Marica Tolomelli SISTEMA FEDERALE E WELFARE. L ESEMPIO DELLA GERMANIA

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1 Marica Tolomelli SISTEMA FEDERALE E WELFARE. L ESEMPIO DELLA GERMANIA

2 Indice I. LA GERMANIA COME STATO FEDERALE Fondamenti giuridico-costituzionali Statalità dei Länder e dunque separazione verticale dei poteri di governo tra autorità centrale e autorità locali Ripartizione delle competenze legislative tra centro e periferia La potestà amministrativa dei Länder e loro influenza attraverso il Bundesrat "Compiti comuni" di Bund e Länder Rapporti tra Bund e Länder: il federalismo cooperativo Assetto finanziario Attribuzione delle entrate Gestione delle uscite II. ORGANIZZAZIONE DEL WELFARE NEL SISTEMA FEDERALE TEDESCO Assicurazione sociale Sistema previdenziale-pensionistico Sistema sanitario Assicurazione di assistenza (Pflegeversicherung) Assicurazione contro la disocupazione Assistenza sociale Formazione professionale Politica famigliare e giovanile...36 III. FUORI DAL CONTINENTE EUROPEO: IL WELFARE NEL FEDERALISMO AMERICANO (O UN CASO DI "RELUCTANT WELFARE")...39 IV. BIBLIOGRAFIA...45

3 I. La Germania come Stato federale La Bundesrepublik è costituzionalmente sorretta da un ordine politico-istituzionale federativo. In esso il Bund e i Länder costituiscono i livelli operativi fondamentali in un assetto di complesso equilibrio dei rapporti tra centro e periferia. Il sistema federale tedesco si regge infatti su di un articolato impianto fatto di bilanciamenti e contrappesi che impediscono al Bund di comprimere oltre misura la sfera di autonomia dei Länder e, in sostanza, assicurano a questi ultimi un considerevole peso politico e un notevole potere contrattuale nei confronti dell'autorità centrale. Bund e Länder sono parti di un'entità comune (Gemeinwesen) qualificata dal senso di appartenenza allo stesso popolo tedesco. In altri termini essi sono articolazioni di una medesima unità politica e si trovano perciò in una condizione di necessaria dipendenza reciproca, tant'è che le loro attività si intrecciano, si condizionano ed interferiscono continuamente. Il principio fondamentale che governa tale intreccio di rapporti è quello della Bundestreue o della lealtà federale; un impegno di fedeltà al patto di unione, 1 quindi di spirito di fondamentale solidarietà tra i vari livelli istituzionali. Questo dovere implica che tutte le parti dell'unione costituzionale sono tenute ad operare congiuntamente in conformità della natura di queste e a contribuire sia al rafforzamento dell'unità federale che alla garanzia dei legittimi interessi dei suoi membri. Ne segue che il singolo Land non può legittimamente opporsi ad accordi federali e quindi impedirne per tutti la conclusione se non per motivi non arbitrari. In altri termini, il principio della Bundestreue corrisponde ad un divieto di esercizio abusivo o arbitrario della competenza di ogni unità istituzionale e del mancato rispetto di modalità procedurali che da esso discendono. 1. Fondamenti giuridico-costituzionali. Per poter meglio comprendere quali sono i principi di funzionamento del Welfare State in Germania è forse utile accennare, in via preliminare, ai più importanti fondamenti giuridico-costituzionali del federalismo tedesco. Schematicamente essi possono essere riassunti nei seguenti punti: 1 Principio non espressamente definito dalla Costituzione ma introdotto di fatto nell'ordinamento soprattutto con il consolidarsi del carattere cooperativo del federalismo a partire dal Sul principio della Bundestreue cfr. in particolare Anzon /06/03 3

4 1.1 Statalità dei Länder e dunque separazione verticale dei poteri di governo tra autorità centrale e autorità locali. I Länder sono considerati Stati veri e propri nel senso che sono dotati di un potere di governo (Staatsgewalt) "originario". Assieme al Bund i Länder costituiscuono insomma le dimensioni basilari del "doppio livello di statalità" del sistema federale tedesco. Il carattere statale dei Länder - che gioca, come si illustrerà più avanti, un ruolo decisivo nella configurazione del federalismo tedesco in senso "cooperativo" - implica pertanto una loro generale capacità di concludere trattati e accordi amministrativi tra di essi o con il Bund. Attraverso questi trattati essi possono disciplinare il modo di esercizio delle rispettive attribuzioni. Dal carattere statale dei Länder si deduce inoltre un generico principio della loro pariordinanzione sia reciproca che rispetto al Bund. A questo proposito occorre tuttavia precisare che il Tribunale costituzionale federale (Bundesverfassungsgericht) ha affermato la sovraordinazione in principio del Bund e la pariordinazione con i Länder soltanto negli ambiti non regolati dalla Costituzione. Strettamente connesso al principio della statalità dei Länder è il principio di separazione verticale dei poteri di governo tra autorità centrale e autorità locale. I padri della Legge Fondamentale - Grundgesetz (GG) - pensarono la separazione verticale dei poteri come un efficace presidio di libertà e democrazia, dunque un irrinunciabile mezzo di difesa contro il pericolo del risorgere della dittatura. Al fine di salvaguardare al meglio il principio della separazione verticale dei poteri sono state sottratte al potere di revisione costituzionale sia l'articolazione del Bund in Länder, sia la titolarità per questi di funzioni legislative; mentre è consentita la sola possibilità di procedere a nuove e più adeguate forme di ripartizione del territorio federale. 1.2 Ripartizione delle competenze legislative tra centro e periferia Sul piano giuridico-costituzionale il principio della statalità dei Länder trova riscontro nella presunzione generale di competenza a loro favore e nella configurazione del Bund come ente a competenze enumerate. La delimitazione delle competenze tra Bund e Länder è regolata dalle disposizioni della Legge Fondamentale in materia di legislazione esclusiva e concorrente (art. 70). La riserva legislativa a favore del Bund è contenuta negli artt Così per es. l'art. 73, il quale contempla le materie di competenza esclusiva del Bund: affari esteri, difesa e protezione della popolazione civile; cittadinanza federale; libertà di circolazione, 2 Occorre accennare inoltre agli artt. 91a c. 2 e 3, 105 c. 2, 109 c. 3 che demandano al legislatore federale diversi tipi di potestà legislativa (esclusiva, concorrente, di cornice o quadro, di principio) in numerose materie espressamente indicate. 05/06/03 4

