Dai Trattati di Roma alla Strategia di Lisbona

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1 Andrea Simoncini Le politiche comunitarie per lo sviluppo delle risorse umane Una lettura evolutiva Dai Trattati di Roma alla Strategia di Lisbona Ottobre 2010

2 Dai Trattati di Roma alla Strategia di Lisbona 2010 Andrea Simoncini. Tutti i diritti riservati. E' vietato riprodurre il contenuto di questo testo senza autorizzazione

3 Indice Pag. Introduzione 3 1) Dalla firma dei Trattati alla prima metà degli anni Ottanta 1.1. Lo scenario postbellico e la firma dei Trattati di Roma Il Trattato CEE La formazione professionale e la CEE Gli anni La politica di formazione professionale tra due crisi La politica di formazione professionale e la disoccupazione giovanile I Fondi Strutturali e i primi anni del Fondo Sociale europeo Il Fondo sociale europeo negli anni L introduzione del sistema di risorse proprie nel bilancio comunitario Un nuovo Fondo per la politica regionale: il FESR Il Fondo sociale europeo dalle modifiche del 1977 alla riforma del L impegno intergovernativo in materia di istruzione Gli anni 80 e la politica dei nuovi posti di lavoro 21 2) Dall Atto Unico Europeo al Trattato di Amsterdam 2.1. L Atto Unico Europeo e la politica sociale Il Primo Pacchetto Delors e la Programmazione Le iniziative comunitarie I Programmi di azione comunitaria Il programma di azione delle Commissioni Delors Dai Memorandum al Libro Bianco: una nuova idea di sviluppo per l Europa Il Trattato di Maastricht Il Secondo Pacchetto Delors e la Programmazione I Programmi comunitari La difficile eredità della Commissione Delors: il Trattato di Amsterdam 43 3) Dal Processo di Lussemburgo alla Strategia di Lisbona 3.1. Dalla Strategia Europea per l Occupazione verso l integrazione debole La Programmazione Il processo di Copenhagen Il nuovo Programma d azione per l apprendimento permanente Cenni sulla Programmazione Conclusioni 65 Bibliografia 66 2

4 Introduzione Europa/ le lotte di classe Europa/ la difesa del posto Europa/ per i tuoi interessi/ per i figli e noi stessi/ per chi c è e chi è disperso, Europa. Rino Gaetano, Metà Africa, metà Europa, 1980 Le politiche europee per lo sviluppo delle risorse umane hanno compiuto nel 2007 i cinquant anni dalla firma dei Trattati di Roma che in qualche modo ne segnarono l impulso iniziale. Un cinquantennio più felice rispetto al suo cinquantenario, che cade in un momento segnato dalle incertezze politiche, sociali ed economiche mondiali che frenano l attuale fase della costruzione europea, ma che, proprio per questo, sollecitano l attenzione e il dibattito sul senso e le prospettive dell Unione e del suo modello di sviluppo. Le politiche d istruzione e di formazione professionale dell Unione sono una materia che merita di essere indagata non solo per dare visione di profondità ad uno degli ambiti di intervento comunitario che più direttamente incide sul benessere dei cittadini, ma anche perché il percorso evolutivo di queste politiche, mette in luce la filigrana del più complessivo percorso di integrazione europea. Di pari passo con il mutare dei presupposti, delle ragioni, delle prospettive e dei traguardi dell integrazione europea e della sua configurazione istituzionale, da mercato unico a spazio socioeconomico sino alla soglia non varcata dell integrazione, le politiche per l istruzione, la formazione e il lavoro hanno avuto una loro genesi e un loro progredire in rapporto a cambiamenti strutturali, condizioni congiunturali e impulsi ideali che hanno di volta in volta ispirato le scelte europeiste degli Stati membri. Così gli investimenti in formazione sono andati trasformandosi da interventi ridistributivi e compensativi di crisi o fallimenti di mercato di natura geografica o settoriale a fattore strategico di investimento e di crescita sociale ed economica, all interno di un quadro integrato di politiche orientate allo sviluppo sostenibile. Il presente lavoro, attraverso una ricognizione storica che non ha propositi di ricostruzione esaustiva, intende di rintracciare quel filo rosso che partendo dai Trattati di Roma conduce alla Strategia di Lisbona, come momento di maggiore elaborazione di un modello europeo di sviluppo e di crescita sociale ed economica, attraverso tre tappe fondamentali: 3

5 La firma dei Trattati di Roma che hanno dato avvio alle prime misure di formazione di lavoratori a rischio di disoccupazione e al Fondo Sociale europeo come strumento finanziario preposto a questi interventi (capitolo primo); La firma del Trattato di Maastricht, che estendendo le competenze dell Unione, segna una tappa fondamentale nella revisione del ruolo delle politiche comunitarie per lo sviluppo delle risorse umane, caratterizzandole in modo molto più ampio e strategico all interno di un mix integrato di politiche come fattore di competitività, di crescita e di occupazione (capitolo secondo); La nascita della Strategia Europea dell Occupazione e il suo confluire all interno della Strategia di Lisbona che segna una fase nuova di elaborazione e attuazione di un quadro unitario di politica europea orientata su l obiettivo di sviluppo dell economia della conoscenza più competitiva e dinamica del mondo (capitolo terzo). 4

