LA NATO, LA GEORGIA E LA RUSSIA STEFANO STEFANINI

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1 ARTICOLI E SAGGI LA NATO, LA GEORGIA E LA RUSSIA L ALLEANZA ATLANTICA ALLE PRESE CON LE CONSEGUENZE DELLA CRISI RUSSO-GEORGIANA. INCOGNITE E RICADUTE IN VISTA DEL VERTICE DI STRASBURGO-KEHL STEFANO STEFANINI Non totalmente inatteso, il conflitto d agosto fra Russia e Georgia ha fortemente drammatizzato le scelte che l Alleanza Atlantica dovrà fare, e avrebbe dovuto comunque fare, alla riunione dei Ministri degli Esteri di dicembre, ormai alle porte, in vista del Vertice del 60 anniversario a Strasburgo-Kehl. Si temeva l incidente, ma non così grave e destinato a lasciare il segno sull intero ventaglio dei rapporti con la Russia. 1. Nel tracciare il percorso della NATO da Bucarest a Strasburgo (su questa Rivista, fascicolo 3 del 2008) non avevo trascurato il potenziale dirompente delle due province separatiste georgiane e il rischio che il nodo irrisolto del Membership Action Plan (MAP) a Georgia ed Ucraina potesse guastare la festa del 60 anniversario 1. Scrivendo il 24 luglio lo avevo tuttavia definito un blocco stradale da superare, sia pure con margini molto stretti di manovra, nella convinzione (o speranza) che malgrado le crescenti tensioni, specificamente fra Mosca e Tbilisi, lo status quo tenesse, e si arrivasse all autunno senza sconvolgimenti. Questo non impediva che il susseguirsi d incidenti e di apparenti provocazioni, soprattutto intorno all Abkhazia, creasse non poche apprensioni e inducesse ripetuti inviti alle due capitali, specie da parte americana, alla moderazione e a tenere la situazione sotto controllo. 1 Il Membership Action Plan è il percorso pluriennale di avvicinamento ai parametri democratici, di rule of law e di riforma degli strumenti di difesa normalmente previsto per i Paesi che si candidino all adesione all Alleanza Atlantica. LA COMUNITÀ INTERNAZIONALE FASC. 4/2008 PP EDITORIALE SCIENTIFICA SRL

2 578 LA COMUNITÀ INTERNAZIONALE Due settimane dopo si è accesa la guerra russo-georgiana. I fin troppo fondati timori sono stati superati dagli eventi. La crisi ha lasciato una scia di conseguenze che travalicano lo stesso breve conflitto: il fatto compiuto con la forza in Europa; una Georgia diminuita e ancor più nervosamente fragile; una corrente d instabilità e d insicurezza che attraversa il Caucaso e il Mar Nero; un brusco deterioramento dei rapporti con la Russia; la percezione d incrinature nell edificio di sicurezza europea la cui stabilità era data per acquisita. Per non parlare delle distruzioni e delle conseguenze umanitarie sofferte da georgiani ed da ossetini. È stata una scossa forte. L assestamento richiederà tempo. Europa e Stati Uniti (e Russia) stanno ancora valutando lo scenario che è emerso dalla crisi. Per quanto, nei migliori scenari, la situazione possa migliorare nei prossimi mesi, l intera filosofia dei rapporti con la Russia è stata intanto chiamata in causa. Alcuni risvolti (basti pensare alle implicazioni del riconoscimento russo di Abkhazia e Sud Ossetia) sono complessi e destinati probabilmente a protrarsi nel tempo. 2. Quali gli effetti per la NATO? Non è stata protagonista. Per quanto vi abbiano concorso fattori contingenti, quali il dinamismo di Sarkozy e di Kouchner e la distrazione americana, fra un Amministrazione agli sgoccioli, presa in contropiede, e le Convenzioni d investitura dei candidati, questo dimostra come siamo lontani da riesumazioni della Guerra Fredda o del confronto militare fra NATO e Mosca. Nulla di ciò all orizzonte, altrimenti si sarebbe vista la NATO in primo piano. La crisi georgiana non è stata avvertita come se mettesse a repentaglio la sicurezza dell Alleanza. Né, di per sé, altera gli equilibri e la stabilità in Europa. La NATO è stata essenzialmente reattiva. La risposta alle pesanti conseguenze sofferte da Tbilisi è consistita soprattutto nell assistenza (non militare) alla Georgia, nel sostegno politico e nell intensificazione dei rapporti attraverso l istituzione della Commissione NATO-Georgia (NGC), sul modello di quella esistente con l Ucraina (Commissione NATO-Ucraina NUC). È stata invece l Unione Europea (con la Presidenza francese) ad assumere subito il ruolo guida nel disinnescare la crisi e nel negoziare con Mosca. Lo mantiene nel prevedibile futuro. Washington si è limitata ad un appoggio esterno dell iniziativa di Sarkozy, decisivo nella fase iniziale più acuta. Questa relativa latitanza va tuttavia considerata solo temporanea. Gli Stati Uniti rientreranno nel gioco da protagonisti con la nuova Amministrazione che dovrà farsi carico,

