Azione 1 Individuazione degli ambiti territoriali di riferimento e degli strumenti di analisi e di rilevazione dei fabbisogni

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1 Associazione temporanea di scopo tra: Università Cattolica del Sacro Cuore Università di Milano Bicocca Libero Istituto Universitario C. Cattaneo Azione 1 Individuazione degli ambiti territoriali di riferimento e degli strumenti di analisi e di rilevazione dei fabbisogni nell ambito della azione di sistema: Rafforzamento del sistema della formazione professionale e dell istruzione FSE Misura C1 Provincia di Varese UNA SCELTA DEI PRODOTTI REALIZZATI 23 marzo 2006

2 Elenco dei prodotti di fine attività I seguenti prodotti consegnati a dicembre 2005 costituiscono i risultati dell Azione Documenti sulle politiche del lavoro e dell istruzione e formazione professionale Politiche del lavoro: scenari decisionali e indicatori Politiche educative di istruzione e formazione: scenari decisionali e indicatori. 2. Documenti complementari sulle politiche dell istruzione, formazione, lavoro Rapporto sulla situazione demografica Fornitura di documentazione, software runtime e database contenente dati socio-produttivi, sull offerta formativa e sull accessibilità per la rappresentazione cartografica dei fenomeni Tabelle preparatorie per una mappa dell offerta formativa per indirizzi e aree formative. 3. Documenti sul processo e sulla strumentazione (DSS) per la programmazione e il monitorino Documento introduttivo: processo decisionale e modelli di lettura e programmazione Presentazione del sistema di supporto alle decisioni (DSS) Considerazioni sul Sistema Direzionale Statistico di SINTESI (SDS) La rete di agenzie di lavoro temporaneo sul territorio della provincia di Varese. 4. Applicazione DSS Fornitura dell applicazione funzionante, con report e indicatori basati sui dati disponibili Caricamento dei dati provenienti da OPI, dei dati campione delle fonti esterne, dei dati di prova sul lavoro e dei dati demografici Istallazione presso gli uffici della Provincia di Varese Formazione dell amministratore dell applicazione. 5. Documentazione dell applicazione DSS Fornitura di codebook Specifiche per l estrazione dei dati da OPI. In questo file sono raccolti i documenti 1.1, 1.2, 2.1, 3.1, 3.2, 3.3, 3.4. ii

3 Breve presentazione dei documenti Il gruppo di lavoro ha lavorato prevalentemente in plenaria, ovvero con la presenza di tutti i componenti delle università dell ATS, dei loro collaboratori, del funzionario delegato della Provincia e, da marzo 2005, dei consulenti in organizzazione e informatica della Provincia. Si è scelto di lavorare con un orizzonte di medio-lungo periodo, ovvero di non limitarsi a progettare il sistema informativo con i dati disponibili, nella cornice normativa esistente, ma di proiettare il lavoro su uno scenario di politiche del lavoro e dell istruzione-formazione ancora in fieri, in certa misura non ancora a regime. Questa scelta ha una serie di conseguenze rilevanti, la più importante delle quali riguarda la necessità di ampliare la raccolta dati rispetto a quanto avviene attualmente. Un aspetto importante riguarda la messa in fase del progetto C1 azione 1 con il progetto SINTESI. Sebbene il gruppo fosse consapevole del fatto che SINTESI era ed è tuttora in corso di implementazione, il contatto diretto con l apparato informatico, la conoscenza de visu degli archivi, i colloqui con i responsabili di SINTESI negli uffici delle altre Province hanno permesso di comporre un quadro molto articolato e promettente ai fini del progetto C1, ma anche di osservare come la messa a regime dei vari archivi SINTESI in modi utilizzabili dal sistema informativo della Provincia di Varese prenderà forma in un periodo successivo alla scadenza del lavoro affidato all ATS. Ciò ha comportato una progettazione e una realizzazione limitata ai dati disponibili, provenienti da altre fonti. 1.1 Le politiche del lavoro (link) Questo documento, insieme a quello sulle politiche dell istruzione e formazione, configura a tutti gli effetti l intelaiatura del sistema informativo. Vi sono individuati gli ambiti di intervento delle politiche del lavoro e, per ciascun ambito, gli indicatori e/o gli indici utili alla programmazione e gestione delle attività. Particolare attenzione è stata dedicata all'integrazione del complesso di dati e di indicatori che si rendono via via disponibili attraverso lo strumento SINTESI. Si ricorda che i dati non saranno solo di provenienza SINTESI ma dovranno essere raccolti anche presso altre fonti. 1.2 Le politiche educative di istruzione e formazione(link) In questo documento oltre agli ambiti di intervento viene delineato uno scenario evolutivo circa l'assetto del sistema, nell individuazione degli indicatori riservando adeguato spazio alle dimensioni qualitative. In questa parte si è rilevato come sarà possibile fare ampio riferimento ai dati di fonte OPI ma che sarà altresì necessario, per programmare e gestire a tutto campo i servizi educativi e formativi, raccogliere e organizzare anche dati relativi alla formazione professionale e in taluni casi con frequenza inferiore all'anno. 2.1 Le tendenze demografiche (link) Al fine di tracciare un quadro esaustivo dei fabbisogni formativi, il gruppo di lavoro si è assicurato la collaborazione di una esperta in Demografia cui è stato affidato il compito di individuare le tendenze delle diverse fasce di popolazione al 2015 e al 2020, ai fini di una stima dei fabbisogni formativi per diverse classi di età. L attenzione è stata principalmente sui giovani in età scolare ma può essere estesa anche alle fasce di popolazione adulta, nel caso la Provincia voglia contribuire ad ampliare l offerta di formazione continua. In questo caso i risultati dell Azione 2 (Governance) dovrebbero contribuire ad individuare gli attori partner nell erogazione e indicare delle priorità circa i target group. iii