6 Capitolo 1 L Europe ne se fera pas d un coup, ni dans une construction d ensamble: elle se fera par des réalisations concrètes créant d abord une solidarité de fait. Robert Schuman, ) Dalla firma dei Trattati alla prima metà degli anni Ottanta 1.1. Lo scenario postbellico e la firma dei Trattati di Roma. I Trattati di Roma rappresentano il blocco di partenza di quel lento percorso d integrazione economica e politica che in un cinquantennio ha interessato un numero progressivamente crescente di Stati europei, un percorso che rimane a tutt oggi un processo ed una sfida politica, sociale e culturale in divenire. Eppure anche i Trattati di Roma sono stati il frutto di un lungo e faticoso percorso che se da un lato non costituisce materia del presente lavoro, non di meno occorre tenere in giusta considerazione. I Trattati sono stati l inizio di «una formidabile avventura collettiva», come l ha definita Jacques Delors, ma al tempo stesso un punto d approdo. Le Comunità Europee sono nate con generazioni che hanno vissuto la Grande Guerra, la crisi del 29 e la nascita del cosiddetto Stato sociale 1, le aberrazioni di un Europa ferita dalla follia del Neue Ordnung e il successivo declino dell egemonia economica e politica europea nella storia mondiale; generazioni eredi di una precedente tradizione europeista già consolidata 2 che hanno maturato importanti momenti di riflessione e ispirazione unitaria, come il Manifesto di Ventotene di Altiero Spinelli e Ernesto Rossi, le lezioni di Chabod sull idea di Nazione e l idea d Europa, L Europe en jeu di Denis De Rougemont o l attivismo culturale dell austriaco Richard Coudenhove-Kalergi. L idea di un Europa unita e pacifica è di certo precedente al 1957, anno della firma dei due Trattati istitutivi rispettivamente della Comunità Economica Europea (CEE) e della Comunità 1 «Nel XIX secolo, in tempo di pace, la spesa statale era generalmente inferiore, talvolta di gran lunga, al dieci per cento del reddito nazionale. [ ] Negli anni 50 sia in Europa occidentale che negli Stati Uniti essa rimase compresa tra il venti e il trenta per cento del reddito nazionale, a seconda della dimensione dell impresa pubblica, per salire in seguito al trenta o quaranta per cento e più» (Cameron, 1993: ). 2 Basti pensare alla politica dell equilibrio di Metternich da un lato e alla Giovine Europa mazziniana o agli Stati Uniti d Europa del Cattaneo dall altro; basti pensare ancora al tentativo di Aristide Briand di dare vita agli Stati Uniti d Europa. 5

7 Europea per l Energia Atomica (CEEA, comunemente definita EURATOM), tuttavia una triplice esigenza rendeva finalmente maturi i tempi: un esigenza di pace, imperativa all indomani della seconda guerra mondiale e dei suoi orrori, quando nacque il celebre monito «mai più questo»; un esigenza economica, dettata dalla necessità di ricostruire e restituire benessere ad un continente devastato dalla guerra senza poter contare più sull egemonia mondiale; un esigenza politica di unità resasi impellente in ragione del nuovo equilibrio postbellico che consegna allo scenario mondiale un Europa materialmente e umanamente distrutta e politicamente divisa nelle contrapposte sfere di influenza russa e americana. Per quello che riguarda la situazione demografica e sociale nei sei paesi aderenti alla CEE (Belgio, Francia, Germania, Italia, Olanda e Lussemburgo) i dati storici di quel periodo rivelano come la percentuale dei disoccupati sulla popolazione attiva si attestasse, fatta eccezione per l Italia (8,2%, dato al 1951), su valori contenuti. Alla fine degli anni Cinquanta, la disoccupazione non era (né lo sarà fino ai primi anni Settanta) un fenomeno generalizzato e questo è un dato che occorre tenere presente per comprendere la genesi e l evoluzione delle politiche di istruzione e di formazione professionale della Comunità europea. Parallelamente ai mutamenti politici dell Europa, che facevano da sfondo alla nascita della CEE, si è verificata, negli anni, un evoluzione sociale ed economica - di cui la disoccupazione ha rappresentato il fenomeno macroscopico di maggiore entità - che ha contribuito a condizionare l evoluzione, le ragioni e i termini dell integrazione europea Il Trattato CEE. Il Trattato che istituisce la Comunità Economia Europea costituisce una tappa fondamentale del processo d integrazione dal momento che, a tutt oggi, costituisce la base dell attuale Trattato istitutivo dell Unione Europea. A seguito del fallimento del progetto di collaborazione militare (CED) per l opposizione della Francia nel 1954, i Governi dei sei paesi fondatori, assodata l impossibilità di un integrazione di carattere politico, si avviarono a stringere un legame di carattere squisitamente economico. Questa soluzione trovava ispirazione nella cosiddetta opzione «funzionalista», emersa nella dichiarazione Shumann, secondo la quale la federazione politica poteva essere conseguita attraverso la progressiva creazione di «istituzioni sovranazionali settoriali» 3. Il Trattato CEE, infatti, «contenendo soltanto l indicazione degli obiettivi finali e di 3 In tal senso il diretto precedente dei due trattati firmati a Roma è il Trattato che istituisce la Comunità Europea del Carbone e dell Acciaio, ispirato da Jean Monnet che insieme a Shumann è considerato ideatore e promotore politico delle Comunità europee. 6

8 taluni intermedi senza indicare esattamente i tempi di realizzazione e i contenuti della legislazione necessaria per attuarli, non poteva che essere almeno in gran parte un Trattato di procedure, delle quali dovevano essere protagoniste le Istituzioni comunitarie. In altre parole si trattava di un Trattato quadro, in cui il trinomio Istituzioni-procedure-obiettivi prefigurava una struttura di negoziato permanente, che sarà poi la caratteristica peculiare dei decenni comunitari a venire» (Olivi, 1995: 50). Rispetto agli altri Trattati «per pervenire all integrazione economica [ ] erano necessarie imponenti armonizzazioni o unificazioni legislative, onde dