I l sistema dei controlli interni nella governance bancaria e le peculiarità nelle piccole banche

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1 00-Galmarini (II)_74_ :01 Pagina 74 I l sistema dei controlli interni nella governance bancaria e le peculiarità nelle piccole banche Internal controls system in small banks Walter Vandali, Sabrina Galmarini, Paolo Pogliaghi Il 18 giugno 2012 è scomparso prematuramente Walter Vandali, senior consultant ed esperto in materia di risk management e compliance e, per anni, collaboratore di Bancaria Editrice, con cui ha pubblicato diversi volumi e contributi su tali tematiche. Di lui vogliamo ricordare la profonda conoscenza della materia e il rigore professionale mai disgiunti dalla semplicità, simpatia e genuinità d animo che lo caratterizzavano in ogni situazione. A Walter Vandali va l ultimo saluto di tutto lo staff di Bancaria Editrice che si stringe intorno alla famiglia con affetto e rimpianto e lo ricorda pubblicando uno dei suoi ultimi lavori in materia di controlli interni, firmato, oltre che con Sabrina Galmarini, anche con il suo coautore e amico di sempre, Paolo Pogliaghi. 1 Premessa La crisi ha evidenziato come il combinato di carenze nello strumentario del risk management, distorsioni nei sistemi di remunerazione nonché inadeguatezze della governance abbia determinato un circolo vizioso che ha portato per le banche all assunzione di rischi sempre crescenti. Nella relazione sulle cause e sulle debolezze di sistema che hanno condotto alle turbolenze sui mercati finanziari, il Financial Stability Board 1 ha più volte sottolineato il valore strategico di un buon management e di un sistema efficiente ed efficace dei controlli interni. Controlli e governo societario sono aspetti che si integrano e concorrono insieme al buon funzionamento dell impresa e sono fondamentali per perseguire una duratura creazione di valore, aumentare la fiducia degli investitori e assicurare al contempo una sana crescita economica. La validità di tale assunto è oramai pienamente riconosciuta. Prova ne sono: - le numerose iniziative a livello internazionale. Il Comitato di Basilea ha aggiornato i principi di corporate governance nonché posto in consultazione una nuova versione dei Core Principles della vigilanza bancaria 2 ; il Financial Stability Board ha emanato principi e standard stringenti sui sistemi di remunerazione e incentivazione, già tradotti in Europa, con norme cogenti sfociate nell adozione della Crd3; l Eba a sua volta ha emanato Guidelines applicative sia sulla remunerazione sia, più in generale, sugli aspetti organizzativi e il governo societario 3 ; - i provvedimenti legislativi e regolamentari in corso di adozione. Un cenno particolare merita la rivisitazione in ambito europeo dell accordo di Basilea 3. La proposta attualmente all esame delle Istituzioni europee (Commissione, Consiglio e Parlamento) è costituita da due atti normativi, un regolamento e una direttiva (la cosiddetta «Crd4»), che toccano tutti gli aspetti dell accordo: capitale, rischi, liquidità, leverage, governance, sanzioni, poteri delle Autorità di Vigilanza 4. Le nuove regole di governance e risk management sono principalmente contenute nella bozza di direttiva 5. Essa approfondisce i criteri di composizione del board, dettagliandone le responsabilità nella gestione e nel controllo dei rischi. Altresì, tale documento delinea la presenza di adeguate professionalità, individuali 1 Il Financial Stability Board (fino al 2009 Financial Stability Forum) è nato nel 1999 su iniziativa dei Ministri finanziari e dei Governatori delle Banche centrali del G7 sulla scia delle raccomandazioni dell'allora presidente della Deutsche Bundesbank, Hans Tietmeyer. Raccogliendo il messaggio dei suoi fondatori che ne approvarono la creazione durante il meeting tenutosi a Bonn nel febbraio del 1999, il Financial Stability Forum promuove la stabilità finanziaria internazionale e tenta di ridurre i rischi del sistema finanziario grazie allo scambio di informazioni e alla cooperazione tra le istituzioni finanziarie mondiali. 2 Basel Commitee on Banking Supervision, September Eba Guidelines on Internal Governance, September «Sistemi di controllo dei rischi e governo degli intermediari: una prospettiva di vigilanza», Intervento del Direttore Centrale per la Vigilanza Bancaria e Finanziaria della Banca d Italia Stefano Mieli (Convegno Corporate governance e gestione dei rischi: gli insegnamenti della crisi, Milano 3 febbraio 2012). 74

2 00-Galmarini (II)_74_ :24 Pagina 75 e collettive, rafforzando la funzione del risk management. Introduce le linee di reporting diretto verso gli organi di vertice, prescrive, almeno per le banche di maggiori dimensioni, limiti armonizzati al cumulo degli incarichi e la costituzione di comitati specialistici interni al board (i comitati nomine e rischi si aggiungono a quello sulla remunerazioni, già previsto dalla Crd3). Rispetto ai pochi principi generali sugli assetti di governo societario contenuti nella direttiva vigente, il cambiamento è pertanto particolarmente significativo. - Le scelte adottate dagli stessi operatori del mercato. Molti sono stati i progressi compiuti dalle banche sul fronte della governance e della capacità di fare gestione, controllo e misurazione dei rischi. È certamente migliorata la distinzione dei compiti e delle responsabilità; la dialettica tra la funzione di supervisione strategica, gestione e controllo; la capacità delle funzioni di controllo interno di operare con autorevolezza e indipendenza; l attenzione al collegamento tra i rischi 6. 2 La corporate governance nelle banche italiane La Banca d Italia ha definito da tempo regole in materia di governo e controllo interno delle banche da essa vigilate. Le soluzioni adottate sono ancora in linea con gli standard internazionali; su taluni aspetti sono persino più rigorose. Le aree su cui tradizionalmente la Banca d Italia ha esercitato la propria azione sono quelle degli assetti di amministrazione e controllo delle banche e del sistema dei controlli interni. Le novità più recenti sono: - le Disposizioni di vigilanza del 10 marzo 2007 in materia di compliance; - il Provvedimento congiunto Banca d Italia-Consob del 29 ottobre 2007 che disciplina il sistema dei controlli interni degli intermediari finanziari che prestano servizi di investimento e della Comunicazione congiunta in materia di ripartizione delle competenze tra compliance e internal audit dell 8 marzo 2011; - le Disposizioni di vigilanza del 4 marzo 2008 in materia organizzazione e governo societario; - la Nota di chiarimento del 19 febbraio 2009 in materia di organizzazione e governo societario; - il Provvedimento del 30 marzo 2011 in materia di politiche e prassi di remunerazione e incentivazione nelle banche e nei gruppi bancari; - la Comunicazione del Governatore della Banca d Italia dell 11 gennaio 2012 sempre in materia di organizzazione e governo societario. Ulteriori e recenti disposizioni che prescrivono specifici requisiti organizzativi, anche se a valere su tematiche di dettaglio sono: - il Provvedimento del 10 marzo 2011 recante disposizioni in materia di organizzazione, procedure e controlli interni che gli intermediari bancari e finanziari devono adottare a fini di prevenzione e contrasto del riciclaggio e del finanziamento al terrorismo; - il 9 aggiornamento del 12 dicembre 2011 delle Disposizioni prudenziali per le banche in materia di partecipazioni detenibili dalle banche e dai gruppi bancari, rivista in attuazione della delibera del Cicr del 29 luglio 2008, n. 276, e di attività di rischio e dei conflitti di interesse nei confronti di soggetti collegati alla banca o al gruppo bancario in attuazione della delibera del Cicr del 29 luglio 2008, n Tutti questi provvedimenti, ma non solo, enfatizzano le responsabilità dei vertici aziendali e precisano i ruoli e i compiti che devono essere assegnati al sistema di controllo interno. Tappa intermedia di questo processo che ci porterà alla trasposizione in ambito europeo dell Accordo di Basilea 3 7 dovrebbe essere la revisione delle disposizioni di vigilanza in materia di organizzazione e controlli interni per recepire i diversi provvedimenti normativi nonché i chiarimenti intervenuti negli ultimi anni e l introduzione di alcuni adeguamenti in relazione alle esigenze riscontrate nell attività di supervisione. Nel Piano 2011 di Banca d Italia per l attività normativa già si prevedeva che la revisione della disciplina prudenziale dei controlli interni delle banche avrebbe dovuto essere posta in consultazione nel luglio 2011 (con un possibile slittamen- 5 Capital Requirements Directive (la cosiddetta direttiva Crd IV), July Pesic V., «Modelli di business, governance bancaria e performance aziendali: un analisi attraverso un confronto internazionale», in Bancaria n. 12, dicembre 2011; Resti A., «Liquidità e capitale delle banche: le nuove regole, i loro impatti gestionali», in Bancaria n. 11, novembre 2011; Berlanda M., «Massa del capitale e forza dei controlli. Per una fisica bancaria equilibrata in materia di governo dei rischi», in Bancaria n. 11, novembre Mussari G., «Basilea 3 e le raccomandazioni dell Eba: gli impatti sull economia, le banche e le Pmi», in Bancaria n. 2, febbraio

