Povertà e diseguaglianza in Italia negli ultimi trent anni: il ruolo dello stato e degli enti decentrati

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1 Povertà e diseguaglianza in Italia negli ultimi trent anni: il ruolo dello stato e degli enti decentrati Massimo Baldini, Paolo Bosi Centro di Analisi delle Politiche Pubbliche, 1. La globalizzazione e l emergere di una visione multidimensionale Come sono cambiate povertà e diseguaglianza tra le famiglie italiane nell ultimo trentennio? In che modo le politiche pubbliche hanno affrontato questo problema? Quali sono i principali spunti di riflessione per la futura agenda politica? Le trasformazioni intervenute in questi campi negli ultimi trent anni sono state molte, ed hanno investito la natura della povertà e della diseguaglianza, il modo con cui esse vengono studiate e la percezione che di esse ha l opinione pubblica in generale. Da un punto di vista metodologico, oggi disponiamo di una quantità di informazioni e di un apparato teorico di base assolutamente impensabili fino a qualche anno fa. Sappiamo molte più cose sulla povertà e sulla diseguaglianza, ed abbiamo una concezione diversa dei fenomeni stessi. Nel campo delle metodologie di analisi, la principale innovazione consiste nell uso sempre più frequente ed intenso di informazioni analitiche ed estremamente dettagliate su redditi e caratteristiche socio-demografiche delle famiglie. L avvento dei personal computer, sempre più potenti e a prezzi sempre più accessibili, ha sconvolto in profondità anche la vita dei ricercatori, che possono studiare con facilità datasets di grandi dimensioni. Non ci dobbiamo più accontentare di semplici tabelline con la distribuzione di frequenza dei redditi, possiamo utilizzare i microdati per studiare in dettaglio come la condizione di povertà si interseca e si accompagna con un ampia batteria di possibili condizioni socio-demografiche. Raccogliere queste informazioni è sempre un compito molto impegnativo, perché le interviste costano e perché molte famiglie si rifiutano di prendere parte alle indagini, che quindi possono soffrire di problemi di rappresentatività. Finora buona parte delle rilevazioni campionarie ha riguardato il livello nazionale, ma sempre più spesso negli ultimi anni si effettuano indagini a livello locale, per colmare il deficit di rappresentatività che quelle nazionali hanno quando si vogliano studiare le forme assunte dal disagio socio-economico in aree ristrette. Presso l Istituto Cattaneo di Bologna e la Fondazione Gorrieri di Modena, per esempio, è in via di predisposizione una banca dati che raccoglie buona parte delle indagini campionarie a livello locale che fino ad oggi sono state svolte nel nostro paese (Benassi e Colombini, 2006). Solo con informazioni di questo tipo è possibile studiare se la povertà si manifesta in modi diversi in aree geografiche che non presentano significative differenze apparenti. La possibilità di svolgere facilmente analisi complesse che mettono la condizione di disagio in relazione con una pluralità di caratteristiche è importante non solo da un punto di vista delle capacità tecniche di analisi offerte dalle moderne tecnologie e dagli avanzamenti negli strumenti statistico-econometrici. Computer molto moderni e ricche banche dati sono inutili se non si sa con quali obiettivi utilizzarli. Questi sviluppi sono importanti perché si sono intrecciati con un cambiamento radicale nel modo di intendere la povertà. Siamo passati da una visione tradizionale ad una dimensione, che definisce povera una persona solo sulla base del livello di reddito o di consumo, ad una visione multidimensionale che non considera solo il livello di una variabile monetaria, ma riconosce che una vasta pluralità di dimensioni qualitative e quantitative può contribuire a definire una situazione di disagio: per fare solo alcuni semplici esempi, vivere in un abitazione non adeguata, non godere di buona salute, avere un basso livello di istruzione, non poter accedere ai beni e ai servizi offerti dalle amministrazioni centrali e locali, essere socialmente isolati. Tutti questi elementi devono essere considerati, perché uguali livelli di reddito o di consumo possono nascondere condizioni oggettive di difficoltà molto differenziate. Anche se l approccio unidimensionale è ancora assai diffuso soprattutto per motivi di semplicità di analisi e di facile 1

