DECENTRAMENTO DELLA FINANZA PUBBLICA E FINANZIAMENTO DEGLI INVESTIMENTI PUBBLICI. PROPOSTE PER UN MERCATO DEL DEBITO PUBBLICO LOCALE

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1 XIV CONFERENZA IL FUTURO DEI SISTEMI DI WELFARE NAZIONALI TRA INTEGRAZIONE EUROPEA E DECENTRAMENTO REGIONALE coordinamento, competizione, mobilità Pavia, Università, 4-5 ottobre 2002 DECENTRAMENTO DELLA FINANZA PUBBLICA E FINANZIAMENTO DEGLI INVESTIMENTI PUBBLICI. PROPOSTE PER UN MERCATO DEL DEBITO PUBBLICO LOCALE LUCIANO GRECO e DAVIDE IACOVONI pubblicazione internet realizzata con contributo della società italiana di economia pubblica dipartimento di economia pubblica e territoriale università di Pavia

2 Decentramento della finanza pubblica e finanziamento degli investimenti pubblici Proposte per un mercato del debito pubblico locale Luciano Greco * e Davide Iacovoni ** Settembre 2002, Versione Preliminare (non citare) Abstract Il processo di decentramento in atto nel nostro Paese comporta una serie di cambiamenti importanti nella struttura del finanziamento degli investimenti pubblici locali, realizzando una sorta di disintermediazione del settore statale rispetto alla provvista finanziaria degli enti decentrati. Si apre una prospettiva nuova di ricorso al mercato (sia bancario che finanziario) da parte degli enti decentrati. Questa prospettiva comporta una serie di opportunità ma anche di rischi sia di natura microeconomica che sistemici. Dopo aver analizzato queste problematiche e gli aspetti tecnici relativi alla creazione di un mercato dei titoli pubblici locali, il lavoro propone un modello di sviluppo di tale mercato basato su tre canali di finanziamento degli enti decentrati: l emissione diretta di titoli pubblici, la contrazione di mutui bancari, il ricorso alla Cassa Depositi e Prestiti per quegli enti che vengano esclusi dalle condizioni relativamente vantaggiose presenti sul mercato. L obiettivo della liquidità del nuovo mercato dei titoli per il finanziamento pubblico locale viene perseguito mediante la standardizzazione istituzionale delle modalità di emissione da parte degli enti e delle banche (che finanziano i mutui agli enti locali con covered bonds), e la standardizzazione finanziaria, ottenuta attraverso un fondo di garazia nazionale finalizzato ad armonizzare il rischio finanziario dei titoli emessi dai vari enti e dalle banche. * ** CRIEP, Università degli Studi di Padova Dipartimento del Tesoro, Ministero dell Economia e delle Finanze

3 1. Introduzione Nel corso dell ultimo decennio, due sono stati i principali fattori di evoluzione della finanza pubblica italiana: risanamento e decentramento. Le ragioni alla base di quest ultimo fenomeno si inseriscono in un quadro politico ed economico internazionale di riassetto dei rapporti economici e sociali a partire dal concetto (politico prima che economico) della sussidiarietà. In Italia, la ricerca di maggiore responsabilizzazione politico-finanziaria ed il perseguimento di condizioni di maggiore trasparenza nella conduzione della politica fiscale sono stati i fattori di riforma che hanno spinto verso un graduale superamento del sistema di finanza derivata istituito all inizio degli anni 70 e informato a criteri di accentramento del potere fiscale e decisionale e la scelta di un modello di finanza decentrata. Il percorso, avviato all inizio degli anni 90 e scandito da diverse innovazioni legislative, nel corso del 2001 è stato definitivamente sanzionato con la riforma del Titolo V della Costituzione repubblicana. Sebbene la quota della spesa decentrata sul totale della spesa pubblica non sia cambiata sensibilmente nel corso dei vent anni che corrono dall entrata a regime del modello di finanza derivata e l inizio degli anni 2000, la struttura del finanziamento delle competenze decentrate ha subito, invece, una modifica rilevante, concentrata soprattutto nel decennio Il ruolo dei trasferimenti dal settore statale al sistema degli enti regionali e locali caratteristico della finanza derivata si è ridimensionato e ormai una quota rilevante della spesa delle Regioni e degli Enti locali italiani viene finanziata con risorse proprie. Considerato che le Amministrazioni locali continuano a rimanere i principali responsabili della spesa pubblica per investimenti in misura superiore alla media degli altri paesi europei, il fenomeno, attualmente in corso, di riduzione della finanza di trasferimento, anche nel comparto dei trasferimenti in conto capitale, sta in effetti dando luogo ad una vera e propria disintermediazione del settore statale rispetto agli investimenti pubblici (locali). Tale fenomeno si accompagna al più generale processo di disintermediazione delle amministrazioni pubbliche rispetto al finanziamento degli investimenti di interesse pubblico: si pensi alla cosiddetta finanza di progetto e a tutti gli strumenti di innovazione istituzionale e finanziaria, finalizzati ad attribuire un ruolo più significativo al settore privato per il finanziamento delle opere pubbliche. 717

4 La disintermediazione del settore statale, pur in presenza di una generale tendenza al contenimento dell indebitamento netto complessivo (per far fronte ai vincoli del Patto di stabilità e crescita dell Unione monetaria europea), dovrebbe portare, con elevata probabilità, ad un incremento del peso del debito delle Amministrazioni locali su quello delle Amministrazioni pubbliche, conferendo alla finanza pubblica italiana un assetto in linea con quello vigente in paesi già dotati di consolidata fisionomia federale 1. Oltre che per effetto della riduzione dei trasferimenti agli enti decentrati, la disintermediazione del settore statale nel finanziamento degli investimenti pubblici locali sta iniziando a manifestarsi 2 anche attraverso un progressivo ridimensionamento della massa di mutui a medio e lungo termine concessi dal settore statale stesso 3. Non solo dunque aumenta il debito delle Amministrazioni locali, ma aumenta anche il peso delle passività accumulate da questi soggetti nei confronti del mercato finanziario. È evidente, tuttavia, che un siffatto processo di espansione e ricomposizione del debito delle Amministrazioni locali rischia di produrre significative perdite di efficienza per il sistema della finanza pubblica nel suo complesso, nella misura in cui questi soggetti pubblici attualmente non possono avvalersi di un apparato tecnico-istituzionale che li ponga nelle condizioni di trarre effettivi benefici dal processo in oggetto. Durante gli anni 90, i paesi europei con un assetto della finanza pubblica maggiormente decentrato hanno introdotto importanti innovazioni per accompagnare la più generale progressiva ricomposizione della struttura delle passività pubbliche verso gli intermediari finanziari e il mercato. Alcuni paesi, tra cui la Germania, la Francia e la Spagna, parallelamente allo sviluppo dei titoli di debito emessi direttamente dagli enti decentrati, hanno puntato allo sviluppo di mercati di titoli bancari garantiti da prestiti a tali enti pubblici (cosiddetti covered bonds), mediante una serie di innovazioni legislative e istituzionali. In alcuni casi, come quello tedesco, lo sviluppo del mercato di tali titoli è stato tale che essi 1 In Germania, ad esempio, il debito pubblico locale rappresenta già attualmente circa un quarto dello stock totale esistente (cfr. Salvemini M.T. (2002), Il Credito agli Enti Locali in Italia e in Europa. EDIBANK, pp. 25 e 29). 2 Si tratta di una tendenza ancora agli inizi, ma che presenta una forte dinamica: la copertura in titoli obbligazionari del debito delle Amministrazioni locali passa dall 1,2 % del 1996 al 18,9 % del 2000 (nostra elaborazione su dati Banca d Italia, Relazione Annuale 2000, tav. ac4, p ). 3 In Italia, essenzialmente attraverso la Cassa Depositi e Prestiti che, a sua volta, si finanzia con il risparmio postale. 718

