Raffaele Lungarella. Una valutazione degli effetti della cedolare secca sul mercato dell edilizia residenziale in affitto

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1 Raffaele Lungarella Una valutazione degli effetti della cedolare secca sul mercato dell edilizia residenziale in affitto Paper per la Conferenza Espanet 2011 Innovare il welfare. Percorsi di trasformazione in Italia e Europa Politecnico di Milano 29 settembre 1 ottobre

2 Il paper è stato presentato e discusso il 29 settembre nella sessione della Conferenza su Politiche abitative italiane ed europee tra crisi e innovazione 2

3 Una valutazione degli effetti della cedolare secca sul mercato dell edilizia residenziale in affitto Raffaele Lungarella Premessa Da lungo tempo nel nostro paese si è alla ricerca di soluzioni a quella che anni fa sarebbe stata definita la questione delle abitazioni, cioè della soddisfazione della domanda di servizi abitativi da parte non solo degli indigenti ma anche, ormai, di famiglie e soggetti appartenenti alle classi medie e ai ceti impiegatizi. Una caratteristica del nostro mercato dell edilizia residenziale è la sua struttura per titoli di godimento delle abitazioni, il cui baricentro è fortemente spostato sulla proprietà a discapito dell affitto. Il confronto con altri paesi europei, dove la maggioranza della popolazione vive in case di cui non ha la proprietà, fa ritenere negativa questa peculiarità italiana. L offerta deficitaria delle abitazioni in affitto ostacola lo sviluppo dell economia, in quanto frena la mobilità territoriale della forza lavoro e, naturalmente, si riflette negativamente sul benessere delle famiglie, costringendole a destinare quote crescenti del loro reddito al pagamento dei canoni (cfr. per tutti D Alessio-Gambacorta, 2007). Tra le varie motivazioni addotte per giustificare la dimensione asfittica del mercato degli immobili residenziali in locazione nel nostro paese una fa riferimento alla bassa redditività del capitale investito in quest attività, insufficiente per attrarre adeguati volumi di risorse finanziarie nel settore, con conseguente lenta crescita dell offerta di abitazioni in affitto. Date tutte le altre condizioni, un elemento al quale si imputa la scarsa disponibilità degli investitori di professione a riversare risorse nell edilizia residenziale per l affitto e la propensione dei risparmiatori a preferire allocazioni dei loro risparmi in attività diverse da quelle immobiliari è l elevato livello di pressione fiscale che graverebbe sui ricavi da canoni. Nel nostro sistema fiscale gli affitti degli immobili concorrono (seppure non per il 3

4 loro intero ammontare) al reddito imponibile dei loro percettori e nel caso di persone fisiche sono tassati con aliquote fiscali progressive per scaglioni. Le aliquote Irpef oscillano tra il 23% per i redditi sotto i euro e il 43% per quelli sopra i 75 mila; superati i euro il fisco assorbe almeno il 38% dell imponibile. Il livello di pressione fiscale complessiva, al quale queste aliquote di imposizione diretta concorrono, è ritenuto troppo elevato, disincentivante per la crescita economica e incentivante dell evasione fiscale. Il mondo economico complessivamente inteso rivendica e il mondo politico promette una riforma fiscale che riduca la quota del prodotto interno lordo assorbita dall erario. Tra le varie proposte di riforma fiscale viene anche ipotizzata quella più radicale dell introduzione di una o al massimo due aliquote, avendo come riferimento il modello della flat tax. In attesa di pervenire ad una qualche riforma fiscale, i sostenitori dei benefici attribuiti al sistema della flat tax hanno proposto la sua applicazione alle rendite fondiarie da locazione degli immobili residenziali. Sulla ipotesi di tassare separatamente i ricavi da canone dal resto di tutti i redditi del contribuente c era il consenso pressoché unanime delle parti sociali, dei partiti che la avevano inserita nei loro programmi elettorali e dei parlamentari di ogni schieramento, con la presentazione, da parte di questi ultimi, di numerosi progetti di legge (si vedano quelli presentati da: Butti A., 2009; Versace S., 2009; B. Della Vedova, 2008; De Micheli P. ed altri, 2008; Pepe A, ed altri, 2009; Laboccetta A., 2009). Nessuno di essi è diventato legge, ma la tassazione autonoma dei redditi da locazione è stata introdotta nel sistema fiscale italiano, dapprima in forma sperimentale e poi con una generalizzazione successiva. La legge finanziaria 2010 aveva offerto la possibilità, alle persone fisiche proprietarie di abitazioni locate a canone concordato nella provincia di l Aquila, di optare per la tassazione dell affitto ad aliquota fissa in alternativa all Irpef. L estensione di questa opzione a tutti i tipi di contratti di locazione e a tutto il territorio nazionale è avvenuta con l entrata in vigore del decreto legislativo 23/2011 sul federalismo fiscale municipale (per un dossier con la documentazione relativa all iter parlamentare del decreto: Questo scritto è dedicato ad una disamina della struttura e degli effetti che prevedibilmente produrrà l applicazione della cedolare secca sul mercato della locazione degli immobili residenziali del nostro paese; per gli aspetti operativi dell applicazione di que- 4