2 presentazione dei risultati ad un vasto pubblico, è ormai unanime il convincimento che quello multidimensionale sia superiore perché consente di capire meglio le caratteristiche della povertà e fornisce più ricche indicazioni su come contrastarla. Centrale è stato anche il passaggio da una concezione assoluta ad una relativa della definizione della povertà. Il concetto di povertà assoluta si basa sull idea che sia possibile individuare un paniere di beni e servizi primari (alimentari, vestiario, abitazione) il cui consumo è considerato necessario per evitare di cadere in uno stato di privazione. Il concetto di povertà assoluta è stato per lungo tempo alla base delle analisi della povertà anche nei paesi industrializzati, a partire dalle ricerche condotte nella Gran Bretagna dei primi del 900 da Rowntree (1901). Ma per poter calcolare la linea di povertà sulla base di questo criterio occorre definire quali siano, in un dato contesto storico e sociale, i bisogni di base che una persona deve soddisfare per vivere in modo decoroso. E una operazione ambigua, perché, malgrado i criteri di determinazione della linea della povertà assoluta si basino anche su conoscenze mediche in materia di nutrizione, e per questo abbiano un attraente carattere di scientificità, in realtà le valutazioni degli esperti non sono mai totalmente oggettive. Basti pensare ai margini di arbitrarietà presenti nella determinazione delle quantità minime, e nella stessa scelta dei beni primari da inserire nel paniere di riferimento. Inoltre, se la scelta del paniere di base dipende dalla specifica realtà socio-economica in cui si è inseriti, come è naturale che sia, il concetto di povertà assoluta degenera verso un significato relativo: 100 dollari al mese sarebbero sufficienti in India per non essere poveri, ma in Italia costringerebbero una persona a mendicare. Questi limiti spiegano l affermazione del concetto di povertà relativa. L idea di base è che la povertà vada definita in modo da tenere conto dell evoluzione delle norme e dei costumi sociali di una collettività: è povero colui che possiede risorse significativamente inferiori a quelle possedute in media dagli altri membri della società in cui vive (Runciman 1966). In un passo giustamente famoso della Ricchezza delle Nazioni, già A. Smith osserva: Per necessario non intendo soltanto ciò che è assolutamente indispensabile per la vita, ma qualsiasi cosa di cui, secondo le convenzioni di un paese, è indecente che la gente per bene, anche del più basso rango, sia priva. Le convenzioni hanno fatto delle scarpe di cuoio una necessità della vita in Inghilterra. La più miserevole delle persone perbene, di un sesso o dell altro, si vergognerebbe di apparire in pubblico senza. I metodi di derivazione della soglia della povertà, secondo questa impostazione, sono correlati in genere ad una qualche misura media o mediana della spesa o del reddito familiare. E quindi evidente che essere poveri in senso relativo equivale ad avere meno (reddito o consumo) degli altri. Il riferimento ad un valore medio o mediano è impiegato da oltre una quindicina d anni dall Ocse e dall Unione Europea. A dare un solido fondamento teorico all approccio multidimesionale è giunto, negli ultimi trent anni, il contributo di molti economisti, a partire dalla teoria dei funzionamenti e delle capacità di A. Sen (1983). Secondo questo autore, il possesso o la disponibilità della merce in sé non ci dice ciò che la persona può, di fatto, fare Dello standard di vita è parte costituente non la merce in sé, né le sue caratteristiche, ma la possibilità di fare cose servendosi di quella merce o di quelle caratteristiche. La natura multidimensionale della povertà è ormai ampiamente riconosciuta non solo sul piano della ricerca, ma anche a livello politico. Il Consiglio europeo di Laeken del 2001 ha adottato un insieme di indicatori sociali con lo scopo di monitorare le performance dei paesi membri nella promozione dell inclusione sociale. Gli indicatori spaziano dalla povertà relativa di reddito al livello di diseguaglianza nella sua distribuzione, dal tasso di disoccupazione alla quota di ragazzi che abbandonano precocemente la scuola, dalla speranza di vita alla nascita alla percezione del proprio stato di salute. Nell ambito del cosiddetto metodo di coordinamento aperto, ogni paese deve presentare ogni due anni un piano di azione per l inclusione sociale, che illustra gli obiettivi di fondo e i principali provvedimenti di policy adottati a livello centrale e locale per ridurre l area dell esclusione sociale, nonché i valori assunti dagli indicatori. Passando agli aspetti empirici, nel corso degli ultimi tre decenni si è verificato almeno un cambiamento strutturale di grande portata: rispetto agli anni 70, la quota di minori in condizioni di 2

3 povertà relativa è significativamente aumentata, mentre è diminuita quella degli over-65 poveri. Se la linea di povertà è posta al 60% del reddito mediano, alla fine degli anni 70 era infatti povero il 23% dei minorenni, contro il 32% del Per gli anziani, invece, il tasso di diffusione della povertà nello stesso periodo è sceso dal 25% al 14%. Nell ultimo decennio la quota degli anziani poveri non è cambiata, mentre quella dei minori ha proseguito nella crescita. Evidentemente il forte aumento della spesa pensionistica ha avuto un ruolo in questi andamenti, ma ciò non impedisce che ancora oggi vi siano molti anziani in povertà. La quota di pil destinata alle pensioni è sì molto elevata, ma il numero dei pensionati è così alto che la pensione media è comunque piuttosto bassa, e per alcuni davvero misera. Non sorprende quindi trovare tra le categorie più vulnerabili alcuni gruppi di pensionati, in particolare le donne molto anziane che vivono sole. Ma se vogliamo individuare il grosso dei poveri di reddito, dobbiamo guardare ad altre fasce di età. Circa il 30% del totale dei poveri del nostro paese ha meno di 18 anni, ed un altro 20% ha tra i 18 ed i trent anni. Oggi l Italia è uno dei paesi d Europa a maggiore diffusione della povertà tra i minori, ed anche al Nord l incidenza della povertà minorile è decisamente superiore al tasso medio complessivo di povertà dell area. Quindi la quota di persone povere non è sostanzialmente cambiata negli ultimi trent anni, ma sono cambiati i poveri: meno anziani giovani, cioè con età inferiore ai 70 anni, e più minori. Anche la situazione economica delle famiglie in affitto è peggiorata: nel 1995 si trovava in condizioni di povertà il 25% degli individui che vivono in affitto, oggi questa quota è salita al 30%, quasi una persona su tre. L affitto ha progressivamente incrementato la propria quota sui bilanci delle famiglie in locazione: rappresentava il 10% circa della loro spesa totale alla metà degli anni 80, sfiora il 20% oggi. C è un gruppo sociale che rientra ancora in modo marginale negli studi sulla povertà, ma che occuperà un posto sempre più rilevante nelle analisi future: gli immigrati. Spesso essi non riescono ad essere intercettati dalle analisi campionarie sulla distribuzione dei redditi, e non avendo diritto di voto non hanno alcun potere di condizionamento degli attori politici. Le politiche sociali a livello locale sono già oggi pienamente coinvolte in processi di integrazione spesso difficili. Anche l analisi della diseguaglianza ha attraversato negli ultimi trent anni importanti innovazioni riguardanti sia l ambito concettuale che quello della ricerca empirica. Da un punto di vista teorico, negli anni 70 pochi ritenevano che la diseguaglianza nella distribuzione del reddito fosse un aspetto degno di particolari riflessioni. La recente esperienza degli anni del boom keynesiano del dopoguerra sembrava dimostrare che fosse possibile realizzare buoni esiti distributivi semplicemente lasciando correre la crescita economica. La curva di Kuznets era fatta apposta per dimostrarlo: secondo questo schema, la diseguaglianza aumenta nella prima fase del processo di decollo economico successivo alla rivoluzione industriale, ma poi, quando il processo di sviluppo si diffonde da una minoranza a gran parte della società, la diseguaglianza si riduce spontaneamente, quindi non dovrebbe costituire un problema di policy. La crisi petrolifera e la successiva ondata inflazionistica, assieme al rallentamento della crescita, soffocano queste illusioni. Nello stesso periodo, nei paesi più avanzati sul piano dello sviluppo economico, quelli anglosassoni, la curva di Kuznets riceve una secca smentita: la diseguaglianza, invece di diminuire con il progresso economico, riprende ad aumentare. Oggi, dopo trent anni di crescita, negli Usa e in Uk la diseguaglianza è ritornata al livello degli anni 50. Molti fattori hanno contribuito a questo trend: tra i più importanti, la rivoluzione delle tecnologie dell informazione e della comunicazione, che ha aumentato il rendimento dell istruzione, la globalizzazione, che mette in concorrenza tra loro i lavoratori a basso reddito di tutto il mondo e quindi tende a comprimere i salari dei lavoratori manuali nei paesi ricchi, i cambiamenti nelle politiche pubbliche di molti paesi, in particolare la riduzione della progressività dell imposta personale sul reddito e il depotenziamento dell imposta di successione. Un ruolo importante è stato svolto anche dal cambiamento delle norme sociali che regolano il grado di accettazione che una certa società esprime, in un dato momento storico, per la diseguaglianza (Krugman, 2002). Misurare 3

