DOMANDA DI LAVORO IN ALCUNI PAESI OCSE ELASTICITÀ DELLA DOMANDA DI LAVORO IN ALCUNI PAESI OCSE ,2-0,4-0,6-0,8 Giappone Italia Stati Uniti Spagna Svezia Regno Unito -1,0-1,2 Fonte: Bruno, Falzoni, Helg (2003). Fonte: Bruno, Falzoni, Helg (2003). Grafico 3 Grafico 3 livelli occupazionali e da una crescita della penetrazione delle importazioni. Se l ipotesi di Rodrik fosse verificata, dovremmo aspettarci in tutti i paesi considerati una crescita dell elasticità della domanda di lavoro e dovremmo poter dimostrare che questa crescita è spiegata dall aumento della globalizzazione. In realtà, il Grafico 3, che mostra l andamento nel tempo dell elasticità stimata di lungo periodo della domanda di lavoro, evidenzia andamenti piuttosto differenziati tra i paesi. Sostanzialmente si possono individuare tre gruppi di paesi: Regno Unito, Stati Uniti e (parzialmente) mostrano valori dell elasticità crescenti (in valore assoluto); Giappone, Spagna e Italia hanno invece un elasticità decrescente. La Svezia mostra un andamento stazionario. Non sembra quindi trovare riscontro la tesi - spes-

7 44 Capitolo 1 so assunta come un dato di fatto nel dibattito corrente - che l elasticità della domanda di lavoro sia andata aumentando negli ultimi decenni. I nostri risultati mostrano un panorama piuttosto composito, nel quale il diverso andamento dell elasticità non sembra essere facilmente associabile a fattori esogeni che differenziano i paesi (quali i diversi assetti istituzionali del mercato del lavoro, ecc.). Inoltre, solo per Regno Unito, Stati Uniti e si evidenziano valori crescenti dell elasticità. Possiamo affermare che è la globalizzazione a determinare questo andamento? L espressione dell elasticità della domanda di lavoro precedentemente specificata, isolando l impatto della globalizzazione e quello del progresso tecnologico, permette di stimare il contributo specifico di questi fattori. Soltanto per Regno Unito e, le stime in BFH mostrano un segno negativo e significativo per il coefficiente βwg, ad indicare un contributo della penetrazione delle importazioni all aumento dell elasticità della domanda di lavoro. Nel caso degli Stati Uniti, il segno di βwg è positivo e significativo e l aumento dell elasticità della domanda di lavoro è in realtà determinato dal trend, che entra con segno negativo e significativo (a differenza degli altri due paesi dove βwt non è significativo). Sembrerebbe quindi che, mentre per Regno Unito e la crescente integrazione internazionale ha reso più reattiva a mutamenti del salario la domanda di lavoro, nel caso degli Stati Uniti fattori esogeni approssimati dal trend (tra i quali il progresso tecnologico) sono la causa principale dell aumento dell elasticità, mentre la globalizzazione di per sé avrebbe mediamente reso più rigida la domanda di lavoro. Questo risultato per gli Stati Uniti è abbastanza in linea con quanto mostrato in Slaughter (2001). Nel caso dell Italia, la variabile di globalizzazione non risulta significativa (come pure il trend temporale). Non sembra quindi che la crescente penetrazione delle importazioni abbia indotto un aumento dell elasticità della domanda di lavoro. Riferimenti bibliografici Bruno G., A.M. Falzoni, R. Helg (2003), Measuring the effect of globalization on labour demand elasticity: An empirical application to OECD countries, Working Paper CESPRI, in corso di pubblicazione. Coe, D., E. Helpman, (1995), International R&D spillovers, European Economic Review, 39, Fabbri F., J.E. Haskel, M.J. Slaughter (2003), Does nationality of ownership matter for labour demands?, Journal of the European Economics Association, in corso di pubblicazione. Faini, R., A.M. Falzoni, M. Galeotti, R. Helg, A. Turrini, (1999), Importing jobs and exporting firms? On the wage and employment implications of Italian trade and foreign direct investment flows, Giornale degli Economisti ed Annali di Economia, 58 (1), Fajnzylber, P., W. Maloney, (2001), Labour demand and trade reform in Latin America, World Bank Working Paper No. 2491, January. Feenstra, R., G. Hanson, (2001), Global production sharing and rising inequality: A survey of trade and wages, NBER W.P. 8372, July. Greenaway, D., R.C. Hine, P.Wright, (1999), An empirical assessment of the impact of trade on employment in the United Kingdom, European Journal of Political Economy, 15, Greenaway D., D. Nelson (2001), Globalisation and labour markets: Literature Review and Synthesis, GEP Research Paper 2001/29. Hamermesh, D.S., (1993), Labour Demand, Princeton University Press, Princeton.

