Nuovi controlli ordinari e straordinari attribuiti all Autorità per la Vigilanza sui Contratti Pubblici di Lavori, Servizi e Forniture

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1 Nuovi controlli ordinari e straordinari attribuiti all Autorità per la Vigilanza sui Contratti Pubblici di Lavori, Servizi e Forniture di Alma Chiettini (Consigliere T.R.G.A. Trento) Il recente D.L. n. 66 del 2014, definito con il nome breve competitività e giustizia sociale ( 1 ), potenzia notevolmente i compiti dell Autorità per la Vigilanza sui Contratti Pubblici di Lavori, Servizi e Forniture (di seguito, AVCP). In particolare, l art. 10 le attribuisce i compiti di controllo sulle attività finalizzate all acquisizione di beni e servizi con la specificazione che deve esercitarli secondo quanto previsto dal codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture, ossia dal d.lgs , n Ma andiamo con ordine. Occorre premettere che l art. 10 non può essere analizzato senza un accenno a quanto disposto dall art. 9 (rubricato acquisizione di beni e servizi attraverso soggetti aggregatori e prezzi di riferimento ) dello stesso decreto che, al fine di razionalizzare ulteriormente la spesa pubblica per l acquisto di beni e servizi, incrementa il ricorso alle centrali di committenza quale strumento atto ad aggregare la domanda e, pertanto, ad ottenere la riduzione delle spese; in particolare, fra le numerose novità spiccano: l istituzione nell ambito dell Anagrafe Unica delle Stazioni Appaltanti (AUSA) già operante presso l AVCP dell elenco dei SOGGETTI AGGREGATORI, di cui fanno parte Consip s.p.a. e le centrali di committenza regionali ove costituite (e, comunque, da costituire entro il 31 dicembre 2014), con la specificazione che, in 1 Decreto legge 24 aprile 2014, n. 66, recante misure urgenti per la competitività e la giustizia sociale, in G.U. n. 95 del , in vigore dal 24 aprile 2014, scade il 23 giugno Atto Senato della Repubblica n XVII Legisl. 1

2 ogni caso, il numero complessivo dei soggetti aggregatori presenti sul territorio non può essere superiore a 35 ( 2 ); l individuazione, tramite decreto, delle categorie di beni e di servizi nonché delle soglie al superamento delle quali le amministrazioni statali centrali e periferiche, le regioni, gli enti regionali (e i loro consorzi e associazioni) e gli enti del servizio sanitario nazionale devono avvalersi, rispettivamente, di Consip o del soggetto aggregatore di riferimento per lo svolgimento delle relative procedure di gara; la previsione che i comuni non capoluogo di provincia debbano procedere all acquisizione di lavori, beni e servizi nell ambito delle unioni dei comuni, ove esistenti, o costituendo un apposito accordo consortile tra i comuni medesimi e avvalendosi dei competenti uffici, o ricorrendo ad un soggetto aggregatore, o alle province, o ancora che gli stessi comuni possano effettuare i propri acquisti attraverso gli strumenti elettronici di acquisto gestiti da Consip; la statuizione che, a partire dall 1 ottobre 2014, e con aggiornamento annuale, l AVCP fornirà alle amministrazioni pubbliche un elaborazione dei prezzi di riferimento, alle condizioni di maggior efficienza, di beni e servizi tra quelli di maggiore impatto in termini di costo, nonché pubblicherà nel sito i prezzi unitari corrisposti dalle pubbliche amministrazioni per gli acquisiti di tali beni e servizi; siffattamente, si estende l esperienza dei prezzi di riferimento introdotta per il settore sanitario dal d.l. 6 luglio 2011, n. 98 ( 3 ); la regola che tali prezzi di riferimento dovranno essere utilizzati per la programmazione dell attività contrattuale delle pubbliche amministrazioni e che costituiranno il prezzo massimo di aggiudicazione, anche per le procedure di gara aggiudicate all offerta più vantaggiosa, in tutti i casi in cui non è presente una convenzione stipulata ai sensi della vigente normativa in materia di acquisto di beni e servizi, in ambito nazionale ovvero nell ambito territoriale di riferimento. Ebbene, con l art. 10 è stato attribuito all AVCP il controllo su tutte le attività svolte dalle pubbliche amministrazioni nell acquisizione di beni, servizi e forniture. 2 È anche istituito il tavolo tecnico dei soggetti aggregatori con compiti e attività da determinarsi con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, di concerto con il Ministro dellʹeconomia e delle finanze, da emanarsi previa intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano. 3 Sul punto, per la giurisprudenza, vedasi C.d.S., sez. III, 9 luglio 2013, n. 3641; sez. III, 30 maggio 2013, n. 2942; T.A.R. Lazio, Roma, sez. III, 21 gennaio 2013, n

