L organizzazione della giustizia

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1 Qualità giurisdizione di Mariano Sciacca * *Giudice del Tribunale di Catania Nella Pubblica Amministrazione la logica valutazione di produttività è ormai un dato acquisito da decenni. Valutazione che oggi è imposta dalla riforma dell ordinamento giudiziario. Non esistono strumenti e sistemi nazionali di rilevazione capacità di smaltimento degli uffici giudiziari e di valutazione del rendimento medio dei magistrati. Con danno per tutti dai cittadini ai magistrati stessi. La guerra di cifre, la babele di statistiche che si inseguono sui giornali, fanno strame del quotidiano, (a volte inimmaginabile ai più), impegno profuso dalla grande maggioranza dei magistrati italiani e costituiscono l ottima cortina fumogena dietro la quale si nascondono tanto le pseudoinchieste di certo giornalismo che i pochi colleghi che non lavorano o lavorano male, offrendo un pessimo servizio al cittadino e portando disonore all intera categoria. È incontestabile peraltro che in moltissimi uffici meridionali e non solo, non si è più in grado di poter studiare serenamente i fascicoli sul tavolo, in un continuo rincorrersi di urgenze, termini che scadono ed ennesime riforme processuali assertivamente risolutive. Il rendimento e la capacità di smaltimento effettiva di ciascun ufficio e magistrato devono di contro poter essere analizzate. Il difetto di credibilità dinanzi all opinione pubblica che i magistrati italiani vivono sulla loro pelle giorno dopo giorno deve potersi scremare, sicchè venga imputato alla magistratura italiana solo ciò che effettivamente è conseguenza di un impegno mal profuso e mal prestato. Un mandato imperativo e... dieci opportunità, ovvero la polifunzionalità dell indagine L individuazione di standard nazionali medi di rendimento dei magistrati italiani distinti per funzioni e materia, sebbene prevista e imposta dal nuovo ordinamento giudiziario, rappresenta in un ottica di valorizzazione qualità del servizio una frontiera riformatrice senza precedenti con una molteplicità di prospettive: 1) valutare i rendimenti dei magistrati nell ambito più ampio complessiva valutazione di professionalità in modo da rasserenare chi lavora e individuare sia i rendimenti assolutamente insoddisfacenti che i cd. iperproduttivi; 2) valorizzare la laboriosità intelligente del magistrato che deve consentire di coniugare la quantità con la qualità del lavoro, senza cadere in deleteri efficientismi da cottimo giudiziario, 3) individuare la capacità di smaltimento degli uffici e consentire così la migliore organizzazione degli uffici; 4) riappropriarsi statistica giudiziaria e fare giustizia (nel 216

2 Qualità giurisdizione La senso di fare chiarezza e consentire così una loro applicazione consapevole e non casuale) di alcuni indici statistici che vanno oggi molto di moda, senza che se ne comprendano realmente le finalità e i limiti intrinseci (si pensi agli indici di smaltimento e di ricambio utili a comprendere alcune macrodinamiche, equivoci nelle indicazioni se rivolti alla valutazione dei rendimenti dei singoli magistrati); 5) comprendere al di là dei proclami sulla stampa lo stato reale dell informatizzazione giudiziaria nei singoli uffici; 6) riflettere sul rapporto tra produttività e organizzazione del lavoro del magistrato e degli uffici; 7) guardare alla responsabilità disciplinare per ritardo nel deposito del provvedimento in modo nuovo e oggettivo; 8) valutare, rispetto alla capacità di smaltimento dell arretrato e delle sopravvenienze, l adeguatezza degli organici e la distribuzione risorse sul territorio; 9) valorizzare e al contempo monitorare l attività del dirigente, il quale sulla base dei carichi di lavoro complessivi deve essere capace di impostare un progetto organizzativo complessivo che ottimizzi le risorse e distribuisca equamente i carichi tra le sezione e i singoli magistrati; 10) distinguere le responsabilità istituzionali per i disservizi strutturali e contrastare efficacemente su di un piano oggettivo lo stillicidio informativo che confonde cause ed effetti, vittime e responsabili dell attuale stato giustizia. Il C.S.M. ha istituito un gruppo di lavoro per la individuazione degli standard medi di definizione dei procedimenti e per la misurazione laboriosità intelligente del magistrato che recentemente ha depositato le sue conclusioni (reperibili su L alternativa che si poneva al Consiglio era significativa e culturalmente rilevante: nominare un gruppo pluridisciplinare coordinato da magistrati ovvero ricorrere a consulenti esterni chiamandoli a fornire nuove metodologie di valutazione dei rendimenti sulla scorta di quanto accade negli altri settori pubblici. Inutile sottolineare la profonda diversità di impostazione e di contenuti che il ricorso all una ovvero all altra via: sia sufficiente ricordare le modalità con le quali vennero affrontati (e formalmente risolti) i problemi di analisi produttività dei magistrati dalla società Global Brain nominata dal Ministero di Giustizia all interno del gruppo del cd. Cruscotto. Il percorso di analisi appena iniziato è complesso e registra tanto nel settore penale che civile grandi prospettive e rilevanti criticità, in quanto, il sistema a regime dovrà individuare le produttività medie 217