5 vengono ormai percepiti alla stregua di titoli di stato, sia dal punto di vista del merito di credito che della liquidità 4. Anche a partire da queste esperienze, si deve sottolinerare l opportunità di accompagnare il processo di decentramento delle responsabilità di finanziamento, in atto nel nostro Paese, con riforme che accrescano l efficienza dei canali di finanziamento. Infatti, l efficienza finanziaria, da un lato, consente agli enti decentrati (ormai sempre più responsabili sul piano fiscale) di formulare correttamente le proprie valutazioni del costo-opportunità del finanziamento con debito, dall altro, riduce tale costo-opportunità grazie ad un offerta finanziaria più competitiva da parte di intermediari e mercati. La struttura geografica e le trasformazioni della finanza pubblica italiana inducono a riflettere su un ulteriore aspetto del processo di disintermediazione del settore statale rispetto alle politiche locali di investimento. La sperequazione territoriale delle basi imponibili, unita all operare di un sistema finanziario competitivo e ai meccanismi istituzionali di salvaguardia della solvibilità degli enti decentrati, determina un rilevante rischio distributivo. La sperequazione territoriale della capacità fiscale e, quindi, delle potenzialità di indebitamento pongono necessariamente in capo al settore statale la responsabilità di garantire politiche di perequazione finanziaria e di sviluppo. Accanto a queste politiche inoltre sarà indispensabile porre in essere meccanismi che limitino quanto più possibile il fenomeno di cream skimming che, certamente, caratterizzerà il funzionamento del mercato del debito pubblico locale. Coerentemente con queste riflessioni, in questa sede viene proposto un modello di riassetto complessivo della finanza pubblica locale, che tenga conto di alcuni importanti aspetti dell assetto attuale quando questi sono ancora ritenuti idonei per il conseguimento degli obiettivi di equità ed efficienza sopra richiamati e degli interventi normativi introdotti nell ultimo decennio, per favorire il consolidamento del ruolo dei titoli obbligazionari emessi direttamente o tramite il settore bancario da regioni, province e comuni. Il modello proposto risponde anche all esigenza di evitare che lo sviluppo della finanza locale dia luogo a processi di instabilità macroeconomica e determini distorsioni sul mercato finanziario e creditizio. Attualmente il modello della finanza pubblica locale è basato prevalentemente sul ruolo della Cassa Depositi e Prestiti, in quanto erogatore di mutui concessi a uguali condizioni a tutti gli enti decentrati, e su quello delle banche commerciali che invece concedono mutui a condizioni legate allo stato di salute finanziaria del mutuatario. 4 È questo il caso dei cosiddetti Jumbo-Pfandbriefe. 719

6 L obiettivo di fondo della riforma proposta risiede innanzitutto nella creazione di un mercato dei titoli per il finanziamento pubblico locale sufficientemente liquido, che consenta agli enti decentrati di disporre di uno strumento di indebitamento realmente alternativo e competitivo rispetto al tradizionale mutuo. A tale scopo è necessario non solo che ciascuna emissione raggiunga un sufficiente volume in termini nominali, ma che esse vengano il più possibile standardizzate a livello nazionale in quanto a formato scelto dei titoli, modalità di emissione e negoziazione e trattamento fiscale. Gli interventi proposti sono sia di natura normativa, per snellire e semplificare le condizioni di ricorso al mercato obbligazionario da parte degli enti decentrati, sia di natura istituzionale, per attivare processi di coordinamento verticale e orizzontale. Il coordinamento verticale (per esempio, nell ambito della Conferenza unificata Stato Regioni Autonomie locali) è finalizzato a consentire un accesso e una gestione del mercato del debito pubblico locale coordinati con il mercato del debito nazionale e con le politiche macroeconomiche ed a rispondere alle necessità di standardizzazione appena richiamate. Il coordimanto orizzontale tra le singole amministrazioni locali consentirà di risolvere il problema della scala minima efficiente per ricorrere al mercato obbligazionario. A tal proposito, il modello proposto prevede un nuovo ruolo per gli enti intermedi come le province e le regioni, corrispondente alle funzioni già attualmente sviluppate sul fronte della politica di pianificazione territoriale e di investimento. Il rispetto del principio di sussidiarietà e l opportunità di diversificare le modalità istituzionali e finanziarie di accesso al risparmio consigliano un approccio flessibile senza attribuire ad uno specifico ente (per esempio, la regione) il compito di finanziatore degli enti minori, il che riproporrebbe su scala inferiore il ruolo che tradizionalmente apparteneva al settore statale. Peraltro, nel caso italiano, l approccio flessibile corrisponde al quadro costituzionale vigente. Una prima importante innovazione proposta ha la finalità di agevolare la formazione di consorzi di emissione 5 tra enti con merito di credito diverso e di standardizzare i titoli emessi. Si prevede, in particolare, la costituzione di un fondo di garanzia, finanziato mediante contributi degli emittenti commisurati ai rispettivi rating. Questa misura di armonizzazione finanziaria dovrebbe rappresentare un ulteriore meccanismo nell obbiettivo di conferire una massa critica sufficientemente elevata a ogni emissione degli enti locali. 5 Il termine consorzio ha una valenza tecnico-finanziaria e non giuridica (non ci si riferisce quindi soltanto alla forma di associazione tra enti prevista all art. 31, Dlgs n. 267/00). Diverse possono infatti essere, alla luce della normativa vigente, le modalità di attivazione di un raggruppamento di enti finalizzato all emissione di obbligazioni. 720

