Piero CARDUCCI L investimento in formazione nella Pubblica Amministrazione. La Direttiva Frattini (*)

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1 Piero CARDUCCI L investimento in formazione nella Pubblica Amministrazione. La Direttiva Frattini (*) (*) Per un approfondimento dei cruciali temi, l Autore rinvia al suo scritto, pubblicato nella rivista Affari Esteri, n. 127, Estate 2000, con il titolo: Due minacce per l equilibrio internazionale, la pace e lo sviluppo. Il finanziamento illecito della democrazia e la corruzione del mercato.

2 CONTRIBUTI E SAGGI LA DIRETTIVA FRATTINI: UN NUOVO PARADIGMA La Direttiva 13 dicembre 2001 del Ministro per la Funzione pubblica su Formazione e valorizzazione del personale delle Pubbliche Amministrazioni (c.d. Direttiva Frattini) potrà rappresentare, se tempestivamente recepita e correttamente realizzata, un momento significativo sia per lo sviluppo delle attività di formazione nelle organizzazioni pubbliche, sia per lo stesso riposizionamento di tali attività nell ambito di una più vasta strategia di cambiamento e modernizzazione della PA italiana. La formazione, spesso Cenerentola nelle organizzazioni, viene profondamente rivalutata e vista come il principale strumento per mantenere ed accrescere il valore delle risorse invisibili (intangible assets) in linea con le finalità generali dell'organizzazione. Finalità che discendono dalla mission dei singoli dicasteri e devono essere guidate dall indirizzo politico generale per il cambiamento della Pubblica Amministrazione (in Appendice è riportata una Sintesi dei punti salienti della Direttiva). L orientamento strategico impresso dalla Direttiva alla formazione si riflette coerentemente sulla valutazione. Troppe volte la valutazione della formazione è intesa con valutazione del rendimento interno delle azioni formative, in termini di soddisfazione e gradimento espresso da parte dei diretti fruitori. Si tratta certo di un aspetto rilevante, ma non significativo del cambiamento indotto nei partecipanti nel senso voluto a livello di progettazione dell'azione formativa. La Direttiva sottolinea come l'accento debba essere posto sulla valutazione della formazione non solo come rendimento interno al processo formativo, ma anche e soprattutto in termini di coerenza tra azioni formative ed obiettivi dell organizzazione, che trovano la loro espressione nella Direttiva generale per l attività amministrativa e per la gestione. Sono i cittadini che, in definitiva, valutano gli investimenti in formazione, in termini di efficienza ed efficacia dei servizi resi dalla PA. E sono i cittadini che determinano il successo di un programma di governo e l indirizzo politico che si esprime naturalmente nella Direttiva generale annuale. La Direttiva generale, quindi, è la sede propria per definire e comunicare obiettivi e priorità dei singoli dicasteri e del Governo nella sua interezza, sia alle 54

3 Piero CARDUCCI pubbliche amministrazioni, sia ai cittadini elettori. L insieme delle direttive emanate da tutti i Ministeri individuano le priorità fondamentali che il Governo assume come impegni nei confronti della cittadinanza, ed alla soddisfazione di tali priorità derivanti dall indirizzo politico devono essere orientati gli investimenti in formazione. Pure logica è la conseguenza di tale impostazione: ciò che può essere valutato come un beneficio per il singolo soggetto che segua un corso - ad esempio, il ritorno in termini di apprendimento - non risulta essere necessariamente un beneficio per il Ministero, e nella valutazione della formazione come un investimento finalizzato alla realizzazione degli obiettivi istituzionali delle singole amministrazioni interessa l'organizzazione nel suo complesso, e in definitiva la valutazione espressa dal cittadino che usufruisce dei servizi pubblici. In termini generali, la Direttiva integra, in ottica manageriale, il concetto di beneficio per il singolo formando con il concetto meno preciso, eppure estremamente significativo, di beneficio per il cittadino, destinatario finale dell attività amministrativa. In tal modo la Direttiva intende introdurre una nuova dimensione di valutazione della formazione secondo la categoria di eccedenza dei benefici sui costi, o una categoria affine implicita in un criterio di investimento. La formazione deve essere uno strumento di supporto ai processi di cambiamento: agendo sull'intera organizzazione e sulla sua cultura promuove una costante tensione verso l efficienza e l efficacia della gestione, diviene una leva dello sviluppo organizzativo, un elemento centrale dell innovazione della gestione, un modo per generare cambiamento, rendendo concreta quella tensione all economicità fondamentale in ogni processo di responsabilizzazione della risorsa umana e di decentramento delle decisioni. Per risultare efficace, deve discendere direttamente dalle strategie, operare di concerto con i meccanismi operativi (pianificazione, controllo, comunicazione), nell ambito di strutture snelle e flessibili, orientate ai risultati, centrate non già sulla conformità alla norma bensì sul riconoscimento della centralità del cittadino e dei bisogni della comunità. La Direttiva introduce e regola un nuovo paradigma di formazione: non più spesa, ma investimento permanente in capitale umano, dimensione costante e fondamentale del lavoro, strumento essenziale nella gestione delle risorse umane nella 55

