Dalla crisi petrolifera agli anni 90: aspettative e problemi.

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1 Dalla crisi petrolifera agli anni 90: aspettative e problemi. DI Borsatti Federico matr Uliano Giuseppina A. matr

2 Il valore della credibilità della politica economica nell economia italiana Verso i primi anni Settanta si estrinsecano con forza i mutamenti politici e sociali già iniziati negli ultimi anni Sessanta e si determina un forte aumento del peso dei sindacati nel governo dell economia, rafforzato anche da un sistema elettorale proporzionale puro che spinge I partiti alla ricerca di compromessi e scambi politici a carico del bilancio pubblico. La politica economica degli anni Settanta è quindi una filosofia di governo dell economia imperniata sulla raccolta di consenso sociale politico, sull intervento di direzione nei diversi mercati, sulla supposta irrilevanza del vincolo intertemporale e di bilancio con sottomissione della politica monetaria al finanziamento dei crescenti deficit pubblici. Le forti rivendicazioni salariali, avviate durante l autunno caldo del 1969 ed esplose negli anni 70-72, determinano una pressione al rialzo dei prezzi che, associata al primo shock petrolifero verificatosi nel 1973 porta alla quadruplicazione del tasso di inflazione. Shock petrolifero, salari ed inflazione ANNI VARIAZIONE DEL PREZZO DEL PETROLIO (%) VARIAZIONE DEI PREZZI AL CONSUMO (%) VARIAZIONE DEI SALARI NOMINALI (%)

3 var pz petr var pz cons var salari L incremento di oltre il 50% (dal 1973 al 1975) del costo della vita in soli tre anni implica sicuramente, per le autorità di politica economica, un riassetto degli obiettivi a medio e breve termine. La perdita di potere d acquisto viene compensata dall indicizzazione delle retribuzioni che passerà addirittura al 101% e più con l accordo sul punto unico di scala mobile del Nel frattempo, caduto il sistema di Bretton Woods, si era passati al cambio flessibile che aumentava a sua volta dall esterno, attraverso i prezzi delle importazioni, l aspirale perversa salari-prezzi-svalutazione del cambio. L impennata delle spese pubbliche correnti, poiché si era allargato ed esteso l intervento statale nel sociale, affiancate da una politica fiscale in permanente ritardo di getto, anche se a seguito delle difficoltà collegate all introduzione nei primi anni Settanta della riforma delle imposte dirette-indirette, comporta uno squilibrio strutturale nel bilancio pubblico corrente, che dal 71 comincia ad esprimere addirittura un disavanzo corrente, e un disavanzo complessivo che, nel periodo si colloca al 9% in media del Pil. In questo contesto solo grazie alla dinamica frenetica dei prezzi, che permetteva di drenare risorse attraverso il fiscal drag (cioè all automatico incremento della pressione fiscale dovuto all incremento nominale dei redditi rispetto ai vari scaglioni di imposta), e al favorevole livello dei tassi di interesse nominali, inferiori persino all inflazione, e quindi con tassi reali negativi, si riusciva a non subire l esplosione del rapporto tra debito pubblico e Pil che rimaneva infatti, nella seconda metà del decennio, pressoché stabile intorno al 60%. Contratti collettivi e scala mobile per I sindacati, inflazione e fiscal drag per il bilancio pubblico sembravano aver permesso di superare le difficoltà senza individuare un vero e proprio pagatore di ultima istanza. Questo pagatore si è trovato nelle famiglie che in quegli anni ha pagato il saldo con una imponente

4 perdita reale della propria ricchezza finanziaria. Le famiglie hanno infatti subito forti perdite dal 1972 fino al Nel 1980 l inflazione sfonda la barriera del 20% alimentata da forti aumenti salariali nominali, che a loro volta sono decurtati dall alta inflazione. L indicizzazione non sembra più possibile. La disoccupazione aumenta al 10% e poi sale oltre il 20% per poi stabilirsi al 5-6% a fine decennio. La presenza di disavanzi pubblici e deficit esteri rende evidente ed urgente una correzione di rotta nella politica economica al fine di evitare il deprezzamento della lira rispetto dollaro e marco. All inizio del decennio, attraverso il divorzio Tesoro-Banca d Italia avviene la svolta, ma solo sul fronte della politica monetaria. Da ricordare è l adesione nel 1978 dell Italia allo Sme, sebbene con una banda di oscillazione più ampia rispetto agli altri paesi. La dirompente crescita dei tassi d interesse aumenta il disavanzo. Grazie alla scelta di far recuperare autonomia e, di conseguenza, ambito di manovra alla Banca Centrale, I tassi di interesse reale rimbalzano all insù. ANNI TASSI INT. NOMINALE TASSI INT. REALE

