Sergio FESTA - I controlli interni della pubblica amministrazione con particolare riferimento al Ministero dell'interno

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1 Sergio FESTA - I controlli interni della pubblica amministrazione con particolare riferimento al Ministero dell'interno -.

2 CONTRIBUTI E SAGGI IL DECRETO LEGISLATIVO 30 LUGUO 1999, N. 286: UNEE GENERALI - Il decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 286, ha introdotto un sistema organico dei controlli interni, abrogando la disciplina sulla verifica dei risultati di gestione prevista dall'art. 20 d.lgs. n. 29/1993. La nuova normativa prevede quattro distinte tipologie di controllo interno: il controllo di regolarità amministrativa e contabile; il controllo di gestione; la valutazione della dirigenza; il controllo stra-.tegico; e cioè, in altri termini, un controllo della legittimità, regolarità e correttezza dell'azione amministrativa; un controllo dell'efficienza, efficacia, ed economicità dell'azione amministrativa; un controllo delle prestazioni e comportamenti organizzativi; e, infine, un controllo dell'adeguatezza delle scelte compiute in sede di attuazione di piani, programmi ed altri strumenti di determinazione dell'indirizzo politico, in termini di congruenza tra risultati conseguiti e obiettivi predefiniti. Elementi caratterizzanti del nuovo sistemai sono: il collegamento del controllo strategico all'attività di programmazione strategica e di indirizzo politicoamministrativo; la diffusione del controllo di gestione nelle singole unità organizzative; l'integrazione delle funzioni di controllo strategico, di controllo di gestione e di valutazione; l'esclusività dei soggetti a cui compete il controllo di regolarit~ amministrativa-contabile. Tutto questo nel rispetto dei criteri ispiratori dell'organizzazione delle aziende pubbliche e delle loro finalità2 istituzionali. Inoltre, nell'ambito dei principi di efficienza, economicità e efficacia, il decreto legislativo n. 286/1999 istituisce un sistema informativo-statistico quale strumento di supporto al controllo di gestione e al controllo strategico, con collegamenti e interconnessioni tra gli uffici pubblici. Viene cosi definito un impianto dei controlli interni valido per tutte le amministrazioni con la possibilità di derogare, in relazione alle specificità delle singole amministrazioni (specie in termini di dimensioni) senza poter disattendere però i principi generali. Si tratta di possibilità molto importante, sia con riferimento alle regioni, sia ad altre amministrazioni od enti a carattere pubblico. Infatti l'art. 1, comma II, d. 19s. n. 286/1999 prevede che i principi generali possono essere recepiti dalle regioni nell'ambito della propria autonomia legislativa e organizzativa e derogati da parte di amministrazioni pubbliche. Ci si trova di fronte ad un modello molto flessibile, adattabile alle composite e diver- 858

3 , j'i Sergio FESTA se caratteristiche dei vari enti pubblici. Inoltre, la disciplina delegata in esame - ridefinisce con chiarezza le competenze dei vari uffici, con attribuzione di compiti ad organi più idonei ad espletarli, con conseguente scioglimento dei dubbi interpretativi e della confusione di ruoli che contraddistinsero l'iniziale fase attuativa dei controlli interni. li CONTROLLO DI REGOlARITA AMMINISTRATIVA E CONTABILE Questa tipologia di controllo intern03, è volta a garantire, come disposto dall'art. 1, comma I, d. 19s. n. 286/1999, la legittimità4, la regolarità e la correttezza dell'azione amministrativa. Specificatamente all'art. 2, comma II, è stabilito che nell'espletamento del controllo di regolarità amministrativa e contabile devono essere osservati, tra l'altro, i principi generali della revisione aziendale osservati dagli ordini professionali operanti nel settore". Pertanto, tale controll05 d~e intendersi come un controllo che ha per oggetto: la regolarità della tenuta delle scritture contabili, la correttezza del processo amministrativ06, incluso il controllo sull'utilizzo del supporto informatic07; l'affidabilità dell'intero sistema di rilevazione dei dati, quello relativo alla contabilità generale, ma anche quello riguardante il controllo di gestione, le statistiche, gli indicatori e tutte le altre rilevazioni anche extra contabili a supporto delle decisioni. Deve essere svolto da un soggetto terzo, indipendente e qualificato, che deve essere sempre interno alla struttura, non coinvolto nelle procedure di contabilizzazione e rilevazione dei dati. Tale attività di controllo interno deve utilizzare tecniche tipiche di revisione aziendale (standard di revisione certificati dalla professione a livello nazionale e internazionale) basate sull'utilizzazione di sistemi di controllo vari -a campione, ex post, su procedure, su transazioni, sui sistemi informatici e informativi -attraverso l'uso di diversi livelli di professionalità e di programmi di lavoro dettagliati e approfonditi. Inoltre, all' art. 2, I comma, sono indicati gli organi che devono provvedere a tale controllo: e cioè gli organi di revisione, gli uffici di ragioneria8, nonché i servizi ispettivi dei singoli Ministeri, i servizi ispettivi di finanza9 della Ragioneria generale dello Stato e quelli con competenza di carattere generale. Va detto che i servizi ispettivi dei singoli ministeri, da sempre svolgono una attività di controllo generale sugli atti contabili e sul regolare rispetto delle norme 859