5 passaporti, immigrazione, emigrazione ed estradizione; sistema valutario e monetario, pesi e misure, determinazione del tempo; unità del territorio doganale e commerciale, trattati di commercio e navigazione, libertà di circolazione delle merci, scambi commerciali e movimenti dei pagamenti con l'estero (compresa la protezione doganale e dei confilini); traffico aereo, delle ferrovie totalmente o a maggioranza nella proprietà del Bund, costruzione, manutenzione ed esercizio delle linee ferroviarie; sistema postale e telecomunicazioni; stato giuridico del personale al servizio del Bund e degli enti di diritto pubblico direttamente dipendenti dal Bund; protezione giuridica industriale, diritti d'autore e diritti degli editori; collaborazione di Bund e Länder nelle questioni relative alla polizia criminale, alla difesa dell'ordinamento federale liberal-democratico, e della stabilità e della sicurezza del Bund o di un Land, alla difesa contro iniziative nel territorio del Bund, che, attraverso la violenza o la preparazione di essa pregiudichino interessi internazionali della Repubblica Federale Tedesca, come anche nell'istituzione di un Ufficio federale di polizia criminale per la lotta alla delinquenza internazionale; statistica per scopi federali. L'articolo successivo fornisce invece un elenco dettagliato della legislazione concorrente. A parte la competenza esclusiva, tutte le altre materie sono strutturate in modo tale da configurare un vero e proprio concorso dei legislatori federali e di quelli dei Länder nei diversi settori materiali. La presenza della presunzione generale di competenza a favore degli Stati membri non ha impedito però, di fatto, il prodursi di un notevole ampliamento delle attribuzioni legislative del Bund. Questo è avvenuto in seguito all'esercizio della competenza federale concorrente, 3 con il quale il Bund ha 3 Sono materia di legislazione concorrente le seguenti voci: diritto civile, diritto ed esecuzione penale, ordinamento giudiziario e procedura, avvocatura, notariato e consulenza legale; stato civile; diritto di riunione e associazione; diritto di soggiorno e residenza degli stranieri; disciplina in materia di armi ed esplosivi; problemi relativi ai profughi e agli espulsi; assistenza pubblica; danni di guerra e risarcimento; assistenza per gli invalidi di guerra e le famiglie dei caduti, assistenza per i priogionieri di guerra; tombe dei caduti e delle vittime di guerra e delle vittime della tirannia; legislazione economica (minieri, industria, energia, artigianato, mestieri, commercio, banche, borsa, assicurazioni di diritto privato); porduzione ed utilizzazione dell'energia nucleare a scopi di pace, istituzione e gestione di entri preposti a questi scopi, difesa da pericoli che sorgono nello sprigionamento dell'energia atomica o mediante i raggi ionizzanti e la rimozione di materiale radioattivo; diritto del lavoro,compreso l'ordinamento dell'impresa, la protezione del lavoor, il collocamento dei lavoratori, le assicuzioni sociali e le assicurazioni contro la disoccupazione; disciplina dei contributi per l'istruzione e la promozione della ricerca scientifica; legislazione relativa a particolari casi di espropriazione; trasferimento delle proprietà terriere, delle ricchezze naturali e dei mezzi di produzione in proprietà collettiva o in altre forme di economia collettiva; prevenzione degli abusi da parti di gruppi di potere economico; promozione della produzione agrcicola e forestale, garanzia dei rifornimenti alimentari, importazione ed esportazione di prodotti agricoli e forestale, pesca d'alto mare e costiera, protezione dei litorali; traferimenti immobiliari, la legislazione concernente la 05/06/03 5

6 via via coperto con la propria legislazione settori sempre più vasti delle materie costituzionalmente demandate a tale tipo di competenza. 4 Questo perché a differenza della legislazione concorrente in Italia, in Germania la competenza concorrente è concepita nel senso di attribuire, in settori espressamente elencati, la "preferenza" alla legislazione del Bund rispetto a quella dei Länder. In altri termini: una volta che il legislatore federale, in presenza dei presupposti espressamente previsti dalla GG (art. 72), 5 interviene a disciplinare certe fattispecie, si verifica un effetto di sbarramento (Sperrwirkung) nei confronti del legislatore del Land, che, pur se in origine competente, non è più abilitato ad intervenire. L'estensione della potestà legislativa del Bund contemplata dall'art. 72 è prevista nei casi in cui una questione non possa essere efficacemente regolata da singoli Länder, se la regolamentazione mediante legge di un Land può nuocere agli interessi degli altri Länder o della collettività; se lo richiedono la tutela dell'unità giuridica o dell'unità economica e, soprattutto, la garanzia dell'uniformità delle condizioni di vita. terra (a esclusione del diritto relativo a contributi di urbanizzazione) e gli altri affari agrari, le abitazioni, le migrazioni e i luoghi di insediamento; misure contro le malattie dell'uomo e degli animali, infettive e pericolose per la collettivit`, l'autorizzazione dell'esercizio della professione midica e di altre professioni sanitarie e all'esercizio dei mestieri sanitari, il commercio di medicinali, farmaci, narcotici e veleni; sicurezza economica degli ospedali e la disciliplina delle tariffe ospedaliere; protezione del traffico di generi alimentari e voluttuali, di oggetti di prima necessità, di foraggi, di piante e semi agricolii e forestali, cura e protezione di piante e animali; navigazione d'alto mare e costiera, seganletica marittima, navigazione interna, servizio metereologico, canali marittimi e canli interni adibiti al traffico comune; traffico stradale, autoveicoli, costruzione e manuntenzione delle strade nazionali di grande comunicazione, istituzione e decisione di pedaggi per l'uso di strade pubbliche con veicoli; le linee ferroviarie che non siano ferrovie del Bund a eccezione delle ferrovie di montagna; rimozione dei rifiuti, lotta all'inquinamento atmosferico e acustico; responsabilità dello Stato; fecondazione artificiale negli esseri umani, esame e modificazione articiale di informazioni ereditarie e discliplina per i trapianti di organi e tessuti organici. Cfr. art. 74 GG. 4 Occorre infatti tener presente che oltre all'ampliamento delle materie di competenza concorrente la potestà legislativa del Bund comprende anche pur una serie di disposizioni-quadro esplicitamente contemplate nell'art. 75 GG. 5 Così recita l'articolo: "I. Nell'ambito della legislazione concorrente, i Länder hanno competenza legislativa solo quando e nella misura in cui il Bund non abbia fatto uso del suo diritto di legiferare. II. Il Bund ha in questo ambito il diritto di legiferare quando e nella misura in cui la realizzazione di uniformi condizioni di vita nel territorio federale o la tutela dell'unità giuridica o economica nell'interesse dello Stato nel suo complesso, rendano necessaria una disciplina legislativa federale. III. Può essere stabilito con una legge federale che una disciplina legislativa federale, della quale non sussista più la necessità ai sensi del comma 2, venga sostituita con legislazione dei Länder." 05/06/03 6

