Quale base giuridica per il diritto di famiglia? Prospettive per il futuro

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1 DIREZIONE GENERALE DELLE POLITICHE INTERNE DIPARTIMENTO TEMATICO C: DIRITTI DEI CITTADINI E AFFARI COSTITUZIONALI AFFARI GIURIDICI Quale base giuridica per il diritto di famiglia? Prospettive per il futuro NOTA PE IT

2 Il presente documento è stato richiesto dalla commissione giuridica del Parlamento europeo. AUTORE Aude FIORINI Scuola di diritto di Dundee Università di Dundee Nethergate, Dundee, DD1 4HN, Scozia, Regno Unito AMMINISTRATORE RESPONSABILE Vesna NAGLIČ Dipartimento Tematico C: Diritti dei cittadini e affari costituzionali Parlamento europeo B-1047 Bruxelles Indirizzo di posta elettronica: vesna.naglic@europarl.europa.eu VERSIONI LINGUISTICHE Originale: EN Traduzione: BG/CS/DA/DE/EL/ES/ET/FR/IT/LV/LT/HU/MT/NL/PL/PT/RO/SK/SL/FI/SV INFORMAZIONI SULL'EDITORE Per contattare il Dipartimento tematico o abbonarsi alla sua newsletter mensile, scrivere a: poldep-citizens@europarl.europa.eu Parlamento europeo, manoscritto ultimato nel novembre Unione europea, 2012 Il documento è disponibile sul seguente sito Internet: ESCLUSIONE DELLA RESPONSABILITÀ Le opinioni espresse nel presente documento sono di responsabilità esclusiva dell'autore e non riflettono necessariamente la posizione ufficiale del Parlamento europeo. Riproduzione e traduzione autorizzate, salvo a fini commerciali, con menzione della fonte, previa informazione dell'editore e con invio di una copia a quest'ultimo.

3 Quale base giuridica per il diritto di famiglia? Prospettive per il futuro SINTESI Contesto Il dibattito sulla base giuridica per l'azione dell'ue in materia di diritto di famiglia richiede innanzitutto precisazioni in merito al significato di "diritto di famiglia". Dati il principio fondamentale dell'ue di attribuzione della competenza giurisdizionale e l'assenza di disposizioni che trasferiscono all'ue le competenze in materia di diritto di famiglia nazionale, va da sé che il diritto di famiglia sostanziale è di competenza esclusiva degli Stati membri. Tuttavia, l UE ha una competenza concorrente con quella degli Stati membri nello spazio di libertà, sicurezza e giustizia, dove l'ue ha ricevuto dai trattati l'incarico di sviluppare la cooperazione giudiziaria in materia civile (compresa la famiglia) con implicazioni transfrontaliere. L'esercizio di tale competenza può assumere tre forme principali. 1) L'UE può adottare misure a livello dell'ue 1 (articolo 81 del TFUE). 2) L'UE può autorizzare gli Stati membri a stabilire misure relative al diritto di famiglia (articolo 20 del TUE). 3) È altrettanto concepibile che tale competenza possa essere esercitata attraverso la partecipazione dell'ue agli strumenti internazionali del diritto di famiglia con un ambito di applicazione più ampio rispetto alla regione dell'ue (articolo 216 del TFUE). Finora sono stati usati tutti e tre gli approcci. Tre regolamenti sono stati fondati sull'articolo 81 del TFUE: il regolamento (CE) n. 2201/2003 relativo alla competenza, al riconoscimento e all'esecuzione delle decisioni in materia matrimoniale e in materia di responsabilità genitoriale; il regolamento (CE) n. 4/2009 relativo alla competenza, alla legge applicabile, al riconoscimento e all'esecuzione delle decisioni nonché alla cooperazione in materia di obbligazioni alimentari; il regolamento (UE) n. 650/2012 relativo alla competenza, alla legge applicabile, al riconoscimento e all esecuzione delle decisioni e all accettazione e all esecuzione degli atti pubblici in materia di successioni e alla creazione di un certificato successorio europeo. Il regolamento (UE) n. 1259/2010 del Consiglio, del 20 dicembre 2010, ha armonizzato la legge applicabile al divorzio e alla separazione legale, ma è stato adottato sulla base di una cooperazione rafforzata. Inoltre, l'ue ha ratificato il protocollo della conferenza dell'aia del 23 novembre 2007 sulla legge applicabile alle obbligazioni alimentari, e ha autorizzato gli Stati membri a ratificare o ad aderire alla convenzione dell Aia del 1996 sulla protezione dei minori. L'UE ha inoltre stabilito una procedura che gli Stati membri possono utilizzare in determinate circostanze per concludere accordi con Stati terzi. 1 Danimarca, Irlanda e Regno Unito non partecipano alle misure relative al diritto di famiglia dell'ue. Tuttavia, il Regno Unito e l'irlanda possono decidere di parteciparvi. 3

