GOVERNO DELLE TRASFORMAZIONI URBANE E TERRITORIALI

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1 Dimensione normativa-regolativa Dimensione strategica GOVERNO DELLE TRASFORMAZIONI URBANE E TERRITORIALI Dimensione ambientale Dimensione del progetto urbano Dimensione delle politiche urbane

2 Le origini del Piano regolatore delle città «L urbanistica moderna non nasce contemporaneamente ai processi tecnici ed economici che fanno sorgere e trasformano la città industriale, ma si forma in un tempo successivo, quando gli effetti quantitativi delle trasformazioni in corso sono divenuti evidenti ed entrano in conflitto tra loro, rendendo inevitabile un intervento riparatore». (Leonardo Benevolo, Le origini dell urbanistica moderna, 1963) L inurbamento seguito alla rivoluzione industriale fa si che la regolazione dello sviluppo urbano diventi una pratica corrente per far fronte agli squilibri della città industriale. I principali effetti cui si vuole far fronte sono: Sovraffollamento e precarie condizioni igienico sanitarie; Commistione tra attività produttive, residenziali e servizi. Gustave Dorè: Londra nel 1872

3 Le origini del Piano regolatore delle città Il filone degli Utopisti (R. Owen, C. Fourier, J.B. Godin) Principi Soluzioni La città e le sue condizioni sono un prodotto sociale Le distorsioni della città vanno curate intervenendo sulla società e la sua organizzazione, soprattutto economica Modelli di città alternativi fondate sui principi di uguaglianza Uso delle nuove tecnologie (macchine a vapore) Il parallelogramma di Owen Il Falansterio di Furier Il Familisterio di Godin

4 Le origini del Piano regolatore delle città Il filone funzionalista, detto anche degli Ingegneri Principi Non c è contestazione della struttura sociale e delle forme organizzative della città; La crescita della città sotto la spinta dello sviluppo industriale è un processo inevitabile. Soluzioni Modelli e tecniche di intervento rivolte al migliore e più razionale funzionamento della città, con particolare attenzione ai temi del risanamento igienico sanitario, della funzionalità dei servizi, del decoro. Il prodotto di questo filone è il Piano regolatore ottocentesco.

5 Le origini del Piano regolatore delle città «Ci si avvicina all urbanistica moderna o partendo da un modello ideologico globale, presentato in alternativa alla città esistente e che si tenta di sperimentare lontano da questa, oppure partendo da singole esigenze tecniche, connesse con lo sviluppo della città industriale, e cercando di correggere i suoi singoli difetti. Le due linee tendono a convergere e a integrarsi, perché i tentativi di realizzare i modelli teorici portano le teorie a scontrarsi con la realtà, mentre i provvedimenti per risolvere i singoli problemi tecnici mettono in luce le connessioni fra i diversi problemi, e infine il problema unitario della pianificazione territoriale». (Leonardo Benevolo, Le origini dell urbanistica moderna, 1963)

6 Il Piano Regolatore ottocentesco Il Piano è soprattutto un progetto di opere di urbanizzazione primaria (strade, localizzazione per attrezzature urbane, etc.); Riguardo all edilizia, il Piano detta regole in termini di allineamento, volumi, tipologie edilizie; Il Piano è prima di tutto funzionale alle esigenze di espansione dell abitato, come nel Plan Cerdà a Barcellona (1859); Altrove il Piano è predisposto soprattutto per ridefinire il tessuto urbanistico esistente, come nel Piano Haussmann ( ); Altri piani tentano di coniugare il risanamento del centro antico con la regolazione delle espansioni, come nel Piano Giarrusso a Palermo.