4 rr~!7t..'1:i " CONTRlBUTIE SAGGI di contabilità di stato degli uffici di ragioneria (ad esempio, il servizio ispettivo del - Ministero dell'interno svolge periodiche ispezioni presso gli uffici territoriali del governo, che si, concludono con relazioni interne al ministero stesso); anche i servizi ispettivi di finanza della Ragioneria Generale dello Stato svolgono periodiche ispezioni presso le ragionerie dei vari Ministeri, che si concludono con relazioni a valenza anche esterna nel caso di riscontro di violazione di norme di legge. Va altresl osservato che la pluralità dei soggetti, di cui all'art. 2, comma I, essendo assai diversi per professionalità, competenze e collocazione, non ha mancato di ingenerare difficoltà interpretative circa l'individuazione dell'org:1no deputato a svolgere il controllo di regolarità amministrativa e contabile (anche per la diversa natura e organizzazione delle strutture della pubblica amministrazione), e in particolare degli uffici coinvolti nell'attività di revisione contabile. In proposito, è da rilevare che una indagine svolta dal Comitato sui controlli internilo, ha permesso di evidenziare la difficoltà di individuare un determinato ufficio quale organo di revisione contabile: per cui alcuni ministeri hanno individuato quale organo di revisione gli Uffici Centrali del Bilancio; altri gli.uffici ispettivi internil! al medesimo ministero, spesso titolari di funzioni diverse tra di loro, ma in nessun caso stabilmente e direttamente coinvolti con attività contabili; altri, con sogget~ ti diversi appartenenti a funzioni differenti e spesso neanche coinvolte nella funzione "controllo", se non nella valenza strettamente operativa dei compiti loro assegnati. In altri termini, sembra di poter dire che la incompleta esplicitazione, all'art. 2, comma Il, delle caratteristiche Il del controllo di regolarità amministrativa e contabilel3, ha determinato una incapacità delle Amministrazioni ad individuare con sicurezza gli uffici di revisione contabile, con conseguente almeno iniziale inapplicazionel4 dei principi di moderna revisione contabile, e utilizzando il siste- ~~ di controllo antecedente al decreto. delegato!5. Inoltre, nei principi generali di cui al d. 19s. n. 286/1999 è esplicitato il divieto, per gli organi che svolgono attività di controllo di gestione, di valutazione dei dirigenti e di controllo strategico, di effettuare il controllo di regolarità amministrativa e contabile; pertanto, gli organi citati non possono svolgere verifiche preventìve, e, in ogni caso, sostituire determinazioni e responsabilità degli organi amministrativi titolari dell'attività di gestione in merito agli atti amministrativi posti in essere.!

5 Se1gio FESTA IL CONTROLLO DI GESTIONE - Il controllo di gestione18 è testualmente definito dall'art. 1, d. 19s. n. 286/1999 come strumento per "verificare efficacial9, effièienza2o ed economicità21 dell'azione amministrativa al fine di ottimizzare, anche mediante tempestivi interventi di correzione, il rapporto tra costi e risultati". Va detto che già all'art. 39 d. 19s. 25 febbraio 1995, n. 77 (ora riprodotto dall'art. 196 del testo unico delle leggi sdii'ordinamento degli enti locali, approvato con d. 19s. n. 267/2000) il controllo di gestione era stato definito come una procedura diretta "alla realizzazione degli obiettivi programmati", alla verifica della "corretta ed economica gestione delle risorse pubbliche", e, pertanto, della efficienza22, della produttività e della efficacia, nel rispetto del principio di legalità. Pertanto, per controllo di gestione s'intende una "procedurà', ovvero un succedersi di operazioni, attraverso le quali vengono analizzate l'acquisizione delle risorse23, la capacità di realizzare una economica gestione del patrimonio e, più in generale, di tutte le possibili entrate patrimoniali e non, a seconda dell'attività dell'amministrazione interessata. Avviene altresl la considerazione dei "costi", che sono riferibili ai fattori, ai centri produttivi e ai centri di responsabilità, nonché dei proventi e ricavi, comportando il confronto di questi ultimi con la "quantità e qualità dei servizi offerti" per la considerazione dell'efficacia dell'attività svolta tutto al fine di determinare l'effettiva "funzionalità dell'organizzazione dell'amministrazione o ente", per il raggiungimento degli obiettivi programmati24. Secondo quanto disposto all'art. 197, comma II, d. 19s. n. 267/2000, il controllo di gestione si articola in tre fasi25: predisposizione di un piano26 dettagliato di obiettivi; rilevazione dei dati relativi ai costi ed ai proventi nonché a rilevazione dei risultati raggiunti; valutazione dei dati predetti in rapporto al piano degli obiettivi al fine di verificare il loro stato di attuazione e di misurare l'efficacia, l'efficienza e il grado di economicità dell'azione intrapresa. Inoltre, il controllo di gestione (art. 197, comma 111) è svolto in riferimento ai singoli servizi e centri di costo, ove previsti, verificando in maniera complessiva e per ciascun servizio i mezzi finanziari acquisiti, i costi dei singoli fattori produttivi, i risultati qualitativi e quantitativi ottenuti, e per i servizi a carattere produttivo i ricavi. La verifica (art. 197, comma IV) dell'efficacia, dell'efficienza e della economicità dell'azione 861

6 CONTRIBUTI E.çAGGI amministrativa è svolta rapportando le risorse acquisite e i costi dei servizi ove possibile per unità di prodotto ai dati risultanti dal rapporto annuale sui parametti gestionali dei servizi degli enti locali pubblicato dal Ministero dell'interno27. Si possono, quindi, distinguere diverse fasi: la prima è quella della cosiddetta pianificazione, che viene svolta attraverso una analisi del contesto organizzativo, con la formulazione dei programmi28 per la realizzazione degli obiettivi previ':.sti e l'individuazione dei centri di costo; una seconda fase riguarda l'informazione attraverso la contabilità analitica e la riclassificazione di essa, e il sistema informativo riguardante gli altri aspetti della gestione; la terza fase è quella della valutazione attraverso l'utilizzazione degli indicatori di quantità e qualità e i "report", cioè il periodico e costante riportare delle informazioni. I principi e il processo di controllo di gestione29, come definito nella disciplina ordinamentale degli enti locali, anche se non richiamato espressamente, devono ritenersi presupposti nel d. 19s. n. 286/1999, anche attraverso l'elenco degli strumenti3o da utilizzare da parte delle Amministrazioni pubbliche, per la realizzazi~ne del controllo di gestione. Infatti, ai fini dello svolgimento del controllo di gestione l'art. 4, comma I, d. 19s. n. 286/1999 dispone che siano identificati: le unità elementari di analisi, in corrispondenza delle quali misurare efficienza, efficacia, economicità dell'azione amministrativa: le quali unità elementari si esplicano nell'elenco dei centri di costo31; l'insieme dei prodotti e delle finalità dell'azione amministrativa (che si riferiscono ai centri di costo individuati, ai quali occorre collegare le rilevazioni di attività e di prodotti effettuate dalle direzioni generali); gli indicatori32 specifici33 per misurare l'efficienza, l'efficacia e l'economicità dell'azione amministrativa; i quali sono da identificareyo in sede di programmazione gestionale operativa sulla base della classificazione delle attività (e con i criteri generali di cui sopra); le modalità di rilevazione e ripartizione dei costi35 tra le unità organizzative e di indivlduazione degli obiettivi per cui i costi sono sostenuti. Tale ultima attività comporta l'individuazione di archivi da cui rilevare l'informazione; la determinazione della struttura del piano dei conti36 adattata per ogni Amministrazione; le rilevazioni di contabilità analitica economica37 e finanziaria; la definizione del costo di attività38; la determinazione dei prezzi standard39 e dei prezzi consuntivi4o, del costo diretto41 e costo pieno42; la creazione di archivi 862.