4 come queste norme sociali si modificano è compito assai complesso e controverso, ma non c è dubbio che oggi nei confronti delle grandi ricchezze si respira un clima di minore avversione sociale. La teoria dominante vuole che gli enormi differenziali di reddito tra top manager e dipendenti di livello base siano necessari per favorire la produttività e l impegno individuale, e che quindi finiscano per beneficiare tutta la società. Forse per alcune grandi società per azioni americane stipendi molto elevati possono essere giustificati da performance aziendali e di borsa effettivamente straordinarie, ma in molti casi, in particolare nel nostro paese, il legame tra risultati aziendali e remunerazione dei top manager è assai tenue. L assunto che la diseguaglianza non sia un interessante tema di ricerca deriva non solo dall idea che ciò che conta davvero è la crescita, la quale nel lungo periodo migliorerà le condizioni di tutti, compresi i poveri, ma anche dalla convinzione molto diffusa che la diseguaglianza sia necessaria per ottenere buoni tassi di crescita economica. Solo in un mondo diseguale, infatti, esisterebbero i giusti incentivi all impegno individuale. In un mondo egualitario, nessuno avrebbe l interesse a sforzarsi più degli altri, perché il frutto del suo impegno gli verrebbe sottratto. Esiste, secondo questa visione, un ineludibile trade-off tra equità ed efficienza, che deve essere riconosciuto ed assecondato se si vuole favorire la crescita. Questa teoria è diventata di gran voga proprio negli anni 70, quando il miracolo post-bellico ha termine. Diversi studi empirici del periodo sembrano confermare che i comportamenti individuali sono molto sensibili ai parametri di policy, quindi sarebbe necessario ridurre l intervento dello Stato per stimolare lo sviluppo economico. Negli ultimi anni, in reazione a questa visione se ne è sviluppata una opposta, che ammette che tra equità ed efficienza vi possa essere un rapporto non di trade-off, ma al contrario di complementarietà: in certe condizioni, una maggiore eguaglianza può generare una più dinamica crescita economica. Gli esempi più facili di questa relazione sono relativi ai paesi in via di sviluppo: dove la ricchezza reale e finanziaria è molto concentrata in poche mani, ad esempio, i poveri non dispongono del capitale necessario per intraprendere una attività d impresa o per chiedere denaro alle banche; alti tassi di analfabetismo tra i poveri si traducono in uno spreco di capitale umano, essenziale alla crescita. Ma non è difficile pensare a casi rilevanti anche per il nostro pese, anche in ambiti che rientrano tipicamente tra le competenze degli enti locali. Una buona rete di asili nido o di servizi di assistenza ai non autosufficienti, ad esempio, non solo riduce le diseguaglianze nei tenori di vita effettivi delle famiglie e redistribuisce risorse in kind verso i nuclei più deboli, ma libera lavoro femminile e quindi rende un servizio alle imprese. Anche le politiche di integrazione a favore degli immigrati e dei loro figli, per fare un altro esempio, non solo diminuiscono le diseguaglianze, ma migliorano anche la qualità di un segmento sempre più importante della forza lavoro. Se si riconosce che tra welfare state e sviluppo economico vi può essere una relazione virtuosa, ciò implica che gli enti locali possono contribuire significativamente alla crescita della loro area anche semplicemente concentrandosi sul loro core business. Quanto all evoluzione temporale della diseguaglianza dei redditi familiari, nel nostro paese essa si è ridotta tra gli anni 70 e la fine degli anni 80, in parte a causa del meccanismo della scala mobile per l indicizzazione dei salari, è poi aumentata in modo significativo in occasione della crisi dei primi anni 90, per poi stabilizzarsi successivamente a questo più elevato livello. Attualmente siamo uno dei paesi europei con il più elevato livello di diseguaglianza, e non tutta questa maggiore diseguaglianza è dovuta agli squilibri territoriali tra il centro-nord ed il Meridione. In questi primi anni del nuovo millennio, il reddito disponibile delle famiglie italiane continua a crescere a ritmi molto bassi: nel periodo , il reddito disponibile delle famiglie italiane è mediamente aumentato, in termini reali, del 13%, cioè poco più del 1% all anno (Baldini 2006). A livelli di diseguaglianza e povertà piuttosto elevati si accoppia una ridotta mobilità sociale (Schizzerotto 2002), causata in parte dall elevata quota di bambini in povertà, dalla ridotta crescita economica, perché in una economia che ristagna le occasioni di affermazione sono rare, e dalla scarsa preparazione fornita spesso dalla scuola, che rischia sempre più di riprodurre le disuguaglianze generate dall ambiente familiare. 4