5 25 20 tassi int.nominale tassi int. reale Negli anni Settanta la spirale salari-prezzi-svalutazione soffocava l Italia, mentre I tassi di interesse negativi erano lo stratagemma con il quale ci si illudeva di impedire che gli squilibri finanziari producessero una pericolosa crescita del debito. Agli inizi degli anno Ottanta, mutando però la strategia politico-monetaria e del cambio, prende vita un nuovo circolo vizioso. La spesa per interessi passa da un 5% rispetto al Pil nel 1980 a quasi il 10%. Alla fine degli anni Ottanta gli elementi che scateneranno la crisi valutaria e finanziaria si manifestano in alcuni fatti essenziali: 1987 inizia la seconda fase dello Sme a cambi relativamente fissi 1989 cade il muro di Berlino e si realizza l unificazione della Germania 1990 in Italia si ha la piena liberalizzazione dei movimenti di capitale dopo tre anni di cambio relativamente fisso l Italia entra nella banda stretta di oscillazione dello Sme. Da questo periodo possiamo imparare che: quanto più ritardate sono le manovre di politica economica, tanto meno sono credibili, e tanto meno sono credibili, tanto più forti sono gli effetti punitivi che il mercato esprime spingendo verso l alto l inflazione e tassi d interesse, e verso il basso il valore del cambio. La classe politica italiana si era illusa, negli anni Settanta, di saper reagire adeguatamente agli shock internazionali ponendosi come obiettivo il consenso sociale e politico ed un effimera difesa dell occupazione mediante deficit pubblici, inflazione crescente e ricorrente svalutazione. Negli anni Ottanta è radicalmente mutata la politica monetaria, ma sono rimasti invariati I meccanismi di convenienza politico-elettorale che hanno lasciato ovviamente crescere la spesa e i deficit pubblici. Quindi alla scarsa credibilità delle

6 promesse fatte e non mantenute, il mercato ha risposto con ripercussione sui prezzi dei beni, in termini di alta inflazione, e i risparmiatori - italiani e stranieri hanno risposto con ripercussioni sui prezzi delle attività finanziarie in termini di alti tassi d interesse. Negli anni Novanta si ereditano ed emergono i frutti di politiche economiche disinvolte del ventennio precedente, la delegittimazione della classe politica determina un ulteriore aggravamento. L Italia diviene bersaglio ottimale della speculazione interna ed internazionale anche a causa degli accordi di Maastricht e la non credibile difesa del tasso di cambio fisso. Depressioni al ribasso sulla lira divengono insostenibili già all inizio dell estate 1992, per poi generare nell agosto. Nel settembre si tenta una svalutazione concordata della lira ed una rivalutazione del marco; nonostante ciò l Italia è costretta a far uscire la lire dallo Sme lasciandola fluttuare liberamente. Se si fosse operata una manovra di politica economica credibile, non solo riferendosi alla quantità ed alla qualità, ma anche, e forse soprattutto ai tempi della sua effettiva realizzazione, avrebbe consentito di contenere enormemente le dimensioni della crisi stessa e soprattutto di contenere I costi dell opera di risanamento che si era resa necessaria negli anni successivi. Il valore economico della credibilità (misurato attraverso il differenziale sui tassi di interesse) Non esiste un unico tasso di interesse che possa rappresentare un intero paese sinteticamente, ogni economia esprime una struttura di tassi articolata sia in riferimento a diverse scadenze (breve, medio, lungo termine) che ha diverse tipologie di strumenti finanziari (titoli di stato, obbligazioni, azioni ). Come mai I tassi italiani sono stati costantemente superiori ai tassi dell Europa? Innanzitutto bisogna considerare le attese di svalutazione, i rischi di cambio ovvero il rischio di Paese in senso lato. Il primo rischio rappresenta il rischio di cambio in senso stretto, mentre il secondo rappresenta il rischio che proviene dall eventuale diversità di inflazione tra Paesi. Si nota infatti negli anni Novanta un elevato differenziale fra tassi d interesse italiani ed europei. L alta probabilità di alti differenziale equivale a dire che i mercati non assegnano al policy maker italiano, rispetto a quelli europei, una solida credibilità. La stima di un modello con switch markoviani ci permette di ottenere stime separate relative ai diversi regimi considerati (credibile e non credibile). L imponente sforzo di correzione dei conti pubblici varato dal Governo Amato nell autunno 1992 sembra convincere gli operatori a riassegnare credibilità alla politica economica italiana. La svalutazione della lira fa crescere le esportazioni; oltre ad una manovra correttiva l Esecutivo vara un pacchetto di provvedimenti atti a ridurre il deficit pubblico fino al 6% del Pil.