7 - Sergio FESTA extracontabili43; le procedure di determinazione degli obiettivi gestionali e dei sog- - getti responsabili (sistema del budgeting44) che consiste nell'elaborazione, d'intesa con gli uffici direzionali del controllo di gestione, di una specifica linea guida per la programmazione gestionale operativa dopo l'emanazione della direttiva annuale del Ministro (sulla stessa linea guida potranno essere definiti anche i rilevamenti completi reporfs da compilare periodicamente); la frequenza di rilevazione delle informazioni (sistema del reportint6), che può essere mensile o bimestraìe, a seconda delle proposte dei servizi di controllo interno; l'unità organizzativa responsabile della progettazione di dettaglio e della gestione del controllo di gestione che consiste nell'individuazione e formalizzazione di responsabilità dei Direttori generali e dei funzionari dei centri di responsabilità. Va affermato che lo sforzo nella determinazione degli elementi descritti nelle Amministrazioni centrali, ha condotto a risultati rilevanti, specialmente per quanto riguarda le fasi di determinazione dei costi47, che si esplicano attraverso: la classificazione, mediante il piano unico dei conti; la localizzazione, l'individuazione dei centri di responsabilità amministrativa48 ; l'imputazione dei medesimi attraverso i centri di costo e il processo di analisi degli stessi che sono stati configurati49 per servizi, per obiettivi, per funzioni e per finalitàso. L'analisi dei costi si può effettuare nell'ambito di ciascun livello, e, più precisamente, a livello di funzione-obiettivos1, che si caratterizza per la sua trasversalità rispetto alle varie Amministrazioni che concorrono alla sua attuazione (l'interesse dell'analisi dei costi risiede nel fatto che essa fornisce indicazioni generali, cioè estese all'intera Pubblica Amministrazione); a livello di funzioni: cosi, i costi sono attribuiti a ciascuna funzione come somma dei costi delle funzioni-obiettivo,che la compongono e possono essere utilizzati per una migliore conoscenza e valutazione degli andamenti della spesa pubblica, fornendo un importante strumento di supporto alle decisioni di politica economica; a livello di finalità, dove la valorizzazione dei relativi costi ha lo scopo di rappresentare le voci che esprimono le missioni o compiti dello Stato, offrendo un punto di vista globale sullo stato della spesa pubblica, utile ai fini conoscitivi e di raffronto, anche in ambito internazionale. Certamente risultati molto meno consistenti sono stati realizzati con riguar- 863

8 CONTRIBU11 E SAGGI do alla definizione e determinazione degli indicatori di efficacia, efficienza e economicità della gestione, che, assemblatin un modello per centro di responsabilità o anche per centro di costo potrebbero veramente definire la qualità e il raggiungimento di risultati da parte di ogni amministrazione. Con la nuova disciplina di cui al d. 19s. n. 286/1999 si passa dalla configurazione, di cui all'art. 20,d.lgs. n. 29/1993 (ora interamente abrogato)52, di un'unica struttura (Servizio di controllo interno o nucleo di valutazione), alla concezione del controllo di gestione come controllo "micro" diffuso nelle singole unità organizzative dell'amministrazione. Il controllo di gestione è sempre concomitante (detto anche ':!ed forward') e successivo (detto anche ':!ed back"), a differenza di quello di regolarità amministrativa e contabile, che è preventivo e mira a introdurre nella gestione una maggiore flessibilità. L'organo cui è affidato tale tipo di verifica opera all'interno della struttura dell'ufficio amministrativo (e quindi, nei Ministeri, per esempio all'interno della. Direzione Generale); tale tipo di controllo è chiamato di "lineà'. L'ufficio di Controllo di gestione deve provvedere al monitoraggio della gestione, alla motivazione del punti critici, alla analisi delle relative considerazioni, alla proposta di misure tempestive e correttive. Tutto si chiude con la redazione di relazioni di carattere riservato nelle quali vengano segnalate al dirigente i punti critici e suggerite le correzioni. Si può concludere, quindi, che il controllo di gestione si pone come elemento interno di amministrazione attiva e come mezzo di promozione dell'autocorrezione gestionale53 dell'attività amministrativa, e da ciò si deduce che, in effetti, si attua una cogestione dell'attività amministrativa tra controllante e controllato con una maggiore garanzia circa l'efficacia, l'economicità e l'idoneità dell'azione'amministrativa; non si tratta di controllo sovraordinato di repressione: tanto è vero che, tra l'altro, è previsto l'esonero dall'obbligo di denuncia alle procure regionali della Corte dei Conti (art. 1, comma VI d.lgs. n. 286/1999). Per quanto riguarda le Amministtazioni statali, un decreto del Presidente del Consiglio dei Ministti determina i requisiti minimi entro i quali il controllo deve essere svolto, e cioè gli obiettivi, gli indicatori e la frequenza delle rilevazioni (art. 4 comma II). Perché il controllo di gestione abbia successo occorre correlare il 864