4 3.1 Il processo decisionale e modelli di lettura e programmazione (link) Una parte centrale dell azione ha riguardato l attività di programmazione in materia di lavoro e istruzione/formazione professionale. È subito emerso che l Assessorato interviene in un ambiente ad elevata complessità, in cui i soggetti e le relazioni che li legano sono molteplici. I tipi di intervento possono essere l osservazione / monitoraggio, l influenza / orientamento dei soggetti coinvolti, oppure interventi finalizzati. Il quadro normativo conferisce alla Provincia dei poteri prevalentemente di influenzamento o di incentivazione finanziaria, richiedendole però un ruolo di governo. Attualmente il processo decisionale ha qualche difficoltà nell integrazione sistematica tra i vari cicli decisionali e i vari momenti in cui si adottano decisioni. Si propone dunque di organizzare i momenti decisionali in base a cicli, arrivando ad un vero e proprio sistema di programmazione basato su sessioni: a tal fine serve integrare le diverse banche dati, sviluppare momenti periodici di riflessione, verificare i risultati raggiunti; un DSS che produce un sistema strutturato di reporting aiuta e sostiene nelle decisioni. Si propone inoltre di superare il modello di lettura per fonti, arrivando ad uno per temi, in cui vi sia dialettica tra temi strutturali ed emergenti. Quanto alla programmazione, i modelli che devono essere supportati dal sistema direzionale sono tre: programmazione per obiettivi, per riequilibrio e per temi. 3.2 Il sistema di supporto alle decisioni (DSS) (link) Per realizzare il DSS è stata fatta una ricognizione delle banche dati esistenti in materia di lavoro e istruzione, sia quelle disponibili presso gli Uffici provinciali, sia quelle di enti esterni (ISTAT, Unioncamere e simili). Si è preso atto della varietà di strutture delle banche dati e di supporti utilizzati. Per quanto riguarda l area lavoro, molte risorse sono state dedicate all esame dei dati che SINTESI è previsto fornire una volta a regime con i moduli COB, OBF, GSS. Mentre in un primo momento era sembrato che SINTESI fosse in grado di fornire la gran parte dei dati entro la chiusura del nostro progetto, mano a mano che si sono approfondite le diverse ramificazioni e si è avuto notizia dello stato di implementazione dei diversi moduli anche in altre Province, si è avuta conferma della vastità e della complessità del progetto SINTESI (e dunque dell ottimo potenziale ai nostri fini) ma si sono anche raccolti elementi che hanno mostrato come una implementazione completa (contenente tutti i dati a noi utili) potrà realizzarsi solo nel medio periodo (cfr. anche il documento: Alcune considerazioni sul sistema direzionale statistico). Per quanto riguarda l area istruzione, l archivio ad oggi più completo, utilizzabile da subito ai fini del sistema informativo, riguarda gli iscritti alla Scuola secondaria superiore (banca dati OPI). E stata fatta una analisi degli archivi riguardanti il diritto-dovere e la formazione professionale, rilevando la necessità di estendere la struttura dell archivio OPI anche a questi due settori. In questa occasione è emerso con tutta chiarezza come gli archivi riguardanti l istruzione e la formazione debbano essere collegati alle anagrafi comunali, in modo da conservare la dimensione individuale, confrontando gli aventi diritto con le persone effettivamente inserite nei processi formativi; questo in una ottica che approssima l anagrafe scolastica. Il supporto informatico del DSS è basato su una tecnologia multidimensionale in grado di: memorizzare e presentare i dati secondo più assi di lettura (dimensioni), elaborare gli indici, disporre i dati primari e gli indicatori lungo l asse del tempo, analizzare gli scostamenti a valori consuntivi e valori di riferimento, predisporre un sistema di reporting navigabile, definire profili di utenti con possibilità di accesso a segmenti di dati ritagliati, condividere i dati tra più stazioni, in modalità client-server o web. iv

5 3.3 Alcune considerazioni sul Sistema Direzionale Statistico (SDS) di SINTESI (link) Analizzando gli aspetti generali del Sistema Direzionale Statistico, le fonti di alimentazione e gli utenti finali, sembra che la creazione di record a partire dai dati contenuti nel data warehouse sia abbastanza flessibile; ovviamente, la Provincia dovrà acquisire le competenze necessarie a gestire il SDS. Quanto alle fonti, il referente provinciale dovrà occuparsi di inserire i dati provinciali che non sono presenti in SINTESI; trattandosi di una gamma limitata, non sembra però molto significativa ai fini del supporto alla programmazione e alla gestione. Dall ISTAT e da Unioncamere proverranno invece i dati di contesto; sarebbe interessante verificare l articolazione della massa di dati con il sistemi di indicatori suggerito dall Azione 1. Riguardo ai dati di servizio, il reale valore aggiunto del modello sono le informazioni generate dalle attività operative gestite da SINTESI, mentre restano alcuni dubbi sulla produzione di alcune famiglie di report e si conferma la criticità di un sistema di report predefinito e quindi rigido. In conclusione, il SDS non appare esaustivo per le funzioni di monitoraggio e programmazione, soprattutto in materia di istruzione e formazione professionale; a questo proposito emerge la complementarietà di SDS e DSS. 3.4 Le agenzie di lavoro temporaneo in provincia di Varese (link) Nell ambito dell Azione 1 è stato assegnato un lavoro di tesi presso l Università di Milano-Bicocca finalizzato a cogliere il funzionamento delle agenzia di lavoro temporaneo e in particolare le relazioni di queste con i Centri per l Impiego. v

6 Associazione temporanea di scopo tra: Università Cattolica del Sacro Cuore Università di Milano Bicocca Libero Istituto Universitario C. Cattaneo Azione 1 - Individuazione degli ambiti territoriali di riferimento e degli strumenti di analisi e di rilevazione dei fabbisogni nell ambito della azione di sistema: Rafforzamento del sistema della formazione professionale e dell istruzione FSE Misura C1 Provincia di Varese Politiche del lavoro: scenari decisionali e indicatori Versione 25 novembre 2005

7 Sommario 1.1 Definizione del campo delle politiche del lavoro Ambiti di intervento Identificazione delle criticità e dei punti di forza del mercato del lavoro locale Definizione delle linee guida dell orientamento professionale e scolastico Monitoraggio delle fasce deboli dell offerta di lavoro e politiche di parità Monitoraggio delle caratteristiche della domanda di lavoro locale Monitoraggio del funzionamento dei servizi per l impiego Monitoraggio dei tirocini...errore. Il segnalibro non è definito Monitoraggio dell obbligo formativo...errore. Il segnalibro non è definito. 2