7 Il secondo obiettivo fondamentale della riforma prevede un estesa ristrutturazione del coinvolgimento del sistema bancario nella finanza locale mediante l introduzione di speciali obbligazioni bancarie (cosiddette covered bond), garantite specificatamente e separatamente da mutui concessi agli enti territoriali 6. Nella misura in cui anche queste obbligazioni vengano emesse con sufficienti margini di standardizzazione, è possibile agevolare lo sviluppo di una seconda componente del mercato dei titoli per il finanziamento pubblico locale, in competizione con la componente delle emissioni dirette da parte dei consorzi di enti locali ma allo stesso tempo in grado di contribuire all ampliamento del mercato stesso garantendone, attraverso un allargamento delle opportunità di trading, una maggiore liquidità. Infatti, l armonizzazione del rischio finanziario tra titoli (di tipo covered) emessi da istituti di credito e titoli emessi da consorzi di enti locali 7, consentita dal fondo di garanzia, promuoverà più ampi margini di sostituibilità tra i due tipi di strumenti andando ad aumentare lo spessore e la liquidità del mercato del debito locale. Il nuovo mercato dei titoli per il finanziamento degli investimenti pubblici locali avrà bisogno di una struttura istituzionale, tecnologica e organizzativa in grado di garantire in tutte le circostanze condizioni di ordinato svolgimento delle negoziazioni, alti livelli di liquidità per la maggior parte dei titoli quotati e sistemi di post-trading (clearing e settlement) che assicurino standard adeguati di sicurezza e stabilità dei contratti conclusi. In questo senso sono ritenuti fondamentali alcuni importanti aspetti che hanno caratterizzato l esperienza del Tesoro italiano nella costruzione del mercato secondario dei titoli di stato nazionali. Infine, nella costruzione di un mercato efficiente del debito pubblico locale occorre prevedere un meccanismo di intervento in favore degli enti più svantaggiati che, per l inevitabile l operare del cream skimming, si troverebbero ai margini del nuovo sistema di finanziamento degli investimenti con notevoli rischi di rafforzamento del dualismo economico tra aree sviluppate e depresse del Paese. Per far fronte a questo problema, il nuovo modello di finanziamento degli investimenti deve prevedere un ruolo di garanzia in capo al settore statale sia attraverso politiche di coesione (coordinate a livello europeo), volte a finanziare più massicciamente gli investimenti nelle aree svantaggiate, sia prevedendo un canale di indebitamento di garanzia gestito dalla Cassa Depositi e Prestiti. 6 Si riprende in parte il modello tedesco dei Pfandbriefe. 7 Le due tipologie di titoli qui analizzate, infatti, inevitabilmente incorporano rischi talvolta anche largamente sproporzionati, se si pensa che le banche, a fronte dei covered bonds, detengono mutui in pooling, possibilità preclusa per i singoli consorzi di emissione. 721

8 2. Dalla finanza derivata alla finanza decentrata: investimenti pubblici locali e debito degli enti decentrati Nel corso degli anni 70, emerse, in Italia, un modello inedito (anche sul piano internazionale) di finanziamento degli enti decentrati del settore pubblico: la cosiddetta finanza derivata. Sul piano teorico e politico, tra la fine degli anni 60 e l inizio degli anni 70 si affermò il paradigma normativo della centralizzazione quasi assoluta delle fonti fiscali e del parziale decentramento del processo della spesa pubblica. Obiettivo preminente di questo modello di finanza pubblica era di contemperare la programmazione economica e finanziaria (centrale) con il decentramento della spesa pubblica, in attuazione di un disegno politico di avvicinamento delle istituzioni ai cittadini. Questo obiettivo fu perseguito in un particolare contesto strutturale dell economia italiana. La crescita economica del Dopoguerra aveva messo in crisi il sistema della finanza locale. Infatti, per bilanciare l incremento considerevole del fabbisogno da finanziare per soddisfare i servizi pubblici connessi allo sviluppo dei centri urbani e dei siti industriali, risultavano progressivamente sempre più limitate le entrate proprie degli enti locali, alquanto rigide rispetto all evoluzione del prodotto interno lordo, della spesa per consumi e investimenti privati. A questo squilibrio strutturale, si faceva fronte con lo strumento del mutuo a ripiano 8, che consentiva la copertura del disavanzo economico degli enti locali. All inizio degli anni 70, l effetto congiunto della tensione tra risorse e impieghi e del finanziamento in deficit della spesa corrente locale, configurava già una forte instabilità potenziale della finanza degli enti locali. Pertanto, tra gli obiettivi più o meno espliciti delle grandi riforme della finanza pubblica italiana, definite tra la fine degli anni 60 e l inizio degli anni 70, vi fu certamente quello di risolvere questo crescente squilibrio, nel quadro di una più ampia razionalizzazione degli assetti finanziari degli enti del settore pubblico e dell ampliamento della qualità e quantità dei servizi forniti ai cittadini. Quattro filoni di provvedimenti legislativi contribuirono a generare e caratterizzare il modello di finanza derivata poi consolidatosi negli anni 80: l istituzione delle regioni ordinarie; la riforma fiscale; il consolidamento della finanza dei comuni e delle province; l istituzione del sistema sanitario nazionale. 8 Introdotto nell ordinamento finanziario italiano dal DL n. 51/