9 Sergio FESTA momento della programmazione (piani o budget) al momento del controllo di gestione (reports): fasi fuse da uno strumento di lavoro flessibile e elastico, che permetra all'organo amministrativo attivo di aggiustare anche in corso d'opera la propria gestione. Tale considerazione pone a sua volta il problema dell'autonomia decisionale e di gestione dei dirigenti in un' ottica superiore e in armonia con una programmazione flessibile e con un' efficace controllo operativo. È in questo contesto che la problematica del controllo di gestione viene a coinvolgere tutro l'assetto organizzativo e tutte le procedure di funzionamento della pubblica amministrazione, che ha opposto non poche resistenze all'attuazionè dei nuovi controlli per cui il "bilancio programmatico" è rimasto come semplice espressione contabile delle linee di tendenza del bilancio annuale di previsione, e non trasformato come punto di riferimento per la determinazione dei risultati di gestione. Allo stato attuale, per quanto riguarda le Amministrazioni centrali solo il Ministero dell'economia e delle Finanze54 ha un vero e proprio processo completo di controllo di gestione, anche per una "vicinanza" funzionale dell'attività del Ministero stesso con quella aziendalistica privata. LA VALUTAZIONE E IL CONTROLLO STRATEGICO Il controllo strategic055 consiste nel riscontro dell'adeguatezza delle scelte politiche, in termini di congruenza tra risultati conseguiti e obiettivi predefiniti. Si tratta di uno strumento del vertice politico, di un supporto all'attività di programmazione strategica a indirizzo politico amministrativo, di cui agli artt. 3, comma I, letto b e c e 14 d. 19s. n. 29/1993. Il presupposto di tale verifica è costituito dalla distinzione tra momento politico e momento gestionale; per cui il ve_rt~ce politico individua gli obiettivi da raggiungere, e valuta se vi è rispondenza fra questi e i risultati dell'attività amministrativa; mentre i dirigenti sono responsabili, mediante la gestione finanziaria tecnica amministrativa, del loro raggiungimento (responsabilità gestionale). Perché questo sia possibile si rende necessaria la valutazione dell'attivitàgestionale del dirigente con la conseguenza che vi deve essere stretta connessione fra i criteri di valutazione dei dirigenti e quelli del controllo strategico. S'introduce, così, una logica di direzione per obiettivi56. Il controllo stra- 865

10 CONTRlBU11 E SAGGI tegico costituisce principale strumento del vertice politico nella valutazione - della politica e dello sviluppo, e dei meccanismi e strumenti per la verifica dell'attuazione delle politiche stesse in sede amministrativa (politycal administration)57. È il motore del cambiamento dell'assetto e del funzionamento dell'apparato della Pubblica amministrazione, che aveva trovato la sua essenza nella citata distinzione fra momento politico e momento gestionale58. Il controllo strategico ha comportato la definizione di funzioni e risorse specifiche di supporto del livello politico (uffici di diretta collaborazione), la ridififiizione delle strutture organizzative e direzionali; l'implementazione dei meccanismi di governo. Di conseguenza, il controllo strategico costituisce supporto del vertice politico per realizzare i suoi compiti relativi all'individuazione e trattamento dei bisogni collettivi; supporto al vertice politico nella sua funzione di sovraintendere agli apparati amministrativi, cioè rendere coerente l'attività amministrativa con le "mission" delle istituzioni e dei risultati attesi delle politiche; supporto al vertice politico nel rafforzamento della politica amministrativa delle istituzioni. Il controllo strategico svolge un ruolo fondamentale in quanto è destinato a fornire adeguate risorse conoscitive e informative indispensabili per elaborare riforme, e cogliere opportunità, sperimentare nuove politiche in risposta ai bisogni pubblici, a sovraintendere all'attività degli' apparati amministrativi. Inoltre, è necessario per disporre di meccanismi e strumento di monito raggio in grado di fornire elementi sull'andamento delle attività e di valutazione delle capacità del vertice amministrativo di perseguire al massimo gli obiettivi affidati59.supporta60, come detto, il vertice politico nelle attività di sua spettanza; serve al vertice politico come interfaccia per l'apprendimento manageriale e il miglioramento organizzativo. Il contfollo strategico consente (o almeno dovrebbe consentire) l'integrazione tra vertice politico e vertice amministrativo in relazione alle esigenze di innovazione e della trasformazione dei bisogni collettivi e l'articolazione delle missioni e delle politiche in relazione alle strutture organizzative;ta definizione di priorità di azione, la coerenza del sistema complesso di controllo interno col sistema informativo statistico che lo supporta; la sistematica generale del sistema di controllo interno. È evidente che definizione degli obiettivi e controllo strategico sono attività logicamente connesse, con il seguente circolo logico funzionale: pianificazione 866