3 per funzioni di magistrato e materia trattata e poi consentire una valutazione di professionalità da operarsi sempre caso per caso, valorizzando la cd. laboriosità intelligente che deve coniugare impegno professionale e qualità del prodotto giurisdizionale. Alcuni spunti critici dalla delibera del C.S.M. del 27 luglio 2009 Il C.S.M. nell approvare l analisi compiuta dalla Commissione ha evidenziato i seguenti spunti critici dell analisi che è opportuno evidenziare: 1) Interventi sull organizzazione degli uffici e segnalazione alla VII Commissione del C.S.M.: devono essere attentamente valutate le indicazioni organizzative emergenti dall attività di analisi effettuata dal gruppo tecnico nei singoli uffici campionati: a titolo esemplificativo è emersa la necessità ed urgenza che si adottino provvedimenti organizzativi di indirizzo agli uffici in ordine alla gestione dei registri informatizzati di cancelleria e alla modalità di caricamento degli oggetti Sic Sicid e degli eventi processuali, alla individuazione di linee guida per la costituzione delle sezioni nei tribunali metropolitani e grandi, alla predisposizione di un sistema unico nazionale di rilevazione nominativa delle presenze (del personale togato e amministrativo) e delle destinazioni ai singoli settori (civile\penale). 2) Individuazione dei provvedimenti definitori e tempestività del deposito: va condivisa la scelta del gruppo tecnico di dare rilievo alle sentenze depositate nel termine di 120 giorni per consentire, al termine dei lavori, di parametrare correttamente la produttività ordinaria del giudice civile. 3) Range produttività: prendendo atto dell indicazione del gruppo tecnico che ha individuato una fascia di oscillazione di produttività (intorno alla mediana) finalizzata a consentire una valutazione flessibile ed elastica produttività del magistrato, si dovrà rivalutare la idoneità del range così individuato a rappresentare un sufficiente criterio di valutazione quantitativa produttività dei magistrati. 4) Tipologia di provvedimenti valorizzati ai fini valutazione di produttività: va valutata positivamente ed approfondita l indicazione del gruppo tecnico finalizzata a valorizzare le principali tipologie di definizione provvedimentale (decreti cautelari ecc, ordinanze ecc.) e non, in modo da restituire il complessivo impegno profuso dal giudice nell espletamento delle sue funzioni. 5) Rilievo dei tempi medi di smaltimento: in attesa del consolidamento definitivo metodologia e sperimentazione dei gruppi di riferimento (che consentono l individuazione degli stan- 218

4 Qualità giurisdizione La dard per classi di giudici), va condivisa l indicazione del gruppo tecnico di valorizzare gli indici di durata media dei procedimenti con riferimento all ufficio-sezione di appartenenza del magistrato. La relazione fra tempi ed organizzazione del singolo ufficio individuata dalla circolare istitutiva ha quindi correttamente determinato il gruppo di lavoro ad inserire l indicatore dei tempi medi di definizione dei procedimenti esclusivamente all interno del capitolo scheda di valutazione produttività del magistrato relativo ai c.d. indicatori sezionali, ovvero agli indicatori singola sezione o ufficio dove opera il magistrato. 6) Rilievo del carico di ruolo del singolo giudice (pendenze più sopravvenienze) e standard di produttività: l analisi effettuata ha evidenziato che a taluni ruoli più consistenti e gravosi dei giudici civili corrisponde una maggiore produttività, la quale in alcuni casi ha evidenziato profili di produttività patologica da monitorare attentamente. Tali situazioni peculiari dovranno quindi essere in particolar modo evidenziate con l obiettivo di garantire condizioni di lavoro dignitose e una giurisdizione di qualità, prevedendo quindi criteri correttivi in conseguenza particolare gravosità del carico di lavoro stesso. 7) Criteri correttivi e promiscuità di funzioni: va approfondita l analisi dei giudici che svolgono funzioni promiscue (civile/penale), evidenziando i profili di particolare impegno che la promiscuità delle funzioni richiede e la conseguente necessità di criteri correttivi che correggano gli indicatori mediani nazionali adeguandoli alla peculiarità del giudice omnibus. 8) Preventiva conoscibilità da parte del giudice dello standard di riferimento: il gruppo di lavoro ha evidenziato il problema se lo standard di riferimento, ossia l indice di produttività richiesto in un determinato periodo, debba essere preventivamente comunicato e quindi conosciuto dal magistrato. La risposta deve essere senz altro positiva, considerando sia che proprio tale preventiva conoscenza degli standard consente un adeguata e consapevole gestione dei ruoli civili sia che i capi degli uffici, per valutare i carichi di lavoro delle sezioni per dimensionarle alle esigenze di smaltimento degli affari e dell arretrato, già utilizzano i dati relativi agli anni precedenti. Così come osservato nella relazione del gruppo civile Lo strumento di valutazione produttività è e sarà sicuramente uno strumento di programmazione del lavoro, di valutazione di come si è lavorato rispetto ad obiettivi conosciuti e prefissati: proprio la diffusione degli standard potrà costituire un formidabile volano e veicolo di esperienze virtuose, di valorizza- 219

5 zione delle capacità individuali di confronto tra i vari uffici, di riconoscimento ai singoli magistrati e ai singoli uffici di derogarvi sulla base di proprie decisioni di management del ruolo e alla luce di determinate condizioni e circostanze storicamente date, condividendone alla fine la relativa responsabilità. Gli standard espressione di una cultura del numero e qualità diffusa e condivisa così potranno essere nel prosieguo valorizzati in sede di serie storiche e, una volta assestati, allora potranno anche innescare dinamiche produttive virtuose. Solo dopo una sperimentazione ampia, sia in termini temporali che per numero di uffici rilevati e per affinamento dei cluster, potrà essere verificato se i dati nel corso degli anni manterrano un grado di stabilità tale da fare ritenere lo standard consolidato nel tempo e quindi astrattamente utilizzabile per l intero periodo di valutazione del magistrato. Di seguito viene proposta una sintesi relazione conclusiva del gruppo civile Commissione (il testo integrale di tutte le relazioni è scaricabile da nella sezione dedicata agli atti Quarta Commissione), sebbene l invito a tutti i colleghi è di leggersi gli atti, le circolari e le delibere in materia. Sebbene ci si trovi di fronte ad un lavoro pesante e complesso, è comunque opportuno che su di un tema così caldo e centrale, invece che accettare e accontentarsi delle interpretazioni dei lavori che vengono proposte nelle mailing list, ci si impegni per una crescità comune che coniughi quantità e qualità, che parta dai reali, a volte drammatici, problemi del quotidiano giudiziario per approdare ad un analisi condivisa. 220