4 CONTRIBUTI E SAGGI finalità di conciliare il diritto individuale all istruzione con gli obiettivi istituzionali delle singole amministrazioni. La valutazione della formazione diviene così la valutazione degli investimenti in formazione. LA FORMAZIONE COME INVESTIMENTO: LE CONSEGUENZE Nella nuova prospettiva, la valutazione non è soltanto la fase di misurazione terminale di conoscenze o abilità acquisite dai partecipanti (controllo in uscita), bensì deve divenire un attività sistematica di raccolta delle informazioni necessarie per le decisioni del formatore in ciascun momento del processo, al fine di giocare d'anticipo ed assicurare in ogni fase, a partire dall analisi dei bisogni, la necessaria coerenza con gli obiettivi dell amministrazione. Si deve valutare il cambiamento prodotto dalla formazione come crescita individuale, come impatto organizzativo e, in definitiva, come miglioramento della qualità dei servizi erogati. La valutazione deve quindi svolgersi come un'attività continua ed intimamente connessa al processo formativo: è un sistema di supporto alle decisioni in merito all'utilizzo ottimale delle risorse disponibili, in linea alle priorità dell'organizzazione, che per buona parte si svolge lontano dall aula ed indipendentemente dal prodotto-corso. Valutare la qualità della formazione in termini di prestazione del processo, oltre che del prodotto, non si pone certamente come un problema di semplice soluzione nell attuale realtà delle pubbliche amministrazioni. Valutare la formazione come processo, oltre che come prodotto, richiede di potenziare notevolmente le attuali strutture di formazione della PA, sia a livello di line che di staff, da arricchire di importanti competenze manageriali di cui, allo stato, non sembrano essere sufficientemente dotate in vista dei nuovi ed importanti compiti assegnati dalla Direttiva. Il riposizionamento della formazione in ottica strategica, inoltre, presuppone ed implica un salto di qualità per la dirigenza della PA, oggi preposta ad attività di tipo prevalentemente regolativo nel quadro di una suddivisione funzionale dei compiti, e che deve invece passare ad un organizzazione del lavoro processiva attenta ai fatti più che agli atti, ai bisogni del cittadino più che al formalismo giu- 56