11 I Sergio FESTA strategica61; attuazione; consuntivazione e reporting monito raggio delle politiche; - valutazione del controllo strategico. Va sottolineato che controllo strategico e valutazione costituiscono il complesso di attività del vertice politico, in quanto producono informazioni finalizzate alla definizione della programmazione strategica e dell'indirizzo politico amministrativo. Si tratta di controllo inteso a verificare l'attuazione delle scelte contenute negli atti di indirizzo politico attraverso l'analisi della congruenza tra missioni62 (funzioni generali), obiettivi operativi, scelte operative e risorse. ' L'analisi della congruenza (verifica periodica) avviene attraverso vari tempi di attuazione. In particolare, avviene "ex ante", mediante l'analisi della fattibilità63 del programma politico; "in itinere", mediante la valutazione del livello di realizzazione delle strategie prefigurate e possibilità di conseguimento degli obiettivi fissati; "ex posi', mediante la valutazione dei risultati conseguiti rispetto a quelli previsti. Cosl come configurato, e in sintesi, il controllo strategico viene ad assumere il ruolo di strumento specifico del ver~ce politico per tradurrei bisogni della collettività in politiche pubbliche per assicurare che l'attività amministrativa sia coerente con le missioni delle istituzioni e i risultati attesi delle politiche. Il controllo strategico ha, quindi, carattere e funzioni molteplici e multiformi. Infatti non può non essere di base alle direttive strategiche del Ministro e alla formazione di un modello di verifica: modello necessariamente non rigido (cioè egualeper tutte le Amministrazioni e per tutte le circostanze), ma flessibile, elastico, adattabile alle diverse esigenze. Allo stesso tempo, le acquisizioni dei vertici del controllo strategico e di valutazione permettono di emanare direttive che vengono incontro alle istanze della collettività e di comporle con le richieste che proveng?n,o dall'amministrazione. Non c'è chi non veda l'eccezionale portata innovati~a del controllo strategico e l'essenzialità di tale strumento per il funzionamento dell'apparato Amministrativo dello Stato. Si è in presenza di un controllo non più statico ma dinamico, non più fine a se stèsso e diretto solo alla verifica di una astratta legalità dell'attività amministrativa e gestionale, che, non ha ponato, nel tempo, ad assicurare il buon andamento delle Amministraz,ioni pubbliche; non più un' a- stratta verifica della legalità64 degli atti amministrativi gestionali, ma una dinamica attiva corrente di verifica, non tesa tanto a reprimere o a processare, ma volta a valu j

12 CONTRIBU11 E SAGGI rare in relazione agli obiettivi prefigurati e ad accertare "in corsà', la rispondenza dell'attività gestionale agli obiettivi in relazione ai tempi di attuazione, con la possibilità di fornire elementi oggettivi per le eventuali correzioni e modifiche65. L'organo di controllo strategico viene ad assumere, così, un ruolo paritetico, non "super partes" ma "inter partes", rispetto all'amministrazione, con cui collabora per la realizzazione degli obiettivi strategici66. All'art. 6, comma 111, d. 19s. n. 286/1999, è disposto in ordine alla istituzione nelle Amministrazioni dello Stato l'organo preposto allo svolgimento del controllo strategico. Deve trattarsi67 di controllo di un apposito ufficio, che deve operare nell'ambito ddle strutture di cui all'art. 14, comma II, d. 19s. n. 29/1993, denominato "servizio di controllo interno". È precisato che la direzione di tale ufficio, che deve essere dotato di adeguata autonomia operativa, può, dal Ministro, essere affidata anche ad un organo collegiale, fermo restando la possibilità di ricorrere ad esperti estranei all'amministrazione. Come si. vede, la normativa relativa alla struttura del controllo strategico è delineata per grandi linee e fornisce in sostanza la cornice fondamentale che l'amministrazione può completare con provvedimenti regolamentari e con direttive interne. Inoltre, l'ultima parte del comma 111 stabilisce che, almeno annualmente, l'organo di controllo strategico deve presentare una relazione sui risultati delle analisi e dei riscontri effettuati corredata da proposte e suggerimenti per il miglioramento del funzionamento dell'amministrazione. L'organo di controllo strategico può svolgere, se richiesto dal Ministro, analisi su politiche e programmi specifici dell' Amministrazione di appartenenza, e fornire indicazioni e proposte sull'impostazione in generale del sistema dei controlli interni dell' Amministrazione stessa. Ancora, in materia di controllo strategico, all'art. 7, comma II, d. 19s. n. 286/1999 è prevista l'istituzione-presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri di un apposito Comitato Tecnico Scientifico, composto al massimo di 6 membri (con determinate competenze e caratteristiche), che affianca il Presidente del Consiglio dei Ministri come organo consultivo supremo. LA VALUTAZIQNE DELLA DIRIGENzA La valutazione68 della dirigenza rientra nei quattro principi generali del con- 868

13 . Sergio FESTA trollo interno definiti dal d. 19s. n. 286/1999, ed è logicamente connessa con gli - altri principi di cui all'art. 1 del decreto delegato in esame (alle lettere a, b, e d). La valutazione della dirigenza trova nel citato art. 1, d. 19s. n. 286/1999 la sua fonte normativa fondamentale, dopo che in precedenza vi erano state generiche indicazioni normative69 rimaste senza risultati. Tale verifica trova disciplina nel successivo art. 5, nel quale vengono dettati i criteri generali di valutazione da seg'uire, le competenze ad esprimere la valutazione, le procedure di valutazione. I criteri di valutazione fissati implicano un esame delle prestazioni effettuate e dei relativi comportamenti seguiti, non in base a interpretazioni discrezionali (e, quindi, come tali, arbitrarie e senza supporto o riscontro oggettivo), e devono basarsi su analisi e riscontri oggettivi, che possono derivare, in maniera certa, solo se il sistema dei controlli interni funzioni in modo appropriato. Questo tipo di controllo?o, tenendo sempre presente i criteri di cui all'art. 5, è effettuato anche sulla base del controllo di gestione, che, quindi, viene ad assumere un valore di presupposto rispetto alla fase di procedura di valutazione: per cui solo se si è riscontrata l'efficacia, l'efficienza e l'economicità dell'azione amministrativa si possono acquisire quegli elementi e riscontri oggettivi necessari per procedere alla valutazione dell'attività amministrativa dirigenziale. Inoltre, la procedura di valutazione viene ad assumere funzioni di presupposto per l'applicazione delle norme sulla responsabilità dirigenziale di cui all'art. 2, d. 19s n. 29/1993. In concreto, la procedura?! di valutazione è volta a giudicare le prestazioni dirigenziali in relazione alla misurazione degli obiettivi raggiunti e la competenza e capacità organizzativa dei dirigenti in relazione all'azione gestionale svolta e all'utilizzo e sviluppo delle risorse professionali, umane e tecnico-organizzative disponibi~i., All'esito di tali valutazioni si associano conseguenze molto rilevanti: la determinazione dell' entità della cosiddetta "retribuzione di risultato" o, in alternativa, l'applicazione delle san:zioni previste dalla legge, in caso di verifica di risultati negativi, che siano, beninteso, oggettivamente imputabili al dirigente stesso. Ciò in quanto il dirigente agisce nell'ambito di un'organizzazione bur9cratica che non è solo la sommatoria di azioni o comportamenti individuali, ma è anche (e soprattutto) un insieme di comportamenti che richiedono collaborazione, coordinazione, relazioni, cioè quello che oggi viene chiamato "stile culturale manàgeriale"72 869