3 Trattasi, all evidenza, di un articolazione di compiti di vigilanza sui contratti pubblici, anche di interesse regionale, già assegnati in via generale all AVCP dal d.lgs. n. 163 del 2006 al fine di: garantire lʹosservanza dei principi di cui all art. 2 dello stesso testo normativo e, segnatamente, il rispetto dei principi di correttezza e trasparenza delle procedure di scelta del contraente, di tutela delle piccole e medie imprese attraverso adeguata suddivisione degli affidamenti in lotti funzionali e di economica ed efficiente esecuzione dei contratti, nonché il rispetto delle regole della concorrenza nelle singole procedure di gara (comma 5 dell art. 6); vigilare sullʹosservanza della disciplina legislativa e regolamentare vigente verificando la regolarità delle procedure di affidamento e lʹeconomicità di esecuzione dei contratti, accertando che da questi non derivi pregiudizio per il pubblico erario (art. 6, comma 7, lett. a), c) e d). Ora, la puntuale attività di vigilanza disciplinata dall art. 10, d.l. n. 66 del 2014 è specificatamente volta al monitoraggio di quelle condotte non rispettose degli obblighi di legge con particolare riguardo alla fruizione delle convenzioni poste in essere da Consip, all obbligo di utilizzare il soggetto aggregatore di riferimento e di applicare i prezzi di riferimento, all utilizzo improprio di procedure mediante le quali non viene posto in essere un sostanziale confronto concorrenziale. Si tratta, in altri termini, di verificare il grado di adesione delle amministrazioni aggiudicatrici alla disciplina normativa (continuamente implementata) sui comportamenti virtuosi da porre in essere per l impegno e la gestione della spesa per l acquisizione di beni, servizi e forniture. E tutto ciò sfruttando e incrociando la grande quantità di dati informativi e statistici raccolti presso le amministrazioni aggiudicatrici, le centrali di committenza statali e regionali e la stessa Autorità, potendo così avere contezza, in tempo reale, delle dinamiche di mercato ( 4 ). Per effettuare la peculiare attività di controllo in esame l AVCP può (meglio, dovrà, atteso che si tratta di un compito istituzionale) avvalersi del supporto della Guardia di finanza, della Ragioneria generale dello Stato, delle amministrazioni pubbliche, degli enti pubblici e degli organismi di diritto pubblico, sulla base di apposite convenzioni che possono prevedere anche i meccanismi per la copertura 4 Cfr., Atto di segnalazione dell AVCP al Governo e al Parlamento n. 1 del 12 gennaio