6 Qualità giurisdizione La IL MANDATO. TIPOLOGIA DI STANDARD La laboriosità è riferita alla produttività, intesa come numero e qualità degli affari trattati in rapporto alla tipologia degli uffici ed alla loro condizione organizzativa e strutturale, ai tempi di smaltimento del lavoro, nonché all eventuale attività di collaborazione svolta all interno, tenuto anche conto degli standard di rendimento individuati dal CSM, in relazione agli specifici settori di attività ed alle specializzazioni (Art. 11 comma 2 lettera b) D.L.vo 160, riformulato dalla l. n. 111 del 2007). La Circolare sulla valutazione di professionalità n dell 8 ottobre 2007 ribadisce tali riferimenti (Capo IV, 3). Il mandato conferito dalla IV Commissione del C.S.M. alla Commissione Standard ha avuto ad oggetto uno studio preliminare dei soli uffici di primo grado del parametro laboriosità del magistrato che secondo la riforma deve essere desunto anche dagli standard medi di rendimento. La laboriosità si desume: dalla produttività, intesa come numero e qualità degli affari trattati in rapporto alla tipologia ed alla condizione organizzativa e strutturale degli uffici; dai tempi di smaltimento del lavoro; dall attività di collaborazione svolta all interno. Gli indicatori individuati per il suddetto parametro sono costituiti: dal numero di procedimenti e processi definiti per ciascun anno in relazione alle pendenze del ruolo, ai flussi in entrata degli affari, e alla complessità dei procedimenti assegnati e trattati, verificati sulla base delle statistiche e dei dati forniti dai capi degli uffici ed eventualmente dai magistrati in valutazione; dal rispetto degli standard medi di definizione dei procedimenti; dal rispetto di tempi di trattazione dei procedimenti e dei processi. Gli standard medi, si precisa, vanno, comunque, valutati unitamente ed alla luce: complessiva situazione organizzativa e strutturale degli uffici; dei flussi in entrata degli affari; qualità degli affari trattati, determinata in ragione del numero delle parti o complessità delle questione giuridiche affrontate; dell attività di collaborazione alla gestione ed all espletamento di attività istituzionali; dello svolgimento di incarichi giudiziari ed extragiudiziari di natura obbligatoria; di eventuali esoneri dal lavoro giudiziario; di eventuali assenze legittime dal lavoro diverse dal congedo ordinario. PRODUTTIVITÀ E LABORIOSITÀ INTELLIGENTE Gli obiettivi assegnati vanno considerati nel quadro più generale trasformazione valuta- 221

7 zione di professionalità dei magistrati ordinari che valorizza in modo specifico le capacità del singolo di organizzare il proprio lavoro e di pianificarne la gestione nel contesto più generale, partecipando attivamente alla programmazione e gestione di ogni attività connessa. Occore, in altri termini, valorizzare la laboriosità intelligente del magistrato, nei diversi contesti in cui opera, da un lato riscontrando la qualità degli affari trattati e dall altro lato valorizzandosi non solo i dati già in passato utilizzati (numero di decisioni), ma capacità organizzative e di gestione finalizzate alla rapida definizione dei processi. Secondo questa prospettiva la laboriosità intelligente è la capacità di trovare, in ogni contesto organizzativo/lavorativo, il metodo migliore e più produttivo di operare; è frutto di accurata e consapevole ricerca, competenza giuridica e sensibilità, si esprime nella capacità di utilizzare le potenzialità del rito trattato, di gestire la (varia) quantità e tipologia di lavoro, le condizioni del ruolo, del tipo di supporto di cancelleria e del supporto informatico di cui si dispone, dell approccio forense, dell organizzazione, tende a incidere positivamente su tutto ciò che è suscettibile di miglioramento, e non solo con riguardo ai tempi dei processi, ma anche al consolidamento delle prassi virtuose che si rivelino, a seconda dei casi, più produttive e rispondenti alle regole processuali e procedurali che governano l attività del magistrato, più idonee a fornire la risposta giurisdizionale che è la finalità del servizio giustizia. OBIETTIVI INDICATI NELLA DELIBERA E CRITERI E CONDIZIONI PER L INDIVIDUAZIONE DEGLI STANDARD La delibera ha richiesto l individuazione in modo omogeneo su tutto il territorio nazionale di due finalità\obiettivo: 1) individuazione degli standard medi e dei coefficienti correttivi; 2) fissazione dei criteri per la classificazione ponderale degli affari cioè il differente peso ponderale dei procedimenti, misurato secondo criteri unificati. La fissazione di standard medi deve tenere conto: in primo luogo delle diverse funzioni esercitate dal magistrato in relazione agli specifici settori di attività e alle specializzazioni ; in secondo luogo deve tenere conto tipologia di ufficio nel quale il magistrato svolge il proprio lavoro; delle condizioni specifiche nel suo complesso e perciò situazione degli organici del personale togato e del personale amministrativo, delle articolazioni dello stesso sul territorio (come ad esempio numero e consistenza delle sedi distaccate, destinazione 222

8 Qualità giurisdizione La del magistrato ad una di esse); situazione di organico dello specifico ufficio o sezione cui il magistrato è destinato; del carico di lavoro gravante sul singolo sia in termini numerici che qualitativi; degli eventuali incarichi o situazioni personali incidenti sulla produttività del giudice. PRODOTTO FINALE E ACCERTAMENTI RICHIESTI Elaborazione di una proposta di individuazione degli standard, dei coefficienti di correzione e dei criteri di valutazione ponderale dei procedimenti e uno o più elaborati relativi alle simulazioni e alle sperimentazioni poste in essere. Il gruppo procederà in via sperimentale alla individuazione degli standard medi di definizione e dei coefficienti correttivi idonei a fornire indicazioni significative sull attività svolta dal singolo giudice tenendo conto delle condizioni di lavoro, dell organizzazione, molteplicità dei compiti attribuiti, permanenza del magistrato nell ufficio, degli eventuali esoneri, degli incarichi di natura extragiudiziari obbligatori o che comportino una riconosciuta incidenza sul lavoro, delle condizioni personali, partecipazione all attività di organizzazione. Procederà ad una ricognizione dei sistemi adottati negli uffici per la misurazione del valore ponderale dei procedimenti nei vari settori di attività e proporrà, settore per settore, una o più metodologie di unificazione sul territorio nazionale, procedendo ove possibile ad una verifica attraverso simulazione o sperimentazione. L INIZIO DEI LAVORI DELLA COMMISSIONE Il gruppo di lavoro ha operato, tenendo conto di alcune condizioni obiettive, rappresentate: 1) dal breve periodo a disposizione del gruppo di lavoro (fino al , come da delibera ); 2) da un sistema informatico creato con altri obiettivi e obiettivi ben diversi dal fine di individuare e raccogliere i dati utili per verificare la laboriosità del magistrato; 3) dal fatto che il CSM non dispone in proprio dei dati informatici degli uffici, ma ha dovuto acquisirli coordinandosi tanto con il Ministero di Giustizia (area statistica e area informatica) che con i singoli uffici giudiziari indicati dalla delibera istitutiva; 4) dal fatto che le professionalità di supporto per l elaborazione del dato informatico secondo criteri statistici non sono distaccati a supporto esclusivo del gruppo di lavoro e hanno di fatto iniziato ad operare solo dopo l inaugurazione dell anno giudiziario e l adempimento dei relativi incombenti statistici presso ciascun ufficio di provenienza. 223