8 Capitolo 1 45 Krishna, P., D. Mitra, S. Chinoy, (2001), Trade liberalization and labour demand elasticities: evidence from Turkey, Journal of International Economics, 55 (2), Panagariya, A., (1999), Trade openness: consequences for the elasticity of demand for labour and wage outcomes, mimeo. Rauch, J.E., V. Trindade, (2002), Information, international substitutability and globalisation, American Economic Review, in corso di pubblicazione. Rodrik, D., (1997), Has globalisation gone too far?, Institute for International Economics, Washington DC. Slaughter, M.J., (2001), International trade and labor-demand elasticities, Journal of International Economics, 54,

9 Capitolo 2 71 MULTILATERALISMO E REGIONALISMO NEGLI ACCORDI COMMERCIALI di Paolo Guerrieri e Irene Caratelli* Negli ultimi quindici anni la propensione e l interesse verso la conclusione di accordi bilaterali, plurilaterali e regionali - che per comodità espositiva riassumeremo d ora in poi con il termine di Regionalismo si sono diffusi, ed il Regionalismo è divenuto sempre più attraente per la quasi totalità dei paesi membri del WTO/OMC (Organizzazione Mondiale per il Commercio). Gli accordi commerciali preferenziali (PTA) sono cresciuti di numero in modo spettacolare. Si calcola che oggi più della metà del commercio mondiale si svolga all interno di accordi preferenziali di varia natura, già conclusi o in via di realizzazione (WTO 2002). Tuttavia, per quanto diffusa la partecipazione delle varie aree a questo tipo di accordi resta assai differenziata: l Unione Europea (UE) vanta la quota di gran lunga più elevata con circa il 70 per cento del totale degli accordi preferenziali; seguita dai paesi del MERCOSUR (Mercado Común del Sur) e del NAFTA (North American Free Trade Agreement) con circa il 40 per cento; mentre l Est Europa e l Africa hanno quote vicino alla media (28 per cento), anche se in crescita nell ultimo decennio, e l Asia segue assai distaccata con il 3-4 per cento (Grether e Olarreaga, 1998). La recente proliferazione di accordi preferenziali non rappresenta certo una novità nella storia dell economia mondiale dell ultimo secolo, si tratta in realtà della terza ondata di regionalismo, dopo la prima affermatasi negli anni 30 tra i paesi più avanzati caratterizzata da aperte discriminazioni e politiche di protezionismo commerciale e l altra, che risale al periodo compreso tra gli anni Cinquanta e Settanta, che venne messa in atto per lo più dai paesi in via di sviluppo (PVS) per attuare politiche di sostituzione delle importazioni e promozione delle industrie domestiche (Sideri, 1997). Il regionalismo nella sua versione più recente presenta tuttavia profonde differenze rispetto alle esperienze del passato; tra queste si possono ricordare: il diverso grado di sviluppo dei paesi che partecipano agli accordi; la proiezione verso l esterno delle strategie dei partecipanti; i processi di apertura e liberalizzazione dei mercati domestici, non solo dei beni, ma anche dei servizi; accordi estesi ai nuovi temi commerciali quali gli standard tecnici, la concorrenza e gli investimenti (Lawrence, 1997). Pur avendo tratti comuni, oggi il vasto insieme di accordi preferenziali si presenta fortemente eterogeneo. È utile distinguere a questo riguardo gli accordi stipulati: a) tra paesi sviluppati, b) tra paesi in via di sviluppo, ed infine c) tra gli uni e gli altri. Nel primo caso - accordi tra paesi industrializzati - si riscontrano differenze sostanziali nell approccio seguito dalle diverse aree: l Unione Europea, ad esempio, ha realizzato accordi sempre venati da forti contenuti d integrazione, sia economica, sia politica (Baldwin, 1997; Sapir, 1997); mentre il regionalismo aperto dell Asia del Pacifico è stato quasi sempre concepito all interno di cornici istituzionali assai esili e per lo più sorretto dalle sole forze di mercato (Bergsten 1997; Panagariya 2000; Tanaka e Takashi 1996; Srinivasan 1995). Il caso degli Stati Uniti è più vicino al modello dell Asia del Pacifico in quanto gli accordi bilaterali promossi dagli Stati Uniti sono finalizzati per lo più alla rimozione delle tradizionali barriere al commercio (tariffe e quote). * Rispettivamente Università di Roma La Sapienza e Istituto Affari Internazionali

10 72 Capitolo 2 Il secondo gruppo di PTA che vede protagonisti i paesi in via di sviluppo ha finalità e contenuti più limitati, in quanto è solitamente ristretto a pochi prodotti-settori. Tali accordi sono stati promossi soprattutto dalle organizzazioni internazionali quali strumento diretto a favorire la stabilità e lo sviluppo regionale. Infine, storicamente i PTA tra paesi sviluppati ed in via di sviluppo sono stati accordi preferenziali fortemente asimmetrici in favore dei PVS, tuttavia oggi l obiettivo è quello di modificarli per inserirli all interno di schemi più bilanciati che prevedano il progressivo stabilimento di impegni reciproci, come nel caso dell Accordo di Cotonou e della partnership Euro-Mediterranea. Un altra utile suddivisione dei PTA è in base al tipo di accordo stipulato: area di libero scambio, unione doganale, mercato comune, unione economica. Gli accordi più numerosi e diffusi sono quelli finalizzati alla creazione di aree di libero scambio che portano alla rimozione delle barriere commerciali esistenti tra i paesi membri, pur mantenendo tariffe nazionali distinte nei confronti dei paesi terzi; le unioni doganali sono aree di libero scambio in cui i paesi membri adottano anche una comune politica commerciale verso l esterno; forme più avanzate d integrazione caratterizzano sia il mercato comune sia l unione economica, in cui si realizzano rispettivamente un libero movimento dei fattori della produzione nella prima e forme di armonizzazione delle politiche economiche nazionali nella seconda (Balassa, 1961). 