3 LA NATO, LA GEORGIA E LA RUSSIA 579 sempre assieme all Europa, di una risposta ragionata e strategica alla condotta di Mosca. Fino adesso sia americani che europei hanno pensato più in termini di limitazione dei danni (o di punizione dei russi ) che di superamento della contrapposizione e di way forward non che sia facile. Stati Uniti ed europei si troveranno di fronte alle proposte russe di una nuova architettura di sicurezza europea, già sul tavolo in luglio. Per quanto vaghe nei contenuti, acquistano ora una rinnovata attualità e immediatezza, dopo la spia che si è accesa nel Caucaso. Evidentemente, sulla sicurezza in Europa, qualcosa da discutere c è, anche se sarebbe stato preferibile che la dimostrazione fosse meno brutale. In campo occidentale nessuna decisione è stata ancora presa, ma è probabile che un qualche foro negoziale prenda avvio nel La NATO vi sarà direttamente coinvolta. Per l Italia, come per gli altri Alleati, NATO è sinonimo di sicurezza europea: sicurezza in Europa, che vede nella Russia un interlocutore essenziale e problematico, ma anche dell Europa da minacce provenienti fuori dall area geografica euro-atlantica quali terrorismo, non proliferazione, Stati falliti ecc. Strasburgo non potrà che ribadire questa duplice vocazione. La seconda componente della sicurezza vede in Mosca un partner e un associato. Di fronte alle minacce extra-territoriali del XXI secolo la Russia condivide infatti gli stessi interessi di sicurezza e stabilità. Fra NATO e Mosca rimane pertanto un forte potenziale di cooperazione, malgrado la spaccatura creatasi sulla Georgia. 3. I rapporti NATO-Russia sono solo una componente, per quanto molto importante, forse più agli occhi russi (in negativo) che ai nostri, della complessa relazione strategica fra l Occidente e Mosca. Dopo la scossa d agosto, questi rapporti sono ancora in fase di assestamento, a cavallo fra limitazione dei danni e riavvio del dialogo. Il secondo è difficile senza la prima. Nell immediato futuro il clima dei rapporti sarà determinato da fattori contingenti quali principalmente: lo stabilizzarsi o meno della situazione in Georgia e nelle due province, grazie anche alla presenza della missione di monitoraggio civile UE; il decollo o meno dei negoziati di Ginevra; dall accendersi o meno di altri focolai di tensione fra Russia e vicini, in particolare fra Russia e Ucraina. Kiev ha assistito agli eventi georgiani con comprensibile nervosismo, sapendo che la popolazione russofona della parte orientale del Paese e della Crimea espongono l Ucraina all influenza 1

