5. VALORIZZAZIONE DEL PATRIMONIO IMMOBILIARE

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1 5. VALORIZZAZIONE DEL PATRIMONIO IMMOBILIARE OPERAZIONE DI VALORIZZAZIONE DEL PATRIMONIO IMMOBILIARE IPAB/ASP a) LA GESTIONE DEL PATRIMONIO DA PARTE DELLE IPAB/ASP b) L OBIETTIVO DELLA VALORIZZAZIONE DEL PATRIMONIO PROMOSSA DALLA REGIONE PUGLIA c) LE POSSIBILI FORME INNOVATIVE DI GESTIONE PATRIMONIALE d) I PARTNER POTENZIALI: NON SOLO IPAB/ASP e) RIFERIMENTI NORMATIVI RELATIVI ALLA SEPARAZIONE DELLA GESTIONE PATRIMONIALE DELLE IPAB/ASP f) CRONOPROGRAMMA DELL OPERAZIONE a) LA GESTIONE DEL PATRIMONIO DA PARTE DELLE IPAB/ASP L efficienza e la redditività del patrimonio delle IPAB/ASP rappresentano (o meglio, dovrebbe rappresentare) la principale fonte di finanziamento delle attività assistenziali di questi enti. La radicale operazione di riforma di queste istituzioni, avviata dall amministrazione regionale, ha fatto emergere un quadro complessivo desolante sotto il profilo della capacità di svolgere la fondamentale missione istituzionale cui questi organismi, sin dalla loro istituzione alla fine dell 800, sono chiamati: ricavare rendite adeguate dal proprio patrimonio immobiliare, per destinarle al finanziamento delle attività sociali previste dai propri statuti. Viceversa, il quadro che emerge nel panorama delle IPAB pugliesi è un mix di: a) scarsa conoscenza della consistenza del proprio patrimonio, la cui condizione giuridica (conservazione atti, inventari, iscrizioni in catasto, ecc.) va radicalmente aggiornata; b) assenza di figure professionali adeguate ad una gestione patrimoniale efficiente sotto il profilo tecnico ed amministrativo, anche a causa di dimensioni medie inadeguate per rendere economicamente sostenibile l assunzione in pianta organica di tali professionalità; c) patrimonio non utilizzato per lo svolgimento diretto di attività istituzionali, gestito in maniera privatistica e clientelare, con conseguente redditività pressoché nulla e, in alcuni casi, addirittura negativa (oneri manutentivi, fiscali, contenziosi, ecc.); d) progressivo depauperamento del patrimonio, alienato per far fronte ai deficit di bilancio; e) impossibilità di interventi di valorizzazione, a causa di assenza di risorse finanziarie adeguate a garantire i relativi investimenti 1

2 A tale riguardo, sia le disposizioni normative che la giurisprudenza della Corte dei Conti richiamano la necessità di garantire una adeguata redditività del patrimonio, indicano i possibili strumenti per raggiungere tali obiettivi ed attribuiscono alla Regione la vigilanza sul rispetto di tali principi. Infatti, il D.Lgs. n. 207/2001 Riordino del sistema delle istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza prevede: art. 6 co. 3 l'azienda pubblica di servizi alla persona può costituire società od istituire fondazioni di diritto privato al fine di svolgere attività strumentali a quelle istituzionali nonché di provvedere alla gestione ed alla manutenzione del proprio patrimonio. L'eventuale affidamento della gestione patrimoniale a soggetti esterni avviene in base a criteri comparativi di scelta rispondenti all'esclusivo interesse dell'azienda. ; art. 20 co. 2 Le Regioni disciplinano l'intervento sostitutivo nei casi di gravi violazioni di legge, di statuto o di regolamento, di gravi irregolarità nella gestione amministrativa e patrimoniale delle aziende pubbliche di servizi alla persona, nonché di irregolare costituzione dell'organo di governo La Legge regionale n. 15 del di riforma di IPAP e disciplina delle ASP prevede: art. 15 co. 7 L'azienda può [ ] costituire società o istituire fondazioni di diritto privato al fine di svolgere attività strumentali a quelle istituzionali nonché di provvedere alla gestione e alla manutenzione del proprio patrimonio e co. 8. L'eventuale affidamento della gestione patrimoniale a soggetti esterni avviene secondo criteri comparativi di scelta rispondenti all'esclusivo interesse dell'azienda ; art. 25 co. 8 La gestione del patrimonio disponibile dell'azienda pubblica si esercita in piena autonomia e si ispira ai seguenti principi: a) conservazione per quanto possibile della dotazione originaria con particolare riguardo ai beni di valore storico e monumentale; b) rispetto del vincolo di destinazione indicato dal fondatore; c) incremento della redditività annua ai fini di un miglioramento economico e gestionale; d) conservazione, manutenzione, ristrutturazione e adeguamento del patrimonio immobiliare. e co.9 Le aziende predispongono programmi di conservazione e di valorizzazione del proprio patrimonio immobiliare. art. 26 co. 1 Le deliberazioni concernenti il trasferimento a terzi di diritti reali su immobili, la partecipazione a società di capitali e la costituzione di fondazioni sono trasmesse, entro trenta giorni dalla data di adozione, al Settore servizi sociali della Regione, il quale può richiedere chiarimenti qualora le stesse non risultino compatibili con gli scopi statutari e, per gli atti di trasferimento, anche nei casi in cui non sia contestualmente documentato il reinvestimento dei relativi proventi. 2