9 A partire dal 1971, venne data attuazione piena al dettato costituzionale del Titolo V (recentemente modificato 9 ), istituendo le regioni a statuto ordinario. Il sistema di finanziamento e il trasferimento delle funzioni concorrenti delle regioni ordinarie del , nonchè un secondo trasferimento di funzioni delegate del configurarono immediatamente il sistema regionale in conformità con il paradigma della finanza derivata: il finanziamento della spesa regionale avveniva mediante fondi a carico del bilancio statale il cui meccanismo di copertura, nel corso degli anni, venne più volte rivisto (al fine di adeguarne la consistenza finanziaria). Tra il 1974 e il 1978, inoltre, la riforma dell assistenza ospedaliera 12 e, successivamente, l introduzione del sistema sanitario nazionale 13 determinarono un incremento considerevole dei volumi di spesa regionale (e delle risorse trasferite alle regioni) ma anche un ulteriore e forte irrigidimento degli spazi di scelta delle autonomie regionali. A partire dal 1978, oltre il 60 per cento della spesa regionale era dedicata alla sanità e soggetta ai vincoli stringenti del sistema sanitario nazionale (le cui scelte cruciali venivano determinate centralmente). Sempre nella prima metà degli anni 70, venne introdotta la riforma tributaria 14 che attribuiva ampio spazio all imposizione diretta e ai tributi erariali, sopprimendo contemporaneamente una serie di tributi devoluti agli enti locali e sostituendone il gettito con trasferimenti. La centralizzazione fiscale fu ulteriormente accentuata per l operare della forte inflazione della seconda metà degli anni 70. Dal lato delle risorse fiscali, il valore reale delle entrate erariali registrò tassi di crescita considerevoli, per l operare del fiscal drag. Gli effetti dell inflazione sul sistema delle autonomie furono di segno diverso. Nel caso del nuovo sistema regionale, per l operare congiunto della crescita dei tributi erariali che finanziavano i fondi per i trasferimenti regionali e dell agganciamento parziale del finanziamento regionale per i 9 La modifica è avvenuta con la legge costituzionale n. 3/ La legge n. 281/70 (cd finanziaria regionale) delega il Governo ad effettuare il trasferimento delle funzioni stabilite all art. 117 (vecchia versione) della Costituzione (cui seguirono i DPR nn. 1/72 11/72) e definisce il primo modello di finanziamento del sistema delle regioni ordinarie italiane entrato in vigore nel 1972 e riformato per la prima volta dalla legge n. 158/ La legge n. 382/75 (e il DPR n. 616/77 di attuazione della delega) trasferisce alle regioni ordinarie una serie di funzioni amministrative connesse alle materie indicate dalla Costituzione. 12 Nel 1974, viene emanata la legge n. 386/74 di riforma dell assistenza ospedaliera. La spesa per assistenza ospedaliera viene regionalizzata e rappresenta subito circa il 45% della spesa regionale aggregata. 13 Nel 1978, viene emanata la legge n. 833/78 che istituisce il sistema sanitario nazionale. Le regioni rappresentano uno snodo istituzionalmente importante del nuovo sistema ma sul piano del meccanismo decisionale il sistema viene progressivamente centralizzato, anche al fine di correggere fenomeni di irresponsabilità finanziaria che caratterizzeranno tutta la vita del nuovo sistema sanitario. 14 Con la Legge n. 825/71, il Governo venne delegato ad emanare una serie di decreti per dare attuazione alla riforma, includendovi la soppressione di tributi locali e la sostituzione degli stessi con trasferimenti statali. 723

10 programmi di sviluppo alla crescita del prodotto interno lordo nominale 15, l inflazione ebbe l effetto di migliorare la posizione finanziaria relativa delle regioni proprio nel periodo in cui il deficit dello Stato cominciava a crescere (Tabella 1 Appendice statistica 16 ). A questa situazione favorevole sul piano finanziario, non corrispondeva tuttavia una reale autonomia: tra la fine degli anni 70 e l inizio degli anni 80, si consolida la prassi della frammentazione dei fondi di finanziamento regionale (soprattutto per gli investimenti) e di fine tuning degli aggregati di finanza regionale in fase elaborazione del Bilancio dello stato e della Legge finanziaria. La riforma tributaria 17 aveva, tra l altro, sostituito i tributi locali poco elastici rispetto all evoluzione del PIL e dei consumi, quindi della domanda di servizi pubblici con trasferimenti erariali la cui crescita era programmata a tassi che sembrarono sufficientemente elevati da consentire un risanamento progressivo 18 della finanza locale. I tassi di crescita programmati si rivelarono insufficienti e l effetto dell inflazione, in questo caso, fu di aggravare la situazione preesistente di tendenziale instabilità della finanza locale: l indebitamento complessivo degli enti locali raggiunse il 12,84% del PIL nel 1975 (Grafico 4 Appendice statistica). La crisi della finanza locale determinò certamente una radicalizzazione del paradigma della finanza derivata, favorendo la compressione dell autonomia (e responsabilità finanziaria) degli enti decentrati, che poi ha caratterizzato la finanza regionale e locale nel corso degli anni 80. All apice della crisi e in concomitanza con la delega di funzioni che aveva interessato sia le regioni che gli enti locali 19, i cosiddetti decreti Stammati 20 : consolidarono gran parte dello stock di debito degli enti locali in essere fino all inizio del 1977 ponendolo a carico diretto 15 La legge n. 356/76 collegava parzialmente la crescita del Fondo per il programmi di sviluppo regionale (istituito ex art. 9 della legge n. 281/70) alla crescita del PIL nominale. 16 La Tabella 1, nell Appendice statistica, mostra come il saldo complessivo delle Amministrazioni regionali sia sensibilmente positivo nel 1978 in concomitanza con un saldo complessivo (e primario) delle Amministrazioni pubbliche molto negativo. Questa tendenza caratterizza anche gli anni Il DPR n. 638/72 (in attuazione della delega contenuta nella riforma tributaria legge n. 825/71) determinava transitoriamente dal 1973 al 1977 la sostituzione delle entrate proprie soppresse con trasferimenti di pari entità la cui crescita viene programmata secondo tassi ben superiori a quelli dell inflazione del 1971 e del A tal fine viene anche istituito (con il DPR n. 651/72) un fondo speciale per il risanamento delle finanze comunali e provinciali. 19 Mediante il già ricordato DPR n. 616/ Il DL n. 2/77 (cd Stammati I) dispone il consolidamento dei debiti pregressi (mediante mutui decennali presso la Cassa Depositi e Prestiti, poi finiti a carico dello Stato) e il divieto di indebitamento a breve termine e di assunzione di nuovo personale negli enti locali. Il DL n. 946/77 (cd Stammati II) rende permanente il sistema dei trasferimenti erariali, introduce dei tetti alla spesa degli enti locali (soprattutto nel settore delle spese per il personale), determina un sistema di trasferimenti erariali basato sulla spesa storica. 724