8 1.1 Definizione del campo delle politiche del lavoro Dalla fine degli anni Novanta, dapprima un decreto inserito nel processo di decentramento amministrativo e successivamente una riforma costituzionale hanno attribuito a Regioni e Province il compito di attuare interventi di politica attiva del lavoro, un campo di azione relativamente nuovo per l azione pubblica in Italia. Al Ministero del lavoro sono riservate soltanto funzioni di indirizzo e coordinamento, mentre a un amministrazione centrale dello Stato, l Inps, sono affidate le politiche passive del lavoro, cioè l erogazione delle diverse indennità in caso di mancanza di lavoro, da quelle di disoccupazione alla cassa integrazione guadagni. In Europa un modello di autogoverno regionale del mercato del lavoro ha un solo precedente nel caso belga, poiché anche nella Repubblica federale tedesca vi è un agenzia nazionale dei servizi per l impiego per attuare le politiche attive del lavoro, sia pure con una forte autonomia gestionale a livello di land. L Italia da una situazione di totale accentramento dell intervento pubblico in questo campo è passata di colpo all estremo opposto di un grado massimo di decentramento, che ha suscitato qualche preoccupazione sia nella Commissione Europea sia nell Ocse, poiché vi è il rischio che il venir meno di un livello uniforme dei servizi prestati ai lavoratori e alle imprese contribuisca a segmentare ancor più il mercato del lavoro. Per contro, la devoluzione delle politiche attive del lavoro alle amministrazioni locali ha consentito varie forme di integrazione con la formazione professionale, da sempre affidata per disposizione costituzionale alle Regioni e più recentemente in larga misura delegata alle Province. Obiettivi e limiti delle politiche attive del lavoro L intrinseca indeterminatezza delle politiche attive del lavoro, solo in parte attenuata dalle disposizioni normative che si limitano ad indicazioni non esaustive di diverse misure, spesso senza un coerente inquadramento, richiede di definirne la natura e gli obiettivi. Si suole, infatti, classificare tra le politiche attive del lavoro gli interventi pubblici che comportano una spesa e modificano il comportamento dei soggetti nel mercato del lavoro, lavoratori, ma anche imprese. Al loro interno vanno distinte due famiglie di interventi a seconda degli obiettivi che si propongono: favorire la crescita dell occupazione oppure riequilibrare le opportunità dei soggetti in diversa misura svantaggiati. Quanto al primo obiettivo, va sempre ricordato che le politiche del lavoro non sono la bacchetta magica: per aiutare chi cerca lavoro a trovarlo vi deve essere una ragionevole disponibilità di posti vacanti. Ma se la crescita economica è una condizione necessaria per aumentare l occupazione, non si può dire che sia anche una condizione sufficiente. Le politiche attive del lavoro hanno appunto il compito di far sì che alla crescita dell attività economica corrisponda un maggior aumento dell occupazione, impedendo che posti di lavoro restino vacanti. In altri termini, le politiche del lavoro possono favorire l occupazione solo perché possono agevolare l incontro tra lavoratori e imprese, sia diffondendo informazioni che riducono i tempi di ricerca, sia adeguando le caratteristiche professionali e gli orientamenti dei lavoratori alle richieste delle imprese. Gli interventi di politica del lavoro non mirano a creare occasioni di lavoro (tranne nel caso dei lavori socialmente utili per i disoccupati di lunghissima durata o di quelli protetti per i portatori di handicap più gravi), ma possono avere un effetto positivo sull occupazione quando vi è uno sfasamento tra le caratteristiche dei posti vacanti e delle persone in cerca di lavoro e/o quando le reti di relazioni sociali sono poco diffuse e l attivismo personale troppo costoso. Di regola, allo sfasamento qualitativo tra domanda e offerta di lavoro si guarda soltanto in un ottica di breve periodo, sottolineando l esigenza di colmare le carenze di informazioni sui posti vacanti o sulle persone in cerca di lavoro. Tuttavia, quando vi è una tendenza di medio-lungo 3

9 periodo allo sfasamento, si può pensare ad interventi che tentino di modificare i comportamenti sia dei giovani che entrano nei percorsi formativi, sia anche delle imprese che si accingono ad avviare nuove iniziative. Un incisiva azione di diffusione di informazioni sugli sfasamenti, attuali e previsti, nel mercato del lavoro è probabile possa contribuire a mutare le scelte formative delle più giovani generazioni, ma è sperabile possa anche influire sulle decisioni di investimento delle imprese, distogliendole dalle attività per cui è più difficile trovare lavoratori. Il tentativo di influire sulle decisioni delle imprese dovrebbe essere più incisivo qualora non si tratti di sfasamento qualitativo, ma di carenza quantitativa, come accade quando i lavoratori di difficile reclutamento occupano le posizioni più basse della gerarchia della qualificazione professionale. Il secondo obiettivo delle politiche attive del lavoro è quello di accrescere le opportunità di lavoro di coloro che per diversi motivi si trovano in condizioni di svantaggio. Si va dalle politiche di pari opportunità per le donne agli interventi per i disoccupati di lunga durata e gli espulsi dai processi di ristrutturazione industriali, dalle misure per l inserimento dei giovani ai sostegni per le persone che sono state a lungo inattive, sino alle procedure di collocamento mirato dei disabili. In questo caso le politiche attive del lavoro mirano a rafforzare le persone in difficoltà o con caratteristiche deboli, modificando tali caratteristiche, offrendo dei percorsi dedicati di accesso al lavoro o comunque cercando di renderli più appetibili per le imprese. Paradossalmente le misure volte a questo obiettivo sembra sortiscano peggiori risultati nei mercati del lavoro ove minore è il tasso di disoccupazione e maggiore quello di occupazione, perché in tali situazioni i meno deboli riescono a trovar lavoro da soli e quindi le politiche devono occuparsi solo di soggetti molto deboli e quindi molto più difficili da rafforzare e inserire. Occorre infine non nascondersi che soprattutto nei contesti in cui più alta è la disoccupazione si possono manifestare dei contrasti tra il primo tipo di politiche, quelle orientate all efficienza, e il secondo, quello delle misure volte all equità. Per ridurre la disoccupazione con minore sforzo, infatti, si può mirare a trovar lavoro per i soggetti relativamente meno deboli, anche a scapito dei più costosi e rischiosi interventi a favore dei soggetti più deboli e meno occupabili. Questo non è il caso della provincia di Varese, ove ormai da parecchi anni la disoccupazione tocca solo le fasce più deboli e i problemi maggiori sono sia lo sfasamento qualitativo tra domanda e offerta di lavoro, sia anche crescenti fenomeni di mancanza assoluta di forza lavoro. Tuttavia, l alternativa tra efficienza ed equità non scompare, perché, a fronte di risorse necessariamente scarse per le politiche del lavoro, si tratterà di scegliere se dedicare maggior impegno a questi problemi oppure alle difficoltà dei soggetti svantaggiati. I problemi del mercato del lavoro in provincia di Varese Per identificare le criticità del mercato del lavoro almeno nel medio periodo occorre uscire da una prospettiva congiunturale, che vede attualmente l economia varesina ferma dopo un periodo di crescita, anche occupazionale, che ha raggiunto il suo culmine nel Dall analisi delle grandi tendenze dell ultimo decennio, che tiene conto sia delle fasi di sviluppo sia di quelle di stagnazione, è possibile trarre alcune linee di tendenza per il prossimo decennio. Ciò consente non soltanto di proporre le politiche del lavoro necessarie, ma anche di rispondere all obiettivo centrale della definizione di un sistema informativo utile ai fini operativi, quello di identificare gli indicatori per cogliere i fenomeni essenziali del particolare mercato del lavoro varesino. Innanzi tutto, l andamento demografico rivela una crescente riduzione delle nuove leve giovanili destinate a prendere il posto degli anziani che escono dal mercato del lavoro. Se si aggiunge che anche in provincia di Varese una quota sempre maggiore di giovani accede all istruzione superiore, si delinea il rischio di serie carenze di forza lavoro disposta a svolgere mansioni non qualificate, quali sono richieste in larga misura da una struttura produttiva ancora molto fondata su attività tradizionali nell industria manifatturiera, nelle costruzioni e nei servizi. In 4