5 Piero CARDUCCI ridico, all erogazione dei servizi per soddisfare l utente. Non serve più personale destinato ad attività di routine, ma risorse umane qualificate e formate cui si richiede competenza, iniziativa, capacità di cooperare e di innovazione riferita all impiego delle tecnologie e alla gestione dei processi nonché alla cura delle relazioni interpersonali 1. Punto forte della Direttiva Frattini è dunque l affermazione del policy deployment della formazione: l investimento in capitale umano deve essere in linea alle finalità generali delle pubbliche amministrazioni ed alle priorità declinate nella Direttiva generale dei Ministri per la realizzazione delle politiche governative. Ciò richiede una dirigenza, sia di livello generale che operativo, in possesso di capacità manageriali di eccellenza, capace di gestire meccanismi operativi complessi (pianificazione, formazione, comunicazione e controllo) in funzione di priorità programmatiche, tra le quali è quella di orientare i processi della PA sulle esigenze dei cittadini, i quali domandano servizi di qualità al minimo costo. Si tratta evidentemente di una rivoluzione copernicana per buona parte della PA. Una rivoluzione che richiederà massicci investimenti in formazione a tutti i livelli; forte utilizzo di competenze esterne nell ambito di strategie di acquisizione pianificata di know-how strategico (pianificazione, controllo, e-government, ecc.); un rapido riposizionamento delle molte scuole della PA che devono divenire leve dello sviluppo organizzativo; una migliore focalizzazione delle attività core di ciascuna amministrazione con l affidamento all esterno di servizi non strategici nella catena del valore (outsourcing). In tale quadro, i processi di formazione, leva per lo sviluppo organizzativo, devono essere ri-progettati in modo che siano in grado di soddisfare con la prestazione fornita gli obiettivi fissati in sede dei programmi annuali, ed inoltre siano governabili, ovvero conosciuti nel funzionamento e dotati di indicatori extra contabili (proxy o driver) che permettano di misurarne le reali prestazioni. Ciò significa focalizzare la catena delle relazioni cliente-fornitore per ogni fase del processo di formazione reale, analizzare e selezionare le caratteristiche di 1 Carlo MOSCA, Gli elementi fondanti della nuova Amministrazione dell Interno, intervento alla SSAI, Roma, 18 dicembre

6 CONTRIBUTI E SAGGI qualità, pianificare le aree di miglioramento per specifiche responsabilità, individuare i punti di forza su cui basare la comunicazione tra gli attori coinvolti. Allo stato attuale il processo di formazione viene di norma identificato con le attività comprese tra l'analisi dei bisogni e la valutazione terminale del corso. Occorre invece che la funzione formazione partecipi alla definizione ed all'analisi del bisogno organizzativo coerentemente al programma, per valutare il contributo e l'integrazione tra la formazione e gli altri possibili strumenti gestionali. Raramente la formazione è la sola soluzione praticabile: in molti casi, se caricata di eccessive responsabilità, essa è un falso rimedio, genera illusioni puntualmente smentite dalla pratica e quindi produce un danno. Né si pone in termini semplici la definizione dell'output del processo formativo; essa richiede di interrogarsi su quali siano, al di là delle dichiarazioni d'immagine, le effettive politiche della formazione. In uscita dal processo ci si attende partecipanti cambiati, non già semplicemente soddisfatti. E se il cambiamento c'è stato, ed è avvenuto nel senso dell'obiettivo organizzativo definito in fase progettuale, deve poter essere in qualche modo misurato con criteri affini a quelli utilizzati nella valutazione degli investimenti (human capital budgeting). Rispondere a tali domande significa individuare le caratteristiche di qualità, ovvero le caratteristiche che la prestazione deve incorporare. Esse devono essere misurabili, cioè costituire indicatori quantitativi della misura in cui le richieste sono soddisfatte: solo in questo caso la prestazione potrà essere obiettivamente controllata, e si potranno mettere in campo immediate e concrete azioni di miglioramento, come conseguenza diretta ed esclusiva dell'azione formativa. QUALITY & QUANTITY La finalità principale della funzione formazione deve consistere nella valorizzazione del potenziale individuale in congruenza alla mission ed alle priorità di ciascuna amministrazione declinate nella Direttiva generale. Nonostante le difficoltà di misurazione dei risultati, gli investimenti in formazione devono essere pianificati e costantemente monitorati. Solo correlando le attività formative e di sviluppo delle risorse umane ai risultati dell organizzazione, è possibile avere la certezza della efficienza e della efficacia della funzione forma- 58