1. L analisi economica ed il regionalismo Negli anni Cinquanta e Sessanta l analisi economica ha dedicato particolare attenzione al fenomeno del regionalismo. L impatto economico degli accordi preferenziali venne valutato prevalentemente in un ottica di statica comparata, ricorrendo agli effetti di creazione e diversione di commercio individuati dal pionieristico lavoro di Viner (1950). La conclusione di carattere generale illustrava come i PTA potessero generare benefici per i paesi membri e per l economia mondiale nel suo complesso anche se di entità relativamente modesta a patto che gli effetti di creazione di commercio fossero predominanti su quelli di diversione. Pertanto, gli effetti sul benessere economico derivanti dal regionalismo non erano né certi, né determinabili a priori, in quanto legati alle caratteristiche specifiche e ai contenuti di ciascun accordo. Si doveva procedere con analisi caso per caso, e così venne fatto in numerosi lavori empirici. In particolare, le ricerche sugli accordi preferenziali stipulati tra paesi avanzati quali quelli europei avevano messo in luce effetti netti modesti ma per lo più positivi, in termini sia di creazione di commercio, sia di contributo alla liberalizzazione commerciale multilaterale (Pelkmans, 2001). Meno positivi risultavano essere invece gli effetti degli accordi tra paesi in via di sviluppo, considerati da molti autori come una potenziale fonte di distorsione degli scambi mondiali. Da diversi anni, la terza ed ultima generazione di accordi regionali ha prodotto un rinnovato interesse dell analisi economica. Anche grazie alle innovazioni metodologiche introdotte dalla new trade theory, la letteratura ha individuato, in un contesto di analisi prevalentemente dinamico, nuovi effetti economici del regionalismo, quali: la realizzazione di economie di scala; l accresciuta concorrenza; la maggiore diversificazione dei prodotti (Pelkmans, 2001). Pur nella diversità degli approcci, è interessante mettere in luce come, secondo molti dei più recenti contributi, i benefici economici netti derivanti dai PTA possano risultare assai più elevati e consistenti di quanto suggerito, molti anni prima, dalla teoria economica tradizionale. Tutto ciò dipende anche dalle significative novità prodottesi nel regime commerciale multilaterale durante gli ultimi due decenni. Le condizioni di accesso e con-

11 Capitolo 2 73 tendibilità dei mercati sono divenute infatti temi centrali nei processi di liberalizzazione commerciale, dal momento che l ingresso sul mercato nazionale di imprese e operatori di altri paesi, pur in presenza di drastiche riduzioni delle barriere tariffarie, continuava e continua tuttora ad essere impedito di fatto dalle significative differenze esistenti nei sistemi di regole e politiche nazionali (in termini, ad esempio, di concorrenza, investimenti esteri, corporate governance, diritti di proprietà intellettuale e così via) (Guerrieri, 2003). Di conseguenza, di fronte alla crescente integrazione tra i sistemi-paese (deeper integration) l attenzione degli studiosi si è rivolta oltre le tradizionali barriere commerciali (tariffarie e non), e ha coinvolto i nuovi temi commerciali di prima e seconda generazione (proprietà intellettuale e servizi da un lato, investimenti, politiche per la concorrenza, standard ambientali e sociali dall altro) (Hoekman e Kostecki, 2001). Il multilateralismo è risultato un contesto negoziale fondamentale anche in relazione ai nuovi temi commerciali, ma le analisi hanno esplorato nuovi aspetti degli accordi preferenziali rivelando possibili complementarità tra PTA e regime commerciale multilaterale (Guerrieri e Scharrer, 2001). Probabilmente, per cogliere il valore specifico di ciascun approccio (multilaterale e regionale) bisogna sottolineare come un ampio numero di accordi preferenziali non sia determinato semplicemente da fattori di carattere economico, ma da importanti obiettivi politici e strategici. Infatti, i PTA rappresentano un importante strumento per influire sulla sicurezza, la democrazia, la governabilità e la credibilità dei paesi coinvolti. Hoekman e Kostecki (2001) hanno sintetizzato i fattori politico-economici più rilevanti che nell ultimo quindicennio hanno portato alla realizzazione di accordi regionali, in particolare: 1) il mutato favorevole atteggiamento degli Stati Uniti nei confronti del regionalismo, che prende le mosse negli anni Ottanta in seguito alle frustrazioni accumulate a causa delle lentezze insite nei processi di liberalizzazione a livello multilaterale (Bhagwati 1993); 2) il crollo del modello del socialismo reale, che trasformò la conclusione di PTA tra i paesi dell Europa centro-orientale e l UE in un occasione per accelerare e consolidare la transizione di tali paesi verso l economia di mercato; 3) il cosiddetto effetto domino (domino regionalism, Baldwin 1993), per cui la creazione di blocchi commerciali regionali da parte dei maggiori paesi finisce per esercitare una forte pressione ad aderire nei confronti dei paesi terzi nel timore che i costi dell esclusione divengano sempre più elevati; 4) l accresciuta attività delle lobbies per la riduzione dei costi commerciali derivanti dai diversi sistemi regolamentari e la percezione che tale riduzione sia raggiungibile con più facilità nell ambito di accordi preferenziali limitati a paesi più simili tra loro; infine 5) le considerazioni di politica estera e di sicurezza che ispirano (e dominano) molti accordi, giustificando i loro costi economici quasi come una sorta di prezzo da pagare per il raggiungimento di finalità di altra natura. 2. Regionalismo e OMC La compatibilità tra il regionalismo e il regime commerciale multilaterale è stato un tema molto dibattuto negli ultimi anni. Da alcuni studi si evince non solo che tale compatibilità sussiste, ma che gli accordi preferenziali possono favorire anche l apertura e l integrazione multilaterale, dal momento che inducono i paesi partecipanti a realizzare riforme commerciali complementari ai processi di liberalizzazione multilaterale (Summers, 1991; Whalley, 1996; Francois, 1997); o promuovono negoziazioni su temi troppo complessi per poter essere trattati a livello multilaterale (Lawrence, 1996). Inoltre, il minor numero degli attori coinvolti nel negoziato regionale rende più agevole realizzare un azione collettiva (Krugman, 1993). In altre parole, i PTA possono assolvere una funzione intermedia tra lo stato nazionale e le istitu-