10 questa situazione si spiega la crescente presenza di lavoratori immigrati, che resta però inferiore a quanto accade in altre province lombarde caratterizzate dalla stessa forte connotazione industriale. Se per i maschi adulti si può parlare di piena occupazione, per i lavoratori anziani (quelli da 55 a 64 anni) la situazione appare critica, perché il processo di ristrutturazione industriale ne ha espulsi molti e ragionevolmente si può prevedere che ne espellerà ancora nel prossimo futuro. Parecchi si sono ritirati in pensione anticipata, ma non pochi altri affollano le liste degli iscritti ai centri per l impiego. La scarsa istruzione e la mancanza di una formazione continua rendono difficile reimpiegarli in posti di lavoro qualificati, mentre l età elevata impedisce che siano reinseriti in quelli non qualificati. Critica risulta anche la situazione dei giovani, maschi e femmine, poiché, come in tutti i paesi europei senza un diffuso sistema di formazione in alternanza, la transizione dalla scuola al lavoro è lunga e accidentata, come è segnalato dalla frequenza, peraltro ormai stabilizzata, delle persone in cerca di prima occupazione e dei rapporti di lavoro instabili. Le difficoltà sono acuite a Varese in particolare da un rilevante sfasamento tra i percorsi formativi seguiti dai giovani e i fabbisogni espressi dalle imprese, soprattutto da quelle industriali. Infatti, nelle indagini sulle assunzioni previste i posti vacanti giudicati difficili da coprire si concentrano su parecchi lavori qualificati di tipo tecnico nell industria, oltre che su mansioni non qualificate. Quanto alle donne adulte, il loro tasso di occupazione è ormai prossimo al traguardo fissato dall Unione Europea, ma quello di disoccupazione rimane ad un livello discreto. Ciò significa che vi è un ampia fascia di donne che non riescono a trovare un lavoro, anche per l ancor scarsa disponibilità di rapporti part time, oltre che probabilmente per le carenze nelle politiche di cura per i bambini e gli anziani. La diffusione dei rapporti di lavoro non standard sembra essersi arrestata e quindi è probabile che si limiti ad interessare la fase della transizione dalla scuola al lavoro. D altronde, in un sistema produttivo ove predominano le piccole imprese la differenza tra avere un occupazione dipendente a tempo indeterminato oppure una delle varie forme di lavoro instabile non appare molto rilevante dal punto di vista della sicurezza dell occupazione. Piuttosto, il recente andamento divergente tra il volume delle iscrizioni ai centri per l impiego (in forte crescita) e il tasso di disoccupazione (sostanzialmente stabile) potrebbe essere un segnale di una ripresa del lavoro irregolare. Questo fenomeno sembra interessare soprattutto i lavoratori anziani, cui si deve principalmente la crescita delle iscrizioni. In conclusione, le principali criticità strutturali che le politiche del lavoro (e della formazione) dovranno affrontare si possono così riassumere: 1. carenza di giovani locali disposti a svolgere mansioni poco qualificate, soprattutto nei settori tradizionali dell industria manifatturiera e nelle costruzioni; 2. crescente presenza di lavoratori immigrati da paesi non Unione Europea, spesso con buoni livelli di istruzione, ma comunque disposti a svolgere le attività meno qualificate; 3. difficoltà di reinserimento nell occupazione regolare di lavoratori anziani poco qualificati espulsi dai processi di ristrutturazione industriale; 4. difficoltà nella transizione dei giovani dalla scuola al lavoro, anche per lo sfasamento tra percorsi formativi e fabbisogni del sistema produttivo; 5. diffuse carenze di operai specializzati e tecnici in vari rami dell industria manifatturiera 6. scarsa occupazione femminile adulta, soprattutto a bassa istruzione, per le difficoltà di conciliare il tempo di lavoro con quello di cura familiare; 7. rischio di ripresa dell occupazione irregolare. 8. scarsa occupabilità dei soggetti più deboli e soprattutto dei diversamente abili (portatori di handicap). 5

11 Gli strumenti delle politiche del lavoro Gli strumenti cui comunemente si ricorre per attuare le politiche del lavoro si possono raggruppare in quattro grandi famiglie. 1. La costruzione e la diffusione di informazioni sulle caratteristiche delle persone in cerca di occupazione e sui posti di lavoro vacanti presso le imprese ha innanzi tutto il compito di rendere trasparente il mercato del lavoro agevolando e rendendo più veloce l incontro tra domanda e offerta. Ma, oltre a quello micro e a breve termine di far conoscere le opportunità esistenti ai soggetti interessati, la diffusione di informazioni sul mercato del lavoro può avere anche un ruolo macro e a medio-lungo termine. Infatti, la diffusione di informazioni, ovviamente non più puntuali, ma aggregate, sulle opportunità esistenti può spingere vuoi le persone in cerca di occupazione, vuoi le imprese a modificare i propri percorsi di ricerca e le proprie disponibilità qualora risulti che le occasioni cercate sono molto rare o non esistono affatto. Quanto prima i lavoratori o le imprese si rendono conto che i loro first best sono difficilmente realizzabili nella situazione esistente, tanto prima essi possono trovare soddisfazione alle proprie esigenze accettando un second best. 2. Poiché diffondere informazioni spesso non è sufficiente per soggetti non in grado di comprendere le proprie esigenze e di valorizzare le proprie capacità nel contesto esistente, le politiche attive del lavoro sono solite ricorrere a varie forme di orientamento professionale. Infatti, oltre a fornire conoscenze sulle opportunità di occupazione e le occasioni di formazione, l orientamento professionale mira a far emergere le inclinazioni e le attitudini personali e indica le professioni nelle quali tali attitudini potranno avere maggiori probabilità di esprimersi. Lo scopo è di rafforzare la capacità di compiere scelte autonome e consapevoli delle proprie inclinazioni e possibilità, e quindi la capacità di governare il percorso lavorativo. Grazie all intervento di operatori qualificati, il lavoratore si confronta con la realtà del mercato del lavoro e ciò lo costringe a fare il bilancio delle proprie esperienze e delle proprie aspettative. In questo modo il lavoratore giunge ad auto-definirsi obiettivamente e quindi anche a negoziare le proprie attese lavorative qualora si rivelino inadeguate rispetto alle proprie capacità o sfasate rispetto alle opportunità offerte dal mercato del lavoro locale. In senso ampio, un azione di orientamento professionale, che si distingue da quello scolastico perché tiene conto delle possibilità occupazionali, può essere rivolta anche verso le famiglie, quando, oltre a diffondere informazioni, si cerca esplicitamente di modificarne le scelte sui percorsi formativi dei figli. Invece, non si suole parlare di orientamento quando l intervento è volto a modificare i requisiti delle imprese quanto alle caratteristiche personali e/o professionali dei lavoratori richiesti. Ma si tratta di un azione molto simile quando gli operatori dei centri per l impiego che ricevono delle richieste di lavoratori assolutamente non disponibili tentano di negoziarle orientandole verso dei lavoratori disponibili, anche se con caratteristiche personali e/o professionali un poco differenti. Così come per quelle volte a diffondere informazioni, anche per attuare le azioni di orientamento il sistema informativo deve fornire informazioni aggregate, abbastanza dettagliate e soprattutto fondate e affidabili per risultare convincenti. 3. La terza famiglia di politiche del lavoro si fonda sull apprendimento e assume un carattere diverso secondo la prospettiva temporale degli obiettivi che deve raggiungere. A breve termine, si tratta essenzialmente di favorire l accesso al lavoro dei giovani usciti dal sistema formativo o di persone che ne sono stati privi per molto tempo (donne adulte, disoccupati di lunga durata). Questo obiettivo può essere raggiunto grazie al ricorso a forme di formazione mirata o di tirocinio, che da un lato svolgono una funzione di socializzazione o di risocializzazione al lavoro e/o dall altro consentono di acquisire alcune competenze aggiuntive sì da colmare il divario tra la formazione e/o l esperienza già acquisite in precedenza e quelle ora richieste dai posti di lavoro vacanti presso le imprese. 6

12 A medio-lungo termine, si tratta invece di indirizzare l intero sistema della formazione scolastica e professionale al fine di rispondere meglio alle esigenze di sviluppo del sistema produttivo e sociale. Ciò comporta, da un lato, un azione incisiva sui processi decisionali in sede di definizione della programmazione formativa al fine di evitare tendenze auto-referenziali da parte degli operatori della formazione e, dall altro, interventi di vasta portata per orientare famiglie e studenti verso i percorsi che più rispondono a tali esigenze. Per fondare responsabilmente una tale politica occorre disporre di informazioni affidabili sui fabbisogni (attuali, ma soprattutto proiettati nel prossimo futuro) di forza lavoro, articolati per grandi aree professionali. In provincia di Varese è la strada indicata dalla recente indagine sui cluster della meccanica di precisione e del biomedicale. Tuttavia, non si deve dimenticare che nella nuova economia della conoscenza la creazione di nuova forza lavoro con un elevata qualificazione, in particolare tecnico-scientifica, può essere di incentivo allo sviluppo di attività imprenditoriali ad elevata innovazione che in questa disponibilità trovano un importante fattore di localizzazione. 4. Infine, si può parlare di una quarta famiglia di politiche del lavoro per tutte quelle misure dirette a fornire un sostegno mirato a soggetti svantaggiati per quanto riguarda l accesso al lavoro. In questo caso non conta tanto la natura degli interventi (che di regola comprendono quelli delle altre tre famiglie), quanto quella delle persone cui gli interventi si rivolgono in un ottica di pari opportunità e di equità. Questi soggetti possono essere molto diversi e per identificarli si ricorre o ad una definizione a priori (le donne, i lavoratori anziani, i portatori di handicap, i cassaintegrati, ) oppure a criteri tratti dal loro comportamento (i disoccupati di lunga durata, le persone che cercano lavoro dopo un lungo periodo di inattività,.). Ovviamente i soggetti così identificati sono molto diversi e richiedono perciò misure di sostegno molto diverse. Per i portatori di handicap sia i soggetti sia le procedure di intervento sono definiti in modo preciso dalla normativa. Negli altri casi, invece, non soltanto le misure da attuare, ma anche la definizione stessa dei soggetti sui quali intervenire in via prioritaria è lasciata alla valutazione motivata di chi decide le politiche del lavoro, a livello regionale o provinciale. Per quanto riguarda i sistemi informativi, occorre dunque disporre di dati focalizzati sia sui soggetti a rischio di svantaggio per l accesso al lavoro, sia sui comportamenti che denotano difficoltà di occupabilità, come la durata della ricerca di lavoro o la frequenza dei rapporti di breve durata. Tali informazioni serviranno anche a selezionare le priorità in caso di risorse scarse per le politiche del lavoro. Data la natura mirata delle misure attuate in questi casi, occorrerà ovviamente avere informazioni anche sul loro esito, cioè sul destino dei soggetti interessati. In conclusione, si può far riferimento ad un aspetto che non costituisce una famiglia di politiche del lavoro, ma che ne è in qualche misura una precondizione perché siano realizzate in modo efficace. Spesso si trascura, infatti, che le politiche del lavoro richiedono un vasto consenso tra tutti i soggetti che sono interessati allo sviluppo economico e sociale di una società locale, gli stakeholders, secondo un termine ora di moda. Si tratta in primo luogo delle associazioni degli imprenditori e dei lavoratori, ma anche delle rappresentanze di chi opera nella formazione e nell innovazione tecnologica. Un ampia disponibilità di informazioni affidabili sul funzionamento del mercato del lavoro consente dapprima la stessa costruzione di una labour policy comunity e poi fa sì che una discussione informata porti a scelte migliori. In provincia di Varese, la presentazione negli ultimi anni di un rapporto annuale sul mercato del lavoro locale ha già fatto compiere grandi progressi in questa direzione. Un sensibile miglioramento del sistema informativo del lavoro e il suo collegamento a quello della formazione consentiranno sia di giungere ad un rapporto annuale più approfondito e incisivo, sia fondare su migliori informazioni gli altri momenti di discussione e decisione con le parti sociali e gli altri soggetti coinvolti nel policy making delle politiche del lavoro. 7