7 Resta tuttavia da notare che nonostante la rilevata dilatazione della potestà legislativa del Bund la presunzione generale di competenza a favore dei Länder non è stata svuotata. Basti per es. osservare che il Bund non può assumere alcuna competenza legislativa "tacita" derivante cioè dal criterio della natura della cosa. Il fatto che i Länder esercitino in modo congiunto o coordinato una funzione (come per es. nel caso della produzione e diffusione di programmi radiotelevisivi) di per sé non è infatti una ragione sufficiente per fondare una competenza "naturale" del Bund. 1.3 La potestà amministrativa dei Länder e loro influenza attraverso il Bundesrat L'accrescimento del potere legislativo federale - quale di fatto si è manifestato negli ultimi decenni - non si è tradotto automaticamente in un corrispondente schiacciamento dell'autonomia dei Länder. Questo perchè l'articolazione del sistema federale tedesco è tale da consentire il mantenimento di un certo equilibrio delle competenze. Un importante fattore equilibratore consiste, per esempio, nell'attribuzione in capo ai Länder, come competenza propria, dell'attività amministrativa di esecuzione delle leggi federali (art. 83), salvo che in casi limitatissimi ed espressamente previsti per es. affari esteri, difesa, finanze, forze armate, ferrovie, poste e telecomunicazioni (queste ultime ora nei limiti previsti dalle privatizzazioni). L'affidamento in modo tendenzialmente esclusivo - a parte cioè i casi espressi di amministrazione mista (Mischverwaltung) - del dominio dell'attuazione della legislazione federale all'apparato gorvernativo-burocratico dei Länder pone questi ultimi in una posizione di forza nei confronti dell'autorità centrale del governo, costituendo in questo modo un rilevante contrappeso alla preminenza del Bund nella funzione legislativa. A ciò si aggiunge inoltre il fatto che l'affidamento del dominio di esecuzione della legislazione federale esclude la formazione di un grosso apparato burocratico centralizzato a servizio del Bund, apparato che, come noto, può costituire uno dei più efficaci elementi di orientamento in senso centralistico del rapporto tra autorità centrale e autorità locali. Un secondo importante fattore di equilibrio nei rapporti tra Bund e Länder risiede anche nella particolare funzione esercitata dal Bundesrat, la seconda camera del parlamento composta da rappresentanti dei Governi dei Länder - che li nominano e li revocano - in numero pari al numero dei voti attribuito a ciascun Land in relazione al numero dei suoi abitanti (art. 51). 6 Il Bundesrat 6 Più precisamente: Ogni Land ha almeno tre voti; i Länder con più di due milioni di abitanti ne hanno quattro; quelli con più di sei milioni di abitanti ne hanno cinque; quelli con più di sette milioni di abitanti ne hanno sei. Ogni Land può inviare tanti membri quanti sono i suoi voti. Art. 51, c. 2 e 3. In seguito all'unificazione tedesca dal 1990 ai quattro maggiori Länder è stato assegnato un seggio in più, passando così da cinque a sei seggi. Cfr. Boldrin 1996, p. 65 sgg. 05/06/03 7

8 costituisce pertanto un anello di raccordo tra i due livelli della statalità - quello centrale del Bund e quello periferico dei Länder - di estrema importanza. Esso infatti consente ai Länder di collaborare all'attività legislativa e amministrativa del Bund e negli affari dell'unione Europea (art. 50). 7 Attraverso il Bundesrat i Länder partecipano dunque al procedimento di formazione della legislazione federale nei modi fissati negli artt. 76 ss., nonché alla funzione di revisione della Costituzione. La presenza del Bundesrat incide sull'equilibrio dei rapporti centro-periferia anche attraverso le competenze che gli spettano in importanti funzioni amministrative nei riguardi dei Länder. Questo vale ad es. nel caso degli interventi relativi all'attività di controllo dell'esecuzione delle leggi federali (art. 84, c. 3 e 4); nel caso dell'applicazione della c.d. coazione o esecuzione federale (Bundeszwang) per ottenere dai medesimi Länder l'adempimento di obblighi federali (art. 37), o ancora, nel caso di decisioni relative alle ipotesi-limite quali l'impiego da parte del Governo federale delle forze di polizia dei Länder, della guardia di frontiera federale e delle Forze armate in caso di pericolo per l'esistenza o per l'ordinamento liberale e democratico di un Land o della Federazione (artt. 91, c. 2 e 87, c. 4). Il Bundesrat, come espressione degli Esecutivi dei Länder, è composto dai vertici di quegli stessi apparati cui è rimessa l'esecuzione delle leggi federali e dunque è in grado anche per questa via di esercitare un peso assai rilevante sul sistema. Bisogna infine ricordare che il Bundesrat partecipa anche alla scelta dei giudici del Tribunale costituzionale federale, l'organo di suprema garanzia costituzionale. Le possibilità di influenza politica dei Länder a livello federale sono dunque tutt'altro che esigue o formali. 1.4 "Compiti comuni" di Bund e Länder I compiti comuni (Gemeinsamaufgaben) sono stati introdotti con la riforma costituzionale del Si tratta di aree di originaria competenza dei Länder che sono state passate ad una pianificazione quadro complessiva. Nel contemplare forme collaborative derogatorie dell'ordine costituzionale delle competenze la riforma ha comunque indicato tassativamente al Bund i limiti entro i quali esso può intromettersi nella sfera dei Länder e prestare la propria collaborazione in materie non spettanti alla propria competenza. 8 Secondo l'art. 91a sono "compiti comuni" quelli relativi a: l'ampliamento e la nuova costruzione di istituti di istruzione superiore (comprese le cliniche universitarie), il miglioramento della struttura economica regionale e il miglioramento della struttura agraria e della 7 Il nuovo art. 23, abrogato dal Trattato di unificazione del e riformulato ex novo nel 1992 in vista dell'attuazione del trattato di Maastricht, prevede particolari poteri di intervento del Bundesrat soprattutto per il caso in cui siano implicate competenze proprie dei Länder. 8 Si tratta tuttavia di compiti costituzionali e quindi di una forma di collaborazione tra Bund e Länder costituzionalmente doverosa. 05/06/03 8