5 sta nuova modalità di tassazione dei canoni si rinvia ai numerosi vademecum che sono stati redatti (tra gli altri: Giovagnoni-Re, 2001; Longoni, 2011; Guida, 2011; Piccolo, 2011) mentre qui ci limitiamo a richiamare solo quelli indispensabili ai nostri fini. Nel primo paragrafo ci si sofferma ad illustrare brevemente le ragioni di carattere generale con le quali i suoi sostenitori argomentano l opportunità dell introduzione del nuovo sistema di tassazione. Il paragrafo successivo individua le caratteristiche principali della cedolare secca e le sue differenze con l imposta sul reddito delle persone fisiche. Partendo da una valutazione della consistenza del mercato dell affitto interessato alla tassazione proporzionale dei ricavi da canone, nel terzo paragrafo si procede ad una stima degli effetti negativi prodotti sul gettito fiscale dalla sua applicazione e a prefigurare le condizioni che si dovrebbero determinare per recuperare la perdita di gettito. Nel quarto paragrafo viene esaminato il sistema di penalità e sanzioni applicate per la mancata registrazione dei contratti e dichiarazione dei canoni ai fini fiscali. Poiché la motivazione nobile portata a giustificazione della cedolare secca è che essa produce benefici anche per gli inquilini, nel quinto paragrafo del lavoro ci si propone di verificare se e in che misura ciò può determinarsi. La cedolare introdotta con il federalismo fiscale è a doppia aliquota, una per i canoni a mercato libero e una per quelli cosiddetti concordati: il sesto paragrafo si sofferma in una valutazione dei suoi effetti sui regimi contrattuali che regolamentano queste due tipologie di canoni. 1. Le motivazioni di ordine generale L introduzione nel nostro paese di una imposta proporzionale per la tassazione dei ricavi da canoni di locazione degli immobili ad uso residenziale è stata preceduta da un diffuso consenso motivato dagli effetti positivi che ne deriverebbero. La lettura delle relazioni illustrative dei progetti di leggi presentati sull argomento, delle parti dei programmi elettorali dei partiti ad essa favorevole, dei documenti e delle prese di posizione assunte dalle associazioni di categoria e dalle organizzazioni sociali permette di individuare nei seguenti i benefici attesi: a) un rinvigorimento del mercato delle abitazioni in affitto; b) un aumento delle possibilità per le famiglie di affittare una casa; c) l eliminazione o quanto meno un forte restringimento del ricorso all affitto in nero (l interpretazione è avvalorata anche da D Antoni-Pellegrino-Zanardi., 2010). A queste prevalenti viene affiancata una motivazione di equità nel trattamento fiscale dei ricavi 5

6 delle diverse forme di investimento, che ora penalizzerebbe gli investimenti in immobili rispetto a quelli finanziari. Se l applicazione della cedolare secca produrrà o meno gli effetti attesi molto dipende da come essa viene concretamente configurata. Le scelte operative fatte dal nostro legislatore fanno dubitare che possano essere raggiunte le finalità previste (per alcune valutazioni critiche si rinvia oltre che ai miei testi citati nella bibliografia anche a Scarpa, 2011). Anche in via teorica sorgono, dubbi che possano essere conseguiti contemporaneamente alcuni degli effetti posiivi attesi. Il principale scopo affidato a questo regime di tassazione dei canoni degli immobili residenziali è il rilancio del mercato degli affitti, ritenuto asfittico rispetto alla domanda; incentivando i proprietari a locare un maggior numero di alloggi (Della Vedova, 2008) se ne aumenta l offerta nel breve periodo, ma la riduzione del carico fiscale sui canoni produce effetti benefici anche nel medio e lungo periodo. Il meccanismo che dovrebbe produrre questo risultato è da manuale. In estrema sintesi può essere descritto in questo modo. Il livello delle imposte influenza il rendimento degli investimenti e la propensione ad investire. Ferme restando tutte le altre condizioni, una riduzione della tassazione dei ricavi da canoni fa aumentare il loro importo netto e, quindi, la redditività dei capitali investiti nel segmento del mercato immobiliare della residenza per l affitto. Le conseguenze si fanno sentire sia immediatamente che nel corso del tempo. Nel breve periodo il numero complessivo di abitazioni è dato. In termini tecnici, la loro offerta non è elastica, cioè non reagisce all andamento delle variabili che si ritiene la influenzino: la costruzione di nuove case richiede tempo, almeno mesi per la sola realizzazione del manufatto. Non tutto lo stock delle abitazioni esistenti è, però, abitato. Un certo numero di abitazioni non occupate direttamente dai loro proprietari non viene offerto in l affitto e resta sfitto. Si può dire che nel breve periodo, mentre l offerta fisica di case è rigida quella economica è potenzialmente elastica. Se il principale carburante capace di rimettere in moto il mercato è ritenuto la redditività netta dell investimento essa può essere aumentata (fermo restando i costi di realizzazione degli immobili) in due modi: aumentando i canoni a regime fiscale invariato, oppure lasciando inalterati i canoni e riducendo il peso delle imposte. Con la cedolare secca si 6

7 sceglie questa seconda strada: una riduzione dell aliquota d imposta può rendere di nuovo disponibili per l affitto tutti quegli alloggi che al precedente livello di tassazione erano stati ritirati dal mercato. Oltre a mettere nuovamente in circolazione il patrimonio esistente, la riduzione della tassazione dei canoni produce i suoi effetti positivi anche nel medio e lungo periodo rendendo elastica l offerta di nuove case. Il meccanismo è quello classico descritto per il funzionamento di un mercato concorrenziale: i rendimenti relativi tra diversi settori determinano l allocazione delle risorse tra impieghi alternativi. La riduzione delle imposte sui canoni di locazione, con il conseguente aumento della redditività netta degli investimenti, spinge verso il mercato dell edilizia residenziale nuovi capitali per la costruzione di nuove abitazioni destinate all affitto. Se tali flussi persistono nel tempo e sono sufficientemente consistenti, si avrà un incremento dell offerta di alloggi tale che il suo equilibrio con la domanda sarà raggiunto ad un livello dei canoni più basso di quello ante-riforma fiscale. È nella capacità di mettere in moto questa sequenza di riduzione delle imposte sui canoni-maggiori rendimenti degli investimenti-attrazione di nuovi capitaliaumento dell offerta di case in affitto-riduzione dei canoni, che i suoi sostenitori vedono la virtù della cedolare secca. La riduzione dei canoni sarà, però, temporanea, perché fin qui abbiamo descritto il risultato prodotto solo dalla prima parte del meccanismo operativo di un mercato di concorrenza nel lungo periodo. La prosecuzione della descrizione è quella classica che si legge in tutti i manuali di economia, adattata al prodotto specifico. Se a seguito delle riduzione delle imposte, diminuiscono anche gli affitti, il rendimento degli investimenti non crescerà, o crescerà meno di quanto sperato, rispetto al livello al quale si era assestato con il precedente livello di tassazione; in conseguenza di ciò non saranno calamitati nuovi capitali e quelli già investiti nel settore tenteranno di migrare alla ricerca di impieghi più redditizi, l offerta di abitazioni da affittare si contrarrà e i canoni risaliranno. In che misura e con che tempi tutto questo succederà dipenderà anche dalla dinamica della domanda di abitazioni in affitto, cioè dall altra faccia del mercato finora non considerata. Se l andamento dei fattori che nel medio-lungo periodo la influenzano fanno crescere la domanda di case, gli effetti attesi dall introduzione della cedolare secca potrebbero risultare positivi solo per i soggetti che investono nel settore, che vedrebbero accrescere il rendimento dei loro capitali, sen- 7