7 Piero CARDUCCI zione, e della sua influenza sulla bottom line del Ministero. Nel campo della valutazione della formazione devono valere, pertanto, le premesse proprie dei processi di pianificazione, programmazione e controllo. La necessità di un controllo della formazione nasce dunque direttamente dalle esigenze della valutazione, ma anche dalla necessità di governare i processi formativi in quanto fonte di rischio rispetto ai risultati attesi. Gli strumenti della programmazione e del controllo si propongono, pertanto, come la base ideale per la negoziazione fra i centri decisionali coinvolti nello sviluppo del capitale umano, nella finalità di conciliare le opportunità di investimento espresse dal programma di formazione con le risorse da destinare a tal fine nella Direttiva generale. L efficacia della formazione si pone allora in termini di passaggio da un attenzione rivolta al risultato del singolo progetto corsuale ad un presidio unitario della strategia dell amministrazione, e la sua efficienza si misura nella capacità di mettere in campo al minimo costo risorse interne ed esterne all organizzazione, integrabili nella soluzione del bisogno formativo. Il miglioramento conseguente alla formazione deve poter essere misurabile attraverso l'applicazione di modelli di costi efficienza e di costi efficacia. Possono essere utilizzati diversi modelli, già sperimentati con successo in altre realtà, che aiutano sicuramente ad analizzare le fasi della formazione, ed aiutano soprattutto a prendere una decisione 2. L'applicazione di siffatti modelli non può in ogni caso essere considerata come un'attività occasionale, ma deve essere sistematizzata allo scopo di poter pianificare permanentemente il miglioramento della qualità in ogni fase del processo. La conoscenza del processo di formazione reale fornirà elementi indispensabili per pianificare e mettere in atto le azioni studiate, per verificare qual è stato l'esito delle azioni, per correggere se l'esito non è quello atteso o per standardizzare se l'esito è stato positivo. L'applicazione dell'analisi di processo e del relativo corredo di metodologie quantitative richiede inoltre un allargamento delle competenze delle strutture attualmente operanti sulla formazione delle pubbliche amministrazioni. Questo perché occorre innestare il progetto corsuale nello specifico momento organizzati- 2 Piero CARDUCCI, La valutazione degli investimenti in formazione, SSGRR, Utet distribuzione,

8 CONTRIBUTI E SAGGI vo e strategico, che va compreso con schemi di interpretazione economico-statistici, oltre che con quelli psico-sociologici attualmente più conosciuti ed utilizzati. Tanto più la formazione è un processo debole e per sua natura precario, tanto più ha un particolare bisogno di un sistema di valutazione rigoroso, al livello delle altre aree di attività, che ne garantisca la consistenza, ossia la coerenza tra risposta formativa e Direttiva generale, tra input ed output del processo. Si impone quindi una transizione culturale dei formatori e della dirigenza della PA: tutti i dirigenti devono essere responsabili della formazione, in quanto responsabili della gestione delle risorse umane assegnate, mentre agli uffici personale ed organizzazione compete un ruolo di staff e di fondamentale supporto tecnico per tutte le fasi del processo (policy deployment, analisi dei bisogni, obiettivi, progettazione, erogazione, valutazione). La formazione, inoltre, non può essere soltanto funzionale agli obiettivi annuali dell amministrazione, ma deve assumere una dimensione operativa dinamica ed un orizzonte temporale di medio periodo. In altri termini, deve essere rivolta a creare un'eccedenza di capacità manageriale per aumentare la capacità di adattamento ai cambiamenti. La formazione strategica è oltre misura 3, tendente cioè a rafforzare un insieme di comportamenti e di atteggiamenti che sostengano e soprattutto anticipino l'orientamento strategico: la formazione diviene uno strumento tra gli altri di supporto ai processi di flessibilizzazione, agendo sull'intera organizzazione e sulla sua cultura. Nell'ottica della programmazione, la costruzione del programma di formazione dell amministrazione (portafoglio corsi) dovrebbe costituire il perno su cui si incardina il processo di pianificazione delle attività formative. Nel portafoglio trovano, infatti, congiunzione ideale il momento delle scelte strategiche ed il momento in cui l'amministrazione realizza tali scelte attraverso specifiche e concrete iniziative. Ogni progetto rappresenta un insieme di attività tese a raggiungere specifici obiettivi, entro un determinato orizzonte temporale e con l'impiego di un dato ammontare di risorse. In quanto unità indipendente, ciascun progetto 3 Piero Carducci, op. cit. 60