5 2. Le politiche pubbliche. Un sistema di tax-benefit è composto da tre grandi blocchi: imposte, trasferimenti in denaro e servizi. Per le imposte, la progressività delle dirette è compensata dal carattere regressivo delle indirette cosicché, come accade anche nelle altre grandi economie avanzate, il sistema fiscale italiano ha un incidenza sul reddito di fatto vicina alla proporzionalità, sottraendo quote molto simili di reddito a ricchi e poveri. Anche i trasferimenti in denaro sono, nel nostro paese, assai poco redistributivi perché sono dominati dalle pensioni, che mantengono un forte legame con la precedente carriera lavorativa degli individui. Tutti i paesi appartenenti al modello mediterraneo di welfare state si caratterizzano per un trascurabile impatto dei trasferimenti monetari sulla riduzione degli indici di povertà. L Italia, secondo dati Eurostat, occupa l ultimo posto in Europa per quota di trasferimenti monetari che vanno al 30% più povero della distribuzione del reddito: i trasferimenti sono spalmati su tutta la distribuzione, e quindi poco redistributivi. Non ci possiamo aspettare molta efficacia nel contrasto alla povertà da un sistema di trasferimenti in denaro che copre in modo inadeguato importanti rischi sociali come la presenza di carichi familiari, la disoccupazione o i problemi abitativi. A questo proposito, la mancanza di un istituto di reddito minimo di inserimento è particolarmente grave, poiché impedisce di trasferire risorse proprio a favore di quei soggetti che ne ricaverebbero la maggiore utilità marginale. Con un reddito minimo di inserimento, presente in quasi tutti i paesi europei, l impatto delle politiche sulla diseguaglianza e sulle povertà economiche più gravi aumenterebbe significativamente. Il centrosinistra, nel periodo di governo , non è andato al di là di una sperimentazione che ha avuto esiti incerti. Il governo Berlusconi ha affossato questi tentativi, introducendo solo sulla carta, ma non finanziando, un non meglio definito reddito di ultima istanza. Ora siamo all anno zero: il reddito minimo di inserimento è nel programma della nuova maggioranza, ma per il momento non si sono ancora visti passi concreti. Se e quando il centrosinistra ritornerà sul Rmi, sarà essenziale disegnare l istituto in modo da incentivare un comportamento attivo da parte dei beneficiari. Anche la versione sperimentale dello scorso decennio condizionava il beneficio a forme di attivazione come la frequenza di corsi di formazione, la disponibilità a lavorare o la cura dei figli, ma spesso le buone intenzioni si sono scontrate con le carenze organizzative di molte amministrazioni locali. Visto che imposte e trasferimenti monetari redistribuiscono poco, l ultima speranza per ottenere un significativo effetto distributivo risiede nei servizi, in particolare scuola e sanità. Il loro compito principale non è ovviamente quello di ridistribuire il reddito, ma finiscono per farlo se i loro benefici sono allocati in modo universalistico, cioè uniforme tra individui a reddito diverso. Su questo fronte l evidenza disponibile è più incerta, ma sembra che i trasferimenti in natura riescano davvero a svolgere una importante funzione redistributiva anche nel nostro paese. L esperienza degli ultimi dieci anni conferma che mutamenti significativi dell orientamento distributivo delle politiche pubbliche sono molto difficili. Nell ultimo decennio si sono alternate al potere due coalizioni caratterizzate da proposte assai diverse anche nel campo delle politiche distributive. Tra le misure introdotte dai governi di centrosinistra nel periodo , quelle a più rilevante impatto distributivo sui redditi delle famiglie sono state le ripetute revisioni degli scaglioni e delle aliquote dell Irpef, nonché l incremento delle detrazioni per redditi e per figli a carico; gli aumenti dell importo dell assegno al nucleo familiare; il riordino delle aliquote Iva e dell accisa sui tabacchi; l introduzione di due nuovi istituti a sostegno del reddito familiare, l assegno alle famiglie con almeno tre minori e l assegno di maternità; gli incrementi dei trattamenti integrati al minimo. Per quanto riguarda le misure adottate dal centrodestra, le più rilevanti hanno riguardato l aumento nel 2002 delle detrazioni Irpef per figli a carico; le due tranche di riforma Irpef nel con le quali è stata rimodulata la scala delle aliquote, si è estesa a tutti i contribuenti la soglia di esenzione e si sono trasformate molte detrazioni d imposta in deduzioni dall imponibile; l aumento a un milione di vecchie lire delle pensioni più basse; la variazione dell imposta sui tabacchi e di quelle di bollo e registro. 5