9 protezione dei litorali se di rilievo per la generalità dei cittadini e se la collaborazione del Bund è utile al miglioramento delle condizioni di vita. Gli interventi nell'ambito dei "compiti comuni" si svolgono sulla base della pianificazione quadro comune disciplinata con legge federale soggetta all'assenso del Bundesrat, la quale deve indicare i principi generali in tema di procedura e organizzazione. Ogni singolo progetto può inoltre essere inserito nel piano comune soltanto previo l'assenso del Land interessato (art. 91a, c. 2 e 3). A seconda dei settori è previsto che il Bund sopporti per ogni Land fino alla (o almeno la) metà degli oneri finanziari previsti e che la sua partecipazione finanziaria sia stabilita in modo unitario per tutti i Länder. Per quanto riguarda il settore dell'istruzione e della ricerca scientifica di interesse sovraregionale è prevista una forma di collaborazione facoltativa (o collaborazione flessibile) tra Bund e Länder, così come contemplato dall'art. 91b. 9 In tal caso l'azione comune è disciplinata mediante accordi di tipo programmatorio e di partecipazione finanziaria, per i quali non sussiste l'intervento degli organi parlamentari. 1.5 Rapporti tra Bund e Länder: il federalismo cooperativo I rapporti tra Bund e Länder hanno subito alcuni importanti cambiamenti in seguito alla revisione della Legge Fondamentale del 1969, nel senso che sono stati rafforzati gli elementi di cooperazione tra i due livelli istituzionali. Di fatto tale revisione non ha introdotto nuove forme di cooperazione, ma è piuttosto intervenuta a legalizzare, regolamentandola, una prassi di collaborazione tra Bund e Länder ormai già fortemente consolidatasi. In particolare al concetto di federalismo cooperativo si è ispirata soprattutto la riforma dell'assetto finanziario, la quale ha rappresentato una parte fondamentale della revisione costitzionale del La riforma finanziaria introdotta in quell'anno ha infatti significato un rafforzamento dei momenti di coordinamento e di integrazione di competenze tra l'autorità centrale e gli enti periferici. Questo riguarda per esempio l'istituzione dei sopra citati "compiti comuni": alcune aree che fino a quella data erano state di competenza esclusiva dei Länder - edificazione di università, miglioramento della struttura agraria, ecc... - vennero dichiarate di competenza comune di Bund e Länder. 10 Il connotato specifico del federalismo cooperativo tedesco si ritrova pertanto nelle forme di azione congiunta in cui Bund e Länder - in 9 Così recita l'articolo: "Il Bund e i Länder possono collaborare sulla base di accordi per la programmazione dell'istruzione e per esigenze di istituzioni e iniziative di ricerca scientifica d'interesse sopraregionale. La divisione degli oneri viene determinata negli accordi." 10 Kilper/Lhotta 1996, p /06/03 9

10 quanto soggetti distinti e partners dotati di una autonoma capacità di determinazione - in via informale o istituzionalizzata stipulano accordi per definire le regole formali e materiali dell'esercizio coordinato delle competenze a ciascuno spettanti in vista del perseguimento di scopi particolari e di comune interesse. Come già accennato il principio del federalismo cooperativo 11 ha influenzato in particolare i meccanismi che regolano i rapporti finanziari tra Bund e Länder. Questo è ciò di cui ci si vuole occupare nella parte seguente. 2. Assetto finanziario Alla costituzione finanziaria del sistema federale tedesco - il modo in cui debbano essere reperiti, amministrati ed impiegati i mezzi finanziari necessari all'adempimento dei compiti pubblici - è dedicata la sezione X della Legge Fondamentale (artt. 104a-115 GG). Da una lettura di questa sezione risulta evidente l'attenzione con cui si è cercato di regolare costituzionalmente le finanze nel modo più univoco possibile. Dal punto di vista finanziario il sistema prevede, come facile immaginarsi, una sorta di federalismo fiscale, benché, soprattutto in seguito alla riforma del 1969, il peso preponderante della potestà legislativa del Bund sia palese. In materia di legislazione finanziaria il Bund ha infatti competenza esclusiva relativamente ai monopoli fiscali e ai dazi doganali, ha invece competenza concorrente, da esercitare con leggi assentite dal Bundesrat, per tutte le altre imposte il cui provento gli spetti (art. 105, c. 1 e 2). I Länder hanno invece una competenza legislativa limitatissima: essi possono legiferare solo sulle imposte locali di consumo e di lusso finché e nella misura in cui esse non siano analoghe a imposte disciplinate con legge federale (art. 105, c. 2a). Ne segue allora che i Länder non possono decidere autonomamente sulle loro più importanti entrate, ovvero le imposte. Il terzo ed ultimo comma dell'art. 105 sancisce che le leggi federali sulle imposte, i cui proventi spettano in tutto o in parte ai Länder o ai Comuni (e Consorzi di Comuni) necessitano dell'approvazione del Bundesrat. Pertanto, essendo la legislazione federale in materia finanziaria costantemente assoggettata all'assenso del Bundesrat, il peso dell'autorità centrale si attenua a favore di un certo grado di influenza dei Länder. Nonostante le numerose deroghe previste, il principio generale sottostante l'assetto finanziario è che il Bund e i Länder sopportino separatamente le spese relative ai compiti loro propri (art. 104a c. 1, 11 Per un'esposizione ricca di informazioni sull'istituzione del federalismo cooperativo cfr. Kilper/Lhotta 1996, pp /06/03 10