9 Piero CARDUCCI può essere valutato separatamente dagli altri; in quanto strumento di realizzazione dell indirizzo politico, però, detta valutazione non può prescindere da un contesto più vasto di programmazione che individua le condizioni di credibilità e di fattibilità del progetto stesso. La generazione delle proposte di progetti dovrebbe coinvolgere tutta la dirigenza dell amministrazione. In realtà oggi risulta carente, nella gestione, un collegamento tra i sistemi di programmazione delle risorse umane e le scelte strategiche. Sebbene la migliore dottrina riconosca l'importanza di questo collegamento, la verifica empirica prova che, nei fatti, il problema viene per buona parte delegato agli uffici del personale. Nei casi estremi in cui le linee operative non siano quasi o per nulla coinvolte nella pianificazione del portafoglio, si genera una frattura, a livello di pianificazione operativa, tra le strategie (business idea) e la gestione del capitale umano (personnel idea). Questo sembrerebbe essere uno dei punti carenti, o quantomeno da esplicitare meglio, della Direttiva Frattini: non si comprende come si intenda risolvere il nodo cruciale della gestione congiunta business idea-personnel idea. In effetti, l esperienza anche internazionale delle grandi organizzazioni, sta a dimostrare che non può in nessun caso esistere una business idea che non abbia in sé una coerente personnel idea. Ed i cambiamenti di maggiore rilevanza vanno realizzati anzitutto nei comportamenti dei dirigenti di linea, portandoli a considerare le congruenze tra le problematiche delle risorse umane e le scelte di pianificazione. Ciò comporta un massiccio coinvolgimento delle linee nella progettazione formativa ed un simmetrico coinvolgimento degli uffici del personale nelle problematiche delle linee, e questo è un problema di definizione ed implementazione di meccanismi operativi adeguati allo scopo 4, per saper guidare lo sviluppo del capitale umano come patrimonio dell amministrazione, e di saperne misurare gli incrementi per la parte direttamente correlata all'azione formativa. Nella logica del policy deployment, al vertice politico spetta di fissare, a monte, obiettivi della formazione e criteri di scelta sulla base dell'analisi strategica 4 Robert N. ANTHONY, Il controllo di gestione nelle organizzazioni no profit, McGraw-Hill, New York,

10 CONTRIBUTI E SAGGI e tali da consentire scelte alternative nella consapevolezza delle conseguenze che esse comportano. Agli esperti di formazione e delle linee spetta poi di tradurre obiettivi e criteri in proposte, la cui formulazione concreta porta alla definizione del portafoglio corsi. L'inquadramento del singolo progetto nel processo di innovazione composto dal portafoglio corsi rappresenterebbe un primo passo importante verso la razionalizzazione delle attività formative, e l'assunzione esplicita della dimensione strategica del progetto fra quelle oggetto di valutazione, attraverso la verifica di coerenza con la Direttiva generale, consentirebbe quanto meno di escludere dalla valutazione progetti in sé coerenti ma in contrasto con gli orientamenti di fondo. L'ottica strategica consente inoltre, attraverso l'applicazione delle metodologie della qualità di processo, il pieno apprezzamento delle peculiari condizioni d'ambiente ed interne dell organizzazione in cui la valutazione è operata. Mutando le condizioni di riferimento vengono a mutare i giudizi in merito all'opportunità di continuare ad investire risorse su un determinato progetto, ed una tale circostanza è assai frequente per i progetti afferenti le risorse umane, tenuto conto dell'orizzonte temporale di medio periodo entro cui si sviluppano. Si impone una transizione culturale della dirigenza e dei formatori, oltre all auspicabile significativo coinvolgimento di competenze manageriali esterne all amministrazione. La cultura dell efficienza e dell economicità, la cultura della qualità e dell efficacia, devono innestarsi sugli attuali profili giuridico-formali e favorire lo sviluppo di nuove figure di manager pubblici. Ma tale cultura, per determinare l'innovazione di un sistema rimasto ancorato a valori antichi, rappresentati simbolicamente da procedure rigide e dalla ripartizione funzionale dei compiti, dovrà comprendere appieno il valore delle risorse umane, perché possa realizzarsi l effettiva inversione di tendenza, fortemente voluta dalla Direttiva Frattini, dalla formazione come spesa alla formazione come investimento in capitale umano. Non più quindi formazione apparente, anche se fatta di progetti apparentemente perfetti, ma formazione personalizzata, coerente con le strategie dei dicasteri, quindi con le reali esigenze dei cittadini. 62