11 del bilancio dello stato; impedirono l indebitamento a breve termine e per il finanziamento delle spese correnti; introdussero una serie di vincoli all evoluzione della spesa; resero permanente il sistema dei trasferimenti erariali, determinati a partire dal 1978 secondo il criterio della spesa storica. Il 1977 è l anno del completamento del sistema della finanza derivata nell accezione che il termine ha assunto successivamente nella letteratura. Sia nel caso delle regioni che, più marcatamente, nel caso degli enti locali, il modello di finanza derivata non si configurava soltanto per l associazione tra centralizzazione delle entrate fiscali e decentramento di parte della spesa (quindi per la presenza di un imponente sistema di trasferimenti verticali), quanto piuttosto per il forte controllo esercitato dallo Stato sulle autonomie attraverso lo stesso sistema dei trasferimenti unito ad una serie di vincoli amministrativi, che specificavano settori e modalità di impiego dei fondi. La regolazione annuale degli aggregati e dei vincoli amministrativi in sede di definizione della politica finanziaria nazionale diventa la prassi all inizio degli anni 80. L incrocio tra concezioni politico-teoriche volte alla controllo centralizzato della finanza pubblica e le contingenze finanziarie e fiscali generò dunque (più o meno consapevolmente) il modello della finanza derivata, caratterizzato da un fortissimo accentramento delle entrate nel 1979, il 94,6% della spesa regionale e il 65,5% di quella locale sono finanziate da trasferimenti erariali (Tabella 2 Appendice statistica) e dal decentramento di poco meno di un terzo spesa pubblica il peso della spesa delle Amministrazioni locali sul totale delle Amministrazioni pubbliche sale dal 18,5% del 1971 al 30,8% del 1981 per poi oscillare attorno al 27%-28% nel corso degli anni 80 e 90 (Grafico 1 Appendice statistica). Nel corso degli anni 80, il dibattito sulla finanza regionale e locale mise in evidenza l inefficienza del sistema di regolazione centrale degli aggregati finanziari e di indirizzo amministrativo delle scelte decentrate. Il meccanismo del finanziamento in deficit della spesa per servizi pubblici locali, vigente fino al 1977, determinò proprio nella fase di accelerazione della spesa il verificarsi di sperequazioni territoriali: gli enti che seppero meglio approfittare del sistema dei mutui a ripiano furono quelli con le strutture amministrative più efficienti e avanzate. L adozione del criterio della spesa storica per determinare e distribuire i trasferimenti erariali, consolidò le sperequazioni territoriali. Gli 725

12 interventi della prima metà degli anni tesero a correggere questa distorsione pur secondo una logica fortemente graduale. Nella seconda metà degli anni 80, si intensifica il processo di erosione del paradigma della finanza derivata. La prassi della regolazione annuale degli aggregati e dei vincoli amministrativi alla gestione degli enti decentrati determinava una compressione eccessiva della autonomia degli enti decentrati e molti studiosi sottolineavano l esigenza, da più punti di vista teorici e politici, della programmabilità (certezza) delle entrate. L approccio iniziale, per rispondere a questa esigenza, fu la riforma della finanza derivata mediante l ampliamento del ruolo e del peso quantitativo degli strumenti tributari propri degli enti (nel 1989, il rapporto tra trasferimenti erariali e spesa scende all 87,9% per le regioni e al 51,4% per gli enti locali Tabella 1 Appendice statistica). Molti furono gli esperimenti in questo senso nel decennio tra il 1983 e il Nel frattempo maturava l idea di un riassetto globale della materia dei trasferimenti erariali sia regionali che locali che sono il vero nodo della riforma della finanza derivata, per raggiungere concretamente l obiettivo della programmabilità delle entrate e ridare autonomia finanziaria agli enti decentrati, rafforzandone la responsabilità finanziaria e fiscale. Nel 1990, vennero finalmente poste le premesse normative del nuovo modello di finanza degli enti decentrati 23. La crisi della finanza derivata divenne irreversibile, rispetto alle critiche sostanzialmente riformiste prevalenti negli anni 80, in concomitanza con la crisi generale della finanza pubblica italiana. Il decentramento senza responsabilità che, secondo molti, aveva caratterizzato la finanza pubblica dal 1977 al 1992 era correponsabile della crescita incontrollata del deficit e del debito dello stato. Lo shock finanziario del risanamento impose una revisione profonda non solo dei comportamenti della classe politica nazionale e locale ma anche dei meccanismi istituzionali della finanza pubblica: la riforma strutturale della finanza regionale e locale divenne una delle chiavi del risanamento. Nel 1992, vennero stabilite le basi per la costruzione di un modello alternativo di finanza decentrata 24. A partire dal 1992, la 21 I DL nn. 38/81, 786/81 e 55/83 intervennero a più riprese sulla materia della perequazione della spesa degli enti locali attraverso meccanismi di distribuzione dei trasferimenti. 22 Alcuni esempi sono: la sovrimposta comunale sul reddito dei fabbricati (istituita con legge n. 131/83), l addizionale privinciale sul consumo di energia elettrica (DL n. 55/83), la tassa per lo smaltimento dei rifiuti solidi urbani (DL n. 66/88), l imposta comunale per l esercizio delle arti e delle professioni (DL n. 66/89). 23 Con la legge n. 158/90 che ristruttura e semplifica i meccanismi di finanziamento (extra sanità) delle regioni. La legge n. 142/90 rivede radicalmente ruolo e funzionamento delle autonomie introducendo di fatto il principio di sussidiarietà, come discrimine per l attribuzione delle competenze ai comuni. 24 La legge n. 421/92 delega il governo a riformare, tra l altro, la finanza locale (delega attuata mediante il DLgs n. 504/92) e istituisce l imposta comunale sugli immobili, che diventerà il principale strumento di 726

13 materia della finanza regionale e locale diventa un cantiere normativo aperto e in continuo divenire: viene riformato l ordinamento finanziario e contabile degli Enti locali 25 ; vengono riformati a più riprese i trasferimenti erariali sia degli enti locali 26 che delle regioni (che alla fine vengono soppressi e sostituiti con compartecipazioni ai tributi erariali) 27 per adattarli al crescente ruolo in funzione perequativa; vengono decentrati una serie di tributi e create addizionali ai tributi erariali in favore degli enti locali e delle regioni; viene creata una nuova grande imposta regionale (l IRAP) che sostituisce il gettito di alcuni tributi preeistenti 28 ; vengono eliminati i vincoli di destinazione su tutti i principali trasferimenti e, in ultimo, viene eliminato il fondo sanitario nazionale. Alla costruzione del nuovo modello di finanza decentrata, contribuiscono in maniera decisiva anche le norme che semplificano e, soprattutto, responsabilizzano gli operatori della pubblica amministrazione e gli enti stessi nei confronti dei cittadini, determinando allo stesso tempo un nuovo processo di decentramento amministrativo a costituzione invariata 29. La nascita del modello di finanza decentrata è stata anche pesantemente condizionata nelle sue caratteristiche fondamentali dal processo di risanamento attuato per raggiungere gli obiettivi macroeconomici che condizionavano l ingresso del Paese nell UEM e, successivamente, la permanenza nella stessa. Il decentramento delle competenze di spesa o di entrata è stato spesso occasione di riduzione del deficit delle Amministrazioni pubbliche, imponendo in questo modo agli enti decentrati il costo politico del risanamento. Contestualmente al decentramento delle responsabilità fiscali e finanziarie si è anche proceduto, a partire dagli anni immediatamente precedenti l ingresso nell UEM, a rafforzare il controllo dei flussi di cassa, anche tramite il sistema della tesoreria unica. Infine, nel 1998, è stato introdotto il Patto di stabilità e crescita 30, che definisce un sistema di premi e punizioni finalizzato al controllo della finanza pubblica aggregata entro i limiti posti dal Patto di stabilità e crescita dell UEM. Alla fine degli anni 90, il modello di finanza decentrata è definitivamente tramontato lasciando spazio ad un nuovo paradigma: la finanza decentrata. Nel 1999, il peso dei finanziamento comunale negli anni successivi. Mediante queste riforme viene data attuazione ai principi contenuti nella legge n. 142/ DLgs n. 77/ DLgs n. 504/92, DLgs n. 244/ DL n. 41/95, legge n. 133/99 (e Dlgs n. 56/00 di attuazione della delega). 28 Legge n. 662/ Le cd Bassanini (leggi nn. 59/97 e 127/97 e decreti legislativi di attuazione delle deleghe) che riformano profondamente i meccanismi della funzione pubblica. 30 Legge n. 448/