9 CRITICITÀ RISCONTRATE: L ACQUISIZIONE DEI DATI STATISTICI E ORGANIZZATIVI E LA DISPONIBILITÀ DEL SOFTWARE DI ELABORAZIONE DEI DATI STATISTICI GRANULARI L acquisizione effettuata dalla DgStat ai fini delle elaborazioni per le Commissione Flussi ha comportato l estrazione di alcune tabelle dei sistemi SICC/SICVG/SIL- (SICID) e un loro trattamento mediante query SQL consolidate: tale trattamento dei dati ha consentito la creazione di tabelle dei procedimenti sopravvenuti, definiti e pendenti contenenti tutte le informazioni peculiari del singolo procedimento (anno, numero, data iscrizione, oggetto, rito, giudice, sezione, tipo e data degli eventi sul fascicolo,...). Previa autorizzazione concessa dai relativi Capi degli Uffici (con un allungamento notevolissimo a volte dei tempi di acquisizione delle banche dati), sono state acquisite le copie delle tabelle dei registri informatizzati SICC-VG e SIL (ovvero SICID, ove installato) per il biennio , dei 12 Tribunali1 oggetto delibera. Criticità e ai limiti dei sistemi informatici analizzati. Come noto lo strumento di analisi è il registro SICC (oggi in alcuni distretti SICID) degli anni 2006 e 2007 (per certi uffici è stato prelevato, come si dirà, anche l anno 2008). Il ricorso ai registri civili informatizzati, fondamentalmente strutturati sulla base di una articolazione dei procedimenti per oggetti di causa, si è dovuto confrontare con alcuni rilevantissimi limiti: a) il numero degli oggetti SICC: i registri civili prevedono la classificazione dei procedimenti civili per oggetto consentendo una classificazione del procedimento su oltre 300 oggetti: in tal senso la percorribilità e l utilità di un analisi del campione osservato e delle cause trattate per singolo giudice suddivise per oggetto è stata esclusa, sicché si è ritenuto preferibile operare secondo una logica di riaggregazione autonoma degli oggetti Sicc; b) le materie del SICC: peraltro la numerosità degli oggetti SICC è già ordinata all interno dello stesso database che aggrega la pluralità degli oggetti per macro aree cioè per materia. Tali aggregazioni però non sono state ritenute sufficientemente indicative e funzionali: a titolo di esempio seguendo la suddivisione delle materie del SICC i provvedimenti cautelari sono collocati all interno materia dei ricorsi per ingiunzione, quando con evidenza ne differiscono molto sia per impegno richiesto che per usuali modalità di assegnazione (nei Tribunali ove i ricorsi per ingiunzione sono trattati dai presidenti del Tribunale sarebbe risultato che il presidente avrebbe trattato centi- 224

10 Qualità giurisdizione La naia di cause, non distinguibili dai ricorsi cautelari affidati ai giudici). Parimenti l aggregazione in materia di famiglia degli oggetti SICC avrebbe imposto di considerare insieme le cause di separazione consensuale e quelle contenziose che, com è noto, richiedono un impegno assai diverso e vanno quindi separatamente considerate ai fini valutazione dell impegno del magistrato; c) l imprecisione degli oggetti: sono presenti, come s è detto, centinaia di oggetti e molti di questi sono tra di loro difficilmente distinguibili, atteso la scarsa o nulla capacità descrittiva e connotativa di alcuni codici oggetto. In particolare modo si segnalano a titolo di esempio alcuni codici identificativi (id : Altri contratti tipici ed obbligazioni non rientranti nelle altre materie e : Altri contratti atipici, o suddistinzioni di poco momento, quali quella Procedimento di ingiunzione ante causam presente sia al numero che al numero relativo ai d.i. societari) i quali sono nominati in modo del tutto generico e privo quindi di alcun reale valore conoscitivo utile all indagine; d) gli errori nella iscrizione: anche a causa imprecisione lessicale\definitoria di alcuni oggetti, si è così rilevato poi un rilevante grado di imprecisione del caricamento sulle banche dati dei procedimenti sì da emergere un certo grado di inaffidabilità degli oggetti caricati con ricadute evidenti sulla qualità del dato statistico riscontrato; criticità ricorrente soprattutto nelle voci che hanno carattere generico o residuale e che proprio per tale ragione vengono utilizzate (soprattutto negli uffici giudiziari meno attenti e avvertiti sulla qualità del dato) e a volte strumentalizzate come veri e propri contenitori omnibus. In conclusione la situazione delle banche dati del settore civile presenta comunque profili di criticità da non sottovalutare in prospettiva, in quanto: a) i registri informatizzati civili risentono di una struttura ed un organizzazione del dato secondo una logica di oggetti e di materie pensata ad altri fini, non idonea alla presente ricerca, eccessivamente parcellizzata e suscettibile di un imputazione scoordinata, lascia- 225