4 580 LA COMUNITÀ INTERNAZIONALE russa dall interno. L onere di calmare le acque e le apprensioni suscitate con l intervento in Georgia ricade soprattutto sulla Russia. Non minori sono le incognite della fase successiva: la politica russa dell Amministrazione Obama e la risposta che le darà Mosca; il faticoso progresso della partnership Russia-Unione Europea; il negoziato se e quando vi sarà sulle proposte russe di una nuova architettura di sicurezza europea. La dualità dei rapporti con la Russia non viene meno neanche nei momenti di crisi, come quello attuale: da una parte il contenzioso, preesistente ma indubbiamente acuito dalla questione georgiana, dall altra la comunanza di un ampio ventaglio d interessi, tattici e strategici nonché, specie per l Europa, economici ed energetici. 4. Dalle scarse indicazioni disponibili, quali il discorso dopo la nomination democratica nel pieno della crisi d agosto, Obama sembra ben cosciente del dualismo delle relazioni russo-americane. Da candidato si è distinto dal candidato McCain per il tono ben più misurato nei confronti di Mosca. Ma il Presidente Obama? Che Washington si prepari ad un ripensamento strategico della politica con la Russia è pressoché certo. La guerra russo-georgiana e le posizioni successivamente assunte da Mosca lo rendono inevitabile. La fessura fra la Russia e l Occidente, che si era andata allargando per cinque anni, è diventata un abisso 2. All Amministrazione Bush è mancato il tempo. Ricadrà sul nuovo Presidente che, per la prima volta dal 1952, quando Eisenhower succedette a Truman, entrerà alla Casa Bianca con una politica russa da inventare ex novo, o quantomeno senza una solida continuità cui fare riferimento. Nei confronti della Russia Bush non lascia tanto un eredità negativa, quanto piuttosto un deficit di coerenza, avendo oscillato fra collaborazione, denunce e sottovalutazione. Mosca ha ricevuto messaggi contradditori, ha visto cambiare le circostanze (a proprio favore) ed ha creduto di potersene avvantaggiare. A monte, tuttavia, la politica russa di Bush è stata fondamentalmente pragmatica e, fino all ultimo, si è tenuta alla larga dal confronto. 2 LYNE, Russia, the West and the Arc of Mistrust: from the Megaphone to the Microphone?, in Global Affairs, ottobre La conclusione dell autore, Ambasciatore britannico a Mosca dal 2000 al 2004, è che bisogna innanzitutto ricostruire il rapporto di fiducia, esistito fino al 2003, gradualmente ( we have the building blocks ) e senza illusioni, cominciando dal parlarsi anche (e soprattutto) sulle questioni che ci dividono.

5 LA NATO, LA GEORGIA E LA RUSSIA 581 Il nuovo Presidente vorrà innanzitutto ridare coerenza e prevedibilità (predictability) alla politica verso la Russia. Le indicazioni che emergono intorno ad Obama sono molto preliminari, ma vanno in direzione di un approccio equilibrato: consisterebbe nel non lasciarsi prendere la mano né da rigidità punitive, né da un acritica accettazione delle idiosincrasie russe, specie di quelle sulle zone d influenza che è il concetto meno accettabile in Occidente. Per quanto riflettano una diversa concezione della sicurezza nazionale, che per la Russia è legata al mantenimento di una zona cuscinetto alle proprie frontiere 3, mentre investono solo interessi americani secondari, non possono essere semplicemente sacrificate sull altare della collaborazione di Mosca sulle questioni strategiche globali, quali terrorismo, non proliferazione, minaccia nucleare da parte di attori statali e non. Let s make a deal non è una via praticabile per un Presidente che voglia radicare le politica estera in una base etica oltre che realistica. L appello dei vecchi Segretari di Stato (repubblicani) 4 a trovare un terreno d intesa con la Russia, non fosse altro che perché l isolamento della Russia non è una politica di lunga portata sostenibile, non andrà inascoltato nella nuova Amministrazione democratica. Tuttavia, questa sarà altrettanto, se non più, sensibile alla tesi, che proviene dalle sue stesse fila, che per ricostruire le relazioni russo-americane è necessario il bilanciamento fra pushing back e cooperazione 5. Almeno inizialmente, la maggiore apertura alla ripresa del dialogo, la rinuncia a clamorosi provvedimenti punitivi, quali l espulsione dal G8, l approccio pragmatico sarebbero così accompagnati dalla volontà di non dare ai russi carta bianca regionale 6. Col tempo, molte posizioni americane potranno poi essere rivisitate ed aggiornate dalla nuova Amministrazione nel quadro di una complessiva revisione della politica russa. Molto dipenderà anche da Mosca. Né i rapporti russo-americani, né la politica estera di un Presidente, sono mai stati statici. 3 Ibid. 4 KISSINGER, SHULTZ, Finding Common Ground, in International Herald Tribune, 30 settembre SESTANOVICH, What Has Moscow Done? Rebuilding U.S.-Russian Relations, in For. Aff., novembre-dicembre Sestanovich è stato il responsabile del Dipartimento di Stato per Russia e ex-urss nell Amministrazione Clinton, dal 1997 al VINCENZINO, Obama s Foreign Policy Challenges, Global Strategy Project, 6 novembre 2008 (http//globalstrategyproject.org). 1