12 74 Capitolo 2 zioni multilaterali, stabilendo un legame importante tra politiche domestiche e internazionali. Il regionalismo rappresenterebbe così un meccanismo importante per assicurare forme di governance internazionale a più livelli (multilevel governance), contribuendo ad una maggiore apertura dello stesso regime multilaterale. Tuttavia, altri contributi giungono a conclusioni opposte negando che il regionalismo sia in grado di favorire e sostenere, per molteplici ragioni, il multilateralismo in campo commerciale (Bhagwati, 1993). Alcuni osservatori in particolare temono che i paesi aderenti ai PTA non solo possano divenire meno interessati ai processi di liberalizzazione multilaterale, ma che si servano degli accordi preferenziali come strumenti per innalzare le barriere commerciali (Krugman, 1991; Bhagwati e Panagariya, 1996). Inoltre, poiché la realizzazione di PTA richiede l impiego di ingenti risorse finanziarie e politiche, tali risorse verrebbero inevitabilmente sottratte alle iniziative multilaterali (Levy, 1996). Si ritiene pertanto che il regionalismo possa trasformarsi addirittura in un ostacolo per la realizzazione della liberalizzazione multilaterale. Regionalismo e multilateralismo andrebbero dunque considerati come processi alternativi e non complementari. Anche le analisi empiriche più recenti, come abbiamo già accennato, hanno offerto risultati contrastanti sugli effetti economici del regionalismo e non consentono di definire con relativa certezza la relazione tra regionalismo e multilateralismo in campo commerciale (Winters, 1999). Ciò che si può dire è che a seconda delle specifiche circostanze, economiche e politiche, i PTA possono esercitare di volta in volta effetti positivi o negativi, promuovendo o contrastando la cooperazione commerciale multilaterale (Baldwin et al., 1999). In questa prospettiva un ruolo importante di sorveglianza potrebbe essere esercitato dall OMC. Le regole del GATT prima e dell OMC poi hanno cercato di modellare sia la struttura, sia la composizione dei PTA, così da ridurre la discriminazione nei confronti dei paesi terzi. Sebbene il principio della non-discriminazione sia stabilito nell Articolo I del GATT (clausola della nazione più favorita), l Articolo XXIV che si occupa in particolare degli accordi preferenziali rientra tra le eccezioni esistenti a questo principio, offrendo il necessario supporto giuridico per esentare i PTA dal suo rispetto. In effetti, ben pochi accordi preferenziali hanno soddisfatto le due condizioni di base stabilite dall Articolo XXIV, che impongono ai PTA di estendere la liberalizzazione sostanzialmente alla totalità dei prodotti (substantially all trade) mantenendo inalterate le barriere commerciali verso i paesi terzi. Un approccio analogo all Articolo XXIV è stato adottato più di recente nell ambito del GATS (General Agreement on Trade in Services) con riferimento agli scambi di servizi (Articolo V). In passato la maggior parte dei PTA ha beneficiato di una sorta di benevola indifferenza da parte del sistema GATT/OMC, il cui obiettivo era soprattutto quello di minimizzare le ripercussioni che questi accordi potessero avere sul sistema commerciale multilaterale. Il problema è che queste regole del GATT/GATS/OMC, tese a evitare e/o minimizzare le distorsioni sul commercio mondiale derivanti dal regionalismo, si sono sempre rivelate difficili da applicare perché ambigue e incomplete. Anzi, in questi anni non sono mai state veramente applicate. In definitiva, a parere di molti l OMC non dispone attualmente di regole e strumenti efficaci per governare la diffusione crescente di accordi regionali, soprattutto per evitare che i PTA generino distorsioni ed ostacoli al rafforzamento del sistema commerciale multilaterale. È dunque importante che queste regole siano riviste, modificate e possibilmente rafforzate. In effetti il tema è stato inserito nell Agenda del nuovo Round commerciale lanciato a Doha (Qatar) alla fine del 2001 (Doha Development Agenda) e che dovrebbe concludersi alla fine del Le proposte sul tavolo ovviamente sono molte, e tra esse figura anche la revisione dell Articolo XXIV. In passato, le maggiori difficoltà incontrate nella sua applicazione hanno riguardato tre specifici temi: (i) il requisito della copertura pressoché totale dei prodotti (sub-

13 Capitolo 2 75 stantially all trade), sistematicamente disatteso, soprattutto con riferimento ai prodotti agricoli (WTO, 2002); (ii) la fissazione di regole d origine trasformatesi in una fonte rilevante di distorsione degli scambi; (iii) l ottemperanza della clausola di mantenere inalterate le barriere verso i paesi terzi per le difficoltà di misurazione di tali barriere, anche alla luce di meccanismi di protezione sempre meno trasparenti quali le barriere non tariffarie. Rispetto a questi e ad altri temi sono state avanzate molte proposte di revisione e riforma, che sulla carta si presentano tutte interessanti e di grande rilievo, ma il più delle volte la loro operatività è di difficile applicazione. È il caso ad esempio delle proposte di riforma che vorrebbero condizionare l approvazione da parte dell OMC degli accordi preferenziali all effettiva generazione, da parte di questi ultimi, di effetti netti di creazione di commercio. Per quanto condivisibile, è una proposta che nella sua applicazione susciterebbe non poche ambiguità per i problemi di misurazione già menzionati (Winters e Solana, 2000). Ne deriva, in conclusione, che sebbene sia necessario rafforzare gli strumenti di sorveglianza multilaterale dell OMC in tema di PTA, non è affatto semplice stabilire parametri assoluti che mettano al riparo tali accordi da effetti negativi. E certamente vero che il regionalismo può rappresentare un importante laboratorio di sperimentazione delle modalità di integrazione profonda tra paesi (deep integration). A condizione, però, che gli accordi regionali si muovano nell ambito di obiettivi compatibili con il contesto multilaterale e costituiscano così una sorta di ponte tra regimi nazionali e globali. Altrimenti gli accordi preferenziali potrebbero rapidamente trasformarsi in forme di integrazione antagoniste al sistema commerciale globale. E per questo che il lancio di Round commerciali multilaterali