7 Durante il Governo Ciampi le misure adottate sembrano mantenere la credibilità recuperata dal precedente Governo Amato. Viene varata una manovra bis, si garantisce una concertazione tra governo, sindacati, imprenditori. Questi provvedimenti confortano gli operatori che, scommettendo sulla determinazione del Governo e della Banca Centrale verso il risanamento finanziario e il controllo dell inflazione, garantiscono una riduzione del rischio paese intorno all 1%. Nel maggio 1994 il clima di fiducia, ritrovato con difficoltà, viene a rompersi nuovamente a causa del dissesto finanziario che l Italia non era ancora riuscita a correggere in termini strutturali. Il debito pubblico raggiunge la quota del 125% rispetto al Pil e il perverso meccanismo spesa per interessi-deficit-debito dà poche possibilità di manovra ai policy maker. Nello stesso anno il clima politico volge di nuovo verso l instabilità che appare nettamente espressa nelle opinioni degli operatori durante l estate del All esplodere della crisi politica e alla formazione del Governo Dini, nei primi mesi del 1995, la fiducia appare scesa a livelli bassissimi e quando qualche mese dopo esplode la crisi messicana l Italia sfiorerà una situazione di irrimediabile crisi finanziaria. Le aspettative degli operatori ne risentono e quindi I differenziali dei tassi di interesse cominciano a crescere di nuovo passando rapidamente da poco più del 3% a circa il 5,5% nel Solo l impellenza della scadenza della seconda fase dell' unione Monetaria dà il coraggio politico necessario a mettere in pratica manovre economiche credibili ed efficaci per la convergenza verso i parametri di Maastricht. La credibilità viene però riconquistata quando il Governo Prodi vara il raddoppio della manovra prevista effettuando così un azione che appare tardiva ma efficace per produrre il necessario sforzo di correzione degli aggregati di finanza pubblica. Analisi teorica dell effetto di credibilità Interagendo empiricamente risulta interessante valutare l impatto determinato dalla mancanza di credibilità della politica economica ovvero del valutare cosa sarebbe successo se la politica economica avesse continuato ad essere non credibile in assenza di manovre correttive anche nei periodi successivi nei quali in realtà I mercati e gli operatori, proprio a seguito delle manovre intraprese, l hanno giudicata credibile. Il problema di fondo di tale esercizio empirico è che non si possono applicare indiscriminatamente clausole di tipo ceteris paribus, considerando in modo del tutto discrezionale alcune variabili esogene (cioè non influenzate da quella stessa grandezza economica) e altre variabili come endogene (cioè influenzate da quella stessa variabile) la critica di Lucas, basata sulla contestazione che al mutare delle regole di politica economica possano variare I comportamenti dei soggetti e degli operatori, è valida per qui modelli che presuppongono parametri uguali sia per l ipotesi di credibilità che di non credibilità di politica economica.