4 dei costi per lo svolgimento delle attività di supporto. All esito delle verifiche, l AVCP è tenuta a trasmettere i dati e le circostanze ritenuti rilevanti alle strutture, agli uffici e agli organi preposti alle funzioni di controllo delle amministrazioni pubbliche, al fine dell esercizio della predetta funzione di controllo. Si tratta, quindi, di una precisa e non irrilevante (non solo quantitativamente ma soprattutto qualitativamente) attività che comporterà adempimenti ed oneri che incideranno sull azione della stessa Autorità ma che, tuttavia, parrebbe che debbano essere posti in essere a costo zero, atteso che la relazione tecnica che ha accompagnato la presentazione del testo di legge al Parlamento prevede che l AVCP fronteggi gli eventuali oneri nell ambito delle risorse disponibili nel proprio bilancio ( 5 ). Oltre a ciò, in sede di prima applicazione, è stata attribuita all AVCP una attività straordinaria di controllo che interessa i seguenti contratti di beni o servizi, di importo pari o superiore alla soglia di rilevanza comunitaria, in essere alla data del 30 settembre 2014: aventi ad oggetto prestazioni per le quali sarebbe stato possibile ricorrere alle convenzioni Consip dopo il 1 gennaio 2013 ( 6 ); stipulati a seguito di procedura negoziata ai sensi degli artt. 56 e 57, d.lgs. n. 163 del 2006; stipulati a seguito di procedura aperta o ristretta (ai sensi dell art. 55 del medesimo decreto legislativo) ma nella quale è stata presentata una sola offerta valida. 5 Al riguardo, il Servizio Bilancio del Senato dubita dell effettiva neutralità finanziaria della norma, posto che lʹavvalimento nellʹoperatività da parte degli organismi potrà avvenire solo sulla base delle apposite convenzioni che < potranno > essere con essi stipulate, le quali dovranno prevedere i necessari meccanismi di copertura dei costi sostenuti, per cui il dispositivo sembra prefigurare le condizioni per il sostenimento di nuovi e maggiori oneri per la finanza pubblica, di cui non vengono però indicate le concrete modalità per farvi fronte. 6 Sarà un decreto del Ministro dellʹeconomia e delle finanze ad individuare le prestazioni principali (in relazione alle caratteristiche essenziali dei beni e servizi) per le quali era possibile ricorrente alle convenzioni dopo il 1 gennaio 2013; entro 10 giorni dallʹemanazione del decreto, il Ministero pubblicherà sul proprio sito internet i prezzi relativi alle prestazioni individuate. 4

5 Per mettere in esecuzione tale attività straordinaria, entro il 30 settembre 2014 tutte le amministrazione aggiudicatrici ( 7 ) sono chiamate a trasmettere all Osservatorio dei contratti i dati dei contratti stipulati nei tempi e con le modalità sopra indicate, secondo procedure che saranno indicate da una deliberazione dellʹautorità. Anche per fronteggiare lʹattivazione e gli adempimenti conseguenti a tale programma straordinario di controllo delle indicate tipologie di commesse effettuate dopo il 1 gennaio 2013, l AVCP è chiamata ad utilizzare le sole risorse per essa già previste a legislazione vigente ( 8 ). In questi giorni, il d.l. n. 66 del 2014 è all esame in sede referente delle Commissioni V (Bilancio) e VI (Finanze e Tesoro) del Senato, ove quanto agli articoli qui di interesse sono stati presentati numerosi emendamenti per prevedere, tra l altro ( 9 ): le centrali di committenza presso le province ma anche, all opposto, per delimitarne il numero a 9 (anziché 35); di non conteggiare nel numero massimo dei soggetti aggregatori le centrali di committenza già costituite; di stabilire che i comuni non capoluogo di provincia debbono esperire le procedure d appalto nellʹambito delle unioni dei comuni o ricorrendo ad un soggetto aggregatore solo se l importo supera euro (ovvero euro); di introdurre una forma di controllo: l AVCP non potrà rilasciare il Codice Identificativo Gara (CIG) ai comuni non capoluogo di provincia che procedono autonomamente ad esperire procedure d appalto; di sostituire il termine del 30 giugno 2014 con quello del 31 dicembre E stato inoltre proposto di inserire un nuovo articolo, il 10 bis, con lo scopo di disciplinare la verifica on line dei requisiti di partecipazione alle procedure di 7 Come individuate dall art. 3, comma 25, del d.lgs. 163/2006: amministrazioni dello Stato, gli enti pubblici territoriali; gli altri enti pubblici non economici; gli organismi di diritto pubblico; le associazioni, unioni, consorzi, comunque denominati, costituiti da detti soggetti. 8 Anche per tali compiti straordinari il Servizio Bilancio del Senato dubita che la la mera affermazione di neutralità dell intervento sia idonea a fornire garanzia circa lʹassenza di nuovi o maggiori oneri. 9 Per seguire l iter parlamentare è possibile consultare il sito: 5

6 aggiudicazione di contratti pubblici con l acquisizione dei relativi dati dalla Banca dati nazionale dei contratti pubblici, istituita presso l AVCP. Insomma, si prefigurano ulteriori novità. 6