Le reti a banda larga di nuova generazione: quali effetti sugli utenti e sulla concorrenza

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1 L rti a banda larga di nuova gnrazion: quali fftti sugli utnti sulla concorrnza Claudio Lporlli Gli x-monopolisti dlla tlfonia stanno annunciando, in molti Pasi, ambiziosi progtti di innalzamnto dll prstazioni di srvizi a banda larga offrti all utnza di massa, ch consntiranno di vicolar contnuti vido avanzati una pina intgrazion tra srvizi vocali fissi mobili l accsso a Intrnt. Si tratta di innovazioni ch possono avr un fort impatto positivo sui consumatori sullo sviluppo conomico, appar tuttavia opportuno adguar la rgolamntazion pr tutlar la concorrnza. Introduzion 58 Nl corso dl 2006 l attnzion dgli analisti dl sttor di rgolatori ai tmi dllo sviluppo dll NGN (Nxt Gnration Ntworks) è improvvisamnt aumntata a sguito dll stndrsi di progtti di invstimnto di un crto numro di opratori x-monopolisti (incumbnt nl sguito) dalla rt cor (l grandi dorsali pr i coll- gamnti a distanza, soprattutto, i protocolli l piattaform softwar di gstion controllo ch govrnano il traffico) alla rt di accsso (l infrastruttur ncssari localmnt pr connttr fisicamnt i singoli utnti alla rt cor). I progtti NGN in ambito cor ntwork sono, com vdrmo, indubbiamnt importanti, ma non hanno gli fftti dirompnti, in trmini di qualità di srvizi di impatto sulla struttura di mrcati, ch potrbbro drivar dalla ffttiva ralizzazion di nuov rti di accsso (NGAN). Ess potrbbro, infatti, da un lato innalzar significativamnt la vlocità di collgamnti disponibili all utnza di massa (si parla di una vlocità di almno 50 Mb/s nl caso di progtti VDSL2), dall altro rndr non più praticabil l attual prcorso di progrssiva infrastrutturazion (laddr of invstmnt) prsguito dagli opratori altrnativi (OLO) con l affitto dall incumbnt di doppini in ram, ch costituiscono il cosiddtto ultimo miglio (ULL, unbundling dl local loop). Qusta nuova situazion comporta una profonda rilaborazion dl quadro concttual ch fino a oggi ha guidato, in Europa, l politich industriali, l intrvnto rgolamntar l stratgi di incumbnt, OLO, più in gnral, di tutt l imprs ch basano il loro modllo di businss sulla Rt ch ra smbrato in grado di promuovr la concorrnza più di qullo statunitns. Ngli USA, nl corso di qusto dcnnio, il progrssivo annacquamnto dgli obblighi imposti agli incumbnt, in attuazion dl Tlcom Act dl 1996, in tma di Claudio Lporlli Inggnria Economica-Gstional Univrsità La Sapinza Consumatori, DirittiMrcato numro 3/2007 Diritti Mrcato

2 utilizzo dlla propria rt da part di concorrnti, lungi da stimolar invstimnti sostnibili di qusti ultimi nllo sviluppo di infrastruttur indipndnti (ma smmai qualch progtto vllitario), ha portato al fallimnto gli opratori altrnativi con un rapido consolidamnto, ha ricostituito un piccolo numro di monopoli rgionali vrticalmnt intgrati di srvizi di tlcomunicazion (AT&T, Vrizon, molto più piccola, QWst), lasciando mrgr, com unico spazio di comptizion pr l accsso a banda larga, il duopolio local tra giganti dll tlcomunicazioni gli opratori tlvisivi via cavo, qusti ultimi spsso vrticalmnt intgrati dal posssso dlla infrastruttura alla produzion di contnuti. In Europa, invc, ngli stssi anni, avvano progrssivamnt prso pid tra gli OLO modlli di businss basati sull ULL, visti da molti com il compromsso più avanzato possibil tra l signza imprscindibil dll autonomia tcnologica, prrquisito di stratgi innovativ, la sostnibilità conomica dgli invstimnti infrastrutturali. I rgolatori avvano sostnuto qusti sviluppi con stringnti vincoli posti agli incumbnt, sia in tma di obblighi a mttr a disposizion l risors di rt non duplicabili a condizioni non discriminatori, sia con rifrimnto ai przzi di qust risors. Gli OLO avvano risposto a qusta impostazion rgolamntar ffttuando gli ingnti invstimnti ncssari a stndr la loro infrastruttura, fino a raggiungr (nll ar considrat rmunrativ) i doppini in ram a posizionar i loro apparati di rt (i DSLAM, pr la tcnologia a banda larga ADSL) nll cntrali prifrich dov trminano i doppini. Anch s l quot di mrcato raggiunt dagli OLO sui mrcati innovativi di srvizi a banda larga sono rstat modst, l autonomia tcnologica consguita con l unbundling ha avuto subito forti riflssi sul mrcato, sia in trmini di przzi sia, soprattutto, di miglioramnto dll prstazioni di srvizi offrti (la vlocità tipica dl srvizio a banda larga è rapidamnt crsciuta da 256 kb/s ad almno 4Mb/s). 1 Possiamo considrar qusti sviluppi un mrito dlla concorrnza dlla maggior fficinza dinamica ch ssa dtrmina, nonostant i maggiori costi ch potrbb imporr alla collttività. La risposta dgli incumbnt, con gli invstimnti nll NGN, può ssr intrprtata, anch ssa, com un fftto dlla maggior comptitività di mrcati, quindi, giudicata bnfica pr i consumatori pr i suoi fftti immdiati in quanto suscttibil di stimolar ultriori rispost innovativ dgli OLO. In ogni caso, il fort aumnto dll prstazioni dlla rt apr al pas opportunità di sviluppo ch sarbb foll sacrificar pr la difsa di intrssi particolari. In raltà, a qusta vision ottimistica si sono prsto affiancat prplssità intrrogativi ch nl sguito dl lavoro crchrmo di analizzar. La più radi- 1 In Italia, in assnza di infrastruttur di Tv via cavo, il miglioramnto è acclrato con lo sblocco sostanzial dll unbundling, nl 2003, ch ha consntito agli opratori altrnativi non dotati di accssi in fibra (tutti, trann Fastwb, pr una quota limitata dlla sua utnza) la formulazion di offrt divrs dalla pura rivndita dll offrta Tlcom Italia. Tra il gnnaio 2003 il gnnaio 2005, gli accssi ADSL sono passati da 0,8 milioni a 4,4 milioni (Font Rlazion AGCOM 2005). Ad april 2007 sono circa 8,7 milioni (laborazioni su Rlazion AGCOM 2007) ci si comincia a chidr quanto l ormai vidnt rallntamnto di tassi di crscita possa ssr msso in rlazion al przzo, alla qualità alla disponibilità dl srvizio quanto a fattori difficilmnt suprabili nl brv priodo, com qulli socio-dmografici culturali (il rapporto tra accssi a banda larga popolazion è in Italia circa il 15% contro circa il 30% di Danimarca Pasi Bassi). Consumatori, DirittiMrcato numro 3/2007 Diritti Mrcato 59