3 art. 39 Vigilanza e intervento sostitutivo. co.1 La Regione, tramite l'assessore regionale al ramo, esercita il potere di vigilanza sull'amministrazione e sulla gestione delle aziende., co. 2 Nell'esercizio dell'attività di vigilanza di cui al comma 1 possono essere richiesti atti e documenti, disposte le necessarie ispezioni e nominate Commissioni d'inchiesta. La Corte dei Conti, negli anni recenti, ha posto sempre più attenzione e richiamato gli enti pubblici alla corretta gestione del patrimonio; a titolo esemplificativo, si può richiamare la Deliberazione n. 033/2009/Par. della Sezione regionale di controllo per il veneto, con la quale la Sezione preliminarmente ricorda che mentre i beni riservati e quelli destinati all uso pubblico consentono all amministrazione di perseguire direttamente i suoi fini attraverso la funzione pubblica cui assolvono, i beni patrimoniali cd. disponibili sono beni di proprietà di enti pubblici, non strumentali all esercizio di pubbliche funzioni, che giovano ai fini dell amministrazione solo indirettamente, in quanto generalmente produttivi di reddito (derivante da frutti naturali o civili). In quest ottica, la legislazione più recente, al fine di pervenire ad una gestione efficace e redditizia del patrimonio pubblico, ha avviato processi di graduale dismissione e/o di valorizzazione degli immobili pubblici, volta ad assicurare le migliori condizioni di utilizzazione e fruizione pubblica del patrimonio stesso (cfr, ad es., art. 9 L. n. 537 del 24/12/1993, art. 12 della L. 15/05/1997 n. 127, art. 19 della L. 23/12/1998 n. 448, art. 3 bis del D.L. n. 351/2001, conv. in L. n. 224/2001, art. 7 del d.l. 15 aprile 2002 n. 63 conv. in L. n. 112/2002), non ritenendo conforme ai principi del buon andamento della gestione pubblica mantenere beni di importante valore in uno stato di quasi totale inutilizzabilità economica. Importanti segnali in questo senso sono venuti anche con l introduzione dell art. 2 c. 594 e seguenti della legge n. 244/2007, che ha previsto l obbligo di adozione, da parte delle amministrazioni pubbliche, di piani triennali finalizzati alla razionalizzazione dell utilizzo, tra l altro, di beni immobili ad uso abitativo o di servizio, - con esclusione dei beni infrastrutturali -, e la trasmissione di apposite relazioni all organo di controllo interno ed alla Sezione regionale della Corte dei conti competente per territorio. [ ] la cessione gratuita di un immobile non rientra tra le tipiche modalità di valorizzazione del patrimonio ipotizzate dal legislatore, generalmente riconducibili ad ipotesi di concessione onerosa eventualmente nelle forme di cui all art. 143 del D. Lgs. n. 163/2006 -, o di locazione infracinquantennale a privati a fini di riqualificazione o riconversione (es., art.1 comma 259 L. n. 296/2006), nonché ad ipotesi di permuta (es., art.1 comma 262 L. n. 296/2006), o di conferimento o costituzione di fondi comuni di investimento immobiliare (es., art. 4 e ss. del D.L. n. 351/2001, conv. in L. n. 224/2001, art. 58 D.L. n. 112/2008). 3

4 Ciò posto, bisogna considerare che se lo scopo del patrimonio disponibile è generalmente quello di produrre reddito, risulta evidente che una cessione gratuita di un immobile non solo non reca alcuna entrata all ente, e dunque costituisce un utilizzo non coerente con le finalità del bene, ma addirittura può risultare fonte di depauperamento e dunque di danno - patrimoniale per l ente, che è invece tenuto ad improntare la gestione del proprio patrimonio a criteri di economicità ed efficienza, e a scegliere la soluzione che ottimizzi al massimo i costi di gestione in relazione anche alle finalità cui il patrimonio è adibito. Fermo restando il principio dell autonomia decisionale da parte delle singole istituzioni o aziende, i precedenti richiami normativi e giurisprudenziali sono finalizzati ad evidenziare che, in alternativa all adesione al piano di valorizzazione immobiliare promosso dalla Amministrazione regionale, per le singole istituzioni o aziende sussiste un obbligo, e non una mera facoltà, di garantire una adeguata redditività del patrimonio immobiliare e che la Regione Puglia eserciterà, nell ambito dei poteri ad essa attributi, specifiche verifiche in tal senso. b) L OBIETTIVO DELLA VALORIZZAZIONE DEL PATRIMONIO PROMOSSA DALLA REGIONE PUGLIA La Regione Puglia intende valutare la fattibilità di una operazione sistemica di scorporo del patrimonio delle IPAB/ ASP non utilizzato o utilizzabile per le attività istituzionali, sottraendolo all attuale regime di gestione individuale e frammentaria in capo alle singole istituzioni, per conferirlo ad un unico soggetto terzo, specializzato in gestioni patrimoniali, che abbia il compito di gestire gli assets commerciali in maniera redditizia; in tale contesto, le IPAB/ASP si limiterebbero a fare il proprio mestiere, cioè erogare servizi socio-assistenziali, mentre sarebbe un soggetto professionalmente specializzato a svolgere i compiti di moderno mezzadro, occupandosi di gestire e produrre reddito, che verrebbe ripartito tra gestore e proprietari, secondo modalità da definire nel modello gestionale. Inoltre, poiché il problema della scarsa redditività del patrimonio per le IPAB/ASP emerge in maniera eclatante, in quanto per questi Enti rappresenta in teoria la principale fonte di entrata, ma caratterizza in generale tutto l universo degli enti pubblici e, sotto certi aspetti, anche enti privati (fondazioni bancarie; cooperative sociali e onlus beneficiarie di conferimenti immobiliari da privati o dallo Stato; ecc.), la regia regionale vuole configurare un percorso che coinvolga ulteriori protagonisti, oltre alle IPAB/ASP, interessati ad incrementare le risorse da destinare a finalità sociali, attraverso una più efficiente gestione dei propri patrimoni. 4