8 za produrre alcun beneficio per gli inquilini, i quali potrebbero dovere continuare a pagare gli stessi canoni di prima, se non, addirittura, lievitati. Ancora più evidente è il contrasto tra i due principali obiettivi della cedolare secca nel breve periodo. In questo caso una riduzione della tassazione determina un aumento dei ricavi netti alla sola condizione che i canoni restino inalterati, oppure non si riducano in misura tale da assorbire l intero beneficio fiscale. Al momento dell introduzione della cedolare secca, una parte degli alloggi, verosimilmente la quota più rilevante del mercato, è già locata. In assenza di una norma che glielo imponga, i proprietari non hanno motivo per trasferire sui loro inquilini una parte anche solo minima del vantaggio fiscale; essi incasseranno l intero sconto fiscale fino alla naturale scadenza del contratto e solo allora valuteranno se si è determinato un nuovo equilibrio tra la domanda e l offerta di alloggi in affitto tale da consigliarli o costringerli ad abbassare i canoni. I risvolti positivi sui canoni attesi dal cambio del regime fiscale con cui sono tassati, dovrebbero, pertanto, manifestarsi soprattutto nel segmento del mercato della locazione formato dagli alloggi sfitti. Ma anche per i proprietari di questi alloggi diventa conveniente offrirli solo se essi possono intascare il beneficio fiscale, con conseguente aumento del rendimento del loro patrimonio immobiliare. Naturalmente, pure con riferimento a questa parte del mercato fondamentale, ai fini degli effetti prodotti, è l'equilibrio che si determina tra domanda e offerta. Anche nel breve periodo, in definitiva, l obiettivo dell impulso al settore dell affitto che dovrebbe essere impresso dall introduzione della cedolare secca non è automatico produca anche l'atteso beneficio per gli inquilini. La possibilità che la riduzione della tassazione possa rigenerare il mercato poggia anche su altri presupposti e condizioni non necessariamente sempre ricorrenti. Questo effetto atteso è influenzato in misura rilevante dalla struttura del mercato degli allogi in affitto; in particolare dalla sua struttura proprietaria e dalle finalità perseguite dai proprietari degli immobili. Le variabili che influenza le decisioni sul suo utilizzo sono diverse e non operano allo stesso modo per tutte le tipologie di proprietari. Questi ultimi possono essere raggruppati in due grandi categorie: risparmiatori e operatori professionali. Il primo gruppo è costituito dalle famiglie e soggetti fisici che nell acquisto di un abitazione, oltre quella in cui abitano, investono i loro risparmi per scopi diversi e non necessariamente economici; nel secondo sono raggruppati tutti quei soggetti che realizzano investimenti sul mercato dell affitto con finalità commerciali, per svolgere un attivitàeconomica. 8

9 Per entrambe queste tipologie di proprietari, il rendimento dell'investimento gioca naturalmente un ruolo rilevante, sebbene esso influenzi molto più le scelte degli operatori professionali che quelle dei risparmiatori. Tuttavia, neanche per gli investitori professionali può essere ritenuto l'unico fattore in base al quale assumono le loro decisioni di investimento e di utilizzo del patrimonio. Prima ancora che il livello del rendimento dell investimento, a determinare le scelte dei proprietari, specialmente di quelli appartenenti alla categoria dei risparmiatori (ma anche tra gli operatori professionali), è la certezza della continuità di poter incassare l affitto per tutta la durata del contratto e di riottenerne la disponibilità in caso di violazione dei patti contrattuale e altri aspetti relativi al suo utilizzo. Tanto le decisioni di investimento quanto quelle relative all utilizzo del patrimonio esistente vengono prese, quindi, oltre che in base a valutazioni di carattere economico anche, per esempio, considerando le garanzie che la legislazione offre a tutela dei diritti connessi alla proprietà e le prassi giudiziarie con cui esse vengono fatte valere. Norme legislative cavillose, regimi contrattuali incerti e procedure legali onerose, che rendono difficile e lenta la possibilità di rientrare in possesso dell immobile al momento in cui il proprietario ne ha bisogno o anche in presenza di una perdurante morosità nel pagamento dell affitto da parte dell inquilino, costituiscono un disincentivo alla locazione di tale forza che una riduzione dell imposta sul ricavo da canone non necessariamente riesce a compensare o a farlo in misura sufficiente. Come è stato efficacemente sottolineato le locazioni sono frenate dalla giustizia più che dall economia, ossia dall incertezza e dai tempi del recupero dell immobile a fine locazione, più che dall onere fiscale (Muraro, 2010). Soprattutto i possessori di immobili che rientrano nella categoria dei risparmiatori, a fronte del rischio di essere costretti a mettere in moto procedure che possono trascinarsi per molto tempo per riavere la disponibilità dei loro appartamenti, possono preferire, non di rado, non affittarli in modo da poterne disporre per soddisfare, anche in momenti relativamente lontani nel tempo futuro, esigenze delle proprie famiglia. Né vanno sottovalutati anche altri fattori che incidono sui comportamenti dei proprietari degli alloggi. Pregiudizi e discriminazioni di sesso, razza, etnia o anche solo di provenienza geografica dei potenziali inquilini, possono assolvere un ruolo ben più rilevante della variabile economica sulle decisione circa l uso che si intende fare del proprio patrimonio sfitto (relativamente all emergere anche nel nostro paese di discriminazioni etniche nella scelta 9