3 cal dll critich consist nll affrmar ch il fort aumnto dll prstazioni non è nll immdiato richisto dal mrcato, né util a spingr l avvio di nuovi progtti di innovazion d è principalmnt motivato dall intrss privato dgli incumbnt, in contrasto con l intrss pubblico, a indbolir la concorrnza ni mrcati dlla banda larga a costruir una nuova posizion dominant, sfruttando un utilizzo privilgiato dlla rt pr prvalr, in allanza o in comptizion con i grandi ntwork dlla tlvision, sui nuovi mrcati di contnuti. L carattristich tcnologich gli fftti su utnti concorrnti 60 Il principal fftto dlla trasformazion dll cor ntwork in NGN è l unificazion, basata sull utilizzo gnralizzato dl protocollo di comunicazion IP, qullo carattristico di Intrnt, di tutti i sgmnti cor dll rti logich di tutt l sot- tostanti infrastruttur fisich oggi utilizzat pr i srvizi tlfonici, fissi mobili, i srvizi Intrnt, i srvizi dati offrti all imprs, com l rti privat virtuali, i nuovi srvizi vido, sia di broadcasting, assimilabili a qulli tlvisivi, sia individualizzati (contnuti vido on dmand, vidocomunicazion). Qusta unificazion comporta invstimnti non troppo rilvanti, in quanto ssnzialmnt costituiti da apparati lttronici ch prsidono alla rgolazion dl traffico, all intrno ai confini dl nuovo cor (l intrfaccia vrso l rti di accsso, ch potrbbro anch rstar immutat), da piattaform softwar ch gstiscono utnti srvizi, solo limitatamnt, visto ch sono spsso già rinnovat, da infrastruttur fisich di trasporto (fibr ottich). L unificazion consnt significativi risparmi ni costi oprativi: si pnsi alla riduzion dl prsonal addtto alla gstion, ch non dovrà più sguir una pluralità di sistmi logici distinti curar la manutnzion di apparati hardwar numrosi frammntati; o alla riduzion dl numro di difici ncssari a ospitar cntrali sistmi di gstion. I vantaggi principali dovrbbro, prò, drivar dalla maggior smplicità nl progttar, prsonalizzar gstir nuovi srvizi ch intgrano l carattristich di prcdnti, in un uso più fficint flssibil dlla capacità di trasporto, in un maggior controllo dlla qualità dl srvizio nlla possibilità di garantirla, a divrsi livlli con divrsi przzi. Anch l intrconnssion tra rti di opratori distinti dovrbb risultar più facil d conomica. È probabil ch non solo la rt cor dll in- cumbnt, ma anch qull dgli OLO divngano o siano stat inizialmnt pnsat com NGN. Anzi, In Italia l rti fissa mobil di Wind sono fortmnt intgrat; la rt di Fastwb può ssr considrata una NGN anch nl suo sgmnto di ac- csso; Fastwb Tiscali, così com molti altri Intrnt Srvic Providr, forniscono srvizi tlfonici sclusivamnt in modalità VOIP (Voic V Ovr IP). In una prima fas, la nuova rt cor si collghrà, in qualch migliaio di punti di snodo, all rti di accsso sistnti: la rt di doppini in ram ch vicola i srvizi voc i srvizi a banda larga XDSL (pr smpio ADSL, HDSL, SDSL) all utnza rsidnzial all piccol sdi di imprs srvizi pubblici; la rt Consumatori, numro 3/2007 Diritti DirittiMrcato Mrcato