5 c) LE POSSIBILI FORME INNOVATIVE DI GESTIONE PATRIMONIALE Gli strumenti previsti nel nostro ordinamento per la gestione di consistenti pacchetti immobiliari sono principalmente 4: i. la società di Investimento Immobiliare quotata (SIIQ). Nella SIIQ nessun socio può possedere, in maniera diretta o indiretta, il 51% delle azioni e almeno il 35% del capitale deve essere posseduto da soci, nessuno dei quali può possedere oltre il 2% delle azioni. In questo caso, il valore degli immobili in bilancio deve essere pari all 80% dell attivo patrimoniale e l 80% dei profitti annui deve provenire da locazione. Si fa presente tuttavia, come questo strumento sia attualmente ancora in una fase di rodaggio. ii. la società per la gestione del patrimonio immobiliare; iii. il fondo immobiliare; iv. nel corso del 2008 è stata introdotta la possibilità che l attuale struttura del fondo immobiliare (patrimonio autonomo e separato) sia affiancata dalla forma societaria, attraverso il riconoscimento della possibilità di costituzione delle SICAF (società di investimento a capitale fisso, mobiliare e immobiliare). La Società di Investimento Immobiliare quotata (SIIQ) Un ulteriore strumento finanziario che può essere utilizzato per progetti di housing sociale è la Società di Investimento Immobiliare quotata (SIIQ). Nella SIIQ nessun socio può possedere, in maniera diretta o indiretta, il 51% delle azioni e almeno il 35% del capitale deve essere posseduto da soci, nessuno dei quali può possedere oltre il 2% delle azioni. In questo caso, il valore degli immobili in bilancio deve essere pari all 80% dell'attivo patrimoniale e l 80% dei profitti annui deve provenire da locazione. Si fa presente tuttavia, come questo strumento sia attualmente ancora in una fase di rodaggio. La società per la gestione del patrimonio immobiliare Le società patrimoniali hanno registrato recentemente un notevole interesse, in particolare da parte delle amministrazioni comunali. Infatti, sempre più Comuni decidono di svolgere parte delle proprie funzioni attraverso S.r.l. o S.p.A. a capitale interamente pubblico alle quali conferiscono beni immobili, rapporti giuridici ed eventuali passività connesse a tali beni Allo stato attuale della normativa, i vantaggi che le società patrimoniali offrono agli enti che le costituiscono possono essere riassunti nei seguenti: a) flessibilità gestionale e risparmi di spesa: le società patrimoniali possono operare con processi amministrativi meno rigidi dei procedimenti degli Enti Locali ed adottare un 5

6 approccio di tipo manageriale che negli Enti-soci stenta ancora a trovare una concreta attuazione; la maggiore flessibilità gestionale consente al management di assumere decisioni rapide e necessita di un minor impiego del fattore lavoro che si traduce in risparmi di spesa; b) aumentare la capacità di indebitamento: con il conferimento di beni immobili la società patrimoniale viene dotata di un importante leva finanziaria che rende possibile un accesso ampio e facilitato al credito, che le permette di ottenere le risorse necessarie per finanziare la realizzazione di nuove opere pubbliche e/o gli interventi di manutenzione straordinaria su quelle esistenti; c) riduzione dell indebitamento dell Ente locale: nel caso in cui la società non si limiti alla sola gestione statica dei beni conferiti dall Ente socio, ma svolga una gestione attiva realizzando opere pubbliche, la necessità di reperire le risorse finanziarie da destinare agli investimenti si sposta dall Ente locale alla società stessa; tale effetto risulta particolarmente interessante per gli Enti che presentano un rapporto fra interessi passivi ed entrate dei titoli I,II e III prossimo o addirittura superiore a quello previsto dall art. 204 del Tuel; d) contributo al rispetto dei vincoli del Patto di Stabilità: con il trasferimento in capo alla società patrimoniale della gestione di una parte del patrimonio dell Ente locale ed eventualmente dell onere di realizzare parte delle opere pubbliche, si riducono le spese correnti e in conto capitale di quest ultimo, aumentando notevolmente la possibilità di conseguire gli obiettivi del Patto di Stabilità; relativamente a tale effetto, vale la pena di segnalare, tuttavia, che la Sezione Regionale di Controllo per la Regione Lombardia della Corte dei Conti ha sostenuto con successive deliberazioni che i risultati delle società a partecipazione pubblica totalitaria o maggioritaria, delle quali le patrimoniali sono un sottoinsieme, sono soggetti alle regole del Patto di Stabilità. Tale autorevole opinione è basata sul principio che qualsiasi soggetto che utilizza prevalentemente risorse pubbliche per lo svolgimento della propria attività deve essere considerato un ente pubblico indipendentemente dalla forma giuridica che assume. Tale posizione per il momento non sembra avere avuto seguito in quanto, come recentemente affermato dalla stessa Corte dei Conti,nell ordinamento non è attualmente prevista alcuna specifica disciplina per il consolidamento dei risultati delle società partecipate con quelli dell Ente pubblico che le partecipa, né alcun obbligo di applicazione delle regole del Patto di Stabilità a tali società; inoltre, le patrimoniali, essendo costituite nella forma di società di capitali, hanno una propria personalità giuridica nettamente distinta da quella dell Ente locale-socio, circostanza che implica che delle obbligazioni sociali risponda esclusivamente la società con il proprio patrimonio (l unica deroga a tale principio è la 6