6 582 LA COMUNITÀ INTERNAZIONALE Pur con il ruolo di primo piano assunto dall UE nella crisi georgiana e, più in generale, nel trattare con Mosca, non ha pertanto senso parlare di rapporti con la Russia senza sapere come li affronterà l America. Le relazioni russo-americane continuano ad essere centrali negli equilibri fra Vancouver e Vladivostok. Per i russi stessi, quelle con l Europa sono complementari, non sostitutive del vecchio rapporto privilegiato con Washington cui non hanno rinunciato neppure nei bui anni 90. Quand anche lo dicano, non lo credono. Il quadro comincerà pertanto a chiarirsi dopo il 20 gennaio 2009, e richiederà un certo tempo. 5. Quali intanto le conseguenze immediate della crisi georgiana sulla NATO in particolare? I prossimi appuntamenti politici dell Alleanza non possono aspettare la nuova Amministrazione. D altro canto, da Presidente, Obama si troverà in certa misura vincolato alle decisioni prese dalla NATO nell intervallo fra elezione e insediamento. Il Vertice avrà poi luogo a poco più di due mesi dalla sua inaugurazione. Scarso il tempo per completare i ranghi dell Amministrazione. Quanto ad una nuova strategia americana delle relazioni con Mosca potrà forse essere in piedi a Washington all inizio di aprile, ma non avrà potuto ancora essere collaudata con interlocutori russi, se non ad uno stadio ancora piuttosto esplorativo. Per Barack Obama, Strasburgo arriverà prima di Mosca, non viceversa. Il fatto che nel riprendere l iniziativa di politica estera il 44 Presidente, salvo sorprese, comincerà dalla dimensione (euro)atlantica e che quella russa seguirà, fa del Vertice un passaggio cruciale per i futuri rapporti russoamericani, oltre che per quelli NATO-Russia. La riunione di dicembre dei Ministri degli Esteri dell Alleanza rientra nella routine di incontri a cadenza bi-annuale, salvo convocazioni straordinarie come quella del 19 agosto a causa della crisi georgiana. La prossima non sarà tuttavia di normale amministrazione. La preparazione del Vertice di aprile sarà nella mente di tutti i Ministri. Gli Stati Uniti saranno rappresentati da un Amministrazione non solo uscente, ma in piena fase di passaggio di consegne. Gli entranti, assenti alla Ministeriale, saranno in carica al Vertice. Il passaggio chiave di dicembre sarà la decisione, che i Ministri degli esteri devono prendere, sul MAP a Georgia e Ucraina 7. Se a 7 Il 5 novembre si è aggiunta la richiesta ufficiale di MAP del Montenegro che punta ad una decisione favorevole almeno al Vertice di Strasburgo. Si colloca in un contesto diverso, quello balcanico, che risponde ad una logica già avanzata di ancoraggio e stabilizzazione della