10 degli inquilini da parte dei proprietari degli alloggi si veda Baldini-Federici, 2011); soprattutto per i proprietari che non affittano i loro alloggi per finalità economiche. Quanto alle altre due motivazioni di ordine generale chiamate in causa a sostegno dell introduzione della cedolare secca (la lotta all evasione fiscale e l uniformità nella tassazione delle rendite prodotte dai diversi tipi di investimento) si possono sinteticamente avanzare queste osservazioni. La letteratura sull evasione fiscale propone un ventaglio ampio di condizioni che la rendono possibile e di cause che inducono i contribuenti a sottrarsi al pagamento delle imposte. Le indagini ed i riscontri empirici disponibili per verificare le diverse teorie evidenziano le problematicità di ognuna di esse, offrono elementi a loro conferma senza, tuttavia, fornire sufficienti sostegni per attribuire ad una causa prevalente la frode messa in atto dal contribuente in danno dell erario. Gli studiosi della materia, nella ricerca delle ragioni che spiegherebbero l evasione fiscale, distinguono anche tra le motivazioni degli individui e quelle delle imprese. Una distinzione, questa, particolarmente rilevante per il segmento del mercato degli immobili residenziali destinati alla locazione. Sono svariati i fattori che si ritiene influenzino la propensione dei contribuenti all evasione. Alcuni sono di ordine politico-sociali: la volontà di segnalare la propria insoddisfazione per la quantità e la qualità dei servizi per la cui erogazione lo stato spende l introito fiscale; l atteggiamento di condiscenda verso chi evade o quanto meno la mancanza di stigma per tale comportamento. Una motivazione, poco adatta però a spiegare i comportamenti dei proprietari di abitazioni che sottraggono al fisco i canoni di locazione, vede nell evasione fiscale una necessità per rendere competitive attività di piccola e media dimensione, altrimenti costrette a cessare. Accanto a questi vengono considerati anche altri elementi. Un ruolo rilevante è assegnato all attività di contrasto svolta dall amministrazione finanziaria e dai suoi corpi di polizia: la probabilità di incorrere in un controllo è considerato un buon deterrente. Strettamente connessa a questo fattore è l entità delle sanzioni nell ipotesi in cui il controllo rilevi l evasione. Entrambe queste motivazioni, non potevano essere addotte a sostegno dell introduzione della cedolare secca come strumento per far emergere gli affitti in nero: se assolvono un ruolo è a prescindere dal regime di tassazione. Connessa alla cedolare secca è, invece, l argomentazione relativa al livello di tassazione. La riduzione delle imposte è ritenuta necessaria oltre che per combattere l evasione anche 10

11 per sostenere l economia, secondo il modello macroeconomico della supply side economy; gli assunti di quella teoria si applicano, naturalmente, anche al settore dell edilizia residenziale in locazione. A quella posizione teorica sono stati mossi rilievi relativamente alle attese tanto sulla produzione quanto sull evasione. Su quest ultimo aspetto, la teoria economica non offre certezze sugli effetti prodotti da una riduzione delle imposte. Per restare alla cedolare, una riduzione dell imposta facendo aumentare l importo dei canoni netti dovrebbe costituire, per i proprietari degli immobili, un fattore di dissuasione dall evasione. L evasione comporta un esposizione alla possibilità di essere scoperti, con la conseguenza di doverne sopportare le conseguenze. Propensione al rischio e reddito di un individuo si muovono, viene anche ipotizzato dalla teoria economica, in direzioni opposte. Allora, dato il canone, una riduzione dell imposta, con conseguente aumento dei loro redditi netti, renderebbe i proprietari più propensi a correre i rischi connessi all evasione fiscale, mentre un aumento delle aliquote rendendoli più poveri farebbe aumentare la loro avversione al rischio, spingendoli a pagare le tasse. In definitiva, poiché dall introduzione della cedolare secca ci si può attendere effetti contrastanti, i postulati teorici non danno certezza che ne deriverà una riduzione dell evasione fiscale. Infine resta da accennare all obiettivo assegnato, dai suoi sostenitori, alla cedolare secca, di concorrere ad un riequilibrio nella tassazione delle rendite derivanti da tipologie di investimenti differenti. In specifico viene fatto osservare che il livello di tassazione delle rendite delle diverse forme di investimento finanziario è meno elevato di quello che colpisce i ricavi degli investimenti immobiliari (per una recente panoramica della tassazione dell edilizia residenziale in Italia ed in Europa si rinvia a Panetta e altri, 2009). Lo scarto che si registra tra il trattamento fiscale dell investimento finanziario e quello immobiliare è anche il riflesso di specifici orientamenti politici ed un diverso bilanciamento tra i due non è auspicato da tutti nella stessa direzione: le proposte di riallineamento verso il basso della tassazione del reddito prodotto dalle attività immobiliari convivono con le richieste di un riallineamento verso l alto delle imposte su cedole delle obbligazioni, dividendi sulle azioni e altre forme di rendimento da investimento finanziario. Tralasciando le implicazioni per l erario della scelta in una direzione o nell altra e trascurando anche le valutazioni circa la preferenza sociale che può essere accordata all una o all altra forma di investimento, qui si vuole solo sottolineare la complessità di una comparazione tra regimi di 11