7 presenza di un unico socio che,tuttavia, risponde illimitatamente delle obbligazioni sociali solo nel caso in cui non abbia versato i conferimenti ancora dovuti o non sia stata effettuata la pubblicità prevista dalla legge); e) vantaggi fiscali: in tutti gli interventi di realizzazione di opere pubbliche ed in quelli di gestione del patrimonio esistente l Ente locale è considerato alla stregua di un consumatore finale; pertanto, l IVA addebitata dal fornitore per l acquisto di beni e servizi rappresenta un costo. La società patrimoniale,invece, alle condizioni previste dall art. 19 del DPR 633/72, detrae l IVA pagata sugli acquisti da quella riscossa sulle cessioni e prestazioni effettuate e, qualora ne ricorrano le condizioni, può chiedere annualmente a rimborso la parte eccedente. Significativi vantaggi fiscali si rilevano inoltre anche per quanto riguarda l IRAP in quanto, mentre le spese per il personale degli Enti locali scontano un aliquota del 8,50%, nelle società patrimoniali l aliquota scende al 4,25%; pertanto, si avrà un effetto fiscale positivo nel caso in cui il personale dell Ente venga distaccato presso la società; f) sviluppo del territorio e della comunità locale: la gestione del patrimonio pubblico con logiche del mondo imprenditoriale, induce il management della società alla continua ricerca di maggiori livelli di efficienza, consentendo alla comunità locale di sfruttare al meglio il patrimonio pubblico. Inoltre, la presenza sul territorio di una società patrimoniale rappresenta un importante strumento di marketing territoriale e un volano per lo sviluppo dell economia locale, in quanto si tratta in genere di società che appaltano a terzi la maggior parte degli interventi. La gestione del patrimonio pubblico mediante le società patrimoniali tuttavia non è scevra di criticità: una società commerciale, infatti, deve essere capace di generare flussi di ricavi sufficienti per garantire il proprio equilibrio economico- finanziario ed essere il più possibile indipendente dalla risorse che l Ente locale-socio le potrà eventualmente trasferire nel corso del tempo. Pertanto, la sua costituzione deve essere preceduta da un attenta verifica di fattibilità, dall individuazione di possibili fonti di ricavi e dalla redazione di un business plan che includa un piano economicofinanziario almeno pari alla durata dei finanziamenti che verranno richiesti al sistema bancario. I Fondi immobiliari Appartengono alla categoria degli Organismi di investimento collettivo del risparmio (nel seguito, OICR ) regolamentati dal D.Lgs. 24 febbraio 1998, n. 58 ( Testo unico della finanza ). Il Fondo Comune di Investimento è un patrimonio autonomo, suddiviso in quote, aventi tutte lo stesso valore e gli stessi diritti, di pertinenza di una pluralità di partecipanti (investitori), gestito in monte. 7

