Relazione di riferimento e fideiussioni: il recepimento della direttiva IED

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1 Milano 5 marzo 2015 BONIFICHE E MATERIALI DI SCAVO: RECENTI NOVITA dalla direttiva IED alla conversione del DL Sblocca Italia Relazione di riferimento e fideiussioni: il recepimento della direttiva IED avv. Luciano Butti - B&P avvocati Milano Verona luciano.butti@buttiandpartners.com La relazione di riferimento 1

2 La Industrial Emissions Directive 75/2010/CE (IED) recepita tramite il D.Lgs n. 46. Tra le novità della IED si inserisce l introduzione di nuove regole in materia di chiusura del sito, contenenti la disciplina della relazione di riferimento: uno strumento chiave al fine di prevenire ed affrontare la potenziale contaminazione del suolo e delle acque sotterranee da parte di attività che fanno utilizzo, produzione o scarico di determinate sostanze pericolose. Per effetto del D.Lgs. n. 46/2014, le disposizioni della IED sulla relazione di riferimento sono state integrate all interno del D.Lgs. n. 152/2006 (Codice ambientale), nella parte relativa all Autorizzazione Integrata Ambientale (AIA): Titolo III-bis, Articoli 29-bis e seguenti Come vedremo, non mancano criticità dovute a errori normativi e difficile coordinamento con la normativa sulle bonifiche. E importante chiarire queste incongruenze, anche nella prospettiva della imminente riforma dei reati ambientali, che: - prevede un «doppio binario» (reati gravi / violazioni formali); - nella versione approvata il 4 marzo 2015 in un ramo del Parlamento, valorizza anche penalmente la bonifica (come attenuante, non più, come nella versione originaria del DDL, come esimente). Nuovo Articolo 5, comma 1, lettera v-bis del Codice ambientale La relazione di riferimento: informazioni sullo stato di qualità del suolo e delle acque sotterranee, con riferimento alla presenza di sostanze pericolose pertinenti, necessarie al fine di effettuare un raffronto in termini quantitativi con lo stato al momento della cessazione definitiva delle attività. Le informazioni riguardano almeno: l'uso attuale e, se possibile, gli usi passati del sito, nonché, se disponibili, le misurazioni effettuate sul suolo e sulle acque sotterranee o, in alternativa, nuove misurazioni effettuate sul suolo e sulle acque sotterranee tenendo conto della possibilità di una contaminazione del suolo e delle acque sotterranee da parte delle sostanze pericolose usate, prodotte o rilasciate. 2

3 Tre aspetti cruciali: a) Riferimento a sostanze pertinenti (parallelo con nuova classificazione rifiuti pericolosi: v. Technical Guidance 01/2015 Environment Agency UK); b) Confrontabilità dei dati iniziali e finali, quanto a rappresentatività dei dati (anche rispetto alla profondità dei campioni); c) Ovvie interazioni con normativa su bonifiche, quanto ai due nodi fondamentali attualmente in discussione in tutta Europa: 1) POLLUTER PAYS o STEWARDSHIP/OWNERSHIP (responsabilità del proprietario: v. importante sentenza ECJ che sembra lasciare alla piena discrezionalità degli Stati membri questo tema); 2) RESPONSABILITA SOLIDALE O PROPORZIONALE IN CASO DI PLURALITA DI RESPONSABILI (indicazioni apparentemente contrastanti nell art c.c., nella normativa sul danno ambientale, nella giurisprudenza amministrativa sull inquinamento diffuso e nella giurisprudenza della Cassazione civile sulle crescenti eccezioni alla solidarietà) Nuovo Articolo 29-ter, comma 1 lettera m del Codice ambientale Ai fini dell esercizio di nuove installazioni, modifica sostanziale ed adeguamento del funzionamento di installazioni esistenti, il contenuto della domanda di AIA deve ora contenere: una relazione di riferimento elaborata dal gestore prima della messa in esercizio dell'installazione (se nuova) o prima del primo aggiornamento dell'autorizzazione rilasciata (se esistente); Questa è la tempistica «legalmente valida e obbligatoria» per la predisposizione della relazione di riferimento, in quanto risulta da Direttiva IED e fonte primaria interna (D. Lgs. 46/2014). Come vedremo, il DM prevede una diversa tempistica. E probabilmente opportuno rispettare (anche) quest ultima, ma è giusto sapere che a fronte di contestazioni sul merito della relazione non ci si dovrà scordare la difesa consistente nel richiamo alla (sola) tempistica legalmente valida. 3

4 Nuovo Articolo 29-ter, comma 1 lettera m del Codice ambientale La relazione va elaborata sempre che l attività comporti l'utilizzo, la produzione o lo scarico di sostanze pericolose e, tenuto conto della possibilità di contaminazione del suolo e delle acque sotterranee nel sito dell'installazione. Una volta che il gestore avrà elaborato e trasmesso la relazione: l'autorità competente esamina la relazione disponendo nell'autorizzazione o nell'atto di aggiornamento, ove ritenuto necessario ai fini della sua validazione, ulteriori e specifici approfondimenti. Dunque le richieste di integrazione alla relazione potrebbero diventare una prescrizione di autorizzazione. Nuovo Articolo 5, comma 1, lettera v-octies del Codice ambientale Seguendo il disposto della IED, il legislatore italiano precisa che le sostanze pericolose sono quelle sostanze o miscele pericolose definite dal combinato disposto degli Articoli 2 (punti 7 e 8) e 3 del Regolamento CE n. 1272/2008 (NB: Assai rilevanti al riguardo le linee-guida UK). Nuovo Articolo 29-sexies del Codice ambientale Gli obblighi del gestore successivi a quelli di elaborazione e trasmissione della relazione di riferimento scattano al momento della cessazione definitiva delle attività. Il gestore è tenuto a: se risulta un inquinamento significativo del suolo o delle acque sotterranee rispetto a quanto constatato nella relazione di riferimento Valutare lo stato di contaminazione del suolo e delle acque sotterranee da parte di sostanze pericolose pertinenti usate, prodotte o rilasciate dall installazione. adottare le misure necessarie per rimediare a tale inquinamento in modo da riportare il sito a tale stato, tenendo conto della fattibilità tecnica di dette misure. se la contaminazione comporta un rischio significativo per la salute umana o per l'ambiente in conseguenza delle attività autorizzate svolte dal gestore anteriormente al primo aggiornamento dell'autorizzazione per l'installazione esistente eseguire gli interventi necessari ad eliminare, controllare, contenere o ridurre le sostanze pericolose pertinenti in modo che il sito, tenuto conto dell'uso attuale o dell'uso futuro approvato, cessi di comportare detto rischio. 4

5 Nuovo Articolo 29-sexies del Codice ambientale Se il gestore non è tenuto ad elaborare la relazione di riferimento, al momento della cessazione definitiva delle attività, dovrà: eseguire gli interventi necessari ad eliminare, controllare, contenere o ridurre le sostanze pericolose pertinenti in modo che il sito, tenuto conto dell'uso attuale o dell'uso futuro approvato del medesimo non comporti un rischio significativo per la salute umana o per l'ambiente a causa della contaminazione del suolo o delle acque sotterranee in conseguenza delle attività autorizzate, tenendo conto dello stato del sito di ubicazione dell'installazione indicato nell'istanza. Le condizioni di autorizzazione volte a garantire tutti i predetti nuovi adempimenti del gestore in materia di AIA saranno stabilite dalle autorità competenti. Nuovo Articolo 29-sexies del Codice ambientale Con uno o più decreti del Ministro dell ambiente sono stabilite le modalità di redazione della relazione di riferimento, con particolare riferimento alle metodiche di indagine ed alle sostanze pericolose da ricercare con riferimento alle rilevanti attività industriali Articolo 7, comma 5, lett. f), num. 9-sexies del D.Lgs. n. 46/2014. D.M. n. 272 del , entrato in vigore in data incerta nel se e nel quando ( ? ? ? ? Mai?) Per le ragioni già accennate, nel seguito della esposizione FINGEREMO che il DM: - Sia entrato in vigore; - Potesse legittimamente stabilire tempistiche per la presentazione della relazione di riferimento. 5

6 D.M. n. 272 del Si compone di 5 articoli che individuano i soggetti coinvolti e le tempistiche da rispettare per l invio della relazione e di 3 allegati che ne definiscono modalità e contenuti. Si applica a tutti gli impianti sottoposti ad AIA ma definisce le tempistiche di attuazione soltanto per gli stabilimenti in AIA statale (Allegato XII, Parte Seconda, D.Lgs. n. 152/06) (ad esclusione di quelli interamente in mare e alle centrali termiche con potenza termica di almeno 300MW alimentate interamente a gas naturale) dalla sua entrata in vigore. Per gli stabilimenti non ricadenti nell Allegato XII, Parte Seconda del D.Lgs. 152/06 (dunque gli stabilimenti dell Allegato VIII soggetti ad AIA regionale/provinciale + [forse] le centrali termiche con potenza termica di almeno 300MW alimentate interamente a gas naturale) vige l obbligo di applicare la procedura contenuta all Allegato 1 del D.M. per verificare l obbligo o meno di predisporre la relazione di riferimento: L esito di tale verifica va comunicato all Autorità Competente e, se positivo, deve essere predisposta la relazione di riferimento. D.M. n. 272 del : tempistiche entro il (un anno dall entrata in vigore del D.M.) i gestori in possesso di AIA presentano la relazione alle autorità (art. 4, co. 1); entro il (tre mesi dall entrata in vigore del D.M.) i gestori in possesso di AIA sottoposti alla procedura di verifica ex Allegato 1 del D.M. ne comunicano gli esiti di questa procedura alle Autorità (art. 4, co. 2); al momento della domanda di AIA ex art. 29-ter D.Lgs n. 152/06 i gestori non ancora in possesso di AIA presentano la relazione alle autorità o, se la procedura di verifica ex all Allegato 1 del D.M dà esito negativo, ne danno comunicazione alle Autorità (art. 4, co. 3). 6

7 D.M. n. 272 del : problematiche generali il D.M. ha natura normativa? (cfr. Cons. Stato, Adunanza Plenaria, 4 maggio 2012, n. 9: contro la «fuga dal regolamento» ricorda che, soprattutto se la fonte primaria nulla dice, il Governo può esercitare il proprio potere normativo solo attraverso Regolamenti) la conseguente necessità di pubblicazione sulla G.U. entrata in vigore e conseguente decorrenza dei termini controverse ( ? ? ? ? Mai?) cambia (legittimamente? Ciò è molto dubbio!) l approccio nella sfera di operatività dell obbligo di presentazione della relazione: dalla valutazione meramente tecnica da compiersi caso per caso secondo il D.Lgs. n. 152/06 (art. 29-ter, co. 1, lett. m) ad un approccio intriso di automatismi che non sempre tengono conto della «concreta possibilità di contaminazione». Esempi: a) ai gestori non sottoposti alla verifica ex Allegato I ed obbligati a presentare la relazione, è preclusa in radice la possibilità di dimostrare che non vi è possibilità di contaminazione, Art. 3, co. 1 «i gestori presentano la relazione»; b) per chi deve effettuare lo screening vengono introdotte nuove soglie, che invece per la Commissione sono solo un elemento da considerare); le tempistiche stabilite (illegittimamente) dal D.M. sono in contrasto con il D.Lgs. n. 152/06 e la IED (cfr. artt. 29-ter, co. 1, lett. m Cod. Amb. e 22, co. 2 IED che invece prevedono l elaborazione della relazione prima della messa in esercizio [ ] o prima del primo aggiornamento dell autorizzazione»). Le fideiussioni 7

8 Nuovo Articolo 29-sexies del Codice ambientale Si attendono uno o più decreti del Ministro dell ambiente per determinare l importo di adeguate garanzie finanziarie previste dall AIA, da prestare entro 12 mesi dal rilascio dell autorizzazione in favore della regione o della provincia autonoma territorialmente competente Articolo 7, comma 5, lett. f), num. 9-septies del D.Lgs. n. 46/2014. attualmente è in circolazione una «problematica» bozza di D.M. sulle fideiussioni Quali le problematiche? significativi aggravi economici per le imprese, specie se dotate di aree di grandi dimensioni; durata della garanzia che copre tutta la durata dell autorizzazione, con conseguente difficoltà a reperire Istituti bancari o assicurativi disponibili a rilasciarle. Il D.M. sulle fideiussioni In aperto contrasto con l intenzione governativa di ridurre drasticamente il numero dei D.M. previsti da leggi, ma rimasti inattuati. In aperto contrasto con la IED, che non prevede alcun esplicito obbligo di fornire garanzie finanziarie di questa ampiezza per le imprese che richiedono un autorizzazione (il legislatore europeo, quando vuole prevedere garanzie finanziarie, lo richiede espressamente cfr. art. 8, lett. a), punto IV) della Direttiva 1999/31/CE sulle discariche di rifiuti). In aperto contrasto con la Legge n. 96/2013 (delega al Governo di recepimento della IED), che non conteneva alcuna indicazione sulle garanzie finanziarie, ma piuttosto mirava alla semplificazione e razionalizzazione della normativa. Quali conseguenze? 8

9 Violazione del diritto comunitario (perché la IED non prevede obblighi tanto pesanti e generalizzati e perché non viene rispettata la parità di trattamento tra le imprese europee); Violazione della legge delega e conseguentemente dell art. 76 della Costituzione (che circoscrive nei termini della delega il potere legislativo del Governo); Violazione del principio di proporzionalità e riserva di legge per l imposizione di nuove prestazioni patrimoniali (art. 23 della Costituzione); Violazione dell impegno governativo costantemente reiterato a non «introdurre o mantenere livelli di regolamentazione superiori a quelli minimi richiesti dalle Direttive» a maggior ragione nel caso di specie ove trattasi di garanzie che svantaggiano le nostre imprese rispetto alle concorrenti europee. Quale soluzione? Sono auspicabili l abrogazione o radicale modifica dell art. 7, co. 5, lett. f), n. 9-septies del D.Lgs. n. 46/2014 e una moratoria sul Regolamento Lettera aperta al Ministro Galletti 9

10 GRAZIE PER L ATTENZIONE 10