6 Possiamo applicare ai redditi di un campione rappresentativo delle famiglie italiane, espressi a valori correnti del 2005, tre diverse normative (Baldini, Morciano, Toso 2007): quella del 2005, quella vigente nel 2001 e quella relativa al L impatto distributivo delle riforme introdotte dal centrodestra, ad esempio, viene misurato applicando alle famiglie del 2005 sia la normativa attuale, che quella del 2001, cioè all inizio della legislatura. I risultati principali di questo esercizio possono essere così riassunti. In primo luogo, in entrambe le legislature le riforme di alcuni tra i principali istituti del nostro sistema di tax-benefit avrebbero determinato un aumento molto modesto dei redditi disponibili delle famiglie, in media dell 1% in ciascuno dei due periodi. In secondo luogo, mentre il quinquennio del centrosinistra mostra una distribuzione decisamente progressiva degli incrementi di reddito, negli ultimi cinque anni solo il 20% più povero ha registrato guadagni percentuali superiori alla media, mentre tutte le altre classi di reddito presentano incrementi percentuali simili. Il segno progressivo delle politiche del centrosinistra può essere attribuito alle modifiche dell Irpef e agli aumenti dell assegno familiare, nonché all introduzione dell assegno per le famiglie con almeno tre minori. I provvedimenti assunti dal centrodestra nel periodo risultano invece meno redistributivi perché la seconda tranche della riforma dell Irpef ha avvantaggiato i redditi medio-alti, compensando gli effetti perequativi del primo modulo. Se poi esaminiamo cosa è successo a sottogruppi della popolazione, si nota che le famiglie con persona di riferimento anziana hanno beneficiato di guadagni di entità simile nei due periodi, mentre per le famiglie con figli minori e povere l aumento del reddito è stato decisamente superiore nella legislatura Se consideriamo le variazioni percentuali dei redditi disponibili, potremmo concludere che la differenza tra centrosinistra e centrodestra sia tutto sommato modesta, visto che i guadagni sono comunque sempre piuttosto modesti. Ma se ricchi e poveri beneficiano di aumenti percentuali non molto diversi, ciò significa che i ricchi hanno ottenuto, in termini assoluti, molto di più. Nei due periodi, l incremento complessivo di reddito disponibile ottenuto dalle famiglie italiane a seguito del mutamento degli istituti di tax-benefit si è infatti ripartito in modo molto diverso. Il 10% più povero delle famiglie, ad esempio, ha ottenuto circa il 13% dei benefici totali nella legislatura di centrosinistra, solo il 6% negli ultimi cinque anni. Viceversa, al 10% più ricco è andato meno del 5% delle risorse nel primo periodo, più di un quinto del totale nel secondo. In conclusione, è possibile rintracciare una diversità nelle logiche di fondo che hanno ispirato le due esperienze di Governo: il centrosinistra è stato più attento al segno redistributivo delle riforme, concentrando le risorse a favore dei gruppi a minor reddito, mentre il centrodestra ha avuto come prioritario l obiettivo della riduzione del carico fiscale, senza preoccupazioni redistributive. Questo primo scorcio della nuova legislatura ha visto un nuovo intervento sull Irpef, i cui risultati distributivi, malgrado le buone intenzioni, sono tuttavia assai contenuti. Le uniche famiglie che dovrebbero registrare uno sgravio apprezzabile sono quelle a reddito medio-basso e con almeno due figli, ma solo perché assieme all Irpef è stato modificato l assegno al nucleo familiare. Diseguaglianza e povertà non cambieranno a seguito di questa manovra. Nel complesso, quindi, l Italia non possiede un sistema centrale di tax-benefit con elevate capacità distributive. Anche gli ultimi dieci anni sono passati senza alcuna modifica strutturale in grado di modificarne davvero il segno distributivo. Per il futuro è facile prevedere una ulteriore riduzione dell impatto redistributivo del sistema di tax-benefit. Le pensioni saranno ancora più strettamente legate ai contributi versati, mentre l invecchiamento demografico e la necessità di ridurre il debito pubblico porteranno inevitabilmente ad una compressione della già non elevata generosità dei trasferimenti in denaro e in natura. C è inoltre il rischio che l aumento progressivo della quota di immigrati tra i beneficiari delle spese di welfare possa, soprattutto a livello locale, provocare una crescente ostilità delle classi medie nei confronti delle politiche redistributive. 3. Il ruolo delle politiche locali: rischi ed opportunità La scarsa efficacia delle politiche redistributive attuate dal governo centrale, che non sembra sia stata contrastata a sufficienza dalla recente riforma dell Irpef e dalla solo parziale riforma degli assegni al nucleo familiare (Baldini, Bosi e Matteuzzi 2006, Baldini e Bosi 2007), 6