14 CONTRlBU77 E SAGGI, J.il Negli,ultimi anni lo studio dei sistemi di valutazione delle prestazioni del personale ha subito un particolare incremento nell'ambito della pubblica amministrazione, dovuto essenzialmente a tre fattori: la maggiore responsabilità attribuita alle singole strutture amministrative nell'utilizzazione delle proprie risorse (conseguenza logica della maggiore autonomia gestionale); la centralità assunta dal ruolo del dirigente in ragione proprio della responsabilità73 e dell'autònomia gestionale; rinvio, disposto dai CCNL 74, alla "contrattazione integrativi' della definizione di alcuni importanti istituti (per es. la materia disciplinare). La valutazione del personale, in una prima fase, ha riguardato due aspetti75: le posizioni dirigenziali e la produttività. Successivamente, si sono imposti tre tipi principali di valutazione del personale: valutazione delle posizioni, valutazione delle prestazioni e.valutazione del potenziale. La valutazione delle posizioni76 ha lo scopo di individuare quali debbano essere le competenze, le caratteristiche e le attività necessarie per ricoprire un determinato ruolo nella struttura amministrativa, nonché quale sia l'importanza strategica di quel ruolo in relazione alla "mission" e agli obiettivi che l'amministrazione si è proposta. La valutazione delle prestazioni77 (mentre il precedente tipo di valutazione riguardava una figura astratta) prende in concreto esame le azioni amministrative gestionali e la caratteristica della singola persona in relazione al ruolo in concreto ricoperto. La valutazione del potenziale78 è intesa ad individuare le attribuzioni della persona non ancora espresse ("in potenzi' per usare un termine aristotelico), in modo che possa essere predisposto un percorso professionale e formativo che permetta all'interessato di attualizzare le sue potenzialità o, comunque, permetta all'amministrazione di utilizzarlo nel modo più proficuo. In tale contesto, l'art. 5 d. 19s. n. 286/1999 stabilisce i principi per la valutazione dei dirigenti: diretta conoscenza del dirigentèvalutato da parte dell'organo propoìlent~ o del valutatore di "primaistanzi'; approvazione () verifica definitiva "dell'attività da parte dell'organo proponente o valutatore di seconda istanzi'; partecipazione del valutato al procedimento. Il legislatore delegato, inoltre, ha stabilito che per i dirigenti, la valutazione è' fatta dal responsabile dell'ufficio dirigenziale generale cui il dirigente è assegnato; mentre, per i dirigenti preposti all'ufficio di livello dirigenziale generale, la veri- 870

15 ~ Sergio FESTA fica è fatta dal capo dipartimento o altro dirigente generale. Per i dirigenti desti- - natari della direttiva del Ministro, la valutazione è fatta dal vertice politico dell'amministrazione di appartenenza sulla base degli elementi fissati dal controllo strategico. Anche per tale tipo di controllo, il problema essenziale è costituito dalla individuazione dei criteri sulla base dei quali deve essere svolta la valutazione e degli specifici oggetti cui deve essere rivolta l'indagine..indubbiamente, in via generale, ciò che deve essere valutato è la prestazione, che si può identificare con i risultati conseguiti o con i comportamenti necessari per conseguirli. Col termine "risultato" s'intende quello misurabile sotto il profilo quantitativo o anche sotto il profilo qualitativo. La scelta delle metodologie di valutazione dipende di fatto dai vincoli e dalle strategie di ciascuna Amministrazione, che quindi adotta quelle più confacenti alla propria specificità. Tuttavia si possono assumere tre tipologie di casi: la valutazione dei risultati; la valutazione delle attività e della qualità del risultato; la valutazione delle competenze. Per valutazione dei risultati79 s'intende la valutazione delle prestazioni attraverso i risult~ti conseguiti che siano logicamente misurabili: Questa prima specie di valutazione si ottiene significativamente con la metodologia MBO8O (ManagementBy Objective), che prevede generalmente la definizione di obiettivi sia di prestazione, sia economici che siano misurabili. Tali obiettivi sono stabiliti all'inizio dell'anno. Si tratta di una procedura pressoché automatica, in quanto una volta concordati gli obiettivi col valutato re, il processo di verifica si presenta poi abbastanza semplice in quanto avviene in base al riscontro della documentazione quantitativa dei risultati conseguiti. La valutazione delle attività e della qualità del risultato81 comprende i sistemi. di valutazione che si riferiscono quasi esclusivamente ad una programmazione di obiettivi formulata in modo qualitativo ovvero definiti come attività che il valutato deve effettuare durante l'anno. La valutazione delle competenze, invece, prende in considerazione le prestazioni dirigenziali, con le conseguenz e i comportamenti organizzativi attraverso i quali si raggiungono i risultati; in sintesi, tale modalità di valutazione inerisce al "modo" con cui si raggiungono i risultati. Il sistema stesso presuppone la definizione di un quadro sistemico, che viene chiamato "modello delle competenze"82 il quale, però, non può essere considerato 871

16 CONTRIBUTI E SAGGI di per sé un sistema di valutazione delle prestazioni, ma piuttosto un metodo gene- - rale di gestione delle risorse umane, di cui la valutazione delle prestazioni può costituire una possibile applicazioneb3. Ora, ciascun sistema di valutazione delle prestazioni è dettato da principi di opportunità, in presenza anche dei limiti dovuti alla sua specificità. Per il primo tipo (valutatione di risultato o MBO), la valutazione è resa possibile dalla dispo-.nibilità di strumenti di conttollo economico o delle attività già considerate soddisfacenti; ha il vantaggio della rapidità e dell' efficacia del procedimento di valutazione, nonché di una maggiore obiettività ed elimina discrezionalità e differenze di giudizio dei valutatori. Tuttavia, tale obiettività può essere talvolta pregiudicata per la possibile aleatorietà degli indicatori quantitativi di risultato, specie in strutture organizzative la cui attività gestionale è molto variabile e soggetta all'influsso dei fattori esterni. Tale tipologia di controllo non si riscontra con frequenza nelle Amministrazioni pubbliche, per varie ragioni, non ultime quelle dell'obiettiva difficoltà di individuare indicatori di risultato e procedure di gestione abbastanza consolidate. Le Amministrazioni, invece, sono più inclini ad utilizzare una metodologia di valutazione sul grado di realizzazione dei programmi di attività individuando programmi-obiettivo e programmi di attività individualizzate. È preferito l'utilizw di sistemi misti (valutazione dei risultati da una parte e simmetricamente delle competenze), per due ordini di motivi: uno teorico generale e l'altro contingente. Sotto il primo profilo, perché il sistèma con formula MBO o quella dei programmi di attività privilegia i risultati individuali e dà poca rilevanza ai comportamenti organizzativi comuni (per esempio la cooperazione tra i soggetti o l'interazione del dirigente con i propri collaboratori e con l'esterno); sotto il secondo profilo, per la limitatezza della cultura di gestione ancora diffusa nell'ambito della Pubblica Amministrazione. L'impianto procedurale della valutazione dei dirigenti non è altro che un sistema di valutazione adottato dall'amministrazione, che mette in prima fila il tipo delle relazioni che intercorrono tra i vari ruoli: da quello del vertice a quello dèl dirigente intermedio, ai rapporti tra il capo e i propri collaboratori oltre che il grado di coinvolgimento e di partecipazione di essi. Ne consegue che vi possono 872

17 St'Xio FESTA essere vari tipi di procedimento valutativo, ad esempio quello gerarchico con cui - si intende un sistema procedimentale, nel quale chi effettua la valutazione e ne è responsabile' è il superiore diretto del valutato. Se questo procedimento di valutazione, relativamente alle prestazioni, è assai lento, tuttavia, sembra più idoneo a conoscere quantità e qualità della prestazione del valutato e, quindi, anche a suggerire qualsiasi altra specie di ulteriori accorgimenti. La valutazione gerarchica non estlude il coinvolgimento del valutato nel procedimento valutativo. Per esempio, nei casi MBO, tale coinvolgimento avviene sia nella fase di formazione del programma sia in quella di riscontro consuntivo dei risultati e di valutazioni del merito. In questo sistema, l'interazione tra valutatore e valutato ha minor rilevanza perché il colloquio tra vertice strategico e dirigente è previsto in via formale solo nella fase di predeterminazione del programma, mentre con altri sistemi l'interazione è più continua84. Uno degli aspetti più incisivi del procedimento di valutazione è il livello di autonomia del dirigente che effettua la valutazione. Spesso, per prassi, l'unico responsabile della valutazione è, come detto, il diretto superiore gerarchico: il quale, però (di qui la perplessità del sistema), potrebbe essere indotto ad atteggiamenti estremamente ottimistici o, al contrario, eccessivamente negativi o ad atteggiamenti di "patronage" verso i propri collaboratori. Nella attuale incertezza del sistema (ancora nella fase iniziale) la soluzione risiede nell'equilibrio, nell'obiettività, nella personalità, nella consapevolezza, nell'autonomi,a del valutato re, e nella sua indipendenza di giudizio è la chiave della conclusione più o meno corretta del procedimento di valutazione (e ciò a prescin. dere dalla maggiore o minore idoneità tecnica dei modi e del tipo di procedimento stesso)85. " Inoltre, si deve considerare la rilevanza che assume la valutazione dei dirigenti rispetto alle responsabilità manageriali dei medesimi cosi come configurate dall'art. 19, d.pr n. 748/1972, dal d.lgs. n. 29/1993 e, da ultimo, 4all'art. 21, d. 19s. 30 marzo 2001, n. 165 (detto anche testo unico degli impiegati civili dello Stato). È evidente che un giudizio sulla responsabilità amministrativa contabile, tecnica del dirigente non può prescindere dalla valutazione delle prestazi,!ni del medesimo, dal giudizio sulla maggiore o minore o mancante efficienza, efficacia e 873

18 CONTR/BU11 E SAGGI legalità dell'azione amministrativa svolta dal dirigente per il raggiungimento degli - obiettivi. Ma, a sua volta, la valutazione non può prescindere dalla verifica dell'idoneità ed entità delle risorse umane, tecniche, economiche poste a disposizione del dirigente in funzione della realizzazione e degli obiettivi previsti. Ne consegue che tale complesso di elementi non può non assumere rilevanza nel giudizio di responsabilità e non può non assurgere al ruolo di uno degli elementi qualificanti.del giudizio stesso. Ciò si evince indirettamente dall'art. 21, del citato d. 19s. n. 165/2001, nel quale è previsto che i risultati negativi dell'amministrazione e della gestione o il mancato raggiungimento degli obiettivi, valutati con i sistemi e le garanzie di cui al d. 19s. n. 286/1999, comporta per il dirigente la revoca dell'incarico o la destinazione ad altro incarico così configurando una responsabilità aggiuntiva rispetto a quelle tradizionali previste per i dirigenti dello Stato, di cui all'art. 55, I comma86, d. 19s. n. 165/2001. Da quanto esposto con riguardo ai controlli interni come definiti dal d. 19s. n. 286/1999, risulta evidente come la val~tazione dirigenziale sia strutturalmente connessa con gli altri controlli87. IL SISTEMA INFORMATIVO STATISTICO Nell'ambito dei principi, fissati dal decreto legislativo n. 286/1999, riveste particolare importanza, per la realizzazione88 del sistema dei controlli interni, la costituzione di un sistema informativo statistico che serva da supporto al controllo interno di gestione. In particolare, agli artt. 7 e 9 è prevista la costituzione di una banca dati presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri, accessibile in via telematica e integrata nella rete unitaria della Pubblica.Amministrazione, per mezzo della quale le Amministrazioni dello Stato aggiornano continuamente i dati, le direttive annuali dei Ministri e gli indicatori di efficacia, economicità ed efficienza relativi ai centri di responsabilità e alle funzioni-obiettivo del nuovq: bilancio dello Stato. È prevista, altresì, la creazione di uno specifico Comitato Tecnico Scientifico e di un Osservatorio, al quale fa riferimento la Presidenza del Consiglio dei Ministri per coordinare in materia di controlto strategico le Amministraz~oni dello Stato. Il Comitato Tecnico Scientifico è composto da non oltre sei membri scelti tra esperti di chiara fama (uno in materia di metodologia della ricer- 874