11 Piero CARDUCCI Appendice PREMESSA: La formazione è una dimensione costante e fondamentale del lavoro e uno strumento essenziale nella gestione delle risorse umane. Tutte le organizzazioni, per gestire il cambiamento e garantire un'elevata qualità dei servizi, devono fondarsi sulla conoscenza e sulle competenze. Devono, pertanto, assicurare il diritto alla formazione permanente, attraverso una pianificazione e una programmazione delle attività formative che tengano conto anche delle esigenze e delle inclinazioni degli individui. I processi di riorganizzazione delle pubbliche amministrazioni, la riforma dei ministeri, il decentramento e il rafforzamento dei livelli locali di governo, l'attuazione del principio di sussidiarietà e il conseguente nuovo orizzonte delle missioni delle amministrazioni possono realizzarsi solo attraverso il pieno coinvolgimento del personale e la sua riqualificazione. OBIETTIVI: La formazione deve coinvolgere tutti i dipendenti delle pubbliche amministrazioni superando i livelli percentuali attuali di investimento sul monte retributivo e garantendo un numero minimo di ore di formazione per addetto e nel quadro del sistema delle relazioni sindacali previsto dai contratti collettivi. Le attività formative dovranno rispondere a standard minimi di qualità e assicurare il controllo del raggiungimento degli obiettivi di crescita professionale dei partecipanti e di miglioramento dei servizi resi dalle pubbliche amministrazioni ai cittadini. La formazione, infatti, dovrà essere sviluppata attraverso un sistema di governo, di monitoraggio e controllo che consenta di valutarne l'efficacia e la qualità. LA FORMAZIONE PER LE PUBBLICHE AMMINISTRAZIONI: I cambiamenti in atto nelle pubbliche amministrazioni richiedono la presenza di personale qualificato e aggiornato; da un lato per garantire l'effettività delle riforme normative, dall'altro per intervenire su eventuali meccanismi di esclusione e demotivazione che possono derivare dai processi di innovazione. Per questo è necessario istituire, se assenti, strutture dedicate alla formazione e alla valorizzazione delle risorse umane, che assicurino la pianificazione e la programmazione delle attività formative: non solo per aumentare il rapporto percentuale tra spesa per la formazione e monte 63

12 CONTRIBUTI E SAGGI retributivo, ma anche il numero di destinatari e le ore di didattica l impegno delle amministrazioni nella gestione della formazione dovrà essere particolarmente attento alla qualità ed all efficacia. La formazione ha di fronte tre sfide importanti: I. la domanda di nuove competenze, che scaturisce dalla modernizzazione della PA e dalle esigenze provenienti dalle imprese e dai cittadini, e la necessità di meglio qualificare i profili attualmente esistenti II. l informatizzazione della PA e la conseguente riorganizzazione, nell ottica di una maggiore trasparenza e di una migliore organizzazione del lavoro; III. il processo di riforma della dirigenza, accompagnato da un sistema dinamico e pluralista di offerta di alta formazione continua, affinché si possa realizzare una integrazione con il modello manageriale degli altri settori della società e con la dirigenza degli altri Paesi europei. RESPONSABILITÀ DELLA GESTIONE: Tutti i dirigenti sono responsabili della gestione del personale, e quindi della formazione delle risorse umane. Ai titolari degli uffici del personale, dell'organizzazione e della formazione spetta il compito di svolgere le azioni tecniche che caratterizzano l'intero processo formativo, con particolare riguardo alle fasi di programmazione e di valutazione dell'impatto della formazione sulle competenze del personale e sulle prestazioni rese. PRINCIPI GUIDA PER LA QUALITÀ: La formazione costituisce un processo articolato, costituito da più fasi, che richiede il supporto e il monitoraggio delle amministrazioni committenti per tutta la sua durata. Si invitano, pertanto, le amministrazioni a prendere in considerazione, anche attraverso l'eventuale supporto di strutture esterne pubbliche e private, le fasi in cui si articola il processo e i princìpi e le indicazioni in esse contenuti: a) Individuazione dei destinatari della formazione e delle loro esigenze: la responsabilità delle amministrazioni nella formazione del personale emerge in modo chiaro già nella fase dell'individuazione dei destinatari dei programmi di formazione; b) Individuazione del fabbisogno formativo: una corretta analisi serve a definire gli obiettivi della formazione. L'analisi deve essere condotta partendo dai fabbisogni 64