7 attraverso i tradizionali strumenti di redistribuzione monetaria ha aperto nuove opportunità di azione a livello decentrato, cioè per le Regioni e, soprattutto, per i Comuni. Il quadro che si sta delineando non è però scevro di problemi e pericoli. L ossessione per pur necessarie politiche di risanamento di bilancio, parzialmente compromesso dalla politica fiscale degli ultimi anni, ha sottoposto a stress finanziario gli enti decentrati, ma con la Finanziaria 2007 Regioni e Comuni hanno riconquistato e accresciuto gli spazi di autonomia finanziaria che la fase politica del meno tasse per tutti aveva loro negato. L autonomia fiscale è senza dubbio da valorizzare, ma in questa fase è concreto il rischio che gli enti decentrati spostino la propria attenzione dalla loro missione fondamentale, che è la produzione di servizi al cittadino, ad una funzione di supplenza del governo nel campo della redistribuzione monetaria. Sono sempre più frequenti iniziative di creazione di strumenti di contrasto della povertà del tipo Rmi a livello regionale (si pensi all esperienza, non esente da difetti di impianto, della Campania) e soprattutto all uso del ritrovato strumento delle addizionali Irpef per finalità redistributive. L esito di questi sforzi e dibattiti (ad esempio, se sia meglio utilizzare l Ici e la graduazione delle addizionali Irpef) potrebbe portare ad un quadro molto confuso degli obiettivi del bilancio pubblico nel territorio, in contrasto con i principi di un ordinato federalismo fiscale, distogliendo l attenzione dai più rilevanti compiti di offerta dei servizi a livello locale. Più che con la creazione di migliaia (tanti sono i comuni italiani) diverse progressività dell imposta personale, sembra più importante per gli enti locali perseguire finalità distributive attraverso i meccanismi di valutazione della condizione economica nel momento in cui definiscono le agevolazioni relative alla partecipazione del cittadino al costo dei servizi da loro offerti. Una delle più importanti innovazioni legislative degli ultimi dieci anni nel campo delle politiche sociali riguarda proprio l introduzione dell Ise, l indicatore della situazione economica, che le famiglie che richiedono l accesso a molte prestazioni del welfare locale devono compilare, in alcuni casi per verificare se hanno diritto ad una prestazione che viene concessa in modo selettivo solo alle fasce più deboli, in altre per determinare il grado di compartecipazione al costo del servizio (nidi, università, mense e trasporto scolastico, assistenza domiciliare, fondo affitto, ecc.). L obiettivo dell Ise consiste nella realizzazione di un sistema di welfare che sia universale quanto ai possibili beneficiari, ma selettivo nella graduazione dei trasferimenti in denaro e in natura. Le carenze dei vecchi metodi per selezionare i veri bisognosi, in primis il reddito imponibile Irpef, che colgono solo pezzi di reddito e che soffrono di scarsa veridicità a causa dell elevato tasso di evasione, hanno spinto a ricercare un nuovo criterio di selezione e verifica delle condizioni economiche, che combini reddito e patrimonio. Dopo alcuni anni di sperimentazione è giunto il momento per una valutazione di questo strumento, per una sua revisione e per la sua definitiva implementazione. Gli incerti passi compiuto nell accertamento dei redditi diversi da quelli da lavoro dipendente e un eccessivo uso delle franchigie nella definizione della componente patrimoniale hanno reso meno efficace la capacità selettiva di questo strumento, che meriterebbe una revisione, secondo linee già indicate ad esempio da Toso (2006), fra cui assume un rilievo particolare la proposta, avanzata nella fase di costruzione dello strumento da E. Gorrieri, di ponderazione del reddito da lavoro. Inoltre va modificata l impostazione normativa dello strumento ora fondata su una flessibilità molto limitata concessa nella sua applicazione a diversi programmi di spesa sociale. Anche per queste ragioni, forti