8 L Italia si è trovata in almeno due periodi di turbolenza in cui il mercato ha giudicato scarsamente credibile le politiche economiche poste in essere dai policy maker. In termini formali ciò equivale a dire che la probabilità di essere in un regime credibile era in quei momenti pari a zero. Se al contrario si ipotizza che gli stessi policy maker si fossero dimostrati credibili a partire dal 1990, con una linea di politica economica virtuosa e varata tempestivamente si sarebbero ottenuti I seguenti risultati: l andamento dei tassi di interesse sarebbe stato molto più stabile e avrebbe presentato un trend decrescente producendo risultati positivi sia sugli equilibri di finanza pubblica, sia in termini di incentivo alla ripresa degli investimenti privati. La differenza tra I tassi di interesse effettivamente realizzati e quelli stimati nella nostra ipotesi rappresentano il costo della non credibilità. Tale costo ha portato ad appesantire il bilancio pubblico per maggiori spese per interessi e alla fine ha determinato la stringente necessità di varare la maxi-manovra del Governo Prodi. La mancanza di credibilità ha prodotto due differenze rilevanti: 1. lo stock di debito pubblico è oggi ben più alto di quello che si sarebbe potuto determinare; 2. il costo rappresentato dalla manovra Prodi, che altrimenti non sarebbe stata necessaria In termini contabili la non credibilità è costata quasi il 4% dei tassi di interesse in più, ossia che solo nel 1992 si è dovuto sostenere spese per interessi in più pari a circa miliardi. Se si fosse verificato sempre un regime credibile si sarebbe riuscito ad effettuare un risparmio di spesa per interessi pari a miliardi in un decennio che sarebbe stato usato per ridurre la pressione fiscale, per maggiori spese di investimento e quindi per avere una maggiore crescita e piena occupazione. Per contro invece la forte crescita della spesa per interessi ha determinato sia una maggiore tassazione che un taglio delle spese per investimenti. Il risparmio che si sarebbe potuto ottenere in termini di spesa per interessi avrebbe per di più avuto un impatto notevole sull ammontare del debito, nonché sulla determinazione del fabbisogno pubblico. E evidente quindi che esiste un costo reale e tangibile della credibilità quando questa viene a mancare. Alla stessa stregua esiste un dividendo che si può ottenere e impiegare proficuamente qualora si tenga una condotta adeguata e coerente. Quindi la continuità della tenuta di una condotta credibile da parte degli operatori di politica economica genera effetti positivi per l economia non solo in termini di risparmio di spese per interessi, ma anche in termini di risorse non più vincolate all esigenza di finanziamento del deficit e del debito pubblico. Per contro un comportamento lassista e irresponsabile di continua non credibilità avrebbe generato un avvitamento incontrollabile dell economia italiana. Se nel caso di non credibilità I governi non avessero realizzato le manovre e quindi la probabilità di acquistare credibilità sarebbe stata zero, I tassi di interesse sarebbero stati soggetti a una maggiore turbolenza designata da un notevole rialzo dei tassi stessi. Il costo medio del debito pubblico avrebbe assunto proporzioni insostenibili e la conseguenza in termini di aggregati di finanza pubblica sarebbe stata devastante.

9 Si mostra quindi in modo chiaro e inequivocabile quali possano essere le conseguenze di un persistente comportamento inaffidabile degli operatori di politica economica. In questo caso l Italia si sarebbe trovata a non riuscir a raggiungere I parametri di Maastricht e avrebbe determinato una crisi di fiducia dovuta all insostenibilità finanziaria dell elevato stock di debito raggiunto. Se l aggiustamento necessario a risanare le finanze pubbliche italiane fosse cominciato prima avrebbe probabilmente consentito di raggiungere in anticipo gli obiettivi di finanza pubblica fissati nel trattato di Maastricht. Se le politiche di rientro fossero state accompagnate da un incisiva azione di riforma del mercato del lavoro e di liberalizzazione dei mercati dei prodotti, si sarebbe potuto ottenere anche un apprezzabile e duratura riduzione del livello della disoccupazione. Questi due fattori determinano, congiuntamente, un forte freno alle prospettive di sviluppo e occupazione del paese. Le politiche d aggiustamento, seppur partite con ritardo, hanno comunque consentito di raggiungere in tempo i parametri di Maastricht e di entrare nella Moneta Unica del gruppo di testa. Tale risultato consente ora di recuperare pienamente la leva di bilancio come strumento di politica economica, rivolto non solo al fine di riequilibrio dei saldi finanziari (deficit), ma anche al raggiungimento di obiettivi di maggiore crescita e più elevata occupazione, tramite politiche di riduzione della pressione fiscale, rese possibili dalle necessarie riduzioni di spesa che lascino inalterati i saldi di bilancio. Nell analisi empirica la composizione e la struttura della manovra anticipata al 1990 è stata considerata analoga a quella effettivamente realizzata dal Governo Amato alla fine del gli effetti attesi sono molteplici: in particolare è immaginabile che una riduzione del deficit pubblico già dai primi anni Novanta avrebbe consentito un conseguente annullamento del premio a rischio sui tassi di interesse. Inoltre l impatto dell anticipato taglio del deficit avrebbe prodotto una minor crescita nel breve periodo, ma avrebbe consentito un accelerazione dello sviluppo negli anni successivi. Infine un più rapido riequilibrio dei conti pubblici sarebbe stato meno costoso e soprattutto avrebbe aperto prima consistenti spazi di manovra per il policy maker che si sarebbe così riappropriato del bilancio pubblico come strumento effettivo di politica economica volta a sostenere e a promuovere sviluppo e occupazione, senza incorrere nelle illusioni pseudo-keynesiane del deficit e del debito. Si può sottolineare con forza che il tempo delle decisioni costituisce un valore economico: una politica economica credibile fatta tempestivamente costa di meno e rende di più. L impatto effettivo della manovra sulle entrate è di aumentare il gettito complessivo delle imposte dirette; in particolare la pressione fiscale continua ad aumentare fino al 1992 poi cala gradualmente. Alla fine del periodo la pressione delle imposte dirette risulta di quasi un punto percentuale inferiore rispetto a quella effettivamente verificatasi per effetto di una più elevata crescita del Pil. La riduzione della pressione fiscale e contributiva che si evidenzia negli anni è frutto della avversa fase ciclica e anche della natura temporanea di molti provvedimenti della manovra Amato del dal lato delle spese si ha