11 principio della separazione finanziaria). Nel contempo, alla base della ripartizione degli introiti sta l'idea che Bund e Länder debbano godere di una dotazione finanziaria che consenta loro di assolvre ai propri compiti costituzionali in piena autonomia finanziaria. Questi principi si espletano innanzitutto nella ripartizione verticale dei tributi (tutti espressamente nominati dall'art. 106 c. 1, 2 e 3). A questo riguardo numerose disposizioni disciplinano la ripartizione di alcuni dei tributi comuni (come ad es. nel caso dell'imposta sulle entrate, sulle società e sul giro d'affari) e contemplano anche una più limitata autonomia finanziaria dei Comuni, cui sono attribuiti il gettito delle imposte reali, di consumo e di lusso, oltre a una parte di quello dell'imposta sulle entrate (art. 106 c. 4-9). Un ulteriore principio regolativo è quello che stabilisce che nel quadro delle entrate ordinarie il Bund e i Länder hanno diritto alla copertura delle loro spese necessarie in modo proporzionale e che pertanto l'ammontare delle spese deve essere accertato sulla base di una pianificazione finanziaria pluriennale (art. 106 c. 3). La pratica della separazione e autonomia dei diversi livelli istituzionali non significa certo che ciascuno di essi possa gestire la propria economia indipendentemente dagli altri. Ci sono infatti importanti sedi di coordinamento tra la finanza del Bund, dei Länder e dei Comuni, come ad es. il Consiglio per la pianificazione finanziaria (Finanzplanungsrat) e il Consiglio per la congiuntura (Konjunkturrat). Il Bund detiene inoltre particolari possibilità di intervento nei confronti dei Länder e dei Comuni (art. 109, c. 3 e 4). Esso può, con legge federale assentita dal Bundesrat, imporre principi fondamentali per adeguare il bilancio alla situazione congiunturale e per una pianificazione finanziaria pluriennale. Con il medesimo strumento il Bund può anche imporre limiti al ricorso al credito per sé stesso, i Länder e i Comuni, nonché imporre la costituzione di depositi infruttiferi (riserve di perequazione congiunturale) presso la banca centrale. Con la riforma finanziaria del 1969 è stato rafforzato il principio redistributivo della perequazione, il quale agisce contemporaneamente sia in senso verticale, regolando la distribuzione tra autorità centrali e periferiche, sia in senso orizzontale, regolando la distribuzione tra i Länder. La perequazione finanziaria in senso verticale stabilisce uno stretto intreccio tra i bilanci pubblici di Bund, Länder e Comuni. Il principale canale di raccolta e redistribuzione verticalmente "perequata" funziona attraverso il meccanismo del Großer Steuerverbund (unione fiscale). Mentre fino al 1969 ai Länder spettavano circa 2/3 delle imposte sul reddito e sulle società, la riforma finanziaria ha abbassato questa quota portandola al 50%, ma introduncendo, d'altro canto, una forma di risarcimento ai Länder e proponendo una partecipazione di quest'ultimi alle imposte sul giro d'affari e sull'industria e commercio. 05/06/03 11

12 La perequazione orizzontale tra i Länder, il cui meccanismo di funzionamento si spiegherà più avanti, muove dall'idea che tutti i Länder debbano essere in grado di offrire ai propri cittadini prestazioni e servizi di uguale livello indipendentemente da differenze economiche. 12 Se fin qui si è trattato dei princi regolativi della distribuzione delle risorse finanziare è ora il momento di procedere a spiegare da dove quest'ultime effettivamente attingono e secondo quali criteri le uscite vengono gestite. 2.1 Attribuzione delle entrate Le imposte, che incidono sulle entrate in misura superiore all'80%, rappresentano la maggior risorsa di copertura per i bilanci pubblici. La distribuzione delle entrate tributarie costituisce pertanto un aspetto cruciale della costituzione finanziaria. Il sistema dell'unione fiscale prevede che tutte le imposte principali sono imposte congiunte, cioè riscosse congiuntamente dal governo federale e da quello dei Länder. Ripartizione e gestione delle imposte Anche in materia di gestione delle imposte si distingue tra competenza legislativa e competenza amministrativa di Bund e Länder. La competenza amministrativa, a sua volta, si suddivide in competenza sulla riscossione che stabilisce nel dettaglio chi riscuote le tasse, e competenza sui proventi che stabilisce a chi vanno effettivamente i proventi delle tasse. La competenza sui proventi delle imposte è regolamentata dall'art. 106 (separatamente dalla competenza legislativa). Il contenuto dell'art. 106 si può schematicamente riassumere come segue: Imposte spettanti esclusivamente al Bund: dazi, monopoli fiscali e la maggior parte delle imposte indirette (tra le quali la tassa sugli oli minerali, la tassa sugli alcolici, sui tabacchi, sul tè e sul caffè), le imposte per la circolazione stradale delle merci, le imposte sui trasferimenti di capitali, sulle assicurazioni, sui cambi, sulla perequazione degli oneri, le imposte straordinarie sul patrimonio e le imposte di conguaglio ricosse al fine di realizzare la compensazione degli oneri, le imposte supplementari all'imposta sul reddito e i contributi nel quadro dell'unione Europea. 12 Si ricordi che l'idea dell'uniformità delle condizioni di vita di tutti i cittadini della Bundesrepublik costituisce uno dei principi fondamentali a cui la Legge Fondamentale si è ispirata. La portata etica di questo principio è stato sottolineato soprattutto da Köpp in: Degni/Iovinella 1995, pp /06/03 12