12 tassazione di impieghi alternativi del risparmio e dei capitali, che deve considerare oltre a questioni generali di sistema anche aspetti più di dettaglio tecnico relativi a tali regimi. Il confronto tra la tassazione delle attività e della sua influenza sull allocazione dei capitali tra i diversi impieghi deve considerare, per esempio, non solo le imposte sulle rendite ma anche quelle sul capitale, sulle transazioni, sulle plusvalenze. Oltre che dalle differenze di aliquote sui redditi prodotti, la valutazione della convenienza fiscale di ogni tipo di investimento deve essere svolta considerando la base imponibile in senso lato, relativa all intero ciclo di vita o di possesso del bene. Il fisco distingue non solo tra tipologie di investimento ma, all interno di una stessa tipologia, anche tra i soggetti titolari dei beni; è il caso delle plusvalenze immobiliari, tassate differentemente a seconda che ad incamerarle sia una persona fisica o un soggetto commerciale. Nella valutazione del ruolo giocato dal fisco nella comparazione tra il rendimento di un investimento finanziario e di uno immobiliare, non va neanche trascurato il fatto che gli immobili registrano, normalmente (o almeno così è stato finora) una rivalutazione in termini reali, mentre il capitale investito in attività finanziarie non riesce, in genere, a rivalutarsi con l inflazione e perde, nel tempo, una parte del suo valore. 2. Le caratteristiche della nuova tassa Nel nostro ordinamento fiscale la cedolare secca è stata introdotta dall articolo 3 del decreto legislativo 14 marzo 2011, n. 23 Disposizioni in materia di federalismo Fiscale Municipale, come alternativa facoltativa rispetto al regime ordinario vigente per la tassazione del reddito fondiario ai fini dell'imposta sul reddito delle persone fisiche ; l opzione può essere esercitata già a partire dal La nuova imposta è sostitutiva sia dell Irpef, e delle relative addizionali comunali e regionali, sia delle imposte e di registro e di bollo sul contratto di locazione e sulle sue risoluzioni e proroghe. Quella introdotta nel nostro paese è una cedolare secca a due aliquote d imposta: del 21% per i canoni di libero mercato e del 19% per quelli concordati; sulle implicazioni di questa scelta si tornerà più avanti. I proprietari degli immobili che optano per la cedolare secca, fruiscono della semplificazione dell imposizione fiscale e di un risparmio d imposta relativamente crescente con i loro redditi. Nella tabella 1 sono sintetizzate le condizioni di tassazione dei proventi da canoni con il regime Irpef e con la cedolare secca. 12

13 L aliquota della cedolare secca colpisce l intero importo dell affitto mentre in regime ordinario è portata in deduzione del reddito imponibile una quota del 15% per i canoni di libero mercato e del 40,1% per quelli concordati, con conseguente proporzionale riduzione delle aliquote effettive applicate per i singoli scaglioni di reddito. Nelle righe contrassegnate dalle lettere F), G) e H) e dalle lettere L), M) e N) della tabella 1 sono riportate - rispettivamente per i canoni di libero mercato e per quelli concordati - le percentuali, per ogni scaglione di reddito, dell aliquota Irpef statale, regionale e comunale, dell imposta di registro a carico dei proprietari e dell'aliquota totale (per semplificare i calcoli successivi non viene considerata l imposta di bollo di 14,62 euro per ogni 4 pagine di contratto); per le addizionali Irpef regionali e comunali sono stati assunti come valori medi rispettivamente lo 0,90% e lo 0,60%. Nelle righe J) e Q) sono riportate le percentuali di riduzione della pressione fiscale nel passaggio da un regime impositivo all altro per i canoni delle due tipologie contrattuali 1. L introduzione della cedolare secca produce un vantaggio per i proprietari degli alloggi affittati a canone di mercato indipendentemente dal loro reddito, ma diventa particolarmente apprezzabile per quelli di essi con un reddito imponibile, al netto del ricavo da canone, di almeno euro. A partire da questa soglia di reddito, il nuovo sistema di tassazione diventa conveniente anche per chi affitta a canone concordato. Gli effetti della cedolare sono positivi soprattutto per i proprietari con i redditi più elevati: quelli collocati nello scaglione d imposta in cima alla scala dei redditi possono quasi dimezzare l importo delle imposte da pagare, mentre sono più modesti per quelli posti nella parte più bassa; per i sottoscrittori di contratti a canone concordato collocati nei primi due scaglioni di reddito gli effetti sono addirittura negativi. Un aspetto particolarmente rilevante della disciplina della cedolare secca attiene al suo campo di applicazione. Essa può essere optata, in alternativa all Irpef, dai proprietari di immobili catastalmente classificati con destinazione abitativa. Il comma 6 dell articolo 1 Per il calcolo della riduzione della pressione fiscale è stata applicata questa espressione: {[(AI+AR+AC)xD)/100]+IR}-CS dove AI = aliquota Irpef; AR = addizionale regionale Irpef; AC = addizionale comunale Irpef; D = Percentuale del canone imponibile al netto delle deduzioni; IR = imposta di registro a carico del proprietario; CS = Aliquota cedolare secca In qualche caso (D Andrea 2011, pp ) nel valutare la convenienza per i proprietari ad applicare la cedolare secca vengono proposti esempi di calcolo le detrazioni d imposta per la produzione del reddito (quanto spettano) vengono calcolate su importi del redditi imponibili al netto dei ricavi da canoni assoggettati all imposta proporzionale. Questo metodo non è corretto, giacché il comma 7 dell articolo 3 del D. Lgs. 23/2001 stabilisce che Quando le vigenti disposizioni fanno riferimento, per il riconoscimento della spettanza o per la determinazione di deduzioni, detrazioni o benefici di qualsiasi titolo, anche di natura non tributaria, al possesso di requisiti reddituali, si tiene comunque conto anche del reddito assoggettato alla cedolare secca. Il predetto reddito rileva anche ai fini dell'indicatore della situazione economica equivalente (I.S.E.E.) di cui al decreto legislativo 31 marzo 1998, n