14 trasferimenti erariali sulla spesa regionale e degli enti locali scende rispettivamente al 56,7% e al 40,8% (Tabella 1 Appendice statistica). Sebbene, non si possa affermare che sia stato trovato un nuovo equilibrio istituzionale e finanziario (ampie discussioni sono ancora in corso), sembra di poter affermare che il punto di svolta che sta contribuendo a caratterizzare il modello sia già stato oltrepassato. Si tratta della riforma del Titolo V della Costituzione. L effetto istituzionale e finanziario della riforma è quello di attribuire agli enti decentrati gli strumenti giuridici per partecipare e condizionare il processo legislativo nazionale nelle materie di competenza regionale 31. Questa innovazione garantisce al processo di decentramento una accelerazione i cui effetti sono difficilmente calcolabili. Se la destrutturazione della finanza derivata e la costruzione della finanza decentrata sono avvenute per effetto di una elaborazione teorico-politica di segno opposto ma di natura istituzionale simile a quella degli anni 60 e 70 (che aveva portato alla finanza derivata), i nuovi equilibri del federalismo fiscale italiano verranno determinati largamente dal gioco delle forze in campo, che la riforma del Titolo V ha contribuito a determinare. Il passaggio istituzionale e finanziario degli anni 90 non sembra tuttavia aver determinato un cambiamento nel peso relativo degli enti decentrati rispetto al funzionamento della finanza pubblica (come c era da attendersi visto che ancora non è intervenuta una modifica sostanziale delle competenze decentrate e, difficilmente, gli effetti di efficenza del decentramento si manifestano a livello aggregato). L introduzione della finanza derivata aveva coinciso con un incremento sostanziale del peso relativo e assoluto del ruolo delle Amministrazioni locali, essenzialmente per effetto dell introduzione delle regioni ordinarie. Dopo la fase di crescita degli anni 70, i livelli di spesa corrente degli enti decentrati (Grafico 5 Appendice statistica) si mantengono relativamente stabili in rapporto al PIL. Una cosa analoga si può dire per spesa in conto capitale (Grafico 6 Appendice statistica), sebbene in presenza di una maggiore varianza di breve periodo. Il peso della spesa delle Amministrazioni locali sul totale delle Amministrazioni pubbliche presenta oscillazioni più marcate che, in larga misura, sono dovute dall andamento della spesa delle Amministrazioni pubbliche (Grafici 1 e 2 Appendice statistica). Un ulteriore elemento che rimane costante nel modello di decentramento italiano, nonostante i cambiamenti relativi alla struttura finanziaria intercorsi tra gli anni 70 e gli anni 90, è relativo alla specializzazione degli enti decentrati nel comparto della spesa in conto capitale 31 Rosa F. (2002), "Parlamento e Nuovo Titolo V della Costituzione. Alcuni interrogativi sull assetto del procedimento legislativo dopo la recente riforma", mimeo. 728

15 (Grafico 2 Appendice statistica): la spesa aggregata delle Amministrazioni locali dopo essere cresciuta oltre il 60% del totale alla fine degli anni 70 oscilla attorno a tale valore fino al 2000; analogamente, nel caso delle Amministrazioni regionali che rimangono tra gli anni 80 e il 2000 attorno al 35% della spesa in conto capitale delle Amministrazioni pubbliche. In particolare, l incidenza degli investimenti pubblici in senso stretto degli enti locali e regionali cresce stabilmente tra il 1979 e il 1999 (Tabella 2 Appendice statistica) e, nel caso delle Amministrazioni locali, anche nel corso degli anni 90 (Tabella 3 Appendice statistica). A fronte di questa continuità sul lato della spesa e sapendo che il processo decisionale degli investimenti pubblici locali è profondamente cambiato tra gli anni 70 e gli anni 90 nel senso di garantire una più ampia autonomia di scelta alle Amministrazioni locali, è interessare osservare come nell era della finanza derivata vi fosse un sostanziale accentramento non solo delle entrate fiscali ma anche del ricorso al mercato creditizio e finanziario. Coerentemente con la logica fondamentale della finanza derivata, l obiettivo del controllo sulle variabili macroeconomiche non poteva essere perseguito se non attraverso l accentramento degli strumenti principali della politica di bilancio. Gli enti decentrati italiani hanno continuato a potersi indebitare verso il sistema bancario anche a cavallo degli anni 80 tuttavia una parte molto qualificante del meccanismo di finanziamento degli investimenti, cresciuta stabilmente nel tempo (anche in anni recentissimi, dopo l abbandono del paradigma della finanza derivata) è l indebitamento interno al settore pubblico, in particolare verso la Cassa Depositi e Prestiti. A fianco di questa intermediazione finanziaria pura del Settore statale rispetto agli enti decentrati, vi era una intermediazione caratteristica del modello di finanza derivata: i trasferimenti erariali in conto capitale, con un peso molto rilevante fino ad anni recentissimi (Tabella 3 Appendice statistica). Questi due strumenti caratterizzavano un modello di intermediazione statale nel ricorso al debito a medio e lungo termine per finanziare gli investimenti locali. Con il venire meno del modello di finanza derivata, cade anche il principio della intermediazione del settore statale per finanziare la spesa per investimenti. Pur essendo una tendenza degli ultimi anni, è già evidente come, parallelamente al processo di costruzione della finanza decentrata italiana, sia in corso un fenomeno di disintermediazione finanziaria del settore statale che, compatibilmente con l esaurirsi delle tensioni del risanamento della 729