7 LA NATO, LA GEORGIA E LA RUSSIA 583 luglio questo era un blocco stradale, ora è diventato una montagna da scalare. Al tempo stesso, pur essendo le circostanze esterne cambiate in peggio, i termini del problema sono rimasti identici: fare la prima valutazione (first assessment) ai fini del MAP a Georgia ed Ucraina. In teoria questa non dovrebbe aver nulla di drammatico. Dato che Bucarest riconosce già i due Paesi come futuri membri dell Alleanza, sia pure in un futuro imprecisato 8, il MAP, passaggio propedeutico alla membership, diventa un passaggio obbligato ma non più un test di credenziali atlantiche. Queste non sono più in discussione. Rimane solo una questione di tempo. Tranquillizzate sulla futura membership Ucraina e Georgia dovrebbero poter permettersi di aspettare il MAP con tranquillità, mentre per Mosca che lo ricevano o meno adesso non dovrebbe cambiare molto le cose. Questo era il senso dei risultati del Vertice di Bucarest. In teoria. Invece lo scontro si è cristallizzato, l opposizione russa irrigidita, le attese ucraine e georgiane accresciute, la guerra russogeorgiana e il riconoscimento russo delle due province separatiste hanno esasperato l una e le altre. Il MAP è diventato un simbolo, per i due Paesi aspiranti come per la Russia. Il vero problema sul tavolo della Ministeriale di dicembre, anche allo scopo di sgombrare della questione il tavolo del Vertice di quattro mesi dopo, è pertanto di gestire una scelta che ha una valenza politica sproporzionata ai contenuti. È il simbolismo che la rende tale. Per ucraini e georgiani il MAP sarebbe la definitiva rassicurazione che l orizzonte atlantico è ormai alle porte, e che è concreto (non solo le parole del comunicato finale di Bucarest); mentre per Mosca sarebbe la definitiva dimostrazione regione. Fanno testo gli inviti di Bucarest a Croazia ed Albania. È tuttavia chiaro che l iniziativa montenegrina introduce un ulteriore elemento di complicazione nelle scelte dell Alleanza. 8 «NATO welcomes Ukraine s and Georgia s Euro Atlantic aspirations for membership in NATO. We agreed today that these countries will become members of NATO. Both nations have made valuable contributions to Alliance operations. We welcome the democratic reforms in Ukraine and Georgia and look forward to free and fair parliamentary elections in Georgia in May. MAP is the next step for Ukraine and Georgia on their direct way to membership. Today we make clear that we support these countries applications for MAP. Therefore we will now begin a period of intensive engagement with both at a high political level to address the questions still outstanding pertaining to their MAP applications. We have asked Foreign Ministers to make a first assessment of progress at their December 2008 meeting. Foreign Ministers have the authority to decide on the MAP applications of Ukraine and Georgia» (par. 23 della Dichiarazione finale del Vertice di Bucarest del 2-4 aprile 2008). 1

8 584 LA COMUNITÀ INTERNAZIONALE che l espansione 9 della NATO, giudicata ostile e contraria agli interessi nazionali, giunge ormai ai propri confini. Con l intervento in Georgia la Russia ha inoltre introdotto un altro simbolismo, che peggiora le cose, quello dell appeasement di fronte all uso della forza e al fatto compiuto, in caso di non concessione del MAP. Il fatto compiuto del riconoscimento di Abkhazia e Sud Ossetia, è per certi versi ancor più negativo dell intervento militare. I carri armati russi sono entrati in Georgia in risposta ad un attacco georgiano all Ossetia del Sud: si può discutere la sproporzione o meno dell azione russa, mentre sul versante opposto i georgiani chiedono un inchiesta internazionale per provare le proprie ragioni contro la versione generalmente accettata degli eventi che li vede iniziatori della crisi con la loro azione in Sud Ossetia il 7 agosto. Se sulle vicende militari di agosto vi sono margini di opinabilità, resta invece inoppugnabile la volontà russa d imporre unilateralmente una soluzione irreversibile allo status delle due province. Per Mosca il conflitto congelato che durava dalla fine dell URSS è finalmente risolto. Non così per il resto del mondo. E non tiene il raffronto con il Kosovo, oggetto di negoziati internazionali durati nove anni, sulla base di una risoluzione del Consiglio di Sicurezza (1244) che di fatto sottraeva a Belgrado l esercizio delle potestà statuali sulla exprovincia. L indipendenza è stata riconosciuta da oltre cinquanta Paesi, fra cui la stragrande maggioranza della regione e degli europei. Finora, oltre alla Russia, l indipendenza di Abkhazia e Sud Ossetia è riconosciuta solo dal Nicaragua. Infine, per riconoscerle, Mosca ha dovuto ignorare tutti gli stessi principi di diritto internazionale che aveva invocato contro l indipendenza del Kosovo. Di qui un terzo simbolismo. Con l Alleanza messa di fronte alla necessità di dimostrare ai russi che il ricorso alla forza non paga, la decisione sul MAP diventa un test di fermezza nei confronti dell interferenza russa al di là dei propri confini. Il MAP alla Georgia e all Ucraina si può così configurare come risposta politica all inaccettabile condotta russa, a prescindere da quanto Kiev e Tbilisi meritino il MAP e/o siano pronti a riceverlo adesso che dovrebbe invece essere il metro esclusivo di misura della prima valutazione di dicembre. Questo in un circondario europeo, dove la sindrome del- 9 I russi chiamano espansione quello che per la NATO e i Paesi candidati è allargamento. La schermaglia semantica non è casuale. Il temine usato da parte russa ha un connotato negativo che è assente nel concetto di allargamento, fatto proprio sia dalla NATO che dall Unione Europea.