13 Imposte spettanti esclusivamente ai Länder: imposte ordinarie sul patrimonio, imposte sulle successioni, tasse di circolazione sugli autoveicoli, la maggior parte delle imposte sul traffico ed i trasferimenti (tra le altre l'imposta sull'acquisto dei terreni, l'imposta per la protezione dagli incendi, l'imposta sulle società, le imposte sulle scommesse nelle corse, nello sport e nelle lotterie), le tasse sulla birra e i contributi delle case da gioco. Imposte congiunte (spettanti sia al Bund che ai Länder e raccolte nel großen Steuerverbund): Rientrano in questa categoria le imposte sul reddito delle persone giuridiche, le imposte sul reddito delle persone fisiche e le imposte sui redditi da lavoro dipendente, l'imposta sul valore aggiunto comprese le imposte sull'importazione e sulle industrie. Complessivamente queste imposte costituiscono il 70% dei proventi fiscali. La suddivisione delle imposte congiunte è piuttosto complessa. Per le imposte sui redditi e le imposte sulle persone giuridiche la ripartizione è fissata dalla Costituzione. Le quote dell'imposta sul valore aggiunto, benché ripartite teoricamente nelle proporzioni di 65% per il Bund e 35% per Länder, sono invece flessibili ed affidate ad una regolamentazione attraverso legge federale che richiede il consenso del Bundesrat. 13 Nella ripartizione vale comunque il principio secondo cui sia il Bund sia i Länder nell'ambito delle entrate correnti hanno un'eguale pretesa alla copertura delle loro rispettive uscite necessarie. Le quote spettanti possono cioè essere modificate se le entrate e uscite di Bund e Länder si sviluppano in modo sostanzialmente diverso (art. 106 c. 4). Lo stesso art. 106 della Legge Fondamentale tratta anche le entrate tributarie dei Comuni e Consorzi di Comuni, ai quali viene garantita la corresponsabilità del Bund per la loro dotazione finanziaria attraverso l'assegnazione di determinate entrate tributarie. Sono imposte prettamente comunali le imposte reali e le imposte locali di consumo e di lusso. I Comuni partecipano inoltre all'unione fiscale di Bund e Länder per quanto riguarda le imposte sul reddito. I questo ambito ai Comuni spetta una quota pari al 15%. La distribuzione delle imposte sul reddito ai Comuni deve avvenire in base alla capacità contributiva dei loro abitanti. In base ad essa la parte dell'imposta sul reddito spettante ai Comuni deve essere loro distribuita entro determinati limiti di importo; l'eventuale quota eccedente viene redistribuita tra tutti i Comuni. La perequazione comunale è materia di competenza dei Länder, sottratta alla disciplina federale. Anche in questo caso vale il principio generale dell'omogeneità delle condizioni di vita. 13 Art. 106 c. 3: "L'ammontare delle imposte sull'entrata, sulle società e sul giro di affari competono insieme al Bund e ai Länder (imposte comuni).... L'ammontare delle imposte sull'entrata e sulle società spetta, in ragione della metà, rispettivamente al Bund e ai Länder. Le quote di spettanza del Bund e dei Länder per quanto attiene all'imposta sul giro d'affari vengono fissate con legge federale che necessita dell'assenso del Bundesrat. (...)." 05/06/03 13

14 Tab. 1 Fonti di entrata per ogni livello di governo (1989) Fonti di entrata Bund (%) Länder (%) Comuni (%) Imposte esclusive Imposte congiunte Trasferimenti non vincolati Trasferimenti con finalità specifiche Altre Tot. entrate nazionali Distribuzione delle imposte tra i Länder Il federalismo fiscale è basato sul principio della territorialità dell'imposta nel senso che le imposte locali spettano al singolo Land quando esse vengono riscosse dalle sue autorità fiscali. Tale principio vale anche per l'attribuzione ai Länder delle quote ad essi spettanti delle imposte sul reddito e sulle società. E` evidente che nella prassi l'applicazione di tale principio susciti il problema tecnico e politico dell'individuazione di meccanismi che garantiscono un minimo di redistribuzione e solidarietà interterritoriale. Le estreme differenze nelle dimensioni territoriali o nella capacità economica (dalla grande Baviera alle città-stato di Brema e Amburgo) così come nella concentrazione di autorità fiscali (vedi il caso dell'assia) non possono infatti non creare squilibri nella distribuzione delle imposte. Ad arginare questi problemi con la riforma finanziaria del 1969 è stato introdotto il già accennato meccanismo della perequazione finanziaria orizzontale (Finanzausgleich, art. 107 GG), meccanismo che gioca un ruolo fondamentale anche nel definire l'autonomia finanziaria dei Länder. Il 1 comma dell'art. sulla perequazione indica il modo di ripartizione tra i Länder della quota complessiva delle entrate fiscali ad essi spettante secondo i seguenti criteri di attribuzione: il gettito delle imposte sui terreni e la quota di loro pertinenza di quello dei tributi sulle entrate e sulle società sono distribuiti tra i Länder secondo quanto riscosso nel rispettivo ambito. Una più equa ripartizione delle quote delle imposte sul reddito e sulle società è stata tuttavia individuata nell'applicazione del principio della residenza per l'imposta sul reddito e quello della localizzazione dell'impresa per l'imposta sulle società. 05/06/03 14

15 Un più complessivo sistema di distribuzione del gettito fiscale tra i Länder è previsto dal 2 comma dell'art. 107 GG, il quale mira ad equilibrare la capacità fiscale tra Länder più ricchi e Länder più poveri. 14 Il meccanismo di funzionamento prevede che il volume complessivo delle entrate da destinare a perequazioni sia prelevato dalla quota di imposta sul giro d'affari destinata ai Länder, benché il 75% di questa quota venga distribuita secondo il numero di abitanti di ogni Land e solo il 25% costituisca il vero e proprio volume della redistribuzione. Il sistema di perequazione si basa su di un meccanismo piuttosto complesso che tuttavia vale la pena di tentare di spiegare al fine di rendere conto di come esso concretamente funziona. Innanzitutto occorre calcolare la capacità fiscale di ogni singolo Land, la quale risulta dalla somma delle entrate fiscali dello stato federato e di quelle del livello locale, aggiustata tenendo conto della densità della popolazione, del grado di urbanizzazione e di altri fattori. Occorre inoltre calcolare un parametro di perequazione (Ausgleichsmeßzahl) moltiplicando la capacità fiscale media pro capite di tutti i Länder per la popolazione di ogni singolo Land (o del Land considerato). Mettendo tra loro in rapporto il parametro di perequazione e la capacità fiscale di ciascun Land diventa possibile effettuare una suddivisione tra i Länder che superano il parametro e quelli che invece vi rimangono al di sotto. Una volta eseguiti questi calcoli si procede con il varo di una legge di perequazione finanziaria tra i Länder (Länderfinanzausgleichsgesetz) la quale stabilire in quale misura gli scarti che sorgono rispetto al valore medio stabilito debbano essere coperti. Sulla base di questo criterio vengono pertanto formati il gruppo dei Länder riceventi e il gruppo dei Länder donatori. A completamento di questo complesso meccanimso di perequazione orizzontale occorre infine aggiungere che anche il Bund vi contribuisce attraverso elargizioni e sussidi prelevati da fondi di sua spettanza. Nonostante la sua estrema complessità di calcolo il sistema della perequazione finanziaria ha finora dimostrato una certa efficacia, consentendo un innalzamento dei Länder finanziariamente più deboli fino al 95% della media federale delle entrate fiscali pro capite Così recita l'art. 107 c. 2: "La legge deve garantire un opportuno conguaglio della diversa capacità finanziaria dei Länder; in questa prospettiva sono da considerare la capacità e i fabbisogni finanziari dei Comuni (e dei Consorzi di Comuni). I presupposti per le pretese di conguaglio da parte dei Länder che ne hanno il diritto e gli obblighi di conguaglio da parte dei Länder che debbono prestarlo, così come la misura e l'ammontare dei conguagli stessi devono essere determinati dalla Legge. La legge può stabilire anche che il Bund, con propri mezzi, attribuisca ai Länder con minore capacità economica delle assegnazioni per la copertura supplementare del loro generale fabbisogno finanziario (assegnazioni supplementari)." 15 Kilper/Lhotta 1996, p Gli autori sottolineano che in seguito alla unificazione tedesca (Trattato di unificazione del 31 agosto 1990) gli equilibri della perequazione finanziaria orizzontale hanno subito profondi turbamenti. E` stato infatti introdotto un fondo speciale (Fondo per l'unità Tedesca) alimentato sia dal bilancio federale sia da quelli dei Länder occidentali per prestare sostegno all'eccezionale fabbisogno finanziario dei territori orientali. Benché si tratti di 05/06/03 15