13 Il contesto istituzionale Da alcuni anni esiste un sistema europeo delle politiche dell occupazione e del lavoro, che, pur avendo definito dei precisi obiettivi per quanto riguarda i tassi di occupazione al 2005 e al 2010, si fonda su una procedura di coordinamento aperto che lascia ampi margini di discrezionalità ai governi nazionali. Infatti, a livello europeo sono soltanto decise delle linee-guida molto generali sulle politiche del lavoro da adottare, lasciando ai governi nazionali il compito di precisarle ogni anno in un piano nazionale per l occupazione, che deve comprendere anche una valutazione dei risultati raggiunti nell anno precedente. La corrispondenza dei piani nazionali alle linee guida europee è solo monitorata attraverso un processo di peer review, per cui ogni piano nazionale è valutato dagli altri stati europei, il cui parere se negativo ha mero valore di biasimo morale senza altra sanzione. Ancora più lasca è la relazione che esiste in Italia tra il Piano nazionale per l occupazione steso dal Ministero del lavoro e le politiche del lavoro attuate dalle Regioni, cui prima il d.l. 469/1997 e poi la riforma del titolo V della Costituzione hanno affidato ormai tutte le competenze in materia. È vero che il Piano nazionale per l occupazione è approvato ogni anno dalla Conferenza unificata Stato-Regioni-Città ed Autonomie locali, ma le Regioni sono soltanto moralmente vincolate a rispettarne le indicazioni, peraltro di regola molto vaghe e mai quantificate. Per di più non vi è alcun momento di verifica successivo. In questo quadro istituzionale il ruolo di coordinamento e di impulso del Ministero del lavoro potrebbe realizzarsi soltanto se il Ministero disponesse di risorse finanziarie proprie da destinare alle Regioni che si impegnino in modo particolare ad attuare misure coerenti con il Piano nazionale. Ma non è questo il caso, poiché, come si vede dal Piano 2004, quasi tutte le risorse destinate in Italia alle politiche attive del lavoro provengono da fondi europei (soprattutto il Fse). Ormai principali responsabili delle politiche del lavoro e dell occupazione, le Regioni ne hanno delegato gran parte alle Province, andando spesso ben oltre il dettato del dl. 469/1997, che attribuiva alle Province principalmente il compito di organizzare i servizi per l impiego. La Regione Lombardia ha legiferato soltanto all inizio del 1999 per disciplinare i compiti trasferiti dal dl. 469, senza ampliare successivamente le proprie attribuzioni, come pure sarebbe stato possibile grazie alla modifica costituzionale del Per quanto riguarda le politiche del lavoro, la legge della Regione Lombardia n. 1/1999 prevede che ogni tre anni il Consiglio Regionale approvi gli indirizzi programmatici per la definizione degli interventi regionali in materia di politiche attive del lavoro, dei servizi per l impiego e delle politiche formative, ripartendo tra le province le azioni proposte e le risorse finanziarie loro dedicate. Inoltre, alle Province è affidato il compito di definire dei piani provinciali, che devono esser approvati dalla Giunta regionale per la verifica del rispetto degli indirizzi programmatici indicati dal Consiglio Regionale. In realtà, gli indirizzi programmatici approvati dalla Regione prevedono numerosi e puntuali obiettivi, ma presentati con relativa vaghezza, come ha notato un rapporto di monitoraggio realizzato dall Irer per conto del Consiglio Regionale, che attribuisce questa situazione alla mancanza di un analisi del mercato del lavoro in grado di identificare le priorità e di quantificare i traguardi da raggiungere. In pratica sono elencati tutti i principali obiettivi di politica attiva del lavoro a livello locale: dal sostegno all occupazione dei giovani e delle altre fasce deboli alla promozione dell imprenditorialità, dallo sviluppo della formazione continua al sostegno delle pari opportunità tra uomini e donne. Di fatto, la Regione ha svolto la sua funzione di indirizzo degli interventi da attuare a livello provinciale e locale attraverso l emanazione di bandi su finanziamenti del Fse, dei quali potevano esser beneficiari anche un gran numero di operatori privati accreditati, oltre ai centri per l impiego, ai centri di formazione professionale e alle altre strutture delle Province. 8