finalizzati alla riduzione delle barriere tariffarie ed alla costruzione di nuove regole globali resta oggi il meccanismo più efficace al pari di quanto avvenuto in passato per evitare le diversioni del commercio e gli altri effetti negativi dei PTA. Note Bibliografiche Bagwell, K.; Staiger, R.W. (July 1998) Will Preferential Agreements Undermine the Multilateral Trading System?, The Economic Journal, Vol. 108, N Balassa B., The theory of Economic Integration, Homewood, Richard D. Irwin, Baldwin, R.E. (1995), A Domino Theory of Regionalism, in Baldwin R.E. Haaparanta P. Kiander J. (eds), Expanding membership in the European Union, Cambridge University Press, Cambridge Massachusetts. Baldwin, R.E. (1997), The Causes of Regionalism, in The World Economy, Vol. 20, November. Bergsten C.F. (1997), Open Regionalism, Institute for International Economics, Working Paper 97-3 Bhagwati, J. (1993), Regionalism and Multilateralism: an Overview, in K. Anderson R. Blackhurst (eds), Regional Integration and the World Trading System, Harvester-Wheatsheaf, London. Bhagwati, J. and A. Panagariya, (1996), Preferential Trading Areas and Multilateralism: Strangers, Friends, or Foes? in Free Trade Areas or Free Trade? The Economics of Preferential Trading Agreements, by Bhagwati, J. and A. Panagariya (eds.), American Enterprise Institute Press, Washington D.C. Grether, J.M; Olarreaga, M. (1998) Preferential and Non-Preferential Trade Flows in World Trade, World Trade Organization, Economic Research and Analysis Division, Staff Working Paper ERAD Guerrieri, P.; Scharrer H.E. (eds.) (2000) Global Governance, Regionalism and the International Economy, HWWA (Hamburg Institute of International Economics) in

14 76 Capitolo 2 cooperation with IAI (Istituto Affari Internazionali), Nomos Verlagsgesellschaft, Germany. Guerrieri, P. (a cura di) (2003), Libero scambio e regole multilaterali, Il Mulino, Bologna, Hoekman, B.; Kostecki, M.M. (2001) The Political Economy of the World Trading System, The WTO and Beyond, Second Edition, Oxford University Press, Great Britain. Krugman, P. (1993) Regionalism versus Multilateralism: Analytical Notes, in New Dimension in Regional Integration, J. De Melo, A. Panagariya (eds.), New York University Press. Krugman, P.R. (1991) The Move Towards Free Trade Zones, in Policy Implications of Trade and Currency Zones, A Symposium Sponsored by The Federal Reserve Bank of Kansas City, Jackson Hole, Wyoming, August Lawrence, R.Z. (1996) Regionalism, Multilateralism, and Deeper Integration, Washington, D.C.: The Brooking Institution. Lawrence, R.Z. (1997) Preferential Trading Arrangements: The Traditional Theory and The New, in Regional Partners in Global Markets: Limits and Possibilities of the Euro-Med Agreements, Galal, A.; Hoekman, B. (eds), ECES (The Egyptian Centre for Economic Research), and CEPR (Centre for Economic Policy Research), London. Levy P.I. (1996), Comment on Regionalisation of World Trade and Currencies: Economics and Politics, in The Regionalisation of the World Economy, by Frankel (eds.), Chicago University Press Panagariya, A. (2000) Preferential Trade Liberalization: The Traditional Theory and New Developments, in Journal of Economic Literature, Vol. XXXVIII, June. Pelkmans, J. (2001) European Integration, Methods and Economic Analysis, Financial Times-Prentice Hall, Pearson Education, Second Edition, England. Sapir, A. (1997) Regional Trade Agreements, Europe s Emerging Role, meeting jointly organized by ECARE and CEPR and hosted by ECARE, chaired by Luciana Castellina (Committee on External Economic Relations, European Parliament), Brussels. Sideri S. (1997), Globalisation and Regional Integration, Institute of Social Studies Working paper, The Hague, December Srinivasan, T.N. (1995) APEC and Open Regionalism, Yale University. Summers, L.H. (1991) Regionalism in the World Trading System, in Policy Implication of Trade and Currency Zones: A Symposium, Kansas City, Mo. Federal Reserve Bank. Tanaka, T.; Takashi, I. (1996)(eds.) Globalism and Regionalism, Selected Papers Delivered at the United Nations University, Global Seminar, Shonan Sessin, Japan. Viner, J. (1950), The Customs Union Issue, New York: Carnegie Endowment for International Peace Whalley, J. (1996) Why do Countries Seek Regional Trade Agreements?, NBER Working Paper 5552, National Bureau of Economic Research, Harvard University, Cambridge, Mass. Winters A. (1999), Regionalism vs. multilateralism, in Market Integration, Regionalism and the Global Economy, Baldwin, R., Cohen D., Sapir A. and A.Venables (eds.), Center for Economic Policy Research, Cambridge U.P., Cambridge U.K. Winters, A.L.; Solana, I. (2000) Regionalism in the Nineties: What Effect on Trade?, World Bank, November. WTO Secretariat, (2002) Regional Trade Integration Under Transformation, Seminar on Regionalism and WTO, Geneva 26 April 2002.

15 Capitolo 2 77 LA CRISI DEL MERCOSUR E LE SUE PROSPETTIVE di Giorgio Basevi e Lelio Iapadre* 1. Introduzione Il Mercosur 1 non è più, da qualche tempo, un tema che susciti l interesse degli osservatori economici. Essenzialmente tale progetto di integrazione ha, negli ultimi anni, perduto la sua iniziale credibilità. La crisi valutaria del Brasile prima ( ), quella dell Argentina dopo ( ) quest ultima ben più grave e di natura politica oltre che economica hanno spostato l attenzione dai problemi dell integrazione commerciale fra i paesi di quell area, alle loro individuali difficoltà finanziarie e ai dirompenti effetti che esse hanno avuto sugli investimenti effettuati da altri paesi, fra i quali in particolare l Italia. Inoltre i due principali paesi hanno privilegiato, durante tali crisi, i propri obiettivi nazionali rispetto a quelli del Mercosur. Un senso di sfiducia si è quindi diffuso sulle prospettive di effettivo sviluppo del Mercosur verso i suoi obiettivi di integrazione regionale, e di un suo significativo inserimento nell ambito di accordi con altre aree di integrazione, in particolare con l Unione Europea, o anche con il NAFTA, all interno di una più ampia area di libero scambio delle Americhe (FTAA). Il rallentamento dell economia e del commercio mondiali hanno nel frattempo riorientato l interesse verso orizzonti più ampi, ma non meno tempestosi. Riteniamo tuttavia che sia oggi utile riprendere in considerazione lo stato e le possibili evoluzioni del Mercosur, e ciò per una serie di motivi. 