19 SnxioFESTA ca valutativa e gli altri esperti, rispettivamènte, per le discipline economiche, giu- - ridiche, politologiche, statistiche e sociologiche). Inoltre, il Comitato formula, anche su iniziativa del Presidente del Consiglio dei Ministri, valutazioni di programmi operativi multisettoriali o anche di valutazioni di specifiche politiche pubbliche. L'Osservatorio è costituito con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, e fornisce suggerimenti e direttive per la standardizzazione e l'aggior~amento dei sistemi di controllo interno, facendo anche riferimento a esperienze maturate in altri Paesi esteri o presso organi costituzionali, compreso il Centro Nazionale delle Ricerche, o anche di amministrazioni pubbliche non statali. All'art. 9, è stabilita la realizzazione di un unitario sistema informativo-statistico, idoneo alla rilevazione di grandezze quantitative a carattere economicofinanziario per il supporto dei sistemi di controllo di gestione e controllo strategico delle Amministrazioni dello Stato. La struttura realizza una banca dati delle informazioni rilevanti ai fini del controllo, comprendendo anche quelli di cui agli artt. 63 e 64 d. 19s. n. 29/1993, e predispone una serie di grafici (sintesi statistiche) e prospetti numerici, a conforto delle periodiche analisi elaboratè dalle singole amministrazioni. Tale sistema informativo statistico è organizzato come struttura di servizio per tutte le articolazioni organizzative dei Ministeri. È prevista, inoltre, la ricognizione dei sistemi automatizzati e delle procedure annuali rilevanti ai fini del sistema di controllo, in cui sono compresi sistemi e procedure relativi: alla rendicontazione contabile delle singole amministrazioni; alla gestione del personale (di tipo finanziario e di attività, economico, relativo alle presenze, assenze, retribuzioni, attribuzioni e centro di responsabilità); al dimensionamento e fabbisogno del personale; alle rilevazioni delle attività svolte per la realizzazione degli scopi istituzionali (erogazione prodotti e/o servizi, formulazione di nuove procedure amministrative) con i relativi effetti; all'analisi delle spese di funzionamento (personale, beni e servizi); alla contabilità analitica. La progettazione di un adeguato sistema informativo rappresenta l'aspetto fondamentale per l'introduzione, in ambito pubblico, del controllo di gestione, in considerazione della necessità di far affluire in tale sistema dati corretti e òmogenei per la determinazione di tutti quegli elementi utili per la valutazione del- 875

20 CONTRlBU11 E SAGGI l'attività svolta, osservata sotto il profilo gestionale, e del livello di efficienza raggiunto. Dalle disposizioni in es;1n1e vengono in evidenza l'unitarietà del sistema informativo e la sua funzionalità per tutto il comparto ministeriale IL CONTROLLO DI QVALITÀ Il d. 19s. 286/1999 all'art. Il (qualità dei servizi pubblici), comma I, sancisce un principio di qualità nell'erogazione dei servizi pubblici, per la tutela dei cittadini e degli utenti, con la possibilità di una loro partecipazione alle procedure di valutazione e definizione degli standard qualitativi. Il concetto di qualità è stato mutuato dal settore privato, nel quale costituisce elemento portante per la vaiorizzazione del prodotto o servizio erogato e, in definitiva, per il buon nome sul mercato dell' azienda stessa. Si tratta di un tentativo di conciliare93 l'efficacia con l'efficienza, e la qualità può essere intesa come il "grado di soddisfazione dei bisogni e desideri (attese) del cliente al costo minimo"94. Nella pubblicà amministrazione, tale tentativo risulta aiicor più complesso per il fatto che la natura dei diversi compiti svolti in campo pubblico95 incide sulla definizione stessa dei concetti di efficacia e efficienza. Inoltre, la nuova esigenza di esplicitazione degli obiettivi da raggiungere, con la loro progressiva specificazione aècompagnata dai criteri di misurazione, presenta molti punti critici%. La crescente specificazione degli obiettivi, anche se necessaria per la misurazione degli "ouput", necessariamente aumenta le difficoltà per la misurazione97 di risultati in campi nel settore pubblico, quali quelli della sanità, della giustizia, della sicurezza o dell'istruzione, i cui risultati non dipendono direttamente da un'attività produttiva e/o servizio, ma dalla maniera in cui le diverse e molteplici attività vengono coordinate e integrate tra di loro. All'art. Il, comma II, è stabilito che "le modalità di definizione, adozione e pubblicazione degli standard di qualità, i casi e le modalità di adozione delle "Carte dei servizi", i criteri di misurazione della qualità dei servizi, le condizioni di tutela degli utenti, nonché i casi e le modalità di indennizzo automatico e forfettario all'utenza per il mancato rispetto degli standard di qualità, sono stabilite con direttive, aggiornabili, del Presidente del Consiglio dei Ministri. Per quanto riguarda i servizi erogati direttamente o indirettamente dalle 876