16 finanza pubblica, dovrebbe manifestare i suoi effetti anche mediante una riduzione progressiva del ruolo della Cassa Depositi e Prestiti Le prospettive del quadro di finanza pubblica decentrata: rischi e opportunità L assetto attuale della finanza pubblica decentrata presenta una serie di nuove opportunità ma anche alcuni rischi. Il modello di decentramento definito dal Titolo V della Costituzione riprende e consolida le esperienze del decennio passato e offre, in attesa di meccanismi istituzionali definitivi, un sistema di cooperazione verticale tra Stato e enti decentrati che è l unico strumento di governance del processo di decentramento in atto 33. Sul piano strettamente finanziario, la prospettiva della finanza pubblica italiana è, ancora per diversi anni, quella del risanamento progressivo per riportare il rapporto tra debito pubblico e PIL al di sotto del livello del 60% del PIL previsto dal Trattato di Maastricht. Questa prospettiva costituisce quindi lo scenario fondamentale di qualsiasi riforma strutturale della finanza pubblica stessa. Abbiamo già ricordato il ruolo del Patto di stabilità interno quale strumento che deve consentire, in un contesto nuovo di cooperazione interistituzionale, di corresponsabilizzare gli enti decentrati rispetto al percorso di risanamento. In conclusione del paragrafo precedente, abbiamo osservato come anche grazie ad una serie di innovazioni normative si stia verificando un fenomeno di disintermediazione finanziaria del settore statale rispetto alle esigenze di finanziamento degli investimenti locali. In generale, nei prossimi anni pur nella tendenziale correzione al ribasso dello stock di debito pubblico in rapporto al PIL assisteremo al rafforzamento della tendenza iniziata negli ultimi anni di ricomposizione del portafoglio delle passività da parte degli enti decentrati. In questo processo, gli enti decentrati potranno ricorrere a una vasta gamma di strumenti che ormai la legge consente loro di utilizzare liberamente: il mercato finanziario oltre che i servizi bancari svolgeranno un ruolo crescente nel processo di ristrutturazione delle passività del settore 32 Che è invece cresciuto negli anni recenti, probabilmente, per effetto del sistema premiale che ha accompagnato le misure di contenimento del deficit delle Amministrazioni pubbliche. 33 Gli strumenti istituzionali di cooperazione verticale attualmente esistenti sono: la Conferenza unificata Stato Regioni Autonomie locali, l unificazione è stata disposta dall art. 8 della Dlgs n. 281/97 che ha anche ampliato le competenze della Conferenza, si tratta dell unica istanza di dialogo istituzionalmente prevista; la Commissione bicamerale per le questioni regionali "integrata" da rappresentanti delle regioni e delle autonomie locali, introdotta dall art. 11 della legge costituzionale 3/01 al fine di consentire agli enti decentrati di intervenire nel processo legislativo quando questo riguardi materie di competenza regionale (in particolare, artt. 117 e 119 dell Costituzione). 730

17 pubblico non solo a livello centrale ma anche a livello locale. L attuale congiuntura della finanza pubblica, le caratteristiche strutturali della finanza degli enti decentrati, la difficoltà di adeguare le strutture amministrative alle nuove tecniche finanziarie e la ristrutturazione in corso del sistema finanziario stesso sono elementi che contribuiranno a definire le modalità di crescita e la struttura del mercato del debito pubblico locale. Il Patto di stabilità interno e la disintermediazione finanziaria del centro rispetto alla periferia pur essendo, in linea di principio, compatibili possono stimolare comportamenti perversi: la fuga verso il mercato finanziario e bancario privato da parte degli enti decentrati e l ulitizzo di pratiche finanziarie innovative (talvolta troppo creative) potrebbero inibire l applicazione del Patto di stabilità interno, secondo uno scenario analogo a quello che vede gli stati membri dell UE mettere in pratica comportamenti tesi a disattendere il Patto di stabilità e crescita dell UEM. L analogia tra UEM e sistema nazionale riguarda anche un secondo aspetto. Il mercato del debito locale è (e sarà sempre di più) caratterizzato da una molteplicità di prenditori. Questa situazione ben oltre quello che succede tra gli stati sovrani rischia di produrre una serie di problemi non solo di natura strettamente macroeconomica. In questo contesto dinamico, occorre riconsiderare anche il ruolo che dovranno assumere i mutui statali della Cassa Depositi e Prestiti nel nuovo modello di finanziamento improntato al mercato. Ci sono ragioni e modalità che consentano di conservare almeno parzialmente l intermediazione centrale delle risorse finanziarie? Il mercato del debito pubblico locale che sta nascendo rappresenta, per certi versi, il complemento istituzionale alla riforma nel senso del decentramento della finanza pubblica. Uno degli obiettivi preminenti del decentramento della finanza pubblica (sicuramente in Italia) è infatti la promozione della responsabilizzazione fiscale degli enti decentrati: ossia la creazione di un sistema di vincoli e incentivi che porti i decisori pubblici (locali) a minimizzare i costi dei servizi che offrono alla collettività amministrate, assecondandone le preferenze (in termini di quantità e qualità dei servizi). Sarebbe, quindi, povera di effetti economici reali la responsabilizzazione fiscale che non si accompagnasse alla garanzia di condizioni di mercato competitivo per l acquisto dei beni e servizi che costituiscono i fattori di produzione dei servizi pubblici locali. Immaginando, a titolo di esempio, di decentrare il finanziamento degli investimenti pubblici ma di non disintermediare il reperimento delle risorse finanziarie pubbliche che sarebbero 731

18 offerte mediante mutui statali, in condizioni di monopolio si otterrebbe il paradosso che l indirizzo dei comportamenti degli enti decentrati potrebbe egualmente ottenersi mediante una manipolazione delle condizioni di accesso al credito. Per questa stessa ragione, è indispensabile garantire che i mercati dei fattori impiegati dagli enti decentrati siano realmente competitivi. In definitiva, se si vuole introdurre una reale responsabilità fiscale, occorre aggiungere il corollario della garanzia di mercati dei fattori competitivi al paradigma della finanza decentrata. Da queste osservazioni discende anche l esigenza di una effettiva competizione tra diverse modalità di provvista finanziaria (emissione diretta di titoli versus ricorso ai mutui bancari o statali) ma anche soprattutto tra diversi operatori dei diversi comparti (banche, intermediari, etc.). Sempre per il perseguimento di un corretto sistema di incentivi volti a responsabilizzare gli enti decentrati, il mercato del debito locale deve essere uno strumento per consentire l adeguamento delle strategie di provvista alle esigenze dei singoli enti. Il sistema normativo che dovrà presiedere alla realizzazione del nuovo mercato dovrà consentire quindi un ampliamento delle opportunità di posizionamento strategico anche per gli operatori del settore finanziario e creditizio. La competitività ed efficienza del mercato del debito locale produrrà, inoltre, nuove opportunità di investimento da parte dei risparmiatori nel comparto del reddito fisso. La ristrutturazione dei canali di finanziamento degli investimenti pubblici locali apre anche una nuova prospettiva per il ruolo del canale tradizionale dell intermediazione statale (in particolare, per la Cassa Depositi e Prestiti). Lasciando al mercato del debito locale il ruolo di migliorare le condizioni di ricorso all indebitamento, lo Stato potrà concentrare e specializzare la sua funzione nella perequazione della politica di investimenti pubblici locali, sia tramite lo strumento degli interventi finanziari a fondo perduto che attraverso la garanzia di condizioni minime di accesso al credito. La separazione tra obiettivi (e strumenti) per raggiungere l efficienza ed l equità è in questo caso possibile e, nella misura in cui il decentramento sia un valore, necessaria. Ovviamente, separazione degli strumenti non vuol dire indipendenza, soprattutto nel caso delle condizioni di credito praticate dalla Cassa Depositi e Prestiti sarà necessario stabilire un meccanismo di trasmissione che consenta lo sviluppo del mercato ma escluda fenomeni perversi. È probabile che un mercato competitivo del debito locale riesca a garantire l accesso 732