2 Anzitutto, messe ormai alle spalle le elezioni presidenziali brasiliane e accettata di buon grado dai circoli politici e finanziari internazionali l elezione di Lula da Silva, superata inoltre la lunga fase di stallo politico con la recente elezione di Kirchner in Argentina, è probabile che i due principali paesi del Mercosur pongano mano ad un ridisegno della sua architettura, o almeno dei tempi e degli obiettivi della sua evoluzione. 3 In secondo luogo, è possibile che, sul campo dell America meridionale, si stia per giocare una nuova fase della partita economica, se non politica, fra Stati Uniti e Unione Europea; partita che, dopo la grave crisi in cui i rapporti transatlantici sono entrati con la guerra dell Iraq, rischia di trasformarsi in lunga e dura contesa. In terzo luogo, è anche evidente che questa partita si intreccia con l altra, non meno importante, legata all andamento dei negoziati commerciali nell ambito della OMC. Questi potrebbero concludersi con il rafforzamento ed ampliamento del libero scambio e con la conferma dell approccio multilaterale; ma potrebbero anche arenarsi in una situazione di stallo, dando luogo al rafforzarsi di processi di integrazione a blocchi o per accordi preferenziali, orientati in senso protezionista, piuttosto che intesi come passi verso una liberalizzazione generalizzata degli scambi. * Rispettivamente Università di Bologna e Università dell Aquila 1 Mercado Común del Sur, costituito da Argentina, Brasile, Paraguay, Uruguay. Si veda la pagina ufficiale: 2 Non è questa la prima volta che il Rapporto ICE si occupa del Mercosur. Oltre ad un quaderno di ricerca ( Effetti della creazione del Mercosur sui rapporti economici e gli scambi commerciali tra i paesi dell area e il resto del mondo, di E. Mazzeo, E. Morganti, M. Saladini, Quaderno di ricerca, n. 9, marzo ICE, 1999), si veda Gli accordi di integrazione in America Latina e nei Caraibi; le negoziazioni all interno e all esterno del continente, di A. O Connell, Rapporto ICE (pubblicato nel giugno 2001). Si veda inoltre Le recenti evoluzioni dei rapporti tra Unione Europea e Mercosur, di C. Gioffré, Rapporto ICE (pubblicato nel giugno 2002). 3 Segnali piuttosto impegnativi in tal senso sono stati lanciati in occasione del primo incontro ufficia-

16 78 Capitolo 2 2. Evoluzione e stato attuale dell accordo Mercosur Può essere utile ripercorrere rapidamente le tappe del Mercosur, comparandole, nei limiti del possibile, a quelle dell UE e del NAFTA. 4 Un accordo di integrazione limitato ad Argentina e Brasile era già stato firmato il 29 luglio 1986 ed entrò in vigore il 19 gennaio Con il trattato di Asunción (26 marzo 1991), fu creato il Mercosur come una unione doganale di quattro paesi Argentina, Brasile, Paraguay, Uruguay. La tariffa comune entrò in vigore il 1 gennaio Cile (ottobre 1996) e Bolivia (marzo 1997) stipularono ben presto accordi di associazione mirati al libero scambio con il Mercosur. Tecnicamente, l obiettivo del trattato di Asunción era di creare qualcosa di più di una unione doganale, cioè un vero e proprio mercato comune. In realtà, a tutt oggi, la stessa unione doganale non è ancora stata completata. Il periodo di transizione, che avrebbe dovuto terminare il 31 dicembre 1994, comportava una riduzione graduale e automatica dei dazi doganali, l eliminazione di barriere non tariffarie e di altre restrizioni al commercio, e quindi l introduzione di una tariffa comune. Inoltre avrebbe dovuto essere disegnata una forma di coordinamento delle politiche macroeconomiche. Tuttavia l eliminazione dei dazi e degli ostacoli non tariffari non fu generalizzata. Furono previste alcune importanti eccezioni per certi settori commerciali (automobilistico, saccarifero, tessili e abbigliamento, ecc.). Tali eccezioni avrebbero dovuto essere eliminate in parte entro il 1 gennaio 2001 e, in parte, per un numero limitato di casi, entro il 2006 (con il permesso per Paraguay e Uruguay di prorogare di un anno l obiettivo della completa eliminazione dei dazi). In realtà i paesi membri non si trovarono pronti all appuntamento di fine Oltre al ritardo già concordato per i due paesi minori, si dovette istituire un ulteriore sistema transitorio, da applicarsi ad un gruppo specifico e limitato di prodotti. Inoltre resta in vigore il sistema delle eccezioni per taluni settori produttivi, in particolare quelli automobilistico e saccarifero. L esclusione del settore automobilistico dall iniziale progetto di integrazione del Mercosur è probabilmente la causa principale delle difficoltà cui sono andati incontro gli investimenti diretti effettuati in tale settore dai grandi produttori mondiali. Investimenti basati più sulle distorsioni introdotte dagli accordi protettivi fra Argentina e Brasile, che non sui vantaggi comparati dei due principali paesi. Orientati cioè, di fatto, se non nelle iniziali ambizioni, a rifornire il mercato locale del Mercosur, piuttosto che a raggiungere con esso economie di scala sufficienti a farne una base per esportare anche verso paesi terzi. 5 Analogamente, i processi di privatizzazione dei servizi pubblici, avvenuti in particolare nei due principali paesi, hanno fortemente influenzato gli investimenti diretti verso settori relativamente poco esposti alla concorrenza internazionale ( non-tradeables ), con miglioramento nell efficienza dei servizi stessi, ma con minori e solo indiretti riflessi sullo sviluppo industriale e la competitività internazionale, talora, anzi, con conseguenze negative per la politica valutaria. 6 le avvenuto fra i presidenti di Argentina e Brasile il giorno 11 giugno Il testo del comunicato congiunto è consultabile al sito: 4 La tabella 1 allinea i calendari dei tre accordi, facendo coincidere per prima riga la firma del primo trattato ad essi sottostante; ciò al fine di mettere in prospettiva l evoluzione necessariamente più breve dei più recenti accordi di integrazione americani, rispetto a quello europeo. 5 Come si dirà nel seguito, la ritrovata flessibilità del cambio da parte del real e del peso sembra aver dato impulso ad un orientamento più efficiente degli investimenti in questo settore. 6 Sebbene i temi monetari e finanziari escano dall oggetto di questo Rapporto, può essere utile ricordare che la privatizzazione e la vendita ad investitori stranieri di gran parte delle società nei settori dei servizi pubblici era accompagnata, in particolare in Argentina, a forme di garanzia sulla tarifficazione, legata al cambio del dollaro o all inflazione degli Stati Uniti; in tal modo rendendo più diffici-