7 Tecnica Urbanistica con Laboratorio Il Piano Regolatore ottocentesco: esempi famosi Barcellona: Il Plan Cerdà (1859)

8 Il Piano Regolatore ottocentesco: esempi famosi Parigi: I grands travaux di Haussmann ( )

9 Tecnica Urbanistica con Laboratorio Il Piano regolatore ottocentesco in Italia: la legge 2359 del 1865 La legge «Sulle espropriazioni per pubblica utilità» introduce: 1) Il Piano Regolatore del nucleo urbano esistente; 2) Il Piano Regolatore di Ampliamento; 3) Nuove norme per l acquisizione dei suoli da destinare ad urbanizzazione primaria. Palermo: Il Piano Giarrusso (1885)

10 Il Piano Regolatore moderno È un documento costituito di elementi grafici (cartografie e disegni) ed elementi testuali (testi, tabelle, etc.); È una espressione tecnica di una volontà politica relativa alla regolazione dello sviluppo ed alla valorizzazione dei suoli; Per il soggetto privato definisce soprattutto un insieme di vincoli ed indicazioni riguardanti la possibilità di edificazione ed intervento edilizio; Per l operatore pubblico è soprattutto un programma spazializzato di interventi di urbanizzazione che la municipalità si propone di effettuare nel suo periodo di vigenza, oltre ad un insieme di regole da considerare nelle trasformazioni urbanistiche (sia di iniziativa pubblica che privata).

11 Le innovazioni della legge 1150/42 In Italia la comparsa di strumenti di pianificazione che applicano il concetto di zoning già applicato in altri paesi occidentali avviene sistematicamente a partire dal 1942, con la legge Tale legge prevedeva una serie di radicali innovazioni tra le quali: Attribuzione ai comuni delle competenze e dei poteri in materia di pianificazione urbanistica; Estensione della pianificazione a tutto il territorio comunale attraverso il Piano Regolatore Generale (Prg); Utilizzazione della zonizzazione per definire la forma e la consistenza delle zone edificabili (residenziali, industriali) e inedificabili (strade, verde, aree di rispetto).

12 Il sistema di pianificazione della legge 1150/42 Fonte: Filpa, Talia, 2009.

13 I contenuti del Piano regolatore generale (Prg) ex 1150/42 1. Rete delle principali vie di comunicazione stradale e ferroviarie; 2. Divisione del territorio in zone con la precisazione delle aree da destinare all espansione dell aggregato urbano e la determinazione dei vincoli e dei caratteri da osservare nell edificazione; 3. Le aree destinate a spazi pubblici o sottoposte a speciali servitù; 4. Le aree da destinare ad opere ed impianti di interesse pubblico in generale.

14 Tecnica Urbanistica con Laboratorio I contenuti del Piano regolatore generale: la cartografia Il Piano regolatore generale di Roma (2004)

15 Zone territoriali omogenee (ex Dm 1444/68) Z.T.O. ZONE A ZONE B Dotazioni minime di suolo Le parti del territorio interessate da agglomerati urbani che rivestono caratteri storico, artistico e di particolare pregio ambientale o da porzioni di essi, che possono considerarsi parte integrante, per tali caratteristiche, degli agglomerati stessi. Le parti del territorio totalmente o parzialmente edificate, diverse dalle zone A: si considerano parzialmente edificate le zone in cui la superficie coperta degli edifici esistenti non sia inferiore al 12,5 % (1/8) della superficie fondiaria della zona e nelle quali la densità territoriale sia superiore a 1,5 mc/mq. ZONE C Le parti del territorio destinate a nuovi complessi insediativi, che risultino inedificate o nelle quali l edificazione esistente non raggiunga i limiti di superficie e densità di cui alla precedente lettera B. ZONE D ZONE E ZONE F Le parti del territorio destinate a nuovi insediamenti per impianti industriali o ad essi assimilati. Le parti del territorio destinate ad usi agricoli, escluse quelle in cui il frazionamento delle proprietà richieda insediamenti da considerare come zona C. Le parti del territorio destinate ad attrezzature ed impianti di interesse generale.