9 LA NATO, LA GEORGIA E LA RUSSIA 585 l appeasement evoca ancora memorie profonde e tocca corde sensibili. Questi simbolismi nascono da percezioni, per di più contrastanti fra loro, e sono pertanto difficilmente argomentabili. Fatto su queste basi, un dibattito politico lucido e ragionevole è praticamente impossibile. Si è visto a Bucarest. Eppure è necessario tornarvi con la Ministeriale di dicembre. Il consenso dell Alleanza, più che mai indispensabile in questa circostanza, non può essere fondato su simbolismi, ma su valutazioni politiche concrete e fattuali. E non dovrebbe essere ottenuto attraverso un compromesso redazionale dell ultima ora. 6. MAP sì o no dovrebbe dipendere innanzitutto dal grado di preparazione dei Paesi aspiranti. Il criterio che la NATO ha costantemente mantenuto in tutti i precedenti cicli di allargamento è sempre stato performance based. Il MAP è una fase del processo di allargamento, anche se non dà certezza di adesione, e certo non garantisce i tempi. Tirana ha impiegato circa nove anni per passare dal MAP all invito; Skopje, sia pure per una sola pendenza (il nome ), aspetta ormai da dieci l ingresso. Non è il momento di cambiare approccio e di fare dell allargamento uno strumento della politica dell Alleanza verso la Russia. Fra l altro, così facendo, porterebbe acqua al mulino delle tesi di Mosca che l allargamento riguarda la Russia e non i Paesi che entrano nella NATO. Malgrado l impatto emotivo della vicenda georgiana, la teoria della risposta politica alla Russia non dovrebbe pertanto avere spazio nella decisione di dicembre. Del resto la fermezza non si discute. Dopo la crisi d agosto, la NATO non ha certamente mostrato sintomi di appeasement. Al contrario. I rapporti della NATO con la Russia sono stati drasticamente ridotti in base al principio del no business as usual, stabilito dalla riunione straordinaria dei Ministri degli Esteri del 19 agosto. Il risultato è stato la sospensione, di fatto, del dialogo politico della NATO con Mosca attraverso il Consiglio NATO-Russia (NRC), mentre parallelamente veniva intensificato quello con Kiev e Tbilisi, attraverso il NUC e l NGC, e il Consiglio Atlantico al completo si è recato in Georgia in settembre. Il segnale è stato, ed è, inequivocabile. Anzi, si può discutere fino a che punto questo taglio dei contatti politici della Russia sia utile all Alleanza, e fino a quando debba durare. La NATO si trova infatti senza canali diretti di comunicazione con Mosca, mentre continuano più o meno normali i contatti bilaterali 1

10 586 LA COMUNITÀ INTERNAZIONALE dei singoli Alleati, Stati Uniti compresi, e dell Unione Europea che, al contrario, resta l interlocutore principale della Russia sulla Georgia. 7. Al momento in cui scrivo la decisione dei Ministri degli Esteri sul MAP a Georgia ed Ucraina è di là da venire. A Bucarest, il compromesso fu negoziato nel corso del Vertice e raggiunto sul filo di lana. Lo scenario non si dovrebbe ripetere a dicembre. La rilevanza politica della questione, anche per effetto degli eventi georgiani, travalica ormai quella teoricamente tecnica della prima valutazione. Sulla semplice domanda se la Georgia e l Ucraina sono pronte per il MAP si sono inserite variabili di più ampia portata che in sede di Ministeriale sarebbe difficile ignorare. Sarebbe altamente preferibile che qualsiasi decisione formale dei Ministri degli Esteri sia preparata a monte, trovando un accordo in cui sia riconoscibile un effettiva volontà politica dell Alleanza. Vi sono tre tipi di consenso: la scelta di fare qualcosa; la rinuncia a farla, che più che un consenso riflette un minimo comun denominatore; la ricerca di un punto d incontro fra il fare e il non fare. Sono tutti in uso alla NATO, come in tutte le istituzioni multilaterali. Il terzo è il più difficile ma anche il più comune in presenza di pro e contro e di posizioni nazionali differenziate. Proprio per questo motivo ha bisogno di essere sorretto da una chiara volontà politica: pur essendo meno per alcuni Alleati e troppo per altri, deve diventare la politica dell Alleanza quello che la NATO vuole. Decisioni difficilissime basti pensare agli euromissili degli anni 80 furono prese così. Ma non possono essere affidate ad un compromesso redazionale dell ultima ora che, proprio perché finisce col non avere lo stesso significato per tutti, si presta immediatamente ad interpretazioni contrastanti, all interno e al di fuori della NATO. A Bucarest l accordo si è trovato sulle parole e sui principi, non su quello che significavano operativamente. Ai primi di dicembre, i Ministri degli Esteri sono invece chiamati ad una decisione operativa e devono invertire la sequenza: prima i contenuti, poi la loro enunciazione. Alla quale la Ministeriale dovrebbe arrivare dopo aver già sgombrato il campo dalla questione principale del cosa fare. Il compromesso è spesso inevitabile, specie in un Alleanza a ventisei, dove ciascuno può bloccare qualsiasi decisione. Occorre però che esso individui una linea in cui tutti si riconoscano: solo a quel punto diventa la politica dell Alleanza, superando le differenze fra gli

11 LA NATO, LA GEORGIA E LA RUSSIA 587 orientamenti nazionali. Sul MAP ad Ucraina e Georgia esiste questa via di mezzo che possa riconciliarli? 8. La prima valutazione non offre molta scelta: il MAP a dicembre, se positiva; altrimenti rinvio. Separare i due Paesi è teoricamente possibile, politicamente poco probabile. I Ministri potrebbero anche passare la mano ad una seconda valutazione a scadenza ravvicinata, cioè al Vertice. Come espediente, giustificabile in parte con l esigenza di attendere l insediamento della nuova Amministrazione americana, farebbe però guadagnare poco tempo (quattro mesi) mentre condizionerebbe Strasburgo, facendo del MAP a Georgia ed Ucraina la questione dominante, ancor più che non a Bucarest. Il Vertice del 60 anniversario diventerebbe un Vertice sulla Russia. I contro superano i pro: procrastinare si è dimostrato controproducente ma non si può mai escludere. L esito della valutazione di dicembre sarà, come rilevato, largamente simbolico. Quale che sia non dovrebbe cambiare molto le prospettive di futura membership, stabilita in principio, indeterminata nel quando. Il MAP rileva piuttosto ai fini dell intensificazione dei rapporti con l Alleanza e dei progressi che consente di fare nel processo d integrazione e nel rafforzamento dell interoperabilità. Tuttavia, per sviluppare queste attività, la formula del MAP non è vincolante. Mentre la relativa decisione non può che essere un sì o un dopo, sul piano operativo della collaborazione con Georgia ed Ucraina la NATO dispone di ampi margini di flessibilità ed essere restrittiva o estensiva. In parallelo alla prima valutazione ai fini del MAP, la Ministeriale potrà dunque decidere che impulso e priorità dare alle relazioni NATO-Ucraina e NATO-Georgia. Sulle decisioni che verranno prese sarebbe fuori luogo fare previsioni o anticipazioni, un mese prima della riunione dei Ministri, in un articolo che potrebbe circolare dopo lo svolgimento della stessa. Più utile invece concluderlo con le priorità che ispireranno, presumibilmente, dette decisioni. Al primo posto, l unità dell Alleanza. La solidarietà atlantica è sempre stata fondamentale. La crisi georgiana l ha resa ancor più cruciale, sia all interno, fra Alleati, che all esterno, nei confronti della Russia come di Ucraina e Georgia, come di tutti i Paesi, più di 60, che hanno una relazione di partnership con la NATO. La NATO può permettersi un dibattito ma non una spaccatura. Ne va della propria credibilità. Quali che siano, le decisioni dovranno 1