16 Amministrazione delle imposte Questa materia è divisa dalla competenza sui proventi ed è regolata dall'art. 108 GG. Il 1 comma dell'art. in questione contempla le imposte che debbono essere amministrate dalle autorità finanziarie federali: i dazi, i monopoli fiscali, le imposte sui consumi disciplinate dalla legge federale, l'imposta sul giro d'affari all'importazione (Einfuhrumsatzsteuer) e i contributi nell'ambito della Comunità Europea. Tutte le imposte restanti sono amministrate dalle autorità finanziarie dei Länder. Se si tratta di imposte di competenza del Bund allora i Länder agiscono su mandato del Bund (c. 3). Competenti per le imposte più consistenti - imposte sul reddito, le società e l'imposta sul valore aggiunto - sono pertanto gli uffici finanziari dei Länder (nell'amministrazione federale delegata). L'amministrazione delle imposte è costruita su tre livelli. A livello più basso ci sono gli uffici doganali e finanziari, a livello intermedio la direzione superiore delle finanze, mentre al livello più alto si trovano i ministeri delle finanze dei Länder e il ministero federale delle finanze. La giustizia fiscale è invece costruita su due livelli, è composta cioè dai tribunali finanziari dei Länder e dalla Corte finanziaria federale con sede a Monaco. 2.2 Gestione delle uscite Sulla base dei principi della gestione separata delle spese e in seguito alla riforma del 1969 è oggi pacifico che i costi per l'adempimento di un compito pubblico gravino sul livello istituzionale che ne ha la responsabilità amministrativa. Così, ne deriva, sono i Länder a dover sostenere i costi in caso di esecuzione di leggi federali. Benché il Bund sia competente per settori che implicano costi molto elevati (difesa, relazioni internazionali) il peso maggiore degli investimenti pubblici (scuole, ospedali, infrastrutture) ricade sull'ambito di competenza dei Länder. Complessivamente si può comunque sostenere che la connessione tra la responsabilità finanziaria e l'attribuzione dell'amministrazione favorisca una concentrazione degli sforzi verso un'allocazione il più possibile razionale ed equilibrata delle risorse pubbliche. 16 un regime transitorio, destinato a durare fino alla prevista realizzazione della piena omogeneità delle condizioni dei Länder orientali rispetto a quelli occidentali, gli autori sostengono la necessità di rivederne all'origine i meccanismi di funzionamento. 16 Questo il giudizio espresso da Franz Klein 1996, p /06/03 16

17 Un caso particolare di gestione di costi: l'amministrazione delegata dei compiti del Bund Come già accennato, in alcuni casi importanti si ha che l'amministrazione di attività federali venga delegata ai Länder (art. 104, c.1). Questo vale per es. per l'amministrazione della protezione civile (art. 87c), per parti del traffico aereo (art. 87d, c. 2) e per l'amministrazione della perequazione degli oneri (art. 120a). Per tali casi l'art. 104a c. 2 stabilisce che è il Bund a dover sostenere i costi dell'amministrazione su delega. Si badi però che i costi di amministrazione - spese connesse al semplice agire dell'apparato amministrativo, ovvero costi del personale, di edifici e istituzioni delle autorità - sono da tener distinti dalle spese funzionali, cioè dalle spese che sorgono per la realizzazione dello scopo cui è indirizzata l'attività amministrativa, che vanno invece a carico dei Länder. 17 Un'eccezione al principio dell'autonomia finanziaria: il finanziamento misto (Mischfinanzierung) Vi sono casi in cui il Bund partecipa al finanziamento e alla realizzazione di compiti dei Länder. 18 Questo è stato favorito in particolare dalla riforma del 1969, la quale ha rafforzato la messa in comune di parte del gettito fiscale (großer Steuerverbund). Una delle conseguenze positive della riforma va vista in un aumento della stabilità dei bilanci soprattutto dei Comuni, i quali potendo godere di una parte delle imposte sul reddito non sono più strettamente dipendenti dalle imposte comunali sull'industria e sul commercio. L'aumento del finanziamento misto ha tuttavia prodotto anche una crescita della dipendenza dei Länder dal Bund. E quest'ultimo, a sua volta, facendo appello al 4 c. dell'art. 104a sul finanziamento misto di compiti dei Länder, ha esteso le sue aree di intervento arrivando a coprire settori quali il traffico comunale, lo sviluppo urbanistico, la costruzione di ospedali e l'edilizia urbana. Se a queste aree di intervento si aggiungono poi le erogazioni derivanti dai compiti comuni previsti dai già citati artt. 91a e b della Legge 17 Sono ad esempio spese funzionali i contributi assegnati ai cittadini sulla base di una legge o i costi di edificazione e mantenimento di strutture (strade o strutture per la protezione civile). 18 A questo riguardo occorre accennare all'art. 120 c.1 GG il quale assegna al Bund il compito di sostenere le spese per i costi di occupazione (militare) e gli altri costi derivanti dal conflitto bellico. Mentre la responsabilità del Bund per i costi di occupazione ha oggi ormai scarsa rilevanza, molto più rilevante è invece l'obbligo di sostenere i costi derivanti dalla guerra. Così recita l'articolo: "Il Bund sopporta sia le spese per i costi di occupazione, sia gli altri oneri interni ed esterni conseguenti alla guerra, secondo le disposizioni dettagliate delle leggi federali. In quanto tali oneri fino al 1 ottobre 1969 sono stati regolamentati con leggi federali, Bund e Länder conguntamente ne sopportano la spesa secondo la misura stabilita dalle precedenti leggi federali.... Il Bund sopporta gli oneri e i contributi delle assicurazioni sociali, ivi compresi l'assicurazione di disoccupazione e il sussidio ai disoccupati. La ripartizione, regolata nel presente comma, degli oneri di guerra fra Bund e Länder non tocca la regolamentazione legislativa delle pretese d'indennizzo. 05/06/03 17