11 ta sostanzialmente all arbitrio del singolo operatore, in mancanza di direttive generali che disciplinino l imputazione del dato stesso ovvero di controlli successivi (ad esempio effettuati dai singolo giudici titolari dei ruoli civili); b) non esistono degli estrattori specificamente destinati alle finalità statistiche in oggetto; c) non esistono allo stato statistiche comparate tra ufficio, ad eccezione delle FIM Funzioni Informative Magistrato interne alla Consolle\Scrivania del Magistrato che presuppone comunque l installazione del SICID e risulta ancora ben poco diffusa, senza omettere di considerare che le FIM producono solo report statistici rigidi che non permettono ad es. in alcun modo di risalire ai numeri di ruolo dei fascicoli; d) l estrattore del modello ISTAT non consente di esportare e controllare i dati in modo accurato e risente fortemente delle problematiche connesse alle migrazioni dai precedenti sistemi. Tutte le criticità riscontrate, in uno da un lato all indisponibilità di un sistema flessibile di interrogazione base dati (e quindi la necessità di ricorrere alla ditta fornitrice ogni qual volta il dato necessario non fosse presente nell aggregazione sottostante, con tempistiche troppo dilatate rispetto ai tempi del gruppo di lavoro) e dall altro alla necessità di disporre di un database granulare che contenesse tutte le informazioni sul singolo procedimento in modo tale da potere celermente elaborare prospettive e scenari differenti, hanno consigliato di procedere alla creazione di un database granulare con i dati già acquisiti dalla Direzione Generale di Statistica. È stato quindi inevitabile elaborare un database autonomo con il software statistico SPSS che consente di eseguire tecniche di analisi statistica multivariata: tale analisi, fondata sui dati statistici elementari\granulari dei singoli procedimenti assegnati al magistrato, ha così consentito in modo autonomo e soprattutto più articolato ed elastico di esplorare la variabilità di produttività tra magistrati e uffici, di individuare le sue determinanti e di rispondere alle esigenze fase di analisi preliminare (individuare la metodologia, le variabili e i parametri che dovrebbero fondare il metodo valutativo). Tale soluzione ha comunque manifestato comunque dei limiti oggettivi con i quali il ricorso al software SPSS si dovrà confrontare e che sono quindi comuni a tutte le fonti di dati informatizzate 2. I DATI ORGANIZZATIVI SUGLI UFFICI E SUL PERSONALE IN ORGANICO EFFETTIVO Il gruppo di lavoro ha utilizzato quindi i dati caricati sui database dei registri di cancelleria informatizzati del settore civile, riscon- 226

12 Qualità giurisdizione La trando che: alcuni indici sono immediatamente reperibili nei database perché misurabili ed oggetto di registrazione informatizzata (quantità e tipologia di sopravvenienze, definizioni di vario genere, classificazione dei processi secondo oggetti, carico complessivo dei ruoli, ecc). Questi dati sono apparsi quindi direttamente ricavabili dagli strumenti già attualmente a disposizione, salvo la verifica dell attendibilità del caricamento dei dati presso gli uffici; altri indici sono risultati di meno agevole (ovvero, allo stato, di impossibile) reperimento perché non sono direttamente ricavabili dai dati registrati nei registri informatici o da atti ufficiali (tabelle) e vanno individuati con ulteriori query create ad hoc e lanciate sui dati granulari elementari ovvero sono individuabili solo attraverso lettura critica, ragionata ed incrociata dei dati desumibili dai registri informatizzati. Fra questi ultimi si annovera tutto ciò che attiene alla c.d. organizzazione del lavoro del magistrato e : ci si riferisce a dati che non sono stati fino al momento mai classificati ai fini di una registrazione informatizzata, di talché la desumibilità di tali riferimenti con gli strumenti allo stato a disposizione ha costituito uno dei livelli di maggior difficoltà dell indagine avviata. Le rilevazioni empiriche e le relazioni sugli uffici campionati hanno confermato che i modelli organizzativi concreti nelle relazioni giudici\cancellerie e i relativi modi di organizzare il lavoro e il ruolo civile da parte delle sezioni civili e dei singoli giudici sono assai diversi tra di loro e difficilmente comparabili. Questo rende oggettivamente più difficile valutare l incidenza del personale sulle prestazioni degli uffici. Nello stesso tempo però il dato sul personale presente (ore-giornate uomo) rimane uno dei dati strutturali più significativi per misurare l efficienza degli uffici e le risorse conseguentemente messe a disposizione dei singoli magistrati. PERIODO E MATERIE DELLE ESTRAZIONI STATISTICHE Le fonti informatiche e statistiche disponibili e la necessità di confrontare unità omogenee hanno poi imposto di restringere l analisi ai soli giudici operanti nel settore del contenzioso civile ordinario e volontaria giurisdizione (settori completamente informatizzati in tutti i Tribunali campionati, ad eccezione di rilevanti carenze riscontrate per il settore volontaria giurisdizione), escludendo, di contro, i giudici addetti ai settori delle esecuzioni (mobiliari e immobiliari), dei fallimenti e del giudice tutelare. Per tali ultimi settori si è dovuto tenere conto di una 227

13 duplice criticità: la peculiarità delle materie (e conseguente necessità di un analisi specifica e focalizzata sui profili organizzativi che li connotano) e l indisponibilità, allo stato, di un sufficiente grado di informatizzazione di tali settori e di banche dati statisticamente operative e affidabili, essendo emerso dai controlli effettuati che l installazione dei software è ancora recente e le banche dati di riferimento sono ancora in fase di caricamento dati 3. L esclusione temporanea dall analisi di questi settori si giustifica, comunque considerando che trattasi di settori nei quali il ruolo del magistrato è profondamente dipendente dal ruolo e dall attività di altri attori, così come il fattore organizzativo assume un rilievo ancor più significativo e preponderante rispetto al settore civile ordinario: si pensi all attività del giudice fallimentare, la quale, da un lato, risulta fortemente dipendente ed influenzata dall attività dei curatori fallimentari, dei consulenti tecnici, dalla durata e dall andamento delle cause originate e dipendenti dalla medesima procedura fallimentare e, dall altro, si caratterizzata per un attività gestionale e in una miriade di provvedimenti non rilevati dalle ordinarie statistiche, ma sempre richiedenti un attività di studio e approfondimento rilevanti. Si è quindi ravvisata la necessità di riservare una analisi specifica per i giudici che svolgono anche altra attività (esecuzioni mobiliari o immobiliari, fallimenti, giudice tutelare, lavoro o penale), per i quali potrà farsi una valutazione che tenga conto promiscuità solo quando anche tale altra attività potrà essere effettivamente e correttamente monitorata. Quanto agli anni di riferimento oggetto del campionamento statistico, il gruppo di lavoro inizialmente considerando la periodicità quadriennale valutazione di professionalità ha ravvisato l opportunità di un campionamento (delle sedi indicate in delibera) per un periodo quadriennale omogeneo; successivamente è stato ritenuto preferibile considerando la complessa gestione di una notevolissima mole di dati e di tabelle limitare l estrazione al triennio 2005\2006\2007. Infine, effettuati i primi controlli sulle disponibilità delle banche dati tramite il dipartimento informatico del Ministero di Giustizia, si è deciso di limitare ulteriormente il periodo di campionamento al solo biennio 2006\2007 a causa dell indisponibilità dei dati informatizzati per l anno Peraltro, a conferma delle predette difficoltà, si è verificato nel corso dell indagine: che alcune sedi tra quelle indicate in delibera non era analizzabili neanche per l anno 2006 (Tribunale di Napoli, Tribunale di Bari sezione lavoro Tribunale di Prato, Tribunale di Trani); che comunque la rotazione 228