10 una riduzione sul regime delle spese per pensioni a causa degli effetti di isteresi dell andamento della spesa negli anni precedenti. La forte riduzione della spesa corrente trova spiegazione anche nell annullamento del rischio Paese sul tasso di interesse. Il tasso medio sui Bot sarebbe diminuito fortemente già a partire dal 1992 rispetto ai livelli che si sono effettivamente realizzati, per effetto del minore indebitamento e della minore inflazione. Il calo dei tassi che si sarebbe determinato avrebbe quindi indotto una minore spesa per interessi, che avrebbe raggiunto un massimo di miliardi nel 1992 per scendere a circa miliardi. La riduzione della spesa per interessi rispetto alla storia sarebbe dunque stata pari a miliardi già nel 1992 e si sarebbe attestata attorno ai miliardi alla fine del Un primo risultato rilevante all analisi è che in una fase di crescita modesta dell economia e di elevato tasso di disoccupazione, come quella della fine degli anni Novanta, l anticipo delle manovre e il conseguente effetto positivo dell acquisita credibilità dell Italia avrebbero creato consistenti spazi per una riduzione della pressione fiscale e contributiva. L anticipo delle manovre di aggiustamento avrebbe evidenziato una maggior crescita del sistema economico italiano indotta dall accelerazione degli investimenti resa possibile dalla minor spesa per interessi. Il rallentamento nella crescita dei salari pubblici e la minor spesa per interessi si sarebbero riflessi anche in una dinamica dei prezzi che avrebbe annullato in anticipo i differenziali di inflazione con i paesi più virtuosi dell Unione Europea. Già dagli anni , il tasso di inflazione al consumo sarebbe infatti sceso al di sotto del 3%. Questo avrebbe determinato anche una minore svalutazione del cambio della lira che avrebbe avuto inoltre effetti sulla stessa dinamica dei prezzi, rafforzando il comportamento di riduzione virtuosa dell inflazione italiana. Quanto alla domanda estera, l effetto netto della minore svalutazione e della maggiore competitività determinata dal minore aumento dei prezzi interni avrebbe consentito comunque di raggiungere un cospicuo avanzo della bilancia dei pagamenti di parte corrente. Con un ritardo di un anno rispetto a quanto visto per il Pil anche l occupazione totale sarebbe risultata più elevata rispetto a quella effettivamente verificatasi, di circa unità nel 1997.

11 Il valore del tempo delle decisioni e l efficacia della politica economica Si è potuto quantificare che decisioni anticipate e prese al momento dell apparire dei primi segnali seri di squilibrio e di crisi avrebbero consentito di contenere fortemente i costi dell aggiustamento. Infatti la manovra Amato realizzata nel 1992 quantificata in miliardi e di fatto attuata per circa miliardi avrebbe potuto limitarsi a miliardi se la correzione fosse avvenuta due anni prima. Misurando il solo effetto di impatto, questo minor costo si sarebbe prodotto a seguito di una maggior credibilità, che avrebbe fortemente ridotto i differenziali dei tassi di interessi. Nel tempo però i minori tassi sarebbero stati ulteriormente abbassati dalla minore inflazione e avrebbero ancor di più prodotto effetti di risanamento sulla finanza pubblica ed effetti di sostegno e stimolo sugli investimenti produttivi. Ciò avrebbe determinato prospettive migliori in termine di crescita del Pil e di occupazione. Sul piano finanziario il macigno del debito pubblico sarebbe stato in gran parte ridimensionato. Sul piano reale, gli spazi di risorse creati da manovre credibili tempestive e strutturali avrebbero certamente dato alla nostra economia migliori prospettive di sviluppo, di occupazione e di benessere e più solide ed equilibrate basi di equità e di giustizia distributiva.

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