4 di accsso in fibra ottica, oggi utilizzata quasi sclusivamnt da grandi insdiamnti affari (in Italia solo una part dgli utnti individuali Fastwb, circa , ha un accsso in fibra); l rti di accsso GSM o UMTS, costituit dall stazioni radio-bas; vntuali rti WiFi o Wi Max. Una sconda fas comportrà la nascita di una rt fissa di accsso di nuova gnrazion pr l utnza di massa (NGAN). Essa consntirà un snsibil aumnto dlla vlocità massima di connssion (ch oggi è di 20Mb/s nll ar in cui sono disponibili gli apparati ADSL2+), inoltr, di suprar problmi oggi drivanti dalla qualità di cavi o dalla intrfrnza, quando la diffusion di srvizi a banda larga è particolarmnt lvata nlla piccola ara gografica srvita da un armadio di distribuzion. Ciò potrà avvnir gradualmnt, a partir dall ar locali considrat più profittvoli (Tlcom Italia sta iniziando una sprimntazion a Milano). Non smbra probabil ch un OLO si faccia oggi promotor dllo sviluppo di una NGAN, s non altro prché, a front di invstimnti molto ingnti (dll ordin di uro pr utnt potnzial, in ar ad alta dnsità abitativa) potrbb, a diffrnza dll incumbnt, far migrar rapidamnt forzatamnt solo un numro ridotto di suoi utnti ffttivi. L nuov rti di accsso, quindi, nascranno pr iniziativa dll incumbnt, salvo cczioni, tra cui l più intrssanti sono iniziativ svdsi, a scala municipal a proprità pubblica o cooprativa: in qusti casi, la rt di accsso è utilizzabil, in modo paritario, da tutti gli opratori attivi nll ara. Pr lo sviluppo dlla NGAN, l soluzioni tcnich a disposizion dll incum- bnt ricadono su du catgori: qull tutt in fibra ( FTTH: fibr to th hom) ch dlla rt sistnt possono utilizzar, in part, condotti cunicoli, ma non i cavi in ram; qull VDSL, concttualmnt simili all attuali xdsl, ch continuano a usar la porzion di doppini di ram, lunga al più poch cntinaia di mtri, spsso poch dcin, ch va dagli armadi di distribuzion alla sd dll utnt. In ntrambi i casi, l incumbnt non utilizzrà più i grandi impianti (ch in Italia vngono chiamati SL, Stadi di Lina), in cui i doppini in ram confluiscono, prosgundo il loro prcorso, affasciati in grossi cavi, da parcchi armadi di distribuzion (oltr 10 in mdia) vngono connssi alla rt cor, né gli apparati lttronici (i DSLAM) oggi istallati ngli SL pr fornir i srvizi a banda larga. Nlla soluzion VDSL apparati analoghi ai DSLAM attuali, anch s mno ingombranti, prché dvono gstir un numro ridotto di utnti, dovrbbro ssr istallati ngli armadi di distribuzion la rt cor raggiungrbb l ar- madio con la fibra ottica invc ch con i grossi, dlicati spsso difttosi cavi di doppini affasciati. Nlla soluzion tutta in fibra, innovazioni rcnti (com la fibra ottica passiva) consntirbbro di rndr ancora più lggra, disprsa in prifria facil d conomica da gstir la componnt lttronica, al costo dgli scavi aggiuntivi ncssari pr portar la fibra fino all utnt. Non smbra probabil ch nll zon in cui la NGAN vrrà sviluppata, l in- cumbnt mantrrà in vita la rt di accsso prsistnt: gli convrrà far migrar Consumatori, DirittiMrcato numro 3/2007 Diritti Mrcato 61

5 alla nuova rt tutta l utnza, anch qulla ch non utilizzrà i nuovi srvizi, pr risparmiar sui costi di gstion dgli SL (Tlcom Italia ha vnduto gli difici in cui ssi sono installati oggi li affitta da fondi immobiliari) sui costi di manutnzion di cavi in ram. Ciò porrà sri problmi agli OLO ch hanno sviluppato una stratgia basata sull ULL. Essa, infatti, comporta ch l OLO arrivi fino all SL con infrastruttur propri o affittat, installi i propri DSLAM nll dificio (co-locazion) li conntta ai doppini di propri utnti ch lì confluiscono. Poiché né l dificio, né i cavi di doppini affasciati intrssano più all incumbnt, l unica altrnativa, puramnt torica, allo smantllamnto dl sgmnto di rt divntato obsolto, sarbb costituita dal subntro dgli OLO nlla coprtura di rlativi costi (largamnt indivisibili, quindi, insostnibili con piccol quot di mrcato). Altrttanto insostnibil smbrrbb, nl caso l incumbnt scgliss un ar- chitttura VDSL, la trasposizion dl modllo dl local loop unbundling in qullo dl sub-loop unbundling, cioè l stnsion dll infrastruttur dll OLO fino agli armadi di distribuzion la co-locazion in qulla sd di nuovi DSLAM pr il VDSL, in modo da potr affittar dall incumbnt i sub-loop ch confluiscono ngli armadi. In primo luogo, infatti, arrivar con infrastruttur propri o affittat fino agli armadi (Tlcom Italia n convrtirbb alla nuova tcnologia circa ) sarbb assai più onroso ch raggiungr gli SL (in Italia gli OLO sono oggi prsnti in circa SL). In scondo luogo, gli apparati installati ngli armadi rischirbbro di ssr sottoutilizzati prché su ar così piccol gli utnti dgli OLO sarbbro troppo pochi. In trzo luogo, gli armadi non avrbbro spazi sufficinti pr consntir (sia pur con un aggravio di costi) la prsnza di più di du opratori. Il modllo di businss 62 L sclt di invstimnto in una nuova rt di accsso sono corrlat all sclt di nuovi modlli di businss ch gli incumbnt sono costrtti a considrar pr so- stnr una crscita ch, dopo alcuni dcnni straordinari, stnta a prosguir. Ngli anni '90, la crscita è stata alimntata in Europa soprattutto dalla tlfonia mobil ngli USA soprattutto da Intrnt. In qusto scorcio dl nuovo dcnnio, i Pasi più sviluppati hanno rcuprato trrno ni sgmnti in cui rano rimasti inditro, ma il più fort motor di sviluppo è divntato qullo di srvizi a banda larga di massa. Nl frattmpo, ni Pasi in via di sviluppo la tlfonia mobil sta divntando il principal vicolo pr la diffusion dll accsso ai srvizi tlfonici, mntr Pasi asiatici a rapida crscita, com la Cora, sono ormai all avanguardia nl mondo non solo pr la diffusion dlla banda larga, ma anch pr i progtti di sviluppo di NGAN. In particolar, la banda larga ha rivitalizzato la rt fissa, allontanando il rischio di una complta sostituzion fisso-mobil, prché i collgamnti a banda larga offrti dagli opratori mobili, a front di stringnti vincoli di capacità di Consumatori, numro 3/2007 Diritti DirittiMrcato Mrcato