della competenza esclusiva che possono vantare nel campo delle politiche assistenziali, le Regioni si stanno interrogando e in alcuni casi hanno già avviato il processo di una ridefinizione a livello regionale dell Ise. Ciò avrebbe l effetto di generare ulteriori difformità negli obiettivi e negli esiti redistributivi delle politiche sociali nel nostro paese. La linea corretta sarebbe invece l inclusione dei principi generali dell Ise in una normativa di carattere nazionale nell ambito della definizione dei livelli essenziali di assistenza, insieme e ad una maggiore libertà di applicazione dello strumento non tra enti territoriali, ma tra programmi di spesa. Le modalità di realizzazione della selettività devono cioè ispirarsi agli stessi principi in tutto il territorio nazionale, ma devono essere differenziate, ad esempio, nel caso delle rette dei nidi rispetto alle rette per una casa protetta. 7

8 Il terreno principale di attenzione degli enti decentrati è però l offerta dei servizi alle famiglie per il sostegno delle responsabilità familiari e di cura. In questo campo le maggiori iniquità, secondo l ottica multidimensionale qui delineata, derivano dalla grande variabilità delle quantità e della qualità dell offerta nel territorio, con gravi deficit concentrati nelle regioni meridionali. I maggiori avanzamenti nella lotta alla disuguaglianza dei prossimi anni sono con ogni probabilità connessi allo sforzo che sarà compiuto di omogeneizzazione dell offerta dei servizi a livello territoriale. Per fare un esempio, comunque molto importante, solo attraverso una diffusa politica di ampliamento dei servizi sanitari e sociali sarà possibile avviare una politica di integrazione corretta degli immigrati, visti sia come fruitori che come produttori e finanziatori dei servizi sociali. Ma un compito di questa natura non può essere affrontato alla spicciolata. Sono necessari una regia e un quadro istituzionale ben definiti che al momento non esistono. Il nodo del problema è ben noto e si chiama Livelli essenziali delle prestazioni sociali. In assenza di una loro rapida e completa definizione, con un quadro finanziario ragionevole e certo, le politiche sociali rischiano la deriva in cui chi già fa e sa fare migliorerà la propria posizione relativa, mentre le amministrazioni deboli e/o inefficienti troveranno giustificazione nell assenza di un ruolo forte del centro. La via per affrontare povertà e disuguaglianza sembra quindi chiamare in causa molti attori e richiede una consapevolezza non solo dei problemi del campo del sociale, ma anche di quelli di definizione del quadro istituzionale. Bibliografia Baldini M., 2006, Le famiglie alla prova dei conti, in Il Mulino, n. 4/2006, pp Baldini M., Bosi P., Matteuzzi M., 2006, Il sostegno al reddito e alle responsabilità familiari: la proposta di istituzione dell assegno per i minori, relazione presentata al convegno Le politiche di sostegno alle famiglie con figli, Fondazione Gorrieri, 6-7 ottobre 2006, Baldini M., Bosi P., 2006, La riforma dell Irpef: un attenzione mal riposta, in Arel Notizie, dicembre, disponibile all indirizzo Baldini M., Morciano M., Toso S., 2007, Chi ha beneficiato delle riforme del nostro sistema di taxbenefit? Le ultime due legislature a confronto, di prossima pubblicazione in Saraceno C. e Brandolini A. (a cura di), Rapporto sulle diseguaglianze economiche in Italia, Il Mulino. Benassi D., Colombini S., 2006, Povertà nazionale e povertà locale, Database, in Il Mulino, n.5/2006, pp Brandolini A., D Alessio G., 1988, Measuring well-being in the functioning space, mimeo. Chiappero Martinetti E., 2000, A multidimensional assessment of well-being based on Sen s functioning approach, in Rivista internazionale di scienze sociali, pp Krugman P., 2002, For Richer, in New York Times Sunday Magazine, 20 ottobre. Sen A., 1983, Poor relatively speaking, in Oxford economic papers, 35, pp , trad. It. In Risorse, valori e sviluppo, Torino, Bollati Boringhieri, Sen A., 1999, Development as Freedom, Oxford University Press, Oxford. Toso S., 2006, L ISEE alla prova dei fatti: uno strumento irrinunciabile, ma da riformare, relazione presentata al convegno Le politiche di sostegno alle famiglie con figli, Fondazione Gorrieri, 6-7 ottobre 2006, Runciman W. G., 1966, Relative deprivation and social justice, London, Routledge. Gambardella D., Morlicchio E. 2005, Familismo Forzato. Scambi di risorse e coabitazione nelle famiglie povere a Napoli, Carocci. Schizzerotto A., 2002, Vite Ineguali, Bologna, Il Mulino. 8

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