14 Alla fine del 2004 la Regione e le Province hanno concordato un percorso di progressiva attribuzione alle Province di funzioni programmatorie e di spesa nel campo delle politiche del lavoro. Questo accordo si è tradotto nell assegnazione da parte della Regione direttamente alle Province di un fondo (su finanziamenti Fse) per realizzare attività di formazione e di orientamento al lavoro, e in particolare: azioni formative di specializzazione post qualifica, sostegno e accompagnamento all integrazione sociale e lavorativa delle categorie svantaggiate, interventi di orientamento professionale e attività di assistenza tecnica (cioè di supporto alle funzioni di gestione, monitoraggio e controllo sugli interventi realizzati). Dopo la delega alle Province della formazione professionale e della programmazione degli indirizzi nell istruzione secondaria superiore, l ampliamento della delega per le politiche del lavoro fa della Provincia il soggetto protagonista dell integrazione tra i sistemi Lavoro, Formazione e Istruzione a livello locale. L istituzione di un unico assessorato è indice di un indirizzo che a medio-lungo termine finalizza i sistemi dell istruzione e della formazione allo sviluppo dell occupazione e dell economia locale e a breve consente di meglio utilizzare interventi formativi come misure di politica attiva del lavoro. Gli strumenti istituzionali ed operativi Gli strumenti istituzionali e operativi cui la Provincia ricorre per realizzare gli interventi di politica del lavoro sono: 1. la Commissione provinciale Lavoro, Formazione professionale e Istruzione; 2. gli 8 Centri per l impiego; 3. i 39 sportelli InFormaLavoro attivati dai comuni; 4. il Collocamento Mirato Disabili; 5. l Agenzia formativa e il Centro di formazione professionale e inserimento lavorativo per disabili. 9

15 1.2 Ambiti di intervento Identificazione delle criticità e dei punti di forza del mercato del lavoro locale Obiettivi: cercare di mettere in luce con il massimo di anticipo possibile i problemi critici al fine di progettare interventi di politica del lavoro, della formazione, di sostegno al sistema produttivo Soggetti protagonisti: assessore / dirigenti Soggetti da coinvolgere nel processo di analisi e di decisione: - commissione consiliare - commissione parti sociali - responsabili dei servizi - consigliere di parità Criteri ispiratori Temi - bilanciamento tra completezza e sinteticità delle informazioni: set di grandi indicatori che coprano l intera gamma degli aspetti del mercato del lavoro locale, possibilmente a confronto con il quadro regionale - periodicità annuale, ma sequenza di medio periodo con la costruzione di serie storiche, fondate anche su medie mobili a base triennale - dimensione previsiva a medio termine per i flussi demografici in ingresso e in uscita nella/dalla età attiva e in uscita dal sistema formativo - scadenza fissa: marzo-aprile (rapporto annuale sul mercato del lavoro) - presentazione molto amichevole - disoccupazione: livello / flusso - occupazione: livello / flusso - dinamica demografica delle forze di lavoro potenziali - dinamica dei flussi in uscita da sistema formativo - posti di lavoro vacanti e assunzioni previste - criticità: cassa integrazione e mobilità - imprese: livello e flusso Livello di aggregazione - di regola solo provinciale 10

16 Dati e indicatori Temi Set di indicatori Tasso di disoccupazione persone in cerca di occupazione/forze lavoro*100 disaggregato per: maschi + femmine maschi / femmine età (fasce ISTAT: 15-24, 25-29, 30-64, 15-64, 55-64) Disoccupazione Fonte: Istat, Rilevazione sulle forze di lavoro SINTESI DW dati_di_contesto Tasso di variazione dello stock di disoccupati [disoccupati (t) disoccupati (t-1)] / disoccupati (t-1)*100 disaggregato per: maschi + femmine maschi / femmine Fonte: Istat, Rilevazione sulle forze di lavoro SINTESI DW dati_di_contesto Tasso di occupazione (popolazione15-64 anni) occupati/popolazione anni *100 disaggregato per: maschi + femmine maschi / femmine età Fonte: Istat, Rilevazione sulle forze di lavoro SINTESI DW dati_di_contesto Tasso di variazione dello stock di occupati [occupati (t) occupati (t-1)] / occupati (t-1)*100 Occupazione disaggregato per: maschi + femmine maschi / femmine settore aggregato (4) dipendenti / indipendenti Fonte: Istat, Rilevazione sulle forze di lavoro SINTESI DW dati_di_contesto Quota di occupati per settore economico occupati settore/totale occupati*100 disaggregato per: dipendenti / indipendenti Fonte: Istat, Rilevazione sulle forze di lavoro SINTESI DW dati_di_contesto Tasso di occupazione settoriale occupati settore/popolazione anni*100 Fonte: Istat, Rilevazione sulle forze di lavoro SINTESI DW dati_di_contesto fornisce i dati necessari, ma non l indicatore 11

17 Dinamica delle forze di lavoro Saldo tra la popolazione in ingresso e quella in uscita nella/dalla età attiva [popolazione anni (t) - popolazione anni (t)] Fonte: Istat, Rilevazione sulle forze di lavoro (da ricostruire con stima approssimativa) SINTESI DW dati_di_contesto dovrebbe fornire i dati necessari, ma non l indicatore Movimento demografico Dinamica demografica Saldo naturale Saldo migratorio interno Saldo migratorio Fonte: Istat (dati fondati su anagrafi comunali resi pubblici con ritardo di 3-4 anni) Dati non presenti in SINTESI Tasso di variazione dei diplomati per tipologia scolastica [diplomati (t) diplomati (t-1)] / diplomati (t-1)*100 Nota: attualmente non c è una raccolta sistematica dei diplomati per tipologia scolastica poiché alcune scuole dove sono presenti diversi indirizzi non forniscono il dato disaggregato per tipologia. In alternativa il tasso di variazione può essere calcolato sugli iscritti all ultimo anno (che può essere considerato una proxy dei futuri diplomati) per tipologia scolastica. Dinamica dei flussi in uscita dal sistema formativo Fonte: OPI Varese SINTESI DW_dati_provinciali (da inserire a cura delle province) Tasso di variazione degli allievi usciti dai corsi di formazione per settore formativo [allievi (t) allievi (t-1)] / allievi (t-1)*100 Fonte: Provincia di Varese, Sezione Politiche Formative La condizione professionale degli ex-allievi dei corsi di formazione professionale per non occupati in provincia di Varese SINTESI DW_dati_di_contesto: iscritti alla FP DW_obbligo_formativo (da controllare) Tasso di occupazione degli allievi usciti dai corsi di formazione per settore formativo occupati/intervistati*100 Fonte: Provincia di Varese, Sezione Politiche Formative La condizione professionale degli ex-allievi dei corsi di formazione professionale per non occupati in provincia di Varese Dati non presenti in SINTESI Posti di lavoro vacanti e assunzioni previste Archivio sembra presente in SINTESI DW_dati_ di_ contesto (?????) Tasso di variazione previsto per settore saldo occupazionale previsto (t+1)/stock di occupati (t)*100 Fonte: Unioncamere-Ministero del Lavoro, Sistema Informativo Excelsior Indice di difficoltà di reperimento per settore assunzioni previste di difficile reperimento (t+1)/assunzioni previste (t+1)*100 Fonte: Unioncamere-Ministero del Lavoro, Sistema Informativo Excelsior Indice di difficoltà di reperimento per grandi gruppi professionali assunzioni previste di difficile reperimento (t+1)/assunzioni previste (t+1)*100 Fonte: Unioncamere-Ministero del Lavoro, Sistema Informativo Excelsior 12