6 traffico, non sono in grado di comptr né pr przzo, né pr prstazioni con qulli di rt fissa. Inoltr n ha sostnuto i ricavi, mntr qulli drivanti dalla voc soffrivano, sia sul vrsant dll quantità (a causa dl mobil) sia su qullo di przzi, pr la concorrnza (provnint anch da offrt VOIP) ch, divnuta finalmnt più rilvant di vincoli rgolamntari di pric cap, ha concrtizzato, con la diffusion di schmi tariffari flat, ciò ch da anni la tcnologia avrbb prmsso: l annul- lamnto dll fftto sui przzi dlla distanza dlla durata dll comunicazioni. Infin ha consntito di rinnovar profondamnt i srvizi vocali di rt fissa, pr smpio consntndo l uso simultano di molti numri tlfonici attravrso un solo collgamnto a banda larga la convrgnza fisso-mobil (trminali mobili ch divntano cordlss, in chiamata in riczion, quando sono in casa, in ufficio o ngli hot spot coprti dall oprator di rt fissa ch offr il srvizio). Anch i srvizi a banda larga stanno, prò, calando di przzo prché l unbundling, s associato a stringnti vincoli di non discriminazion, consnt offrt ralmnt comptitiv. Inoltr, lo sviluppo ch in qusti anni hanno avuto Intrnt tutt l applicazioni vocali, di mssagistica o di distribuzion di contnuti, anch pr-to- pr, vicolat da Intrnt (si pnsi a Skyp, a MSN, a Yahoo, YouTub o a Googl, ma anch ai fornitori VOIP ch utilizzano il protocollo SIP) hanno concorso a far maturar nll utnza la prczion dl srvizio di connttività a banda larga com cosa distinta dai srvizi applicativi cui sso dà accsso: l utnt sta divntando consapvol di pagar distintamnt l uno gli altri (qusti ultimi, spsso, solo indirttamnt, attravrso la pubblicità). Ciò apr la strada a una prospttiva ch molti incumbnt vdono com un pricolo mortal: l ssr confinati a oprar sul mrcato di un bn ch da un lato vin prcpito com una commodity non diffrnziata, dall altro offr una rdditività limitata anch prché i rgolatori rndono obbligatorio offrir a przzo di costo i srvizi di bottlnck, com l ULL, ai concorrnti. Una risposta stratgica a qusto pricolo implica sclt su du distint qustioni: 1) com porsi risptto all prssioni di rgolatori di mrcati vrso una più accntuata sparazion tra l offrta all ingrosso di srvizi ssnziali a s stssi ai concorrnti, ch sia la più nutral mno vincolant possibil, un offrta al dttaglio ch punti alla diffrnziazion; 2) quali srvizi complmntari combinar ai srvizi di connttività offrti al dttaglio pr combattr l fftto commodity. Du rispost oppost al primo qusito sono qull di BT, ch ha raggiunto con il rgolator OFCOM un accordo di sparazion funzional in bas al qual fornirà ai concorrnti i srvizi di rt ssnziali agli stssi przzi, con gli stssi sistmi, stssi procssi, stss intrfacc commrciali stssi tmpi di fornitura (così da ottnr la total quality of accss attravrso l quivalnc of inputs) qull dgli incum- bnt statunitnsi ch, dopo avr vittoriosamnt lottato in sd giudiziaria lgi- slativa pr non ssr costrtti a mttr a disposizion di concorrnti componnti infrastrutturali ssnziali, stanno ora crcando di far passar l ida ch i srvizi di connttività possono ssr fatti pagar in misura diffrnziata, tnndo conto dll applicazion utilizzata (gli avvrsari di qusta posizion, tra cui i massimi for- Consumatori, numro 3/2007 Diritti DirittiMrcato Mrcato 63

7 nitori di applicazioni via Intrnt, la giudicano un attacco al consolidato principio dlla nt nutrality ch driva dallo storico ruolo di common carrir). Similmnt oppost sono, con rifrimnto al scondo qusito, l posizioni di chi, com BT, punta a diffrnziar la sua offrta al dttaglio, arricchndo i suoi srvizi di connttività (intgrazion fisso-mobil, offrt dirtt al mondo businss, spci s oprant a scala global, offrta di srvizi informatici complmntari) l imprs ch puntano (anch) a divntar mdia companis (gli incumbnt statunitnsi, in Europa, pr smpio, DT, KPN Tlcom Italia). Da qusta analisi mrgono du modlli di businss, ch sintticamnt potrmmo dfinir modllo ingls modllo amricano, il primo ch acctta la parità di accsso una comptizion basata su di ssa; il scondo ch mira a valorizzar i privilgi dlla intgrazion vrtical, divntando fornitor di contnuti. Sono proprio gli opratori ch smbrano avr sclto il modllo amricano a puntar di più sullo sviluppo di NGAN. Si tratta ora di vdr s ciò ch conta vramnt pr loro è l aumnto dll prstazioni dlla rt o piuttosto la limitazion dl ruolo di concorrnti, s i progtti vrrbbro concrtizzati nl caso in cui i rgolatori confrmassro pr l nuov rti obblighi paragonabili a qulli dl modllo ingls. Gli fftti sull asstto rgolatorio L NGN costituiscono un banco di prova particolarmnt impgnativo pr il nuovo quadro rgolamntar uropo, nl momnto in cui sso è oggtto di una prima important rvision. In Italia ciò è tanto più vro in quanto il dibattito in corso da tmpo 2 sulla opportunità di form di sparazion, almno funzional, ch assicurino la parità di trattamnto tra opratori altrnativi attività al dttaglio dll incumbnt si è fuso rcntmnt con qullo sugli asstti propritari di Tlcom Italia. Frma rstando, in gran part dgli analisti, la convinzion dll signza di un rigoroso risptto dll rgol dll prrogativ dl mrcato, è tuttavia risultato più chiaro l fftto prvasivo ch sclt altrnativ di modllo di businss da part di chi possid l risors infrastrutturali non duplicabili potrbbro avr sullo sviluppo (non solo) conomico dl Pas. In qusto quadro, molto opportunamnt, l Autorità pr l Garanzi nll Comunicazioni ha avviato la Consultazion Pubblica sugli asptti rgolamntari rlativi all asstto dlla rt di accsso fissa all prospttiv dll rti di nuova gnrazion a banda larga (Dlibra 208/07/CONS) su cui già sono stati raccolti i punti di vista di soggtti intrssati. Il nodo principal è qullo dgli fftti dl quadro rgolamntar sugli invstimnti, sia dll incumbnt sia di nuovi opratori, quindi, sull innovazion Si vda La libralizzazion zoppa, a cura di S. Frova d E. Pontarollo, Vita Pnsiro, In L virtù dlla concorrnza, a cura di C. D Vincnti A. Vignri, Il Mulino 2006; si vdano in particolar gli intrvnti di E. Chli, M. Grillo C. Lporlli. Consumatori, DirittiMrcato numro 3/2007 Diritti Mrcato