3 00-Galmarini (II)_74_ :24 Pagina 76 to in avanti dei tempi di realizzazione del progetto dovuta alle difficoltà nella predisposizione dell analisi di impatto). Non dovrebbe comunque mancare molto all apparizione di questo documento. Nel regolamentare il sistema dei controlli interni delle banche, è immaginabile che l Autorità di Vigilanza seguirà i medesimi criteri, ormai consolidati, propri delle normative attinenti all organizzazione aziendale degli intermediari 8. Dovrebbe trattarsi di una regolamentazione principle based che indicherà i principi generali, integrati, ove necessario, da linee applicative e indicazioni sulle prassi virtuose. Il grado di prescrittività delle regole dovrebbe essere informato al noto principio di proporzionalità, canone interpretativo e applicativo cui le banche dovranno fare riferimento per trasportare le indicazioni di vigilanza nella specifica realtà aziendale. Per quanto riguarda i contenuti, temi centrali non potranno che essere l unitarietà e l organicità del sistema dei controlli; la piena integrazione tra le diverse funzioni e la riconduzione a unità di quelle tra di esse che hanno caratteristiche simili e svolgono compiti analoghi; il dialogo tra le diverse funzioni preposte; la valorizzazione di tutti gli obiettivi di controllo; la necessità di aggiornare nel continuo le modalità di misurazione e valutazione di tutti i rischi cui l intermediario sia esposto o intenda esporsi 9. Tali indicazioni trovano, peraltro, conferma, anche se forse con un grado di dettaglio inferiore rispetto a quanto potrebbe essere prescritto per le banche, nella bozza di Disposizioni di Vigilanza per gli intermediari finanziari predisposta in attuazione del d.lgs. 141/2010 di riforma del Titolo V del Testo Unico Bancario e recentemente posta in consultazione. 3 L impianto dei controlli e le funzioni di Risk Management e Compliance Nell attesa della revisione delle Disposizioni di vigilanza in materia di organizzazione e controlli interni e a seguire del recepimento della Crd4 (ancora in bozza) e nella convinzione che una buona qualità dei controlli consenta, entro certi limiti, di ridurre il fabbisogno di capitale economico necessario rispetto ai rischio e rappresenti il più efficace (e in certi casi l unico) presidio per quei rischi non pienamente misurabili (di compliance, reputazionali), vale la pena fare il punto su ciò che il sistema bancario italiano, specie quello rappresentato dalle banche di medio-piccola dimensione, ha fatto sino ad ora per fare fronte alle aspettative della Banca d Italia con specifico riguardo alla costruzione di un efficace ed efficiente sistema di controlli interni. Il punto di partenza potrebbe essere, a oltre 4 anni dall entrata in vigore delle Disposizioni di vigilanza del 10 marzo 2007 in materia di compliance e del Provvedimento congiunto Banca d Italia-Consob del 29 ottobre 2007, l esito dell indagine circa lo stato dell arte e le prospettive di evoluzione della Funzione Compliance presso le banche e i gruppi bancari, il cui estratto è stato presentato nel corso del Convegno «Compliance in Banks» tenutosi a Roma il 10 e 11 novembre 2011 sotto l egida dell ABI. In estrema sintesi, e volendo concentrare l attenzione sugli aspetti che potrebbero essere oggetto di interventi migliorativi, è emerso: a relativamente alla organizzazione della Funzione di Compliance e ai suoi rapporti con le altre funzioni (ad esempio quella di Risk Management): - l auspicio circa la presenza nell organico della funzione di compliance di maggiori competenze di tipo legale, audit, finanza e organizzazione e circa tutta la normativa di Basilea; - il sottodimensionamento della funzione; - la non elevata fascia di età del personale facente parte della funzione; - la sostanziale