13 Piero CARDUCCI individuali e dai ruoli e dai bisogni organizzativi, alla luce delle norme che attribuiscono nuovi compiti, e tenendo conto dell'attività di programmazione delle assunzioni e di quanto previsto dai contratti e dagli accordi sindacali; c) Progettazione della formazione: la fase della progettazione della formazione richiede il possesso e l'utilizzo di tutte le informazioni necessarie sul personale, sui mutamenti organizzativi e normativi e sull'offerta presente sul mercato della formazione. La raccolta dei dati rende necessaria la consultazione e il coinvolgimento del personale e, quindi, la valutazione delle esperienze formative precedenti e dei bisogni individuati. d) Gli utenti della formazione e la valutazione: l'attività formativa deve risultare utile e, quindi, pertinente per le tre categorie di utenti, diretti, indiretti e finali: i partecipanti ai corsi, le amministrazioni e i cittadini. Per misurare l'efficacia dei risultati dell'azione formativa intrapresa, pertanto, occorre tenere ben presenti le valutazioni espresse dai partecipanti alle attività formative, quelle dei dirigenti delle amministrazioni e, infine, le valutazioni espresse dai cittadini che usufruiscono dei servizi delle pubbliche amministrazioni. Sono i cittadini che debbono poter riscontrare un miglioramento continuo delle prestazioni ad essi rese. LE NUOVE METODOLOGIE: I mutamenti organizzativi in atto, l'introduzione di nuove tecnologie, l'esistenza di una rete nazionale e il diffondersi del telelavoro debbono portare a ripensare i luoghi e le tecniche della formazione. La progettazione delle attività formative, quindi, dovrà considerare anche le diverse metodologie di formazione a distanza (videoconferenza, e-learning) che permettono di assicurare l'efficienza e l'efficacia della formazione. IL RUOLO DEGLI UFFICI DEL PERSONALE, DELL'ORGANIZZAZIONE E DELLA FORMAZIONE: Le amministrazioni, nell'ambito della propria autonomia, dovranno attivare sistemi interni di governo della formazione, prevedendo il rafforzamento o, dove mancante, l'istituzione delle strutture preposte alla programmazione e alla gestione delle attività formative, dotate di personale adeguatamente preparato. A queste strutture spetta il compito di realizzare i piani annuali e pluriennali di formazione, in aderenza alla programmazione delle assunzioni. 65

14 CONTRIBUTI E SAGGI Tale compito rientra nell'obbligo generale di programmazione e gestione di tutte le risorse, alla luce delle strategie di riforma e delle richieste provenienti da cittadini e imprese. Per questo, la Direttiva generale per l'attività amministrativa e per la gestione dovrà costituire il punto di riferimento per l'identificazione degli obiettivi e la programmazione delle attività formative. La programmazione delle attività formative diventa, quindi, uno dei compiti delle strutture interne delle amministrazioni e uno dei princìpi guida per il coordinamento e la gestione della formazione. PROGRAMMAZIONE DELLA FORMAZIONE: Il Dipartimento della Funzione Pubblica, sentite la Conferenza dei Presidenti delle Regioni, le Associazioni rappresentanti degli enti locali e le Organizzazioni sindacali, emanerà un atto di indirizzo annuale sulla formazione. Il documento conterrà le linee di azione e i programmi strategici nazionali necessari per garantire l'innovazione e la coesione nel processo di riforma della pubblica amministrazione e le eventuali forme di collaborazione e cooperazione con altri soggetti pubblici e privati. Le singole amministrazioni predisporranno, entro il 31 marzo di ciascun anno, un piano di formazione del personale, tenendo conto: dei fabbisogni rilevati, delle competenze necessarie in relazione agli obiettivi e ai nuovi compiti, della programmazione delle assunzioni e delle innovazioni normative e tecnologiche introdotte. Il piano di formazione dovrà indicare gli obiettivi e le risorse finanziarie necessarie; prevedere l'impiego delle risorse interne e di quelle comunitarie; le metodologie formative da adottare in riferimento ai diversi destinatari, prevedendo anche attività di formazione interne, gestite in forma diretta, individuando quindi dirigenti e funzionari da coinvolgere in tali attività. Il piano di formazione delle amministrazioni centrali dello Stato anche ad ordinamento autonomo dovrà essere inviato all'osservatorio. L'elaborazione del piano annuale dovrà tenere conto di quanto previsto dal Documento di programmazione economico-finanziaria e dalla Direttiva generale per l'attività amministrativa e per la gestione. Per assicurare un'efficace gestione delle politiche della formazione e stabilire standard minimi di qualità, verrà istituita, presso il Dipartimento della Funzione Pubblica, entro il 31 gennaio 2002, una struttura di coordinamento. Ne faranno parte rappresentanti delle Scuole 66