16 Zone omogenee e standard urbanistici per attrezzature (ex Dm 1444/68) Z.T.O. A) Centri e zone di particolare pregio storico Dotazioni minime di suolo per servizi La metà di quelle previste per le zone C B) Zone totalmente o parzialmente edificate C) Zone di espansione residenziale D) Zone destinate all'industria La metà di quelle previste per le zone C Comuni > ab.: 18 mq/ab così suddivisi: - 4,5 per istruzione e assistenza all'infanzia; - 2,0 per attrezzature di interesse collettivo; - 9,00 per verde, parchi, giardini, sport; - 2,50 per parcheggi pubblici Comuni < ab. e zone residenziali con IF<=1mc/mq: 12 mq di cui 4,0 per istruzione. In zone paesaggisticamente delicate la dotazione di verde aumenta a 15,00 mq/ab. Una superficie >= 10% va destinata ad attività collettive, verde e parcheggi E) Zone agricole 6,00 mq/ab per attività collettive ed istruzione F) Zone per attrezzature di interesse generale 1,50 mq/ab per istruzione superiore 1,00 mq/ab per attrezzature sanitarie 15,00 mq/ab per parchi urbani e territoriali

17 Efficacia del Piano regolatore Il Piano Regolatore per essere efficace deve avere una precisa cogenza normativa ; La sostanza istituzionale del piano è trasmettere ordini fondati sulla forza della legge, cioè deve essere prescrittivo e conformativo della proprietà privata; Secondo il principio dello zoning funzionale, ai Piani regolatori viene assegnata il compito di definire soprattutto: Il disegno di massima delle infrastrutture di trasporto; La suddivisione del territorio in zone omogenee caratterizzate da specifiche funzioni da regolare attraverso parametri quantitativi e regole di trasformazione.

18 Zonizzazione e standard nel Prg di Palermo: le zone A

19 Zonizzazione e standard nel Prg di Palermo

20 Zonizzazione e standard nel Prg di Palermo: le zone A e B

21 Zonizzazione e standard nel Prg di Palermo: le zone C

22 Zonizzazione e standard nel Prg di Palermo: zone C

23 Zonizzazione e standard nel Prg di Palermo: zone D

24 Zonizzazione e standard nel Prg di Palermo: zone C e D

27 Zonizzazione e standard nel Prg di Palermo: zone F

28 Il processo di «formazione» del Piano regolatore generale 1. Redazione (Ufficio tecnico, professionisti esterni) In Sicilia lo Schema di Massima traduce le direttive del Consiglio comunale 2. Adozione (Consiglio comunale) (scattano le Misure di salvaguardia) 3. Pubblicazione (Segreteria comunale, 30 gg.) 4. Osservazioni, opposizioni (Da parte di portatori di interesse) 5. Deduzioni (Consiglio comunale, entro 30 gg.) 6. Approvazione (Regioni o Province, entro 180 gg.)

29 Il Piano Regolatore della Legge 1150/42: le fasi attuative Fase previsionale: Piano Regolatore Generale (scale 1:5000, 1:2000) Fase attuativa: Piano particolareggiati (scale da 1:1000 a 1:200) Piano Particolareggiato d esecuzione (L. 1150/42) Piano per l edilizia economica e popolare (L. 167/62) Piano di lottizzazione convenzionata (L. 765/67) Piano di recupero (L. 457/78) Il Programma di Fabbricazione (PdF) è uno strumento che riunisce le due fasi nei piccoli comuni non obbligati a dotarsi di Prg.

30 I contenuti del Piano particolareggiato (esecutivo) I Piani attuativi costituiscono un approfondimento tecnico delle previsioni del Prg. Sono necessari per conferire esecutività alle previsioni del Piano regolatore che si limita ad indicare aree e valori numerici ma non in una formalizzazione di dettaglio: Masse e altezze delle costruzioni Spazi riservati ad opere di interesse pubblico Edifici destinati a demolizione, ricostruzione, restauro, etc. Suddivisione degli isolati in lotti fabbricabili secondo le diverse tipologie indicate dal piano Elenchi catastali delle opere da espropriare o vincolare Profondità delle zone laterali alle opere pubbliche per eventuali esigenze di espansione

31 Piani particolareggiati: la formalizzazione grafica

32 Il Piano per l edilizia economica e popolare Dal punto di vista tecnico il Peep è assimilabile ad un Piano particolareggiato di iniziativa pubblica che si rivolge alla costituzione di un patrimonio di edilizia pubblica da locare attraverso fitti controllati. Tutte le aree in esso comprese vengono preliminarmente espropriate ed urbanizzate dal comune, successivamente cedute in uso o in proprietà a soggetti abilitati a realizzare e gestire edilizia di tipo economico e popolare : Iacp, cooperative, etc. Il soggetto attuatore di un Peep può anche essere un soggetto privato assegnatario delle aree a mezzo di convenzione nelle quali tali soggetti si assumono impegni circa il livello dei fitti o il prezzo di vendita.