stabilità del budget della funzione; - la non adeguata implementazione della verifica dell efficacia degli interventi di adeguamento per la mitigazione del rischio di compliance e della misurazione quantitativa del rischio di non conformità; - l esigenza di effettuare approfondimenti formativi specifici sulle metodologie di analisi del rischio di compliance; b relativamente alle attività specifiche della Funzione di Compliance: 8 Tarantola A.M., «Il sistema dei controlli interni nella governance bancaria», Convegno Dexia Crediop, Roma, giugno Maino R., Zaini F., «Banche e corporate governance: un passaggio critico verso Basilea 3», in Bancaria n. 11, novembre 2011; Alberici A., «Le condizioni di efficienza per l attività di compliance nelle banche: l importanza dell autonomia e dell indipendenza», in Bancaria n. 2, febbraio

4 00-Galmarini (II)_74_ :24 Pagina 77 - l incardinamento nella Funzione Compliance anche della Funzione di Risk Management e della Funzione Antiriciclaggio; - la partecipazione del Responsabile Compliance all Organismo di Vigilanza 231/2001; - l attribuzione alla Funzione Compliance l attività di vera e propria trattazione dei reclami; - la tendenza ad ampliare il perimetro della Funzione Compliance a normative che esulano dal settore bancario, che richiedono competenze specialistiche quali il diritto tributario, fiscale, giuslavoristico, la sicurezza e la salute sul lavoro. Figura 1 Le deleghe consiliari ricevute dal Chief Risk Officer Responsabile Controlli ex art Regolamento Congiunto Consob/BI Ex art. 6 c. 2 Dlgs 58/98 (TUF) Reclami della clientela Reg Consob Estensore Documento Icaap Circ. 263 BI del dicembre 2006 Responsabile Ufficio Compliance & Rischi (Chief Risk Officer) Controlli normativa Consob Reg Consob Link Audit Vs Audit Esterno Circ.BI luglio 2004 Funzione Compliance dic 2007 ex circolare BI del luglio Peculiarità nelle banche di medio-piccole dimensioni Responsabile Conciliazione e Mediazione Ex Dlgs 28/2010 Responsabile Funzione Antiriciclaggio Ex III Dirett. CEE 2007 Referente ABF Ex delibera CICR 29/07/2008 Coniugare Risk Management e Compliance 10 con le rispettive metodiche di controllo e misurazione non è solo l unica problematicità di una funzione integrata di 2 livello, tipica di una banca di medio-piccole dimensioni. Infatti, nel tempo, si è già assistito in banche di queste dimensioni a una fusione tra le unità di Risk Management, Compliance e Antiriciclaggio in un unica unità; la finalità è stata quella di ricercare evidenti economie di scala e di scopo che le piccole banche debbono necessariamente perseguire. Purtroppo però, sino ad ora, questa dinamica ha portato tale unica funzione a divenire un mero contenitore di deleghe consiliari. A titolo esemplificativo riportiamo, per una banca di piccole dimensioni, il numero di deleghe consiliari ricevute dal Responsabile di tale attività, che diviene nei fatti vero e proprio Chief Risk Officer (cfr. figura 1). Si tenga inoltre presente che, in aggiunta a tali attività, un ufficio di questo tipo svolge ulteriori mansioni quali certificazioni; accertamenti bancari; attestazione delle esposizioni bancarie della clientela; gestione carte clonate/sottratte; gestione banconote di sospetta falsità; gestione eccedenze/ ammanchi casse/bancomat, nonché i tradizionali controlli di natura ispettiva verso le filiali e a presidio del rischio di frode/infedeltà dei dipendenti. Numerose quindi sono le attività svolte da questa unica unità: a funzioni prettamente core si affiancano una molteplicità di funzioni no-core. «Il perimetro della funzione risulta esteso rispetto a quello core indicato dalla normativa. Infatti [ ] comprende in genere tutte le materie bancarie» Conclusioni Membro Organismo di Vigilanza ex Dlgs 231/01 Responsabile S.O.S. Ex III Dirett. CEE La Survey sulla Funzione di Compliance condotta dall ABI nel mese di ottobre 2011 rileva che «c è una tendenza a da- 10 Pogliaghi P., «Come rivisitare le funzioni Compliance e Rischi nell ottica del Chief Risk Officer», in Newsletter Aifirm, n. 1, anno 7, ABI, Survey sulla Funzione di Compliance condotta nel mese di ottobre

5 00-Galmarini (II)_74_ :24 Pagina 78 re alla Compliance [ ] un riporto funzionale diretto al Consiglio di Amministrazione. Soluzioni alternative sono ancora rappresentate dal riporto al Direttore Generale. Nella maggior parte dei casi, il Responsabile della Funzione Compliance è anche Responsabile di Antiriciclaggio [ ] È stato sottolineato che l incardinamento dell Antiriciclaggio nella Compliance [ ] potrebbe andare a scapito delle attività peculiari della FC stessa, in quanto il rischio di riciclaggio, prevedendo sanzioni penali, è quindi soggetto a maggiore attenzione» 12. Le funzioni svolte dall Ufficio, inoltre, dovrebbero essere periodicamente valutate dai vertici aziendali: «Almeno una volta l anno il Consiglio di Amministrazione, sentito il Collegio Sindacale, valuta l adeguatezza della funzione di conformità alle norme» 13. Analogamente è previsto un percorso per il Risk Management che, oltre a essere sottoposto a verifica periodica dell Audit Interno, deve relazionare al C.d.A. per ottemperare agli adempimenti Consob (cfr. Relazione redatta ai sensi dell articolo 13 del Regolamento Congiunto Consob- Banca d Italia del 29 ottobre 2007 da inviare alla Consob ai sensi della Delibera n del 28 aprile 2010) oltre, ovviamente, alle note Disposizioni di Vigilanza. Si verificano episodi in cui il Consiglio di Amministrazione, di concerto con il Collegio Sindacale, non rivede regolarmente l adeguatezza di questo presidio verso la totalità delle norme, così come da previsione normativa di Banca d Italia sopra citata, determinando inefficienza nello svolgimento delle attività core della Funzione stessa a tutto vantaggio di quelle no core che altrimenti non sarebbero svolte da alcuna altra funzione all interno dell Istituto 14. Banca d Italia afferma inoltre che occorre che la Funzione Compliance «sia dotata di risorse qualitativamente e quantitativamente adeguate ai compiti da svolgere [ ] il personale che svolge funzioni di conformità deve essere adeguato per: numero; competenze tecnico-professionali; aggiornamento» 15. Tuttavia, le banche di medio-piccole dimensioni lamentano ancora un sottodimensionamento della funzione stessa fronte alla vastità dell attività svolta. Non da ultimo si potrebbe finalmente ipotizzare una partecipazione attiva del Responsabile della Funzione Compliance alle attività consiliari dell Istituto. Sull argomento si è infatti espresso il Governatore della Banca d Italia Ignazio Visco in data 11 gennaio «Per garantire un governo efficace, unitario e coerente dei rischi, sono necessari una chiara determinazione ex ante dei livelli di rischi, nella loro più ampia accezione (rischi di credito, di mercato, operativi, reputazionali, di liquidità, funding ecc.); un adeguato contributo e coinvolgimento delle funzioni aziendali competenti (in primis compliance, risk management, pianificazione strategica), anche attraverso la partecipazione ai lavori del board o, ove costituiti, dei comitati interni a esso» 16. «La cultura del rischio è ormai l elemento comune (o comunque unificante) del gruppo bancario e finanziario. Essa consente di integrare la gestione di attività molto differenti tra di loro per segmenti di mercato, presenze territoriali, profilo di rischio, tipologie di prodotti, di controparti e di identità aziendali. Tali tendenze organizzative sono irreversibili [ ] lo stesso corredo di conoscenze degli amministratori aziendali è destinato a mutare nel tempo, con un peso sempre maggiore per la cultura finanziaria e del rischio» 17. Nelle banche di medio-piccole dimensioni siamo ancora agli esordi di questo lungo e non facile percorso che condurrà, ne siamo certi, a una «forte» funzione del Chief Risk Management in grado di dialogare direttamente con i vertici dell istituto 18, parlando finalmente un unico idioma verso il board che è poi quello del riporto di tutti i rischi in Icaap Si veda nota Disposizioni di Vigilanza n del di Banca d Italia. 14 Si veda nota Si veda nota Visco I., «Applicazione delle disposizioni di vigilanza in materia di organizzazione e governo societario delle banche», in 11/1/ Maino R., Zaini F., «Banche e corporate governance: un passaggio critico verso Basilea 3», in Bancaria n. 11, novembre «Il ruolo del risk management per un efficace presidio dei rischi: le lezioni della crisi», Intervento del Vice Direttore Generale della Banca d Italia Anna Maria Tarantola, Milano, 10 novembre 2011, SDA Bocconi. 19 Pogliaghi P. (2011), «Il Credito Cooperativo verso Basilea 3», in Bancaria, n

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