14 Qualità giurisdizione La dei magistrati negli uffici (in conseguenza di trasferimenti esterni e interni) rendeva difficile individuare e consolidare un campione di magistrati significativo che fossero rimasti in carica per un periodo superiore al biennio (si consideri in particolare il divieto di permanenza ultradecennale incidente da alcuni anni in percentuale significativa). METODOLOGIA DI ANALISI E IL CAMPIONAMENTO EFFETTUATO Il campione utilizzato è stato di tipo non probabilistico, e precisamente a scelta ragionata a due stadi, dove il primo stadio è utilizzato è quello indicato espressamente dalla delibera (che specifica i distretti di Corte di Appello da considerare, e quindi i tribunali distrettuali da includere nel campione, mentre il secondo stadio è dato dal grado di informatizzazione dei registri civili, condizione indispensabile per l inclusione nel campione. La classificazione dei gruppi secondo la dimensione si è attenuta alle disposizioni delibera, pertanto, con riferimento agli anni 2006 e 2007 eccetto dove diversamente indicato, il campione risulta essere così costituito: Tribunali metropolitani (oltre cinque sezioni civili): Milano, Roma e Napoli (solo 2006); Tribunali grandi (tre/cinque sezioni civili): Bari, Bologna, Firenze, Genova, Palermo, Venezia; Tribunali medi (una/due sezioni civili): Ancona, Caltanisetta, Cassino, Modena, Nola, Trento; Tribunali piccoli (unica sezione promiscua): Gela, Imperia, Rovereto, Sciacca (2007 e 2008), Voghera. Oltre ai 12 Tribunali individuati dalla delibera, sono stati acquisiti i dati relativi ad un ulteriore tribunale dei Distretti indicati: Cassino, Gela, Imperia, Modena, Nola, Rovereto, Sciacca (con riferimento agli anni 2007 e 2008) e Voghera. I dati dei Tribunali di Prato e Trani sono risultati incompleti, perché l informatizzazione partita nel 2006 era ancora parziale, e quindi non è stato possibile utilizzarli. Mentre, per ragioni di tempo, non è stato possibile procedere all analisi dei dati di Camerino e Monza. METODOLOGIA DI ESTRAZIONE DATI E CLUSTER ANALYSIS: TEORIA E APPLICAZIONE Il Clustering o analisi di raggruppamento, è un insieme di tecniche di analisi multivariata volte alla selezione e raggruppamento di elementi omogenei in un insieme di dati. Perché la tecnica produca risultati significativi è necessario che le unità all interno dello stesso cluster siano simili tra loro, ma differenti dalle unità appartenenti ad altri clusters. Lo scopo di questa tecnica, detta anche analisi dei raggruppamenti o dei gruppi, è quello di classificare casi sui quali sono state misurate differenti variabili in 229

15 un numero inferiore e relativamente contenuto di classi, dette appunto cluster o gruppi. Il risultato è rappresentato dalla individuazione di una tipologia tramite la quale il ricercatore è in grado di classificare i casi (o meno spesso le variabili) oggetto di analisi in modo tale che le osservazioni siano il più possibile omogenee all interno delle classi ed il più possibile disomogenee tra le diverse classi. IL RAGGRUPPAMENTO PER CLUSTER GIUDICE L individuazione di standard di produttività che abbiamo la virtù di focalizzare l effettivo impegno espresso dal singolo magistrato nel periodo di valutazione rispetto alla comunità dei suoi simili 4 ha imposto la ricerca di una metodologia di confronto e di estrazione dei dati statistici del gruppo di riferimento e, quindi, in primo luogo dei magistrati assimilabili al magistrato in valutazione. Il problema è stato affrontato considerando quale unità statistica di riferimento fondamentale proprio il giudice civile e i suoi mestieri e sviluppando un approccio necessariamente empirico di confronto dei singoli giudici civili degli uffici campionati con le caratteristiche giudiziario, le condizioni di lavoro, la tipologia del lavoro del magistrato, e così via. La storica disomogeneità sotto il profilo organizzativo delle condizioni strutturali e gestionali degli uffici giudiziari, in uno alla profonda diversificazione dei vari mestieri del magistrato e alla diversità delle materie trattate, determinano infatti allo stato l impossibilità di ricorrere ad un criterio di misura e di valore più generale unitario ed indifferenziato per tutti i giudici civili, imponendo un analisi finalizzata alla creazione di un insieme di standard e indicatori 5 che consentano di individuare tipologie di giudice da mettere a confronto nell ambito di realtà strutturali e funzionali omogenee. Non si è ritenuto di dovere procedere a priori alla clusterizzazione id est al raggruppamento degli uffici giudiziari italiani, in quanto un raggruppamento degli uffici giudiziari per caratteristiche ipoteticamente omogenee sconterebbe il difetto di selezionare preventivamente e in astratto gli uffici da raffrontare e limiterebbe quindi a cascata l individuazione dei magistrati similari da usare come termine di raffronto con il valutato. Quindi riferimento al magistrato come unità primaria di raggruppamento, considerando: a) in primo luogo la mancanza, allo stato, tanto di dati attendibili sull organico effettivo dei magistrati e del relativo personale amministrativo, distinti per i singoli uffici giudiziari, quanto dei dati relativi al numero dei togati e del personale amministrativo addetto 230