18 Tasso di variazione delle ore di CIGS [ore CIGS (t) ore CIGS (t-1)] / ore CIGS (t-1)*100 disaggregato per: settore Criticità: cassa integrazione guadagni e mobilità Fonte: Inps Dati non presenti in SINTESI Tasso di variazione dello stock di iscritti alle liste di mobilità [iscritti (t) iscritti (t-1)] / iscritti (t-1)*100 con / senza indennità Fonte: Mobylist Dati presenti in SINTESI, ma non prevista elaborazione indicatori Flusso di ingressi nelle liste di mobilità con e senza indennità Flusso di iscrizioni alle liste di mobilità con e senza indennità registrato nel periodo Fonte: Mobylist Dati presenti in SINTESI, ma non prevista elaborazione indicatori Flusso di ingressi nelle liste di mobilità per settore Flusso di iscrizioni alle liste di mobilità per settore registrato nel periodo (t) Fonte: Mobylist Dati presenti in SINTESI, ma non prevista elaborazione indicatori Tasso di variazione delle imprese attive per settore [imprese attive (t) imprese attive (t-1)] / imprese attive (t-1)*100 Imprese Archivio sembra presente in SINTESI DW_dati_ di_ contesto / demografia di impresa Fonte: Movimprese Tasso di natalità iscrizioni di imprese (flusso in t)/ media delle imprese attive (t)*100 disaggregato per: settore Fonte: Movimprese Tasso di mortalità per settore cancellazioni di imprese (flusso in t)/ media delle imprese attive (t)*100 Fonte: Movimprese Dati dai Centri per l impiego Tasso di variazione dello stock di iscritti (solo disponibili ai sensi della legge 181) [iscritti disponibili a fine periodo (t) - iscritti disponibili a fine periodo (t - 1)] / iscritti disponibili a fine periodo (t - 1) disaggregato per: genere e in cerca di prima occupazione / disoccupati (ex GSS - Tab. 2.6) genere e comunitari / non comunitari (ex GSS - Tab. 2.2) Fonte: Centri per l impiego SINTESI DW_stato _occupazionale / tasso di disponibilità al lavoro fornisce il dato, ma disaggregato solo per genere ed età. Tasso di variazione del flusso di avviamenti [avviamenti durante periodo (t) - avviamenti durante periodo (t - 1)] / avviamenti durante periodo (t - 1) 13

19 disaggregato per: genere e tipo di rapporto (interinali/determinato/indeterminato/ecc.) (ex COB Tab. 1.1) genere e settore (ex COB Tab. 1.11) genere e livello di inquadramento (ex COB Tab. 1.4) Fonte: Centri per l impiego SINTESI DW avviamenti /dettaglio avviamenti Saldo tra avviamenti e cessazioni [avviamenti durante periodo (t) cessazioni durante periodo (t)] disaggregato per: genere e settore (ex COB Tab. 7.3) genere e livello di inquadramento (ex COB Tab. 7.1) Fonte: Centri per l impiego SINTESI DW avviamenti /avviamenti e cessazioni Tasso di avviati [avviati durante periodo (t)] / [iscritti disponibili fine periodo (t-1)]*100 disaggregato per: genere e comunitari / non comunitari (ex COB Tab. 4.1) SINTESI DW_stato _occupazionale / DW_avviamenti: tasso di avviamento soggetti disponibili Flussi di assunzioni e cessazioni Andamento delle assunzioni, delle cessazioni e dei saldi disaggregato per: settore italiani / comunitari /non comunitari Fonte: Osservatorio Inail Dati non presenti in SINTESI Indici (eventuali) 14

20 1.2.2 Definizione delle linee guida dell orientamento professionale e scolastico Obiettivi: scegliere se avere un orientamento direttivo verso uno o più settori produttivi / occupazioni oppure un orientamento non direttivo centrato sulle spontanee propensioni dei giovani e delle persone in cerca di lavoro; nel primo caso: identificare quali settori / occupazioni vanno promossi e fornire informazioni per sostenere azioni di orientamento Soggetti protagonisti: assessore / dirigenti / responsabile del servizio Soggetti da coinvolgere nel processo di analisi e di decisione: - commissione consiliare - commissione parti sociali - responsabili Informagiovani e Centri impiego - dirigenti scolastici Criteri ispiratori: Temi - informazioni dettagliate sullo sfasamento attuale e previsto a medio termine tra fabbisogni del sistema produttivo e disponibilità di forza lavoro - periodicità annuale, ma sequenza storica di lungo periodo e dimensione previsiva a medio termine (flussi demografici e in uscita da sistema formativo) - tempestività / scadenza fissa (piano della formazione professionale e scelte per l attivazione di corsi scolastici) - dinamica demografica delle forze di lavoro - dinamica dei flussi in uscita da sistema formativo - posti di lavoro vacanti e assunzioni previste - situazione delle liste di mobilità e delle persone in cerca di lavoro Livello di aggregazione - provincia e zona 15