17 Capitolo 2 79 La credibilità del Mercosur, oltre ad esser stata posta in dubbio dal rallentamento della sua attuazione e dalle perduranti eccezioni, è stata minata dall approccio poco istituzionale ed effettivamente vincolante dei suoi meccanismi. Gli interessi nazionali e contingenti hanno prevalso sugli impegni formalmente presi. Già in risposta alla forte svalutazione del real a seguito della crisi brasiliana del l Argentina si era a stento trattenuta dall introdurre dazi compensatori Cronologia dei processi di integrazione in Europa e in America Unione Europea Mercosur NAFTA (FTAA?) 1951 firma del Trattato della CECA 1952 inizio della CECA con 6 membri firma dei trattati di Roma: CEE, Euratom accordo di cambio del serpente europeo 1973 Danimarca, Irlanda, Regno Unito: 9 membri inizio del Sistema Monetario Europeo Grecia: 10 membri Portogallo, Spagna: 12 membri prima fase dell UEM: liberi movimenti dei capitali Austria, Finlandia, Svezia: 15 membri UEM: seconda fase, l euro piena adozione dell euro membri 1986 firma del Programma di integrazione Argentina-Brasile 1987 inizio dell integrazione Argentina Brasile 1988 firma del Trattato di integrazione Argentina-Brasile firma del Trattato di Asunciòn: 4 membri adozione della tariffa esterna comune 1996 Cile e Bolivia associati al Mercosur inizio della FTAA? 1988 firma trattato di libero scambio Canada-USA 1989 inizio accordo di libero scambio Canada-USA inizio NAFTA; accordo programma per la FTAA inizio della FTAA?

18 80 Capitolo 2 per proteggersi dalla penetrazione dei prodotti brasiliani, prevedendo tuttavia un sistema di licenze, pur automatiche, di importazione su una lunga lista di prodotti. 7 Il caso più clamoroso è stato quello della modifica unilateralmente decisa dall Argentina all inizio del 2001 in materia di dazi, e cioè la riduzione a zero dei dazi sulle importazioni di beni capitali e l aumento fino al 35 per cento (poi ridotto al 27 per cento) di quelli gravanti sui beni di consumo finale. Tale decisione unilaterale fu sanata ex post, il 7 aprile del 2001, dal Consiglio del Mercato Comune del Mercosur, che ne riconobbe la validità fino alla fine del L integrazione del Mercosur nell economia internazionale 3.1 Uno sguardo d insieme Una delle manifestazioni più evidenti della gravità della crisi che ha colpito i paesi del Mercosur negli ultimi anni è il brusco calo della loro incidenza complessiva sul prodotto mondiale, che è scesa ad un livello inferiore al 2 per cento, annullando completamente il lento progresso realizzato nei due decenni precedenti (figura 1). Considerando il fatto che la popolazione del Mercosur costituiva a metà del 2002 circa il 3,5 per cento del totale mondiale, 8 si deve dunque constatare che il regresso economico è stato così forte da portare il reddito pro-capite della regione nettamente al di sotto della media mondiale. Il grado di apertura commerciale dei paesi del Mercosur è sempre rimasto relativamente basso, come è testimoniato dal fatto che la loro quota complessiva sugli scambi internazionali più elevata per le merci che per i servizi commerciali 9 si è comunque costantemente collocata su livelli nettamente inferiori alla loro incidenza sul PIL mondiale. La quota di commercio detenuta dal Mercosur ha attraversato tre fasi diverse. Negli anni ottanta diminuì sensibilmente, in controtendenza rispetto a quella sul PIL, segnalando un processo di crescita prevalentemente basato sulla domanda interna. Successivamente le due quote si sono mosse in senso concorde, salendo negli anni novanta, per poi ridimensionarsi bruscamente a partire dalla crisi brasiliana del 1999, ma manifestando comunque una maggiore interdipendenza tra gli scambi con l estero e il ciclo interno. Il processo di integrazione internazionale del Mercosur sembra tuttavia essersi svolto prevalentemente per il tramite degli investimenti diretti esteri affluiti nella regione, la cui quota sul totale mondiale è stata generalmente superiore alla sua importanza relativa in termini di PIL. Anche in questo caso gli anni ottanta sono stati caratterizzati da una tendenza declinante, ma il recupero registrato nel decennio successivo stimolato dalla maggiore integrazione commerciale, dalle privatizzazioni e dalle altre riforme strutturali interne è stato particolarmente intenso. La crisi degli ultimi anni ha comunque lasciato lo stock di IDE su un livello superiore al 4 per cento del totale mondiale, ben al di sopra delle quote registrate per le altre variabili. Gli afflussi di IDE sono però sensibilmente diminuiti, anche in rapporto al totale mondiale. le che la svalutazione della moneta nazionale riuscisse a spostare la domanda interna dai prodotti esposti alla concorrenza internazionale ( tradeables ) a quelli ad essa non esposti ( non-tradeables ), e la produzione nazionale nel senso opposto. Come è noto, la manovra del cambio, almeno per paesi relativamente piccoli, ha efficacia proprio nella misura in cui riesce ad alterare il prezzo relativo dei prodotti tradeables e non-tradeables, con gli opposti effetti sulla domanda e sull offerta. 7 Pratiche analoghe furono per altro adottate anche da paesi membri dell Unione Europea, in particolare dalla, nel periodo delle ripetute svalutazioni della lira e di altre monete all interno del Sistema Monetario Europeo. 8 Cfr. Population Reference Bureau, 2002 World Population Data Sheet, 9 Nella definizione dell OMC i servizi commerciali includono tutti i servizi registrati in bilancia dei pagamenti secondo le regole del FMI, tranne la voce servizi per il governo. Cfr.