8 È un tma da smpr all attnzion dgli studiosi: già nl 1992 Michal Riordan 3 si chidva s la rgolamntazion avrbb potuto rallntar l adozion dlla fibra ottica da part di opratori tlfonici opratori Tv via cavo. Il suo articolo mostra ch la rgolamntazion può produrr un rallntamnto dll innovazion, ma ch ciò non è ncssariamnt ngativo in trmini sociali. Pr smpio, l innovazioni possono ssr attuat quando la tcnologia non è ancora provata, d è ancora troppo costosa, con finalità di prmption o pr aumntar i costi sopportati dai concorrnti. Tra l altro, un fftto di prmption, cioè di dissuasion dgli invstimnti altrui, non conform all intrss collttivo, potrbb prodursi anch s poi i progtti non si concrtizzassro. Infatti gli OLO non prosguirbbro ni progtti basati sull unbundling unbundling dl local loop finché prman una situazion di incrtzza sulla durata dl priodo di tmpo pr cui sarà loro possibil continuar a utilizzar i siti dgli incumbnt, in cui ssi dovrbbro installar i loro apparati. È important chidrsi oggi quanto concrti siano i rischi drivanti dai progtti annunciati dagli incumbnt; s qusti progtti vrrbbro comunqu attuati nl caso in cui la rgolamntazion intrvniss pr prvnirn l impatto ngativo sulla concorrnza s qusto intrvnto sarbb giustificato a front di vantaggi ch l innovazion comunqu portrbb al pas. Più in gnral, il dibattito avviatosi con l annuncio di progtti di sviluppo dll rti di accsso di nuova gnrazion è un smpio intrssant dll difficoltà con cui la rgolamntazion ragisc al cambiamnto tcnologico, anch quando gli sviluppi ch si concrtizzano sono bn dlinati, in trmini di scnari possibili, da molti anni. I procssi, almno in trmini di annunci, acclrano all improvviso anch i rgolatori più lungimiranti, in particolar Ofcom, si trovano in ritardo risptto all urgnza dll dcisioni ch si rndono ncssari. Non sono ancora stati pinamnt attuati, nl Rgno Unito, i risultati dll norm invstimnto intllttual fatto da Ofcom con la Stratgic Rviw of Tlcommunications, conclusasi nl sttmbr 2005, con l accttazion da part di BT dgli undrtakings rlativi alla sparazion funzional, alla parità di accsso alla qui- valnza di srvizi intrmdi forniti a s stssa ai propri concorrnti. Il modllo ingls dfinito in qulla sd ha suscitato grand intrss molt Autorità nazionali di rgolamntazion si propongono di imitarlo. Eppur qul modllo propon com paradigma dlla parità di accsso un implmntazion fficint dll unbun- dling dl local loop cioè proprio qulla modalità di ntrata ch divntrbb impossibil con l nuov rti di accsso, prché basata su un sgmnto di rt ch sparirbb con la transizion alla nuova rt. Dopo anni in cui ra stata diffidnt ni confronti dll unbundling, poiché l utilizzazion da part dgli OLO dll ultimo miglio dlla rt dll incumbnt vniva vista com un pricoloso arrtramnto risptto all idal dlla comptizion tra infrastruttur indipndnti, Ofcom, con anni di ritardo risptto ad altri Pasi, tra cui l Italia, ra giunta a considrar l unbundling il modo più fficac pr assicurar agli OLO, a costi accttabili, l autonomia tcnologica ncssaria a innovar avva iniziato a promuovrlo, anch riducndon i 3 Michal Riordan Rgulation and prmptiv tchnology adoption, Rand Journal of Economics, autunno Consumatori, DirittiMrcato numro 3/2007 Diritti Mrcato 65

9 66 przzi, ottnndo una pronta razion positiva da part dl mrcato. Ma ciò avvin proprio quando, in Grmania, in Italia o in Olanda si sta parlando di smantllar almno in part la rt di doppini in ram (i loop ch vngono unbundld). Ovviamnt il modllo ingls potrà ssr adattato all nuov rti di accsso, ma rsta il fatto ch Ofcom non è oggi pronto a dirci su quali lin ciò potrà avvnir ch nl frattmpo continua a incntivar invstimnti ch potrbbro risultar incompatibili con il nuovo modllo di rt (pur sottolinando ch, a front di modifich unilatrali dcis dall incumbnt risptto a piani prcdnt- mnt annunciati, gli OLO maturrbbro il diritto a ssr indnnizzati). Ni pasi in cui l unbundling si è molto diffuso, i rgolatori dovranno affrontar problmi di gstion dl transitorio ancora più complssi prché gli fftti dll nuov rti di accsso sugli OLO ch più hanno invstito in infrastruttur sarbbro gravissimi. Nll immdiato vrrbb mssa a rpntaglio la continuità dl srvizio o potrbbro aumntar i costi pr mantnrla, affittando ultriori risors dall incumbnt (s gli foss disponibil od obbligato a farlo). In prospttiva, s il rgola- tor si limitass alla smplic trasposizion dl diritto al local loop unbundling in qullo al sub-loop unbundling, gli OLO dovrbbro sobbarcarsi normi invstimnti pr duplicar gli invstimnti dll incumbnt al fin di utilizzar i sub-loop. Ha snso, anch da un punto di vista collttivo, ch gli OLO, la cui rdditività è tutt altro ch buona, si svnino pr tntar qusto invstimnto? E quanti potranno farlo? O non sarbb fors il caso di chidrsi s qusti rcnti sviluppi non rndano la rt pr l accsso a larghissima banda, allo stato dlla tcnologia, un monopolio natural? In altri sttori, l nrgia lttrica, pr smpio, quando c è accordo nl riconoscr la carattristica di monopolio natural di un sgmnto dlla rt, qul sgmnto è trattato in modo divrso risptto a qulli pr cui la comptizion è possibil: si dà pr scontato ch nssuno crchrà di duplicarlo vin garantito a tutti i concorrnti di potrlo utilizzar in modo assolutamnt paritario. In cambio, all incumbnt è assicurata una rtribuzion crta, anch s non mol- to lvata, dato il modsto rischio sopportato. Ovviamnt nll comunicazioni il discorso è molto più complicato, in quanto c è un problma di innovazion non sappiamo dcidr a priori né s il monopolio natural è dstinato a rimanr tal nl tmpo né qual sia la tcnologia il livllo di prstazioni più dsidrabil pr la collttività in un dtrminato momnto. S anch divntass vidnt ch non c è rischio di ntrat comptitiv ch aggirino il monopolio natural, rimarrbb il rischio di un invstimnto fortmnt innovativo, ch potrbb incontrar un accoglinza ngativa o pr il qual andrbb rmunrata, s ciò è socialmnt dsidrabil, la dcision di non aspttar troppo prima di ralizzar l invstimnto. Gli sviluppi sopra dscritti potrbbro diffondr la convinzion ch il passaggio all rti di nuova gnrazion rnda il sgmnto dll accsso un monopolio natural, nl snso ch sarbb impraticabil crcar di adattar a qul contsto il tipo di comptizion, basata su propri apparati infrastruttur, ch, sia pur con sri limiti, avva cominciato a funzionar con l unbundling. Consumatori, numro 3/2007 Diritti DirittiMrcato Mrcato