14 3 ne limita però l applicazione alle locazioni di unità immobiliari ad uso abitativo effettuate nell esercizio di un attività d impresa, arti e professioni. In sostanza, il nuovo regime fiscale si applica solo agli immobili locati di proprietà di persone fisiche, con l esclusione di quelli di proprietà di persone giuridica (imprese di costruzione, società immobiliari). Tabella 1. Confronto tra il regime di tassazione Irpef dei canoni e la cedolare secca Imposta da 0 a ,00 Scaglioni di reddito da ,01 a ,00 da ,01 a ,00 da ,01 a ,00 oltre A) Aliquota Irpef 23,00 27,00 38,00 41,00 43,00 B) Percentuale dell'addizionale regionale Irpef 0,90 0,90 0,90 0,90 0,90 C) Percentuale dell'addizionale comunale Irpef 0,60 0,60 0,60 0,60 0,60 D) Totale Irpef 24,50 28,50 39,50 42,50 44,50 Canone Libero E) Percentuale del canone imponibile al netto della deduzione 85,00 85,00 85,00 85,00 85,00 F) = D)xE)/100 Percentuale tassazione effettiva Irpef 20,83 24,23 33,58 36,13 37,83 G) Percentuale dell'imposta di registro a carico del proprietario 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 H) = F)+G) Percentuale totale imposta 21,83 25,23 34,58 37,13 38,83 I) Aliquota della cedolare secca 21,00 21,00 21,00 21,00 21,00 J)= H)-I) Percentuale del risparmio d'imposta 0,82 4,23 13,58 16,13 17,83 Canone concordato K) Percentuale del canone imponibile al netto della deduzione 59,50 59,50 59,50 59,50 59,50 L)=D)xK/100Percentuale tassazione effettiva Irpef 14,58 16,96 23,50 25,29 26,48 M) Percentuale dell'imposta di registro a carico del proprietario 0,70 0,70 0,70 0,70 0,70 N) = L)+M) Percentuale totale imposta 15,28 17,66 24,20 25,99 27,18 P) Aliquota della cedolare secca 19,00 19,00 19,00 19,00 19,00 Q)= N)-P) Percentuale del risparmio d'imposta -3,72-1,34 5,20 6,99 8,18 Fonte: nostre elaborazioni Sebbene, come risulta dalla tabella 2, il numero di abitazioni in locazione di proprietà di persone giuridiche non risulti significativo, non di meno, l averle escluse dalla possibilità di avvalersi della cedolare secca, non sembra una scelta coerente con il principale risultato atteso da questa innovazione fiscale. Come si è cercato di argomentare più sopra, sono i soggetti che assumono le proprie decisioni di investimento in base a valutazioni di convenienza economica e finanziaria che, dalla riduzione della pressione fiscale sui ricavi delle loro attività, potrebbero essere indotti ad un maggiore impiego di capitali 14

15 per accrescere l offerta di abitazioni in affitto. Escluderli da questo vantaggio fiscale riduce fortemente le probabilità di perseguire questo obiettivo. 3. Dimensione del mercato e conseguenze fiscali Le conseguenze sulla finanza pubblica del nuovo sistema di tassazione sono difficili da quantificare, sia perché esse dipendono dalle decisioni individuali di milioni di contribuenti sia anche per l indisponibilità di banche dati con informazioni adeguate a tale valutazione. A causa delle scarsità di statistiche sul mercato dell edilizia residenziale diviene problematico anche delineare un quadro del segmento delle abitazioni in locazione potenzialmente interessato all applicazione della cedolare. Le informazioni più dettagliate su localizzazione, caratteristiche costruttive e titoli di godimento del patrimonio abitativo, vengono rilevate ogni 10 anni con i censimenti sulla popolazione e le abitazioni, i quali, però, non forniscono molti dati sugli aspetti economici e finanziari ad esso relativi. Nell intervallo tra un censimento e l altro, occorre affidarsi ai risultati di indagini campionarie, non aventi ad oggetto specifico l abitazione, per reperire notizie molto aggregate su poche variabili. Per quelle rilevanti ai nostri fini, alcuni dati di riferimento possono essere ricavati dall indagine campionaria annualmente svolta dall Istat sui consumi delle famiglie. L ultima, riferita al 2009, ha stimato che delle circa 24,6 milioni di famiglie nelle quali si raccoglie la popolazione italiana, vivono in un abitazione in affitto ( nel 2008, mentre al censimento del 2001 le abitazioni in affitto occupate da residenti risultarono ): esse costituiscono circa il 17,2% del totale, una percentuale sostanzialmente analoga a quella risultante dalla stessa indagine dell anno precedente, ma di oltre quattro punti percentuali al di sotto di quella rilevata, sempre per il 2008 dall indagine campionaria sui bilanci delle famiglie realizzata con cadenza biennale dalla Banca d Italia, dalla quale, però, non si rileva, neppure indirettamente, il numero delle famiglie che vivono in affitto. Delle famiglie che vivono in affitto, l Istat fornisce anche la distribuzione percentuale per tipologie di proprietari degli alloggi, dalla quale è stato possibile risalire al loro numero. Circa famiglie vivono in un abitazione di proprietà di un privato (al censimento del 2001 le abitazioni in affitto in alloggi di proprietà di una persona fisica 15