33 Il Piano di lottizzazione convenzionato Dal punto di vista tecnico-formale anche il Plc è assimilabile ad un Ppe ma se ne discosta per i seguenti aspetti: 1. È di iniziativa privata attraverso un accordo tra proprietari che lo propongono al comune; 2. Le aree per gli spazi pubblici vengono cedute gratuitamente al comune attraverso una convenzione preliminare; 3. Le opere di urbanizzazione primaria e una parte delle opere di urbanizzazione secondaria vengono realizzate a carico dei privati. Per evitare discrasie tra i proprietari vengono adottati criteri di perequazione ed equiparazione tra la rendita fondiaria e la rendita edilizia.

34 Il Piano di recupero Si rivolge all incremento della dotazione di edilizia economica e popolare (mediante gli incentivi previsti dalla legge 457/78) ma più in generale al recupero del patrimonio edilizio esistente, generalmente degrado presente nei centri storici e nelle aree consolidate. Gli interventi previsti possono essere di conservazione, risanamento, nuove costruzioni e realizzazione di servizi funzionali ad una migliore utilizzazione dell edilizia esistente. Gli ambiti interessati possono essere singoli immobili, complessi edilizi, isolati o aree di maggiore estensione fino a ricomprendere porzioni significative di centri storici.

35 Norme tecniche di attuazione e Regolamento edilizio Tipicamente le Nta e i Re sono articolate in «titoli», «capi», «articoli» come una «legge». Le Nta servono a meglio specificare il contenuto normativo del Prg e si articolano in: norme a carattere generale (principi ispiratori, lessico, nozioni, etc.); norme riferite alla zonizzazione (quantità e indici); norme che si riferiscono a speciali modalità di attuazione del Prg (piani e progetti particolareggiati, piani di settore, procedure di attuazione). Il Regolamento edilizio indica criteri e procedure per la disciplina delle opere edilizie e urbanistiche, l ottenimento di concessioni e autorizzazioni, il rispetto di particolari caratteristiche dell edilizia e del tessuto urbanistico esistente, etc.

36 Ricapitolando La cassetta degli attrezzi della pianificazione urbanistica ordinaria è costituita da: 1. Piano regolatore generale 2. Piani particolareggiati Piani particolareggiati esecutivi (L. 1150/42) Piani per l edilizia economica e popolare (L. 167/62) Piani di lottizzazione convenzionata (L. 765/67) Piani di recupero (L. 457/78) Piani per gli insediamenti produttivi (L.865/72) 3. Norme tecniche di attuazione 4. Regolamento urbanistico ed edilizio

37 Limiti e criticità del Piano regolatore tradizionale A partire dagli anni ottanta le città hanno sempre maggiore difficoltà ad attuare i piani regolatori come erano stato concepiti con la legge 1150/42 a causa di alcuni limiti del modello di piano: Limiti culturali Si esaurisce la propensione alla crescita degli insediamenti che aveva caratterizzato gli anni e dunque uno dei principali elementi di efficacia del modello di piano tradizionale Limiti operativi Progressiva inapplicabilità del modello espropriativo previsto dalle leggi urbanistiche (1150/42, 765/67) a causa di: Ridotte possibilità economiche dei comuni per espropri ed urbanizzazioni Sentenze della Corte costituzionale sulla indennizzabilità dei vincoli (1968, 1980) Scarsa flessibilità rispetto alle previsioni della zonizzazione e difficile adattabilità ai mutamenti del mercato

38 Il superamento del Piano regolatore tradizionale Nel corso degli anni novanta parte della cultura urbanistica (INU) e alcuni ordinamenti regionali (in primis Toscana) propongono una riforma del piano regolatore che prevede: 1. La scomposizione del processo di pianificazione comunale in due documenti/fasi: il Piano strutturale (sistema delle «invarianti» di tipo ambientale, insediativo, infrastrutturali) il Piano operativo (destinazioni e trasformazioni urbanistiche da realizzarsi facoltativamente nel ciclo di governo locale) 2. Meccanismi di perequazione (Trasferimento dei diritti edificatori dei privati)