10 S ciò foss vro, prndr atto al più prsto dll indsidrabilità social dll norm sforzo finanziario ncssario a portar gli apparati di qualch OLO in dcin di migliaia di armadi potrbb risparmiar all Europa l voluzion ch un insostnibil comptizion tra infrastruttur indipndnti ha prodotto ngli Stati Uniti: una sostanzial rimonopolizzazion (ch, in Italia, non sarbb nmmno tmprata dalla prsnza di rti tlvisiv via cavo). Ciò richid ch gli attuali obblighi di accsso paritario, ch nl modllo ingls vngono smplificati con l ULL, vngano trasposti non solo nl sub-loop unbundling, ma anch nll form di condivision di apparati, oltr ch di mzzi trasmissivi, dll incumbnt ch oggi chiamiamo bitstram. Si pongono tuttavia problmi di asstto istituzional, ch vanno al di là di qulli affrontabili con misur di sparazion funzional, socitaria o propritaria in bas alla qual un infrastruttura non duplicabil è mssa a disposizion di tutti. Non è chiaro, pr smpio, con qual procdura in bas a quali informazioni a quali incntivi l ntità sparata rsponsabil dlla rt di accsso pianifichrà, nl nuovo asstto, i suoi invstimnti in innovazion dcidndo, in particolar, tcnologia, livllo di prstazion d stnsion gografica dlla nuova rt. Ciò riapr il tma dlla sclta di modlli di businss da part di soggtti attivi ni mrcati finali (primo tra tutti l x-monopolista) di modi con cui ssi comunicano coordinano l loro sclt, vrificandon la compatibilità, con chi gstisc innova l infrastruttura condivisa. Non c è dubbio, in particolar, ch una pina accttazion da part dll incumbnt di un modllo ingls potrbb indurlo a concludr ch il businss dlla rt di accsso può ssr vantaggiosamnt condotto coinvolgndo ngli invstimnti altri soggtti ( quindi con una sparazion socitaria, almno parzialmnt propritaria soggtta al controllo di mrcati azionari). Vicvrsa un rilancio dl modllo amricano potrbb da un lato rndr mno probabil una sparazion socitaria, dall altro rndr più duro il confronto con L Autorità con i concorrnti sul funzionamnto di mrcati all ingrosso. La protzion dl consumator gli fftti sul digital divid In occasion dl lancio di prodotti innovativi spsso non tutti gli utnti, soprattutto non tutti i consumatori, traggono un quo bnficio dall innovazion. Possiamo individuar du situazioni distint, ch spsso si sovrappongono, pr l quali ciò avvin. In primo luogo, ai prodotti innovativi potrbb non ssr imputata una quota adguata di loro costi congiunti con i prodotti prsistnti, con il risultato di privilgiar i pochi utnti di prodotti innovativi a sps di molti utnti di prodotti consolidati. In scondo luogo, l offrta di prodotti innovativi spsso non è stsa, pr motivi tcnici o conomici, a tutto il trritorio di un pas. Un smpio di ntramb qust situazioni è costituito dal rcnt lancio di srvizi a banda larga. In qul caso, il doppino in ram, la cui disponibilità consntiva Consumatori, numro 3/2007 Diritti DirittiMrcato Mrcato 67

11 68 inizialmnt solo di far ricvr tlfonat vniva pagata con il canon di abbonamnto, è divnuto, con un modsto costo incrmntal, il mzzo pr fornir anch i srvizi ADSL. Ciò non ha prodotto un abbassamnto dl canon di abbonamnto al tlfono, ma la possibilità di praticar przzi abbastanza aggrssivi sull ADSL (si pnsi alla possibilità di avr a disposizion gratuitamnt la connssion ADSL di pagar solo pr il tmpo in cui si è connssi), in ultima analisi, un incrmnto di profitti al dttaglio non associati al traffico tlfonico. In scondo luogo, l offrta, ancora oggi, non è disponibil pr oltr il 10% dlla popolazion italiana. Gli stssi problmi si prsntranno, acuiti, quando inizirà l offrta di srvizi a larghissima banda, sia ni confronti di srvizi vocali, sia ni confronti di srvizi a banda larga offrti già oggi. I nuovi srvizi saranno inizialmnt offrti a una quota molto bassa dlla popolazion, dov saranno offrti, saranno adottati, probabilmnt, da una quota modsta dll utnza potnzial (qulla intrssata a contnuti vido prsonalizzati ad alta dfinizion). Pur vitando attggiamnti troppo rigidi, ch potrbbro nuocr alla progrssiva diffusion di prodotti innovativi, occorr salvaguardar gli intrssi di consumatori ch, pr situazion sociocultural o conomica o anch solo pr la loro rsidnza, non potranno pinamnt fruir dll innovazion. Pr quanto riguarda la ripartizion di costi congiunti, è almno ncssario ch si applichino in futuro clausol di salvaguardia pr vitar ch la dcision di smantllar la rt prsistnt non si traduca in un aumnto di przzi pr qugli utnti ch continuranno a domandar soltanto i srvizi ch ssa già rndva disponibili. Pr quanto riguarda il problma dll stnsion gografica dl srvizio, è util analizzar il problma alla luc di quanto è stato fatto in passato pr sostnr l univrsalità dl srvizio tlfonico. È bn noto ch, in tutto il mondo, si utilizzano form di supporto alla disponibilità dl srvizio tlfonico nll zon gografich più costos da srvir, nonché, anch nll altr zon, a favor dgli utnti a basso rddito ch, pr la ridotta ntità dl consumo, non sono rmunrativi. Con la libralizzazion, qust form di supporto hanno subíto un voluzion volta a rndrl comptitivamnt nutrali, ma qusto risultato è bn lontano dall ssr stato ottnuto. In molti pasi, tra cui l Italia, ci si è limitati a istituir un fondo, cui contribuiscono, in proporzion al fatturato, tutti gli opratori dlla tlfonia fissa mobil, pr coprir il costo ntto dlla fornitura dl srvizio tlfonico a zon a utnti non rmunrativi da part di Tlcom Italia. La situazion è insoddisfacnt pr una sri di motivi. In primo luogo, zona pr zona, il compito di fornitor di ultima istanza potrbb ssr attribuito in modo comptitivo: attravrso un asta si potrbb attribuir il compito al fornitor ch richid il sussidio più basso. In scondo luogo, qualunqu oprator, qualsiasi sia la tcnologia ch gli utilizza, potrbb godr dl sussidio prvisto a favor dll zon ad alto costo, in misura proporzional al numro dgli utnti ch lo sclgono com oprator bas. Così, pr smpio, s con piani tariffari sufficintmnt attranti, opratori mobili od opratori Wi Max, ma anch opratori altrnativi di rt fissa, sottrassro all x-monopolista nll zon ad alto costo utnti disposti a considrarli oprator primario, ssi dovrbbro ottnr il sussidio Consumatori, numro 3/2007 Diritti DirittiMrcato Mrcato

12 ch oggi va al monopolista ch è costituito di du parti: una splicita, drivant dal fondo raccolto a qusto fin, una implicita, drivant dal fatto ch tutti gli utnti dll x-monopolista pagano gli stssi przzi al dttaglio, sia ch risidano in zon ad alto costo sia ch risidano in zon (tipicamnt qull ad alta dnsità abitativa) ch sono poco costos da srvir. La ncssaria contropartita di qusto sussidio è costituita dall risors ncssari ad alimntarlo cioè dal contributo ch al fondo dovrbbro vrsar coloro ch, sottrando all x-monopolista utnti rsidnti nll zon a basso costo, diminuiscono i margini con cui gli sussidia gli utnti suoi di concorrnti dov il costo è alto. Mark Armstrong 4 dimostra ch qusto sistma di contributi sussidi, insim alla possibilità di usar lmnti dlla rt dll incumbnt a un przzo all ingrosso allinato al loro costo ffttivo (basso in città, alto nll zon rurali), limina distorsioni alla comptizion alla sclta di tcnologi. Infatti, s, com ora avvin in Italia in molti altri pasi, non ci fossro contributi sussidi i przzi all ingrosso fossro mdiati su tutto il trritorio nazional, com qulli al dttaglio, si vrifichrbbro du distinti problmi. In città i concorrnti sarbbro incntivati al bypass (cioè a sviluppar una propria rt distinta) più di quanto sarbb auspicabil (pr vitar un przzo all ingrosso più alto di costi); possiamo ritnr ch i costi lvati di infrastruttur distint rndano qusta proccupazion soltanto torica. Vicvrsa, nll zon rurali i concorrnti potrbbro non avr intrss a sviluppar nuov infrastruttur più fficinti di qull attuali (si pnsi all nuov tcnologi snza fili), prché la rt dll x-monopolista vin loro mssa a disposizion a przzi infriori ai costi prché, rinunciando a usarla, rinuncrbbro a qusto sussidio; invc, col nuovo sistma continurbbro a fruirn pr lo sviluppo dlla propria infrastruttura. Una corrzion di qusto squilibrio appar oggi particolarmnt important pr la concomitanza di tr importanti fattori. In primo luogo, la diffusion di srvizi a banda larga ha portato nuovamnt alla ribalta il tma dl digital divid. Ni primi anni dlla diffusion di massa dll accsso a Intrnt, accanto al più gnral disincntivo costituito dalla tariffa tlfonica a tmpo, si ponva, soprattutto in Italia, il grav problma dlla indisponibilità pr molti utnti di piccoli cntri di punti di accsso raggiungibili con la tariffa urbana. Qugli stssi utnti, oggi, potrbbro non disporr di accssi a banda larga ADSL.. Il fnomno riguarda ancora, scondo l AGCOM, 5 oltr il 10% dlla popolazion, con circa piccoli comuni (su 8.101) dl tutto privi di coprtura altri parzialmnt non coprti; pr circa l 8% dlla popolazion la fornitura dl srvizio smbrrbb richidr invstimnti infrastrutturali particolarmnt onrosi. In scondo luogo, è in corso l assgnazion tramit asta di band di frqunza da dstinar all offrta di srvizi Wi Max, ch potrbbro ridurr il costo dlla coprtura dll zon ch sino a oggi Tlcom Italia ha ritnuto non profittvoli. 4 M. Armstrong, Accss Pricing, Bypass, and Univrsal Srvic, Amrican Economic Rviw, Vol. 91 n 2, may 2001, pp Consultazion Pubblica sugli asptti rgolamntari rlativi all asstto dlla rt di accsso all prospttiv dll rti di nuova gnrazion a banda larga, Allgato B alla Dlibra n. 208/07/CONS. Consumatori, DirittiMrcato numro 3/2007 Diritti Mrcato 69