18 Fondamentale 19 si può sostenere che la dipendenza dei Länder dalle elargizioni così come dalla legislazione fiscale e finanziaria del Bund si è notevolmente accresciuta. Le spese dei Comuni Anche per il Comuni vale il principio dell'autonomia amministrativa. In quanto parte dei Länder i Comuni non possono finanziare attività del Bund così come, viceversa, il Bund non può finanziare direttamente attività dei Comuni. La distribuzione degli oneri finanziari tra Länder e Comuni si orienta secondo il diritto di ciascun Land e, in linea di principio, il Bund non ha alcuna influenza in materia. Nella prassi, invece, il Bund influenza la suddivisione finanziaria all'interno del Land attraverso le forme di fianziamento misto previste nei diversi casi (per es. nell'ambito dell'attività comunale di "miglioramento della struttura economica regionale", o in caso di promozione delle infrastrutture comunali). In materia di bilancio la costituzione finanziaria prevede che nella gestione dei rispettivi bilanci Bund e Länder siano autonomi e reciprocamente indipendenti e debbano tenere conte delle esigenze dell'equilibrio economico generale (art. 109 c. 1 e 2). Complessivamente si può sostenere che la garanzia dell'autonomia finanziaria dei Länder trovi un riscontro rilevante nei principi e nei meccanismi che regolano il sistema finanziario a vari livelli sia sul versante della dotazione dei mezzi, sia su quello della spesa. Ciò è favorito soprattutto dal fatto che ai Länder sono assegnati tributi in proprio (imposte ordinarie sul patrimonio, imposte sui trasferimenti, ecc...) o pro quota (imposte sull'entrata, sulle società e sugli affari), capaci di produrre, teoricamente, gettiti cospicui e dunque idonei ad assicurare la disponibilità di risorse finanziarie altrettanto cospicue. Bisogna infine tener presente che, come già ricordato, ogni 19 Il finanziamento dei c.d. "compiti comuni" (cfr. 1.4) è regolamentato in diverse misure. Per la costruzione di università ed il miglioramento della struttura economica il Bund ed i Länder pagano il 50% ciascuno, nell'ambito della struttura agraria il Bund esborsa il 60% e i Länder il 40%, mentre per la protezione dei litorali le quote sono di 70% per il Bund e 30% per i Länder. Per quanto rigurda i compiti comuni previsti dall'art. 91b (pianificazione dell'istruzione, promozione di istituzioni e progetti della ricerca scientifica) non sono previste quote fisse. In questo ambito si ricorre all'accordo tra amministrazioni (nel caso specifico della promozione della ricerca la distribuzione dei costi tra Bund e Länder è normalmente del 50% per parte; tuttavia le quote di partecipazione del Bund aumentano più sale l'importanza del settore di ricerca in oggetto arrivando a coprire fino al 90 % dei costi (come nel caso della Großforschung). Cfr. Klein /06/03 18

19 disposizione in materia di ripartizione dei tributi e in genere di rapporti finanziari che toccano i Länder deve essere approvata con legge federale assentita dal Bundesrat. Dopo aver schematicamente illustrato tanto i principi fondamentali dell'ordine costituzionale che i criteri basilari dell'assetto finanziario del sistema federale tedesco è ora possibile passare ad un'analisi dello Stato Sociale che entro tale ordine istituzionale e fiscale si è progressivamente sviluppato. 05/06/03 19

20 II. Organizzazione del Welfare nel sistema federale tedesco In Germania l'evoluzione del sistema federale si è indirizzata nel senso della più piena ed effettiva affermazione dello Stato sociale, il cui principio è espressamente contemplato nella Legge Fondamentale (art. 20). 20 In altri termini, la crescita del Welfare è andata di pari passo con il consolidarsi di un ordine istituzionale di tipo federativo. Questo è il contesto che spiega il nascere di un "modello associativo" di Welfare, un modello cioè, in cui tutti i livelli istituzionali - Bund, Länder e autorità locali - concorrono insieme all'organizzazione e al sostenimento dello stato sociale. Non a caso, in ragione dell'elevato grado di cooperazione tra i diversi livelli di governo e di partecipazione delle categorie interessate la Germania viene considerata un "buon modello da esportazione", un esempio cui potersi ispirare in altri paesei. 21 In Germania, come nella maggior parte dei paesi occidentali, l'organizzazione del Welfare si basa sulla distinzione fra a) assicurazione sociale e b) assisstenza sociale. Mentre il primo settore concerne l'erogoazione di prestazioni standardizzate in forma tendenzialmente automatica e imparziale, in base a precisi diritti e doveri individuali (es. pagamento di premi o contributi) e secondo modalità istituzionali specializzate e centralizzate, 22 le prestazioni di assistenza sociale sono invece subordinate alle condizioni di specifico bisogno (per es. handicap fisico) e di assenza di risorse sufficienti per farvi fronte autonomamente. L'assistenza è pertanto una forma di intervento prelaventemente selettivo rispetto alle condizioni di bisogno e residuale rispetto alla capacità di auto-soccorso individuale o familiare in situazioni di bisogno non coperte dalla sicurezza sociale. Le prestazioni assistenziali coprono infatti prevalentemente i vuoti esistenti tra i vari schemi previdenziali. Volendo classificarlo analiticamente lo stato sociale tedesco può essere definito di tipo "occupazionale puro". 23 Esso si è infatti sviluppato partendo da schemi riservati solo ad alcune categorie di lavoratori dipendenti continuando poi a percorrere la strada delle piccole inclusioni occupazionali. 24 Spesso, all'estensione dei diritti sociali ad una nuova categoria (gli impiegati del 20 Così recita il 1 comma dell'articolo: "La Repubblica Federale Tedesca è uno Stato federale democratico e sociale." 21 Questo il parere espresso da Diez-Picazo Nei Welfare States maturi vi sono in genere più schemi di assicurazione, volti a rispondere ad un catalogo standard di rischi: vecchiaia, invalidità, infortuni, malattia, maternità, disoccupazione e carichi familiari. Cfr. Ferrera 1993, p. 52 sgg. 23 Per questo genere di classificazione mi attengo a Ferrera Per una storia dello stato sociale tedesco cfr. Ritter /06/03 20