16 erano ). Questo è, dunque, l ordine di grandezza del mercato potenziale delle abitazioni in affitto interessato alla cedolare. Tabella 2. Numero di famiglie italiane e numero di famiglie che vivono in affitto per categoria di proprietari degli alloggi Categorie di proprietari Numero % Numero % Numero totale di famiglie Numero di famiglie che vivono in affitto , ,2 - in alloggi di proprietà di: - - Società privata , ,9 - - Ente pubblico , ,0 - - Privato , ,4 - - Altro , ,7 Fonte: nostre elaborazioni su dati Istat 2010 Le informazioni prodotte dall Istat (che stima anche un valore medio del canone) non sono sufficienti per formulare ipotesi per una valutazione degli effetti fiscali del nuovo regime impositivo. Per una stima con un buon grado di attendibilità della perdita di gettito si dovrebbe poter disporre di una banca di microdati con le informazioni contenute nelle dichiarazioni dei redditi dei proprietari degli immobili. Sono informazioni possedute dagli uffici dell amministrazione finanziaria, ma che non è noto se abbiano costituito la base statistica per calcoli minuziosi finalizzati a valutare l impatto fiscale della cedolare. Da un paio di anni, tuttavia, l Agenzia del Territorio in collaborazione con il Dipartimento delle Finanze del ministero dell economia a finanze e con la Sogei, edita una pubblicazione contenente alcuni dati sulla distribuzione del patrimonio e dei redditi dei proprietari degli immobili, ovviamente in regola con il fisco; l ultima pubblicazione riporta informazioni riferite all anno fiscale 2008 (Agenzia del Territorio, 2010). Al momento di introdurre la cedolare secca, le sole valutazioni quantitative sulla riduzione di gettito e sulla sua copertura sono state formulate dagli uffici governativi che hanno redatto le relazioni tecniche delle diverse versioni del decreto legislativo oppure dagli uffici studi dei due rami del parlamento, sulla base delle informazioni contenute in quella pubblicazione dell'agenzia del territorio senza, tuttavia, alcuna annotazione metodologica sulle procedure seguite per giungere ai risultati. Per quanto le informazioni riportate nel rapporto dell agenzia del territorio siano scarne, una loro elaborazione sulla base di ipotesi esplicitate offrono la possibilità di stimare la perdita di gettito conseguente all opzione a favore della cedolare secca da parte dei pro- 16

17 prietari degli alloggi e di formulare una previsione sulle condizioni che devono determinarsi per recuperare quel gettito. Relativamente alle sole situazioni per noi rilevanti, dall incrocio tra i dati disponili nell anagrafe tributaria sui soggetti proprietari con quelli dell archivio catastale sugli immobili, è risultato che le abitazioni in affitto di proprietà di persone fisiche sono (escluse quelle di categoria catastale A10: uffici e studi privati); un numero inferiore a quello delle famiglie che vivono in affitto stimato dall Istat di quasi 350 mila unità, considerando i dati, e di circa 410 mila se ci si riferisce al Questa differenza dà la dimensione dell area potenziale che la riduzione delle aliquote di tassazione dei canoni potrebbe far emergere. L agenzia del territorio fornisce la distribuzione percentuale per classi di reddito complessivo del numro totale dei proprietari degli alloggi, dell ammontare totale del canone, al netto delle deduzioni, e di quello della rendita degli alloggi; per queste due ultime variabili è riportato, per ogni classe di reddito, il valore medio (Tabella 3). Tabella 3. Distribuzione percentuale per classi di reddito complessivo del numero di proprietari degli alloggi in affitto, dell ammontare del canone e rendita degli alloggi Canone Rendita Classi di reddito complessivo Distribuzione % dei proprietari Distribuzione % Medio annuo (euro) Distribuzione % Media (euro) Fino a ,5 11, ,1 320 Da a ,8 29, ,0 398 Da a ,4 33, ,9 559 Da a ,2 8, ,5 852 Oltre ,1 17, , Totale 100,0 100, Fonte: Agenzia del territorio, 2010 Dai dati della tabella 3 è stato possibile elaborare la tabella 4, che riporta i valori assoluti delle tre variabili considerate. Tabella 4. Numero di abitazioni locate, ammontare complessivo dei canoni e della rendita per classi di reddito complessivo dei proprietari delle abitazioni Classi di reddito complessivo Abitazioni Canone (Ml di euro) Rendita (Ml di euro) Fino a ,39 170,30 Da a ,59 410,59 Da a ,30 463,78 Da a ,76 120,91 Oltre ,19 245,12 Totale , ,70 Fonte: nostre elaborazioni su dati Agenzia del territorio,

18 L ammontare del reddito da canone che ora viene sottoposto a Irpef è di circa 11,4 miliardi di euro; una cifra di poco inferiore ai circa 12,8 miliardi di euro stimati dal servizio studi del Senato elaborando un aggiornamento al 2011 delle informazioni contenute nella stessa pubblicazione che stiamo qui utilizzando. Il valore medio dei canoni risulta crescente con la classe di reddito del proprietario dell alloggio. È verosimile ipotizzare che la capacità di investimento di una persona fisica aumenti con il suo reddito e che, conseguentemente, i proprietari degli alloggi affittati abbiano acquistato, passando dalle classi di reddito più alte a quelle sottostanti, abitazioni via via più piccole e/o ubicate nelle zone meno pregiate di città e paesi, e per le quali quindi, quindi, vengono pagati canoni di importi via via più bassi. Ma a prescindere dalle sue cause è rilevante, per i nostri fini, la relazione tra canone medio e reddito dei proprietari. Le prime tre classi di reddito proposte nel volume citato non coincidono con i primi tre scaglioni di reddito definiti dal fisco per applicare l Irpef. Per formulare una stima della riduzione di gettito dovuta all applicazione della cedolare occorre, però, disporre di una distribuzione delle variabili in base a quest ultima ripartizione del reddito. Ad essa si è pervenuti ipotizzando, in ognuna delle due classi di reddito e euro una equi distribuzione del numero delle abitazioni, dell importo complessivo del canone e di quello della rendita. Sotto questa ipotesi, con il procedimento illustrato in nota 2, si è pervenuti alla tabella 5 nella quale il numero complessivo delle abitazioni e l ammontare complessivo delle altre due variabili è stato ripartito per scaglioni di reddito Irpef. Più della metà delle abitazioni è di proprietà di soggetti appartenenti ai primi due scaglioni di reddito, quelli nei quali chi vi appartiene non ha alcuno o scarsissimo interesse ad avvalersi della cedolare secca. Un quinto dei proprietari è collocato nel primo scaglione ed oltre un terzo nel secondo (insieme assommano a circa il del 60%), mentre i proprietari con un reddito superiore a 55 mila euro sono poco più del 12%. In termini assoluti questi ultimi sono circa 335 mila; sommati agli 770 mila circa dello scaglione 2 Il passaggio delle classi di reddito dell agenzia agli scaglioni di reddito Irpef è avvenuto ridistribuendo i valori dei tre parametri delle due classi di reddito e in misura proporzionale alla quota dell intervallo di reddito di ogni classe da ridurre o incrementare per definire gli scaglioni ai fini Irpef. Il modo in cui si è proceduto può essere illustrato con questo esempio. Consideriamo lo scaglione di reddito Irpef euro, che è a cavallo delle classi di reddito e mila euro. La classe di reddito mila euro (intervallo;16 mila) è stata suddivisa in due sottoclassi euro (intervallo: 5 mila euro) e mila euro (intervallo: 11 mila euro). Le proporzioni di 5/16 e quella complementare di 11/16 mila sono state applicate per ripartire i valori complessi delle tre variabili dell intervallo. I valori corrispondenti ai 5/16 del numero degli alloggi, e degli importi dei canoni della classe di reddito mila euro sono stati aggiunti ai rispettivi valori della classe di reddito fino a euro, ottenendo così i valori dello scaglione di reddito fino a euro. Per ottenere i valori dei parametri dello scaglione mila euro, ai valori corrispondenti agli 11/16 della classe di reddito mila euro, sono stati aggiunti i valori corrispondenti a 2/29 della classe di reddito mila euro. 18