39 Il Piano strutturale La componente strutturale del Piano urbanistico (a-temporale o comunque di lungo periodo) definisce il quadro elementi, sistemi e valori territoriali da considerarsi come «invarianti» del processo di pianificazione. Generalmente si intendono per «invarianti strutturali» i seguenti elementi: 1. Gli elementi che determinano la configurazione ambientale e paesaggistica del territorio attraverso i relativi vincoli; 2. La rete delle grandi infrastrutture a carattere sovra-ordinato o su cui comunque il comune non è in grado di incidere nel periodo di validità del Piano; 3. L insediamento consolidato così come si manifesta al momento dell avvio del processo di pianificazione.

40 Vincoli ed invarianti nel Piano strutturale Piano strutturale di Prato

41 Vincoli ed invarianti nel Piano strutturale Piano strutturale di Firenze

42 Le prescrizioni nel Piano strutturale Per le componenti strutturale del territorio il Piano prevede in genere normative di mantenimento, o di riqualificazione del tessuto edilizio e degli spazi pubblici esistenti. Per queste trasformazioni minute si rimanda in genere ad «abachi» di soluzioni tipizzate ed al Regolamento edilizio. Per gli Ambiti e/o Comparti da sottoporre a trasformazione intensiva (piani operativi) attraverso Piani operativi il PS indica: il mix di funzioni (non univocamente determinate come nel piano tradizionale) la quantità edilizie ammissibili (minime o massime) le procedure da adottarsi per la redazione dei progetti di trasformazione urbana

43 Il Piano operativo È uno strumento facoltativo dell amministrazione comunale che si riferisce alle porzioni di territorio urbano (Ambiti o Comparti) - Unità organiche elementari (Toscana) - Distretti (Liguria) - Ambiti territoriali (Umbria) - Etc. che il Piano strutturale destina a trasformazioni intensive da effettuarsi entro un quinquiennio (periodo del mandato del Sindaco) I Piano operativi (per la cui formazione possono utilizzarsi procedure ad evidenza pubblica) definiscono l assetto particolareggiato degli ambiti di trasformazione (volumi, trasformazioni) previa valutazione tecnico finanziaria della fattibilità delle iniziative.

44 Perequazione urbanistica La perequazione urbanistica è una tecnica che cerca di dare una risposta alle disparità di trattamento che si determina tra i proprietari di aree cui il Prg assegna una previsione edificatoria, e quelli le cui aree sono gravate da vincoli preordinati all esproprio. Tale squilibrio determina infatti che il valore delle aree destinate ad edificazione privata si adeguano al valore di mercato, mentre il valore delle aree destinate ad attuazione pubblica si abbatte di circa la metà. In definitiva il piano regolatore perequativo persegue un approccio alla pianificazione fondato su un principio di maggiore giustizia distributiva.

45 Vantaggi della Perequazione urbanistica Il sistema di perequazione urbanistica permette: ai proprietari delle aree interessate dal progetto di città pubblica, di ottenere indennizzi assolutamente superiori a quelli legati alle procedure espropriative; all Amministrazione Comunale, di acquisire gratuitamente tali aree; ai proprietari delle aree destinate alla città privata, di ottenere, mediante il finanziamento della città pubblica, un aumento della capacità edificatoria dei sub ambiti.

46 Perequazione urbanistica La «perequazione» può essere attuata secondo due modalità: Spostamento dei diritti edificatori dei privati nell ambito di «comparti» in maniera da conseguire estensioni di aree da destinare a spazi pubblici più cospicue pur riconoscendo a ciascun proprietario il valore pro-quota proporzionale alle superfici possedute; Spostamento dei diritti edificatori dei privati nell ambito di contesti più ampi o dell intero comune da definire attraverso forme di contrattazione tra l amministrazione comunale ed i privati.

47 Modelli di perequazione urbanistica Fonte: Gabellini, 2009.