16 Qualità giurisdizione La al settore penale e civile (dato che richiederebbe poi ulteriore individuazione forza lavoro effettivamente addetta al servizio giurisdizionale e all assistenza al magistrato), sempre distinti per ufficio giudiziario; b) in secondo luogo che una clusterizzazione per uffici imporrebbe una selezione preventiva degli uffici raffrontabili su dati astratti e restringerebbe quindi la potenziale platea dei giudici omologabili: a titolo di esempio si consideri che la creazione di un cluster limitato a due o tre Tribunali individuati come omologhi e quindi confrontabili potrebbe poi evidenziare, passando alla successiva fase dell individuazione dei giudici da confrontare con il magistrato da valutare, l inesistenza al loro interno di giudici con la medesima composizione di ruoli o con ruoli comunque assimilabili a quello gestito dal magistrato in valutazione; c) in terzo luogo che la delibera istitutiva individua sempre il magistrato come punto di riferimento e intorno alla sua figura professionale ha individuato i limiti e le condizioni alle quali dovranno individuarsi gli standard di riferimento; d) in quarto e ultimo luogo la centralità in termini problematici che riveste proprio la materia o le materie trattate dal singolo magistrato e quindi la composizione del suo ruolo civile al fine di comprendere l impegno dallo stesso profuso e quindi in ultima analisi la sua produttività. L analisi ha quindi riguardato l attività dei giudici effettivamente presenti per almeno uno dei due anni (2006\2007) con continuità e quindi i soli giudici che nel biennio non hanno avuto assenze prolungate e/o esoneri e che abbiano svolto interamente la loro attività nel settore civile (escluse, come detto, le esecuzioni mobiliari e immobiliari, i fallimenti e il giudice tutelare). Tale opzione analitica va sottolineata in quanto con ogni evidenza i risultati finali e gli indici riscontrati si riferiscono quindi all impegno medio che è stato prestato da un magistrato che: ha avuto un ruolo stabile per almeno un biennio; non ha avuto periodo significativi di interruzione\congedo dal servizio; non ha usufruito di esoneri legati ad incarichi specifici; è stato titolare in via esclusiva di procedimenti di contenzioso civile ordinario. LE VARIABILI PROFESSIONALI, STRUTTURALI E FUNZIONALI ESOGENE L opzione sistematica delineata dalla legge di abbandono del metro di confronto produttività del magistrato di tipo meramente quantitativo e interno (al singolo ufficio o sezione di appartenenza del magistrato) e l obiettivo posto di individuazione di valori nazionali medi di raffronto tra uffici (e tra magi- 231

17 strati di uffici territorialmente distinti, ma funzionalmente omologhi) impongono di valorizzare solo ciò che effettivamente rientra nella sfera di controllo del magistrato e quindi solo ciò che è espressione del suo personale impegno professionale. Le riflessioni di questi mesi hanno consentito di riordinare le variabili che si ritiene incidano, anche se in misura diversa, sulle prestazioni quantitative di un magistrato e non sono controllabili e quindi imputabili al magistrato stesso ovvero definiscono il suo ambiente di lavoro, influenzando la sua produttività. Di tali variabili il lavoro del gruppo ha potuto tenere conto solo in parte per difficoltà di rilevazione oggettiva nella redazione delle relazioni sugli uffici campionati, pur se a regime il numero di variabili dovrà verosimilmente essere ulteriormente selezionato e misurato secondo una scala di valori ponderali per consentire l elaborazione di un sistema nazionale di valutazione 6. CONFRONTABILITÀ PER CLUSTER E PESO PONDERALE Il mandato conferito espressamente richiedeva la fissazione dei criteri per la classificazione ponderale degli affari cioè la definizione di un peso ponderale diversificato dei procedimenti civili, misurato secondo criteri unificati e omogenei, precisando che nella fissazione degli standard si dovesse tenere conto del carico di lavoro gravante sul singolo sia in termini numerici che qualitativi. L estrema eterogeneità delle condizioni organizzative dei singoli uffici e dei ruoli civili in uno al differente impegno richiesto dal tipologia di procedimenti consiglierebbero di ricorrere a tecniche di pesatura dei procedimenti, atteso che, ove si convenisse sul peso numerico da assegnare ad ogni tipologia di procedimento se del caso individuando coefficienti di aumento e riduzione del peso unitario in dipendenza delle peculiarità nelle quali lavora il singolo magistrato in valutazione (attività collegiale, attività promiscua, attività con esonero parziale dal lavoro, sede distaccate...) si potrebbe: a) pesare il ruolo civile del singolo magistrato in valutazione; b) lanciare quindi una ricerca su scala nazionale per individuare tutti i giudici civili che abbiamo ruoli di peso ricadente in un range all interno del quale si posiziona il ruolo da valutare e, individuato il gruppo di raffronto; c) procedere all estrazione dei dati e degli indici di raffronto e valutazione. Le principali tecniche per calcolare i pesi relativi alle varie categorie di procedimenti nei sistemi di weighted caseload sono riconducibili essenzialmente a due tipi: time study e Delphi-based 7. I tempi di lavoro assegnati al 232

18 Qualità giurisdizione La gruppo di lavoro, l assenza di una assoluta certezza in ordine alla qualità del dato statistico e la complessità dell accertamento sotteso alla ponderazione in astratto del peso dei procedimenti civili distinti per materia ed oggetto, hanno determinato allo stato il gruppo di lavoro ad escludere un lavoro teorico di preventiva pesatura dei procedimenti civili, salva diversa determinazione del C.S.M. AGGREGAZIONE DEGLI OGGETTI SICC\VG (SICID) NEI CD. CANESTRI E MODULI ORGANIZZATIVI Considerando l indisponibilità di criteri di ponderazione preventiva delle materie e degli oggetti per l analisi dei ruoli dei giudici civili e dovendosi procedere, in primo luogo, ad una ricognizione dei flussi, dei carichi di lavoro e percentuali di procedimenti pendenti \sopravvenienti\definiti a fronte profonda diversità organizzativa e tabellare dei tribunali, il gruppo di lavoro ha osservato sin dai primi incontri: il rilevantissimo numero di oggetti identificativi dei singoli procedimenti civili: sono oltre 300 gli oggetti del registro informatizzato civile che consentono di classificare il tipo di contenzioso iscritto; che, solo ove l ufficio si caratterizzi con un profilo di alto tasso percentuale di specializzazione per materia\oggetto viene a sdrammatizzarsi il problema del peso ponderale dei procedimenti, essendo ragionevole ritenere e salvo gli ulteriori approfondimenti in concreto che confermino questa ipotesi che facile e difficile si spalmino in modo più o meno uniforme; che il problema si pone di contro in tutta la sua evidenza nelle ipotesi dei ruoli misti e semispecializzati: scolorando via via la specializzazione per oggetto\materia non par dubbio che l aggregazione per materie avrà un rilievo più limitato, soprattutto considerando che la realtà giudiziaria è caratterizzata prevalentemente da una distribuzione e organizzazione tabellare per oggetti\materie estremamente variegata e promiscua delle sezioni civili, spesso rispondente a ratio diverse, a volte di natura giuridico-sostanziale, a volte giuridico-processuale (aggregazione delle materie per rito collegiale\monocratico), a volte, ancora prettamente organizzative. È stata dunque ritenuta necessità preliminare l individuazione di un primo criterio di aggregazione degli oggetti con lo scopo: di aggregare i dati statistici fondamentali evitando una lettura eccessiva frammentata e poco efficace. Si è così individuata la possibilità di creare i c.d. canestri cioè un aggregazione di oggetti omogenei al fine di individuare aggregazioni omogenee e significative, ma differenti dalle materie aggregate nel SICC. 233