19 centrale porta a 1,1 milioni circa la cifra complessiva del numero di proprietari che può trarre un beneficio significativo dal nuovo regime di tassazione. Tabella 5. Numero di abitazioni locate, ammontare dei canoni al netto delle deduzioni e della rendita per scaglioni di reddito Irpef dei proprietari delle abitazioni Canone Rendita Scaglioni di reddito Irpef Abitazioni Complessivo (Ml di euro) Medio anno (euro) Complessivo (Ml di euro) Medio anno (euro) finoa , , da15.000a , , da28.000a , , da55.000a , , oltre , , Totale , , Fonte: nostre elaborazioni su dati Agenzia del territorio, 2010 La distribuzione del canone, cioè della variabile rilevante ai fini fiscali per la stima della perdita di gettito, attribuisce ai proprietari appartenenti agli ultimi due scaglioni di reddito un quarto del suo importo complessivo e un terzo a quelli dello scaglione mila euro. I proprietari con più di euro di reddito costituiscono meno del 40% del loro numero complessivo, ma incassano quasi il 60% dell ammontare complessivo dei canoni. Per una stima degli effetti sul gettito fiscale della cedolare è stata elaborata, con la procedura descritta in nota 3, la tabella 6 che riporta la distribuzione per scaglioni di reddito del canone complessivo al lordo e al netto delle deduzioni per tipologie contrattuali. Tabella 6. Importo del canone al netto e al loro delle deduzioni per regimi contrattuali Canone al netto delle deduzioni Canone lordo Scaglioni di reddito Irpef Libero Concordato Libero Concordato Totale Medio (in Euro) finoa da15.000a da28.000a da55.000a oltre Totale Fonte: nostre elaborazioni su dati Agenzia del territorio, Per ripartire, tra le due tipologie contrattuali, l importo complessivo del canone al netto delle deduzione di ogni scaglione di reddito, è stata applicata la proporzione che si ricava rapportando gli importi, al netto delle deduzioni, dei redditi da locazione derivanti dai contratti a canone concordato (740 milioni di euro) e quelli dai contratti a canone libero ( milioni di euro) riportati nella relazione tecnica a corredo dello schema di decreto legislativo elaborata dall ufficio legislativo-economia del Mif. Dividendo gli importi così ottenuti per la percentuale di reddito imponibile per ognuna delle due tipologie di canone sono stati determinati gli importi dei canoni lordi, necessari per calcolare il gettito della cedolare secca. 19

20 Applicando agli importi dei canoni al netto delle deduzioni le aliquote dei singoli scaglioni di reddito, alle sole situazioni per le quali, dalla tabella 1, risulta conveniente applicare la cedolare secca è stato calcolato il gettito Irpef, sia statale sia comunale e regionale, e dell imposta di registro. L Irpef statale ammonta a milioni, il gettito delle addizioni Irpef a 167 a quello dell imposta di registro a 263 per un totale di milioni di euro. Il gettito della cedolare secca è pari a milioni. L ammontare complessivo della riduzione dell introito fiscale di aggira sui milioni di euro. Tabella 7. Perdita di gettito fiscale conseguente all introduzione della cedolare secca Regime di Canone Scaglioni di reddito Irpef Libero Concordato totale Fino a da a Da a Da a Oltre Totale Fonte: nostre elaborazioni su dati Agenzia del territorio, 2010 Ciò che perde l erario lo guadagnano, naturalmente, i proprietari degli immobili. Del 14% di questo rilevante importo beneficiano i locatori collocati negli scaglioni di reddito fino a 28 mila euro, del 42% quelli dello scaglione di reddito centrale e del 14% e 30% rispettivamente i proprietari con redditi mila euro e quelli che superano quest ultimo importo. Per essi, il risparmio d imposta, rispetto all Irpef, è relativamente crescente salendo da uno scaglione di reddito al successivo: per gli ultimi due l ordine di grandezza è del 45%. Affinché la cedolare secca risulti almeno neutra per le casse pubbliche è necessario che la sua introduzione faccia emergere una massa di reddito imponibile sufficiente a produrre un gettito dell ordine di grandezza indicato. Dividendo la perdita di gettito in ogni scaglione di reddito per l aliquota del 21% è stato ottenuto l importo complessivo della massa imponibile che occorre fare emergere per recuperare il gettito (per semplificare anche per la parte della perdita di gettito afferente al canone concordato è stata applicata l aliquota del 21%, sebbene ciò comporti una stima per difetto dell imponibile occorren- 20

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