13 70 In trzo luogo, gli annunciati invstimnti nll nuov rti di accsso si rivolgono, ancora una volta, all ar urban più profittvoli, con il risultato di allargar fortmnt il gap tra l zon mglio pggio srvit, oltr a crar ultriori divisioni dlla popolazion in trmini di qualità di srvizi a banda larga disponibili. In qusto quadro, una prima riflssion dovrbb riguardar l opportunità di stndr oppur no l attual primtro di srvizi pr cui sussistono obblighi di srvizio univrsal, includndo qulli a banda larga di un dato livllo di qualità. Gli opratori prfriscono parlar di supramnto dl digital divid, piuttosto ch di stnsion dgli obblighi di srvizio univrsal, pr indicar ch l risors ncssari dovrbbro ssr ottnut non all intrno dl mrcato, con form di mutualità, così com avvin oggi pr i srvizi vocali, ma attravrso finanziamnti pubblici. L opportunità di form di supporto pubblico mirato alla riduzion dll sprquazioni mrita un attnta riflssion sarbb cornt con un insim di altr misur volt al supramnto di situazioni di disparità ch carattrizzano l intrvnto pubblico nll conomia. A maggior ragion sso potrbb ssr giustificato nl momnto in cui l risors hrtzian ncssari alla valorizzazion dl Wi Max, la tcnologia ch più smbra adatta a fornir srvizi a banda larga nll zon rurali, vngono mss all asta. Non si tratta solo di vitar ch il mccanismo d asta vanifichi il vantaggio di costo ch potrbb carattrizzar il Wi Max (com potrbb avvnir s l x-monopolista o gli opratori mobili fossro mssi in grado di impdir l ntrata di nuovi soggtti accaparrandosi l frqunz, più pr sottrarl ad altri ch pr usarl ffttivamnt). Sarbb anch util ch qust risors siano rimss in gioco vicolat a supportar lo sviluppo di infrastruttur innovativ proprio in qull zon in cui l infrastruttur basat su ADSL, tipicamnt usat pr fornir srvizi a banda larga, mancano prché giudicat troppo costos. Un intrvnto di qusto tipo non sarbb in contrasto con un liminazion dll attuali distorsioni dl sostgno dl srvizio univrsal tlfonico anzi avrbb fftti sinrgici con sso. Anch lasciando immutato il primtro dll attual srvizio univrsal tlfonico, lo sviluppo di una nuova infrastruttura wirlss potrbb bnficiar di sussidi a sso risrvati dal modllo di Armstrong, poiché ssa sarbb in grado di fornir congiuntamnt srvizi vocali a banda larga. S poi il contnuto dgli obblighi di univrsalità dl srvizio vniss stso ai srvizi a banda larga, bisognrbb dcidr com il modllo di Armstrong possa ssr applicato nl caso in cui alcuni di srvizi forniti dalla rt dll oprator dominant non siano disponibili con lo stsso livllo di qualità in tutt l sdi gografich. Ciò, infatti, insim all assnza di form di rgolamntazion di przzi di srvizi a banda larga al dttaglio (sia pr quanto riguarda il livllo dl przzo sia pr quanto riguarda obblighi all uniformità gografica), impdisc il calcolo di contributi con cui l zon a basso costo dovrbbro sussidiar qull a costo lvato. Anch in qusto caso, tuttavia, rstrbb possibil la raccolta di un fondo tramit prlivi proporzionali al fatturato. In qusto caso, i srvizi a larghissi- Consumatori, numro 3/2007 Diritti DirittiMrcato Mrcato

14 ma banda disponibili solo in alcun ar urban dovrbbro contribuir al fondo s vnissro considrati sostitutivi di srvizi a banda larga più tradizionali, così com oggi i srvizi mobili contribuiscono al finanziamnto dgli obblighi di fornitura univrsal di srvizi tlfonici, anch s, con una pals contraddizion risptto al principio di nutralità tcnologica, oggi non è ammsso ch il srvizio univrsal sia assicurato pr mzzo di tcnologi mobili. Conclusioni I vantaggi ch l NGN portranno ai consumatori al sistma produttivo potrbbro ssr attnuati dall indbolimnto dlla prssion comptitiva ch, in qusti anni, ha prodotto una fort riduzion di przzi un psant aumnto dll prstazioni di srvizi a banda larga. Smbra ncssario ch i rgolatori modifichino profondamnt un impostazion ch, sin qui, in Europa ha favorito invstimnti infrastrutturali basati sull unbundling ch potrbbro ssr vanificati non imitabili nlla nuova rt. Potrbb ssr, quindi, opportuno riconoscr il carattr di monopolio natural dlla nuova rt di accsso garantirn la disponibilità, a condizioni rgolat, a tutti gli opratori. Un accsso paritario alla nuova rt portrbb significativi vantaggi alla collttività. In primo luogo, consntirbb di convogliar fficintmnt l scars risors disponibili a piani di invstimnto nlla nuova rt, da attuar rapidamnt ch non dvono ncssariamnt scludr una division di compiti (pr smpio su bas gografica) o una cooprazion (pr smpio in trmini di partcipazion all azionariato dl gstor dlla rt di accsso) tra soggtti divrsi (smpr ch sia possibil contrastar i rischi di collusion). Più l accsso è paritario, più gli opratori potranno vitar sprchi pr ottnrlo, più sarà possibil incntivar conomicamnt gli invstimnti nllo sviluppo dlla nuova rt. In scondo luogo risolvr il problma dll accsso offrirbb, comunqu, prospttiv di sviluppo diffrnziato, nl mrcato di srvizi, agli opratori ch rinuncino a una prsnza infrastrutturata nll accsso ch, quindi, sui srvizi potranno concntrar attnzion invstimnti. Man mano ch la concorrnza ni srvizi dimostrrà di autosostnrsi sarà possibil procdr con grand prudnza gradualità alla rimozion di vincoli rgolamntari x-ant sui mrcati al dttaglio, lasciando a una rigorosa vrifica x-post la difsa contro possibili rsidui abusi di posizion dominant. In trzo luogo, potrà ssr contnuto un ultrior pricolo insito nl modllo di businss dlla mdia company vrticalmnt intgrata: l instaurazion o il rafforzamnto di posizioni dominanti ni mrcati tlvisivi. Consumatori, DirittiMrcato numro 3/2007 Diritti Mrcato 71

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