19 al credito a tutti gli enti ma che i costi (che si riversano sui cittadini) possano cambiare anche consistentemente (si pensi per esempio al caso di piccoli comuni oppure al caso di comuni situati in aree economicamente e socialmente svantaggiate). Al limite potrebbero prodursi fenomeni di scrematura del mercato che portino all esclusione di fatto di alcuni enti dall indebitamento bancario (per non parlare di quello finanziario). In un modello di finanza decentrata, il debito è il principale strumento di finanziamento degli investimenti locali; d altra parte, la mancanza di simili investimenti, oltre a ledere l eguaglianza orizzontale tra cittadini residenti in diverse comunità, rischia di aggravare fenomeni di polarizzazione dello sviluppo economico e sociale. Oltre agli interventi diretti, lo stato può intervenire con il tradizionale meccanismo dell intermediazione finanziaria pubblica (attraverso la Cassa Depositi e Prestiti) che si configurerebbe come rete di salvataggio del sistema delle autonomie. Se opportunamente definito (in modo che le condizioni offerte dall intermediazione dello stato non producano una competizione capace di spiazzare gli altri canali di finanziamento), il meccanismo dell intermediazione pubblica opererebbe automaticamente offrendo credito a quegli enti che risultino esclusi dal mercato. La disintermediazione del settore pubblico, la ricomposizione del debito degli enti decentrati e, in generale, il decentramento delle politiche di provvista finanziaria, comportano una serie di rischi che l assetto normativo della finanza decentrata e del mercato del debito pubblico locale devono contribuire a controllare. Su un piano strettamente microeconomico, infatti, il decentramento delle scelte di finanziamento comporta tre problemi di fondo. In prima istanza, il mercado dei titoli emessi dagli enti decentrati potrebbe risultare distorto dalle esternalità connesse a politiche scoordinate tra diversi prenditori. La soluzione a questo problema si potrebbe rinvenire in un più attivo ruolo del settore bancario, ma al costo di ridurre la varietà dei canali di indebitamento, quindi la competizione e l effetto di contenimento dei costi di indebitamento. D altra parte, la possibilità di aprire un comparto di indebitamento mediante titoli pubblici locali dipende dalla capacità di risolvere il problema delle economie di scala che l emissione diretta di titoli comporta. Il mercato finanziario (ma anche i servizi bancari sofisticati) hanno elevati costi di accesso e, anche per questo, è necessaria una azione di coordinamento orizzontale tra gli enti che si indebitano. Il modello di finanziamento intermediato dal settore statale garantiva la soluzione implicita di questi problemi di coordinamento, che oggi invece possono identificare una nuova funzione per gli enti intermedi le province e le regioni, come già in effetti sta accadendo. 733

20 Sempre sul piano dei rischi microeconomici connessi al nascente mercato del debito pubblico locale e in relazione allo sviluppo di una serie di operazioni innovative, spesso di natura derivata, diventa sempre più rilevante la soluzione dei problemi di asimmetria informativa insiti nella intermediazione finanziaria e creditizia. In particolare, i rischi di insolvenza dell intermediario con il quale viene accesa una operazione finanziaria potrebbe in alcuni casi comportare un rischio di controparte. Si tratta, evidentemente, di un problema di vigilanza sugli intermediari che tuttavia, per la specificità delle operazioni con gli enti decentrati e soprattutto per la necessità di garantire un controllo effettivo degli equilibri di bilancio e dello stato patrimoniale degli enti, deve essere tenuto in conto. I rischi forse più rilevanti sono tuttavia di natura macroeconomica. Il Patto di stabilità e crescita dell UEM e il Patto di stabilità interno italiano evidenziano l attenzione delle istituzioni europee e nazionali al problema di instabilità prodotta da politiche di indebitamento scoordinate sulla stabilità monetaria del sistema economico. Si tratta di dimensioni certamente diverse ma i rischi potenziali certamente da non sottovalutare 34 : occorre un coordinamento verticale. Tuttavia, l esperienza del Patto di stabilità interno mette in evidenza l insufficienza di un simile modello di controllo definito centralmente, in un contesto di finanza decentrata. La possibilità di sviluppare comportamenti opportunistici da parte degli enti decentrati e la possibilità per gli enti delle aree più avvantaggiate di sfuggire ai meccanismi del Patto di stabilità interno, consigliano il ricorso a un meccanismo concertativo che garantisca in tutte le fasi la partecipazione degli enti decentrati, pur lasciando allo Stato il compito di determinare gli obiettivi generali del sistema. Un rischio diverso e certamente innovativo, nel quadro di quelli già considerati dall esperienza istituzionale e finanziaria internazionale ma anche dalla letteratura, è connesso alla possibilità che fenomeni microeconomici, quali le esternalità o i rischi connessi alla definizione di operazioni innovative, possano tradursi in uno sviluppo disorganico e, in ultima analisi, inefficiente del mercato del debito locale, portando eventualmente a crisi sistemiche in grado di toccare il sistema finanziario. Emerge anche qui la commistione tra i problemi nuovi prodotti dal modello di decentramento della finanza pubblica e la gestione della politica monetaria e finanziaria nazionale (e europea). Le opportunità e i rischi precedentemente illustrati suggeriscono lo sviluppo di un quadro di regolamentazione del nuovo mercato del debito pubblico locale. Il nuovo assetto istituzionale 34 Il debito dei comuni e delle province aveva raggiunto il 12,8% del PIL nel 1975, alla vigilia del decreti Stammati. 734

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