15 Piero CARDUCCI della Pubblica Amministrazione, delle regioni e degli enti locali, delle università, di centri di alta formazione pubblici e privati, delle forze sociali e del Dipartimento per l'innovazione e le Tecnologie. INDIRIZZI: La formazione dovrà accompagnare la realizzazione delle riforme dell amministrazione e, in particolare, supportare i seguenti processi: il riordino dei Ministeri; la semplificazione amministrativa e l analisi di impatto della regolamentazione; il rafforzamento dei sistemi di controllo interno, di valutazione del personale e il consolidamento dei principi della responsabilità; le competenze necessarie per la gestione delle risorse umane in termini manageriali e non solo giuridico-formali e contabili; il rafforzamento della formazione statistica; le nuove figure professionali necessarie alla PA; la realizzazione di quanto previsto dai piani per l e-government e per la società dell informazione; lo sviluppo di una formazione a carattere europeo ed internazionale; i programmi regionali e nazionali cofinanziati da fondi UE; l attuazione della normativa sulla comunicazione istituzionale. FORMAZIONE INTERNAZIONALE: L'integrazione delle economie dei diversi Paesi, il rafforzamento della coesione europea e il rapporto costante tra le amministrazioni europee e gli organismi internazionali richiedono una formazione permanente sui temi internazionali, sulle istituzioni e sulle politiche europee. La rapida diffusione degli scambi di esperienze tra i Paesi europei, la domanda di una più frequente mobilità dei funzionari e dei dirigenti tra le amministrazioni italiane e straniere, richiedono che una sempre maggiore attenzione venga dedicata alla formazione internazionale. Formazione adeguata a diversi livelli di qualificazione, non solo del personale specializzato nel settore internazionale, ma del maggior numero di dipendenti attualmente in servizio, per poter realizzare una piena e consapevole integrazione dei processi decisionali e amministrativi comunitari. La formazione internazionale assume maggiore rilevanza soprattutto in un quadro 67

16 CONTRIBUTI E SAGGI amministrativo che preveda, in maniera crescente, la mobilità dei funzionari e dei dirigenti anche nell'ambito degli organismi internazionali. Le attività formative dovranno svolgersi in collaborazione con istituti degli altri Paesi membri della comunità e con le altre strutture formative internazionali. In vista del semestre di presidenza italiana dell'unione europea, le amministrazioni individueranno il personale da coinvolgere nelle attività formative necessarie, predisposte dalle Scuole della Pubblica Amministrazione. DIRIGENZA: Il processo di riforma dello Stato deve essere sostenuto da una dirigenza in grado di esprimere qualità manageriali di eccellenza, con una forte cultura del risultato e della responsabilità, capace di organizzare mezzi e risorse per il raggiungimento degli obiettivi istituzionali, fra tutti quello di offrire ai cittadini servizi di elevato livello qualitativo. La formazione, dunque, dovrà diventare una dimensione permanente della vita professionale dei dirigenti, garantendo ad essi qualità, innovazione e flessibilità nella scelta dei soggetti e delle metodologie, attraverso il ricorso a strutture di alta formazione. Le strutture per la formazione continua dei dirigenti - pubbliche e private, di livello nazionale ed internazionale - dovranno garantire un elevato livello di prestazioni, utilizzando nuove metodologie, quali la formazione a distanza e l'autoformazione. Le attività formative fruite dai dirigenti delle amministrazioni centrali dello Stato verranno inserite nella banca dati del Ruolo Unico, di cui all'art. 23 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n