19 LA METODOLOGIA DELLE MATERIA OMOGENEE, IC.D. CANESTRI Si sono individuati 19 gruppi di materie (Procedimenti cautelari, Cause PA, Omnibus, Esecuzioni 8, 2043, Locazioni escluse convalide 9, Condominio, Possessorie Diritti reali, Fallimenti, Industriale, Societario, Successioni e contratti, Famiglia escluse consensuali, Decreti ingiuntivi 10, Convalide di sfratto, Famiglia consensuale, Ruolo VG, Ruolo Lavoro, Ruolo Agraria) 11, in parallelo ai distinti canestri accorpati per tipologia di rito, ove far confluire tutti gli oggetti specifici, in modo da assicurare una omogeneità dei gruppi di valutazione per poi estrarre di una serie di dati medi di produttività, durata, carico in relazione alle materie accorpate, con disaggregazione sui giudici selezionati. Un grafico a parte è stato poi predisposto per i procedimenti monitori. IL CRITERIO DELL AGGREGAZIONE DELLE MATERIE PER DIVERSITÀ DI RITO In parallelo si sono raggruppati i procedimenti a seconda del rito utilizzato nelle cause, distinguendo: i fascicoli a trattazione rapida e\o semplificata, destinati cioè ad un esaurimento nella maggior parte infrannuale, quali i cautelari, la volontaria giurisdizione, la famiglia consensuale, le convalide e le cause ex art. 101 L.F.; i fascicoli a trattazione monocratica; i fascicoli a trattazione collegiale, distinguendosi tra collegiale contenzioso famiglia e collegiale contenzioso escluso famiglia; i ricorsi per ingiunzione (canestro presente anche nella suddivisione a 19). Nel primo canestro sono stati collocati: i procedimenti di famiglia consensuale (divorzi e separazioni consensuali), le convalide in materia di locazione senza opposizione, le insinuazioni ex art. 101 LF, i procedimenti cautelari, la volontaria giurisdizione. Va a tal riguardo precisato, quanto al primo canestro, che non necessariamente i fascicoli del canestro cd. rapido sono stati ritenuti per ciò stesso anche e sempre di semplice trattazione e\o facile decisione si pensi al caso paradigmatico dei procedimenti cautelari ovvero ad alcune ipotesi di volontaria giurisdizione. Pur tuttavia si è ritenuto opportuno distinguerli e aggregarli (rispetto ai riti monocratico\collegiale): sia perché si tratta di procedimenti caratterizzati da un rito peculiare e distinto; sia perché trattasi di lavoro da adempiersi normalmente con precedenza sul contenzioso ordinario e che presenta in taluni casi numeri assoluti di rilievo che rendono evidente gli effetti che si determinano sull organizzazione e sull agenda di lavoro del magistrato e sul suo impegno; sia perché comunque la significati- 234

20 Qualità giurisdizione La vità, anche quantitativa, dei procedimenti cautelari e dei decreti ingiuntivi è stata recuperata prevedendo appositamente l acquisizione dei dati statistici nella scheda di valutazione finale che viene proposta al C.S.M.. I canestri per rito contribuiscono così a descrivere la materia trattata dal singolo giudice per tipologia di lavorazione processuale, consentendo di raffrontare giudici che abbiano percentuali simili di ciascun canestro e a definire classi di magistrati omogenee per tipo di lavoro. LA METODOLOGIA DELLA CLASSI DI GIUDICI DIVISE PER MODULI ORGANIZZATIVI Parimenti la considerazione che tendenzialmente il giudice specializzato acquisisce una competenza tale nella materia o materie trattate da potersi dire che quella materia oggettivamente diviene, in relazione alla sua professionalità, come ordinaria, e che dunque i giudici specializzati cognizione possono essere considerati in modo unitario. La linea di indagine consente di individuare classi omogenee di magistrati potenzialmente valevoli sul piano nazionale, anche perché prevedendo l analisi rigorosa di ciascun oggetto per ciascun giudice apre la porta ad altre eventuali classificazioni, che dovessero derivare dalla analisi dei dati; La metodologia in via di sperimentazione ricorre ai primi due approcci coordinandoli con il dato dei moduli organizzativi: consente cioè: tanto di apprezzare globalmente i dati con la sola tripartizione tra: a) procedimenti semplici e\o a rotazione intrannuale; b) monocratici; c) collegiali, quanto di disaggregare i dati, sia per giudice che per ufficio, in relazione a singole materie e oggetti trattati. IL PROTOCOLLO DI RILEVAZIONE PER IL SETTORE CIVILE L attività di analisi dei singoli uffici e dei dati statistici dei magistrati civili ha richiesto, per un esigenza di uniformità rilevazione (e di omogeneità dei dati organizzativi e statistici da analizzare) la predisposizione di un albero delle query al fine di dare corso alle interrogazioni necessarie. È apparso infatti evidente che interrogazioni non standardizzate o non attentamente concordate rischiavano e rischiano in prospettiva di far acquisire dati che possono rivelarsi non coerenti (con una incoerenza particolarmente pericolosa perché non facilmente percepibile). Non appare superfluo ribadire che la scelta di descrivere i rendimenti attuali dei magistrati non implica che questi siano proposti come standard di valutazione di laboriosità, essendo ad avviso del gruppo di lavoro preliminare e prioritaria l individuazione di una metodolo- 235