8 La gestione di tale patrimonio è riservata ad una apposita società, la società di gestione del risparmio (SGR), assoggettata al controllo della CONSOB ed alla vigilanza prudenziale di Banca d Italia. E importante sottolineare che i Fondi Comuni, pur non avendo autonoma personalità giuridica, sono caratterizzati da un regime di assoluta separazione patrimoniale rispetto al patrimonio della Società di Gestione e dei singoli detentori delle quote di partecipazione. Ne consegue che: i) le azioni dei creditori dei singoli investitori sono ammesse soltanto sulle quote di partecipazione dei medesimi. La SGR non può in alcun caso utilizzare, nell'interesse proprio o di terzi, i beni di pertinenza dei fondi gestiti; ii) sul patrimonio del Fondo non sono ammesse azioni dei creditori della SGR o nell interesse della stessa, né quelle dei creditori del depositario o del sub-depositario o nell interesse degli stessi. Il Fondo immobiliare si connota ulteriormente rispetto agli altri Fondi Comuni di Investimento per il fatto di investire il proprio patrimonio esclusivamente o prevalentemente in beni immobili (che devono rappresentare almeno i 2/3 del patrimonio complessivo), diritti reali immobiliari e partecipazioni in società immobiliari. Il Fondo immobiliare non è solo uno strumento a carattere strettamente finanziario, ma anche a carattere industriale e immobiliare con un progetto strategico sottostante. Si tratta tipicamente di un investimento di lungo periodo e meno esposto alle normali fluttuazioni dei mercati finanziari. Permette, dunque, di affrontare in modo professionale e con possibilità fiscali di indebitamento vantaggiose, sia progetti di sviluppo immobiliare che programmi di gestione di proprietà immobiliari già esistenti. Lo scopo dell attività di un Fondo è quello di formare un patrimonio immobiliare e gestirlo con l obiettivo di massimizzarne il valore potenziale, attraverso una corretta politica di valorizzazione e vendita, individuazione di destinazioni d uso (locatori da inserire), gestione a lungo periodo degli immobili, trading, il tutto in linea con gli intendimenti dei soggetti che intendono promuoverne l avvio. Inoltre, un Fondo Immobiliare costituito esclusivamente da soggetti pubblici e/o del privato sociale gode della possibilità di richiedere ed ottenere da Comuni e Regione la possibilità di effettuare operazioni speculative di valorizzazione mediante cambi di destinazioni d uso o di destinazione urbanistica, socialmente e politicamente accettabili, a differenza di analoghe operazioni da parte di privati. La tipica attività del Fondo immobiliare è quella di utilizzare la liquidità di cui è in possesso ed il ricorso al debito consentitogli, per fare investimenti destinati ad aumentare il valore di mercato degli asset, quindi alienarli o metterli a reddito affidando la gestione ad istituzioni specializzate. 8

9 Attività tipiche del Fondo sono: le attività di gestione dell amministrazione immobiliare (gestione contratti di vendita, locazione, manutenzione, nonché promozione di strategie per la valorizzazione degli immobili), noto come Property Management; le attività di gestione integrata degli immobili (pianificazione attività manutenzione, riqualificazione, nonché gestione con i fornitori), noto come Facility Management. In passato i fondi immobiliari erano costituiti esclusivamente in forma chiusa, e riconoscevano ai partecipanti il diritto al rimborso delle quote solo a scadenze predeterminate. Con il decreto n.351 del 2001 e il DM n.47 del 2003, tuttavia, tale tradizionale struttura "chiusa" del fondo è stata mitigata, con l'introduzione del meccanismo delle emissioni successive di quote e dei rimborsi anticipati, che comporta la possibilità per il sottoscrittore di fare ingresso o di uscire dal fondo prima della normale scadenza. L investimento in un fondo immobiliare si realizza, oltre che tramite la sottoscrizione delle relative quote (fondi ordinari), anche mediante conferimento di beni immobili, di diritti reali immobiliari o di partecipazioni in società immobiliari, per una parte o per la totalità del patrimonio complessivo (fondi ad apporto). La partecipazione ad un Fondo Comune di Investimento è disciplinata dal Regolamento del Fondo, il quale rappresenta in ultima analisi il contratto che regola il rapporto tra i sottoscrittori e la SGR promotrice, sia pure in stretta coerenza con i limiti dettati dal Testo Unico della Finanza e nei limiti di quanto previsto dalla disciplina emanata dal Ministero dell Economia e dalla Banca d Italia. La durata del Fondo è prevista nel regolamento. La previsione regolamentare stabilisce, comunque, i seguenti limiti: termine minimo: deve essere coerente con la natura degli investimenti; termine massimo: di norma non superiore a 30 anni. I Fondi di Investimento Immobiliare Chiusi possono permettere alla PA di: utilizzare il proprio patrimonio immobiliare in modo attivo e non passivo (mettendolo a frutto, anziché dismettendolo, per esempio); usufruire di entrate che consentano lo sviluppo di iniziative in totale (o parziale) autonomia finanziaria. Tipologie di Fondi immobiliari A seconda delle modalità di sottoscrizione delle quote e di conferimento dei beni immobili di proprietà all interno del patrimonio del fondo esistono fondamentalmente quattro tipologie di 9

10 Fondi immobiliari: fondi ordinari (retail), fondi ad apporto pubblico 1, fondi riservati 2 e fondi speculativi. Il perché dei fondi immobiliari I Fondi immobiliari si qualificano come strumento di investimento e gestione più evoluto ed innovativo rispetto all investimento in singoli immobili o gruppi di immobili. Il patrimonio del fondo può essere investito nei seguenti beni: a) strumenti finanziari quotati in un mercato regolamentato; b) strumenti finanziari non quotati in un mercato regolamentato; c) depositi bancari di denaro; d) beni immobili, diritti reali immobiliari e partecipazioni in società immobiliari; e) crediti e titoli rappresentativi di crediti; f) altri beni per i quali esiste un mercato e che abbiano un valore determinabile con certezza con una periodicità almeno semestrale (Decreto 24 maggio 1999 n.228, modificato da ultimo dal DM 14/10/05 n.256). La partecipazione al Fondo, infatti, può essere assimilata ad un titolo finanziario sintetico che, pur ancorato a dinamiche immobiliari, presenta tutte le caratteristiche di trasparenza, fungibilità e liquidabilità tipiche di un investimento finanziario. Del resto, i Fondi immobiliari rappresentano nei grandi paesi industriali uno dei principali strumenti per canalizzare il risparmio verso il settore immobiliare. 1 I Fondi immobiliari ad apporto pubblico sono stati introdotti nel nostro ordinamento dall art. 14 bis della legge 86/1994 quale strumento di privatizzazione, razionalizzazione e valorizzazione del patrimonio immobiliare pubblico diverso da quello artistico e demaniale; sono istituiti con l apporto di beni immobili o diritti reali immobiliari, per almeno il 51%, da parte dello Stato, enti previdenziali pubblici, Regioni, enti locali e loro consorzi, nonché da società interamente possedute, anche indirettamente, dagli stessi soggetti. Per i fondi ad apporto pubblico è previsto l obbligo, per l ente apportante, di procedere alla cessione a terzi delle quote del Fondo entro il termine di 24 mesi dalla data di loro emissione. Questa disposizione, prevista in quanto funzionale allo scopo della rapida dismissione del patrimonio pubblico, mal si concilia con i nostri obiettivi, che sono invece di valorizzare e rendere redditizio il patrimonio degli enti conferenti, prevedendo la possibile dismissione di parte di tale patrimonio esclusivamente quale mezzo per ricavare liquidità da reinvestire su altri immobili, e non invece quale fine qual è, invece, quello dei Fondi immobiliari ad apporto pubblico. 2 Fondi riservati ad investitori qualificati ( Fondi riservati ). La specificità dei Fondi riservati ed il loro differente regime giuridico risiede nella peculiare connotazione degli investitori. Tali strumenti infatti sono riservati soltanto agli investitori qualificati, e dunque a soggetti ad alto grado di professionalità nel campo degli investimenti finanziari, circostanza che consente di derogare alle norme generali predisposte dal Testo Unico della Finanza a tutela degli investitori risparmiatori. Logica conseguenza di tale limitazione è che le quote dei Fondi riservati non possono essere collocate o rivendute nei confronti di soggetti diversi da quelli specificati nel Regolamento e che pertanto, a differenza di quanto previsto per i Fondi Retail precedentemente analizzati, non è in questo caso obbligatoriamente prevista la quotazione su mercati regolamentati. Si tratta probabilmente dello strumento che maggiormente si presta alle finalità che questa operazione intende perseguire. 10

11 Essi infatti consentono: - di frazionare la proprietà immobiliare e di scambiarla sul mercato con costi relativamente contenuti; - di gestire in monte un patrimonio immobiliare con benefici in termini di diversificazione del rischio e dei costi di gestione. La loro diffusione permette: i) una più efficiente allocazione e gestione del rischio connesso all investimento immobiliare e una mobilizzazione di risorse finanziarie per l economia reale; ii) l investimento in un prodotto che combina le caratteristiche di fungibilità e liquidabilità tipiche di un prodotto finanziario con i rendimenti che gli immobili, se gestiti professionalmente, consentono di raggiungere. Come si costituisce un Fondo immobiliare I Fondi Comuni di Investimento sono istituiti con delibera del Consiglio di Amministrazione della SGR promotrice che contestualmente ne approva il Regolamento di Gestione. Il Regolamento del Fondo deve essere quindi inviato alla Banca d Italia per l approvazione che deve intervenire nel termine ordinario di 90 giorni dalla data di deposito dell istanza di approvazione. Una volta ricevuta l approvazione da parte della Banca d Italia, la SGR può procedere al collocamento del nuovo prodotto sul mercato finanziario. La partecipazione ad un Fondo immobiliare è consentita sia attraverso il versamento in denaro, sia attraverso il conferimento (rectius, apporto) al Fondo di immobili (Fondi ad apporto), sia in forme miste (apporto + sottoscrizioni in denaro). Si è soliti suddividere in tal senso i fondi immobiliari in fondi costituiti per cassa 3 o per apporto 4 o misti. I versamenti delle quote I versamenti relativi alle quote sottoscritte devono essere effettuati entro il termine stabilito nel Regolamento del Fondo. 3 Le quote del Fondo sono collocate presso gli investitori per raccogliere le risorse finanziarie necessarie all acquisto di beni immobili, diritti immobiliari o partecipazioni in società immobiliari. 4 Nei Fondi per apporto, invece, la sottoscrizione delle quote (che potrà avvenire tanto nella fase costitutiva che nella fase successiva alla costituzione del Fondo) avviene mediante l apporto dei suddetti beni da parte degli Investitori. Il Fondo immobiliare nel caso di conferimenti deve: a) acquisire, ove non si tratti di beni negoziati in mercati regolamentati, un'apposita relazione di stima elaborata, in data non anteriore a trenta giorni dalla stipula dell'atto, da esperti indipendenti. Il valore attestato dalla relazione di stima non deve essere inferiore al valore delle quote emesse a fronte del conferimento; b) acquisire la valutazione di un intermediario finanziario incaricato di accertare la compatibilità e la redditività dei Fondo immobiliare 11

12 Nel caso di fondi riservati, i versamenti possono essere effettuati in più soluzioni, a seguito di impegno del sottoscrittore ad effettuare il versamento a richiesta della SGR in base alle esigenze di investimento del Fondo medesimo. Nel rispetto delle norme imposte dalla Banca d Italia, un Ente può costituire un proprio Fondo immobiliare ad apporto chiuso portando in dote alcuni asset di cui è proprietario (terreni, edifici, progetti immobiliari) e ricevendo in cambio quote del Fondo stesso, per pari valore degli immobili apportati (stimato con perizia giurata). Una volta nel Fondo, gli immobili seguiranno il loro iter naturale: quelli già esistenti verranno gestiti direttamente o dati in gestione a enti terzi specializzati (per esempio: albergo, residenza sanitaria assistenziale, ecc.), quelli esistenti, che si intende vendere, verranno collocati sul mercato (sostenendo così la ristrutturazione degli altri immobili), quelli da costruire potranno dotarsi della liquidità necessaria grazie alle possibilità di indebitamento del Fondo stesso (previste dalla Banca d Italia), per poi collocarli nel mercato o darli in gestione a terzi, ricevendo in cambio un affitto. Vi sono tuttavia alcuni vincoli imposti dalla Banca d Italia. Per costituire un Fondo sono necessari: un patrimonio di partenza attorno almeno ai 45 milioni di euro, rappresentato da immobili apportati e/o da liquidità; una pluralità di sottoscrittori che assieme decidono di costituire un Fondo con uno scopo condiviso e preciso, una molteplicità di asset costituenti il patrimonio. Il sistema di governance del Fondo immobiliare I Fondi immobiliari, in quanto organismi di investimento collettivo del risparmio, sono istituiti e gestiti dal Consiglio di Amministrazione delle SGR. Da quanto sopra esposto discende che le decisioni relative all attività gestoria devono promanare ed essere consapevolmente adottate dagli organi esecutivi della SGR, in capo ai quali risiede la piena responsabilità di ogni atto o comportamento adottato. Ciò non esclude, comunque, che particolari finalità poste a base dell istituzione dei Fondi immobiliari, ed in particolare le esigenze e gli interessi degli investitori, possano trovare adeguata rappresentanza negli organi di governance: - l Assemblea dei Partecipanti - il Comitato Consultivo. La composizione e le competenze di tali organi devono essere oggetto di definizione nella fase genetica di istituzione del Fondo, e quindi disciplinate nel relativo Regolamento di Gestione. E proprio attraverso tali organi, nei limiti delle competenze loro attribuite, che le specifiche 12

13 istanze di interesse sociale degli enti sponsor dei Fondi, possono indirizzare le attività di gestione del Fondo che resta, in ogni caso, di esclusiva competenza della SGR. Pur non essendovi modelli prestabiliti ai quali le SGR debbano necessariamente conformarsi, il processo di definizione del sistema di governance adottabile da una SGR nella gestione di Fondi Comuni di Investimento deve rispettare principi e regole previsti dalla normativa, a prescindere dalla tipologia di Fondo gestito. Gli organi di corporate governance L Assemblea dei Partecipanti Con la modifica del Testo Unico della Finanza, è stata introdotta l Assemblea dei Partecipanti quale momento di incontro collegiale dei partecipanti al Fondo cui compete l adozione di delibere su determinate materie di rilevante interesse. Le materie da sottoporre a preventiva approvazione dell Assemblea, secondo il Testo Unico della Finanza, sono: - la sostituzione della SGR; -la richiesta di ammissione a quotazione, ove non prevista nel Regolamento del Fondo; -le modifiche delle politiche di gestione. Appare evidente che si tratta di materie di rilevanza straordinaria, dal momento che esse incidono su elementi essenziali dell impianto originario del rapporto partecipativo espresso nel Regolamento di Gestione del Fondo. Il Comitato Consultivo La vigente disciplina in materia di Fondi immobiliari non prescrive nulla in ordine alla facoltà di prevedere nei Regolamenti di gestione l istituzione di Advisory Committee, i cui componenti vengono individuati dai partecipanti al Fondo e sono generalmente nominati dall Assemblea dei Partecipanti. Se istituito, il Regolamento di gestione del Fondo può attribuire a tale Comitato poteri di verifica, analisi, controllo ed, in taluni casi (ad esempio, operazioni in conflitto di interessi), l espressione di poteri di veto su operazioni disposte dalla SGR. Il regime tributario dei Fondi immobiliari Occorre ora analizzare il regime tributario dei Fondi immobiliari, dal momento che lo stesso incide, in maniera significativa, sulla redditività complessiva degli investimenti. Limitando le nostre considerazioni, per ragioni di sintesi, al settore dell imposizione diretta, occorre intanto osservare che il Fondo immobiliare non è soggetto alle imposte sui redditi e all IRAP e che il prelievo impositivo in capo al Fondo è limitato a taluni redditi di capitale. 13

14 Il Fondo pertanto consente un differimento impositivo sui proventi derivanti dalla gestione del patrimonio del Fondo stesso, i quali verranno assoggettati a tassazione soltanto al momento della distribuzione, come si dirà più approfonditamente nel seguito. Con il Decreto Legge n. 112, convertito con Legge n. 133/2008, sono state introdotte una serie di misure che hanno modificato in maniera sostanziale il regime tributario dei Fondi immobiliari. In particolare, il Decreto ha previsto l introduzione di un imposta patrimoniale, in misura pari all 1% del valore netto del Fondo, calcolato come media annua dei valori periodici risultanti dai prospetti periodici. L imposta è applicabile ai Fondi immobiliari per i quali non sia prevista la quotazione dei certificati in un mercato regolamentato e che abbiano un patrimonio inferiore ai 400 milioni di euro. Per quanto di interesse ai fini del presente documento, è opportuno tuttavia osservare che l introduzione dell imposta patrimoniale non dovrebbe compromettere il vantaggio tributario derivante dalla costituzione di Fondi immobiliari. Infatti, l imposta non trova applicazione se almeno il 50 per cento è detenuto da enti pubblici (ad esempio, IPAB/ASP, Comuni o Regioni). Passiamo ora a delineare il regime tributario dei proventi conseguiti dai partecipanti ai Fondi immobiliari per i quotisti. Oltre alla (eventuale) imposta patrimoniale, la SGR dovrà operare una ritenuta del 20 per cento: -sull ammontare dei proventi del Fondo, risultanti dai rendiconti periodici redatti dalla stessa SGR, distribuiti in costanza di partecipazione e riferibili a ciascuna quota; -sui proventi distribuiti dal Fondo all atto dello smobilizzo dell investimento (mediante riscatto o liquidazione della quota), compresi nel valore di liquidazione della quota (in misura pari alla differenza tra il valore di riscatto o di liquidazione delle quote e il loro costo di sottoscrizione). La ritenuta è a titolo d acconto cosicché il provento concorre per il percettore alla formazione dell imponibile - o a titolo di imposta a seconda della natura del soggetto che percepisce i proventi. In particolare, la ritenuta è: a) a titolo di acconto nei confronti di: imprenditori individuali, se le partecipazioni sono relative all impresa commerciale; società in nome collettivo, in accomandita semplice ed equiparate; società di capitali ed enti che hanno per oggetto esclusivo o principale l esercizio di attività commerciali fiscalmente residenti in Italia; 14

15 stabili organizzazioni nel territorio dello Stato delle società e degli enti non residenti in Italia. b) a titolo d imposta nei confronti di tutti gli altri soggetti, compresi quelli esenti o esclusi dall imposta sul reddito delle società (quali le PA). Non risulta, invece, oggetto di specifiche previsioni la disciplina relativa ai redditi derivanti dalla negoziazione di quote di Fondi di investimento immobiliare. Secondo la prassi ministeriale, tuttavia, per i soggetti che non esercitano un attività di impresa tali redditi rientrano, in conformità con le norme di carattere generale, tra i redditi diversi di natura finanziaria. Conseguentemente, la cessione di tali quote determina l applicazione dell imposta sostitutiva delle imposte sui redditi con aliquota del 12,50 % oppure l applicazione di tale imposta sostitutiva da parte dell intermediario presso il quale le quote siano affidate in custodia o amministrazione (banche, SIM e altri soggetti autorizzati). Vale la pena di osservare inoltre che, per effetto delle previsioni di cui al comma 18-bis del D.l. n. 112 del 2008 l'imposta sostitutiva sui redditi diversi di natura finanziaria di cui all'articolo 5 del Decreto legislativo 21 novembre 1997, n. 461, e successive modificazioni, realizzati in dipendenza della cessione o del rimborso di quote di partecipazione in fondi d'investimento immobiliare chiusi soggetti alle disposizioni del comma 18 del presente articolo è dovuta nella misura del 20 per cento. L'imposta è applicata nella medesima misura al momento della cessione o del rimborso anche qualora le quote siano immesse nei rapporti sui quali sia stata esercitata l'opzione per l'applicazione dell'imposta sostitutiva di cui all'articolo 7 del citato decreto legislativo n. 461 del 1997, e successive modificazioni. LE SICAF (società di investimento a capitale fisso, mobiliare e immobiliare) Nel corso del 2008 è stata introdotta la possibilità che l attuale struttura del fondo immobiliare (patrimonio autonomo e separato) sia affiancata dalla forma societaria, attraverso il riconoscimento della possibilità di costituzione delle SICAF (società di investimento a capitale fisso, mobiliare e immobiliare). D) I PARTNER POTENZIALI: NON SOLO IPAB/ASP La presente operazione punta a conseguire vantaggi non solo per la rete IPAB/ASP ma, nel medio/lungo termine, per l intero sistema regionale dei servizi sociali. Infatti lo strumento che verrà in definitiva prescelto, deve essere necessariamente caratterizzato da una spiccata modularità, cioè prestarsi ad apporti progressivi di immobili e liquidità. Ciò perché, in primo luogo, non è possibile obbligare tutte le IPAB/ASP a conferire il proprio patrimonio; in secondo luogo perché, tecnicamente, per pervenire al conferimento del 15

16 patrimonio sono necessari, per ogni singolo Ente e immobile, una serie di atti propedeutici che rendono impensabile prevedere che tutti i conferimenti avvengano contestualmente con la creazione dello strumento di gestione, mentre è molto più logico e realistico ipotizzare, dopo il primo blocco di conferimenti, prevedere l apertura di finestre periodiche per l apporto di ulteriori dotazioni patrimoniali e/o di liquidità. Tale percorso può consentire: a) grazie alla progressiva crescita dimensionale del patrimonio complessivo da gestire, di conseguire economie di scala e, quindi, maggiore redditività; b) di coinvolgere nell operazione altri partner istituzionali (Comuni, Province, Stato) o privati (Fondi etici, fondazioni bancarie, ecc.), senza però che l avvio dell operazione sia vincolata dai tempi decisionali di ciascun potenziale partner. 16