12 588 LA COMUNITÀ INTERNAZIONALE riflettere un consenso reale ed una lucida valutazione degli interessi e delle esigenze di sicurezza dell Alleanza. In secondo luogo è indispensabile ribadire il sostegno della NATO alle riconosciute aspirazioni euro-atlantiche di Kiev e Tbilisi; Ucraina e Georgia non possono sentirsi abbandonate. La guerra d agosto e le inquietudini che ha suscitato ne hanno accresciuto l insicurezza e il senso di vulnerabilità. I due Paesi hanno più che mai bisogno d assistenza, di presenza e di collaborazione. Questo bisogno è più acuto per la Georgia, che sta ancora assorbendo le conseguenze del conflitto con la Russia. Un intensificazione del dialogo attraverso l NGC serve anche per richiamare Tbilisi all esercizio di una maggiore responsabilità e affidabilità nella gestione del contenzioso sulle due province. Inoltre, nel rapporto con la NATO, Ucraina e Georgia rafforzano una scelta euro-atlantica che è politica quanto identitaria. Ne hanno bisogno per vedersi avallata dalla NATO l appartenenza all Europa e alla comunità di valori occidentale. Non è solo geopolitica e non fa capo solo alla NATO. L UE ha un ruolo importante e in crescita, l OSCE è una presenza capillare nella regione. Ma il cordone ombelicale dell Alleanza resta fondamentale. In terzo luogo viene il rapporto con la Russia. Non è una novità. È stato presente fin dal primo allargamento della NATO. Oggi, come allora, non si può riconoscere a Mosca alcun titolo per condizionare le scelte dell Alleanza e/o quelle dei Paesi che aspirano ad entrarvi, tanto meno un droit de regard sui Paesi vicini e ex-urss. L allargamento della NATO, accompagnato o seguito da quello dell Unione Europea, ha portato stabilità e prosperità ad una regione trovatasi altrimenti senza coordinate. Di questa stabilizzazione dell Europa centroorientale ha beneficiato anche la Russia. Di conseguenza, anche nella vicenda georgiana e ucraina, non vi è spazio per un diritto di veto di Mosca, a fortiori dopo l intervento militare in Georgia. Ciò non impedisce alla NATO di porsi come obiettivo un quadro di compatibilità fra le proprie decisioni, sul MAP e, in futuro, sull allargamento, e il coinvolgimento costruttivo (engagement) della Russia. La valenza strategica delle relazioni NATO-Russia è fuori discussione, malgrado la crisi attuale e nonostante le aree di disaccordo. Queste ultime vanno sempre misurate a fronte degli interessi convergenti e delle minacce condivise. Va appena rilevato che delle tre priorità indicate sopra, la prima è la base dell Alleanza da sempre; la seconda e la terza risultano en-

13 LA NATO, LA GEORGIA E LA RUSSIA 589 trambe recepite nei documenti politici della NATO, da ultimo nella Dichiarazione di Bucarest. Per quanto riguarda la Russia, da una parte la ricerca di compatibilità è frutto di una prassi consolidata e seguita nella strategia di allargamento dell Alleanza, dall altra l engagement politico è sancito dall atto Fondatore del Consiglio NATO-Russia di Pratica di Mare del Nei rapporti con la Russia, il pragmatismo è più che mai d obbligo. È l approccio verso il quale sembrerebbero andare gli orientamenti della Presidenza Obama. La NATO mantiene fermo lo spirito di Pratica di Mare, ma attuarlo richiede una parallela volontà russa di coinvolgimento costruttivo e coerenza di comportamento, venuta meno con l intervento in Georgia e col riconoscimento di Abkhazia e Ossetia del Sud. Questa è la causa dell attuale sospensione del dialogo NATO-Russia. Riprenderlo, dopo gli eventi georgiani, dipende dal ristabilimento di un minimo clima di fiducia reciproco. La NATO potrà e dovrà fare la sua parte, ma dopo la crisi l onere ricade principalmente sulla Russia. It takes two to tango. Bruxelles, 9 novembre

14 590 LA COMUNITÀ INTERNAZIONALE

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