19 Capitolo % IL PESO IL DEL PESO DEL MERCOSUR NELL'ECONOMIA NELL ECONOMIA MONDIALE MONDIALE 6% 5% 4% 3% 2% 1% 0% PIL SCAMBI DI BENI SCAMBI DI SERVIZI FLUSSI DI IDE STOCK DI IDE su dati FMI (PIL), OMC (scambi), UNCTAD e CEPAL (IDE). Fonte: elaborazioni su dati FMI (PIL), OMC (scambi), UNCTAD e CEPAL (IDE) Grafico L integrazione commerciale Il Mercosur è caratterizzato da un grado di apertura agli scambi con l estero insolitamente basso. Questa informazione appariva già indirettamente nella figura 1 dal confronto tra le quote della regione sul commercio e sulla produzione mondiale. Più esplicitamente la figura 2 rappresenta il grado di apertura internazionale dei paesi del Mercosur, misurato alla maniera tradizionale dal rapporto tra il valore degli scambi di merci (esportazioni più importazioni) e il PIL, a prezzi correnti. 10 Si riscontrano facilmente le fasi già osservate nella figura 1: dopo il tendenziale declino degli anni ottanta, attribuibile principalmente al Brasile, il grado di apertura del Mercosur agli scambi di merci si è lentamente innalzato negli anni novanta, accelerando la sua dinamica a partire dalla crisi brasiliana del 1999 e soprattutto nel Come è noto, gli indicatori tradizionali di apertura internazionale sono distorti dalle dimensioni dei paesi considerati. A parità di altre condizioni, i paesi più grandi in termini economici tendono ad avere indici di apertura più bassi, perché al crescere del PIL di un paese si riduce l importanza relativa dei mercati esteri rispetto a quello interno. 12 Non sorprende quindi che il Paraguay e l Uruguay appaiano gene- 10 La scelta inconsueta di misurare il grado di apertura internazionale a prezzi correnti è dovuta alla necessità di mantenere l analisi coerente con quella delle altre variabili considerate nel lavoro, come gli scambi intraregionali e gli IDE, per le quali non esistono dati a prezzi costanti. Tuttavia va ricordato che la dinamica dei dati a prezzi correnti è fortemente influenzata, tra l altro, dalle oscillazioni dei tassi di cambio, il che impone molta cautela nella loro valutazione. 11 Il brusco aumento del 2002 è dovuto principalmente a fattori valutari. In particolare il fortissimo deprezzamento subito dal peso argentino a seguito dell abbandono della parità con il dollaro, si è tradotto in un crollo del valore del PIL espresso in dollari, di entità assai superiore al ridimensionamento subito anche dal valore in dollari dei flussi commerciali. 12 È possibile tentare di risolvere questo problema normalizzando gli indicatori di apertura rispetto al valore ipotetico che essi assumerebbero nell ipotesi di neutralità geografica delle transazioni (assenza di preferenza per il mercato interno), dato dal peso del resto del mondo sul PIL mondiale (cfr. J. A. Frankel, Assessing the Efficiency Gains from Further Liberalization, in R. B. Porter, P. Sauvé, A. Subramanian e A. Beviglia Zampetti (a cura di), Efficiency, Equity, and Legitimacy The Multilateral

20 82 Capitolo 2 ralmente più aperti dei paesi maggiori della regione. Semmai colpisce che l Argentina risulti più chiusa del Brasile, malgrado il fatto che il suo PIL sia stato quasi sempre largamente inferiore. Nella media del periodo , il rapporto tra interscambio e PIL del Mercosur si è collocato vicino al 16 per cento, da confrontare con il 22 per cento del NAFTA (fortemente compresso dalle grandi dimensioni economiche degli Stati Uniti), il 41 per cento della Comunità Andina, il 51 per cento dell Unione Europea e il 108 per cento dell ASEAN (dilatato dalla presenza di un paese come Singapore, il cui mercato interno è relativamente limitato). 13 0,7 INDICI DI APERTURA COMMERCIALE INDICI DI APERTURA COMMERCIALE (rapporti tra gli scambi di e il PIL, a prezzi correnti) (rapporti tra gli scambi di merci e il PIL a prezzi correnti) 0,6 0,5 0,4 0,3 0,2 0,1 0, * * gennaio-novembre MERCOSUR Argentina Brasile Paraguay Uruguay Fonte: elaborazioni su dati FMI. Fonte: elaborazioni su dati FMI Grafico 2 2 L aumento del grado di apertura commerciale, che comunque si registra anche nel Mercosur a partire dal 1990, può essere attribuito alla molteplicità di forze di ordine diverso, che spingono verso un graduale ridimensionamento delle barriere agli scambi internazionali. Alcuni di questi fattori come il progresso tecnico, la frammentazione della produzione, le politiche multilaterali di liberalizzazione degli scambi hanno un carattere globale, anche se si manifestano con intensità diversa nelle varie aree. Altri processi hanno una dimensione prevalentemente regionale, e tra questi in primo luogo gli accordi di integrazione preferenziale, come quello che ha dato vita al Mercosur. Un modo approssimativo, ma semplice, per tentare di valutare l importanza relativa dei fattori regionali di integrazione rispetto a quelli globali consiste nel confrontare il grado di apertura della regione e dei paesi che ne fanno parte con la media internazionale, rappresentata dal rapporto tra gli scambi di merci e il PIL mondiali. Se l apertura commerciale di una regione cresce più rapidamente della media mondiale, ciò può essere interpretato anche come una manifestazione dei processi di crea- Trading System at the Millennium, Center for Business and Government, Harvard University, Brookings Institution Press, Washington, USA, pp. 82-3). Tuttavia, nel caso dei quattro paesi del Mercosur questa normalizzazione genera risultati non significativamente diversi da quelli ottenuti con l indicatore tradizionale. 13 Tutti questi dati si riferiscono agli scambi totali di merci, inclusi quelli intraregionali.