4 Unità tematica C Diritti dei cittadini e Affari costituzionali Scopo Il presente documento valuta il contenuto e i limiti delle basi giuridiche delle norme del diritto di famiglia dell'unione, al fine di stabilire il/i meccanismo/i ottimale/i per un ulteriore progresso in ambito legislativo. Al centro dell'azione dell'ue vi è la posizione dei cittadini dell'ue che esercitano il loro diritto alla libera circolazione. Tuttavia, non va trascurata la situazione di altre categorie di persone che è trattata in fondo alla presente nota. Cittadini dell'ue nell'ue Il presente documento valuta le basi giuridiche utilizzabili volte a creare norme armonizzate per i cittadini dell'ue residenti o che si trasferiscono all'interno dell'ue, sulla base degli attuali obiettivi fissati in questo campo, segnatamente un migliore accesso alla giustizia. Tali finalità possono essere soddisfatte in modo ottimale attraverso l'esercizio della competenza interna piuttosto che esterna. Eppure l'adozione delle misure interne in materia di diritto di famiglia è stata molto più lenta rispetto ad altre materie civili. Ciò è dovuto in parte al fatto che le misure relative al diritto di famiglia devono essere adottate seguendo una procedura legislativa speciale (con l'unanimità in seno al Consiglio e la consultazione del Parlamento europeo), alla luce della particolare sensibilità di tali problemi e della forza delle tradizioni e delle culture nazionali in tale ambito. Gli atti esistenti non disciplinano tutte le principali aree del diritto di famiglia e sono contraddistinti da frammentazione e differenziazione per gran parte correlate alla base giuridica scelta e alla procedura legislativa associata cui si è fatto ricorso. Pertanto l'attenzione è rivolta alla misura in cui l'uso della passerelle o ricorso alla cooperazione rafforzata potrebbe essere preso in considerazione allo scopo di facilitare e accelerare l'adozione delle misure relative al diritto di famiglia. Passerelle Le clausole passerella o "passerelle" sono contemplate dai trattati, che consentono passaggi tra le procedure legislative e i requisiti di voto. Una clausola di questo tipo si riferisce alle misure relative al diritto di famiglia. In base all'articolo 81, paragrafo 3, il Consiglio può all'unanimità e previa consultazione del Parlamento europeo decidere che sia adottata una misura transfrontaliera relativa al diritto di famiglia secondo la procedura legislativa ordinaria. Qualsiasi discussione sulla clausola passerella richiede un chiarimento delle "misure relative al diritto di famiglia con implicazioni transfrontaliere". L'esatta portata di questa categoria è incerta e discutibile, poiché può essere esemplificata da diverse basi giuridiche utilizzate per sviluppare i regolamenti sugli alimenti e sulla successione. Sebbene non sia contestata la natura mista delle questioni relative sia agli alimenti che alla successione in quanto coniugano aspetti del diritto di famiglia, del diritto delle obbligazioni o del diritto di proprietà, tali questioni hanno ricevuto un trattamento molto diverso. La natura mista degli alimenti ha costituito la giustificazione per un tentativo di ricorso alla clausola passerella. Il tentativo non è riuscito e il regolamento (CE) n. 4/2009 è stato adottato con una procedura legislativa speciale. Per contro, la mixité della legge di successione è stata negata sin dall'inizio per consentire l'adozione del regolamento sulla base della procedura legislativa ordinaria. Tenendo presente che l'uso della clausola passerella è fondato su un voto all'unanimità in seno al Consiglio, nonché sull'accettazione da parte dei parlamenti nazionali, è chiaro che il 4

5 Quale base giuridica per il diritto di famiglia? Prospettive per il futuro meccanismo può essere innescato solo se gli Stati hanno la certezza che il contenuto del provvedimento previsto sarà accettabile. Ciò avverrà quando l'ambito di applicazione dello strumento è di per sé non soggetto a contestazioni e le disposizioni ivi contenute rimangono neutrali. Tali presupposti non possono essere soddisfatti facilmente alla luce degli obiettivi dichiarati dell'azione dell'ue in materia di diritto di famiglia. Cooperazione rafforzata L'articolo 20 del TUE autorizza una cooperazione rafforzata. In questo modo un gruppo di Stati membri può stabilire misure al suo interno (ricorrendo alle istituzioni e ai meccanismi del TUE). Tenendo presente che i regolamenti adottati mediante una cooperazione rafforzata sono per definizione incapaci di raggiungere gli scopi e gli obiettivi assegnati all'azione dell'ue in materia di diritto di famiglia rispetto alle misure a livello dell'ue, vale la pena promuovere questo meccanismo per l'elaborazione del diritto di famiglia nell'ue? Probabilmente dal punto di vista della definizione degli obiettivi ambiziosi, può essere opportuno raggiungere un certo livello di armonizzazione fra alcuni Stati partecipanti, anziché nessuno. Tuttavia, occorre considerare l'impatto che una cooperazione rafforzata può avere nel settore interessato, non solo per i cittadini dell'ue beneficiari, ma anche per quelli che non ne beneficeranno. In aggiunta, deve essere chiara la natura dell'"ultima istanza" della cooperazione rafforzata. Altre categorie di persone Per quanto riguarda le persone che non sono cittadini dell'ue che godono del diritto alla libera circolazione, la situazione è meno chiara. In primo luogo, occorre ricordare che le norme adottate a favore dei cittadini dell'ue residenti nell'ue favoriranno altre categorie di persone. Infatti, attraverso il principio della non discriminazione, le norme del diritto di famiglia si applicano a tutti i residenti dell'ue, indipendentemente dalla loro cittadinanza. Inoltre, la scelta e l'applicazione dei criteri di collegamento nel contesto delle controversie di famiglia, anziché dell'individuo, implica che queste norme possono anche favorire alcuni cittadini dell'ue che risiedono in Stati terzi. Tuttavia, la situazione di altri cittadini dell'ue che risiedono al di fuori dell'ue potrebbe essere ugualmente affrontata anche se l'ue raggiungerà i suoi obiettivi, compresi i requisiti di cui all'articolo 3, paragrafo 5, del TUE. Un eventuale ricorso può essere dovuto alle disposizioni sulla competenza esterna (articoli 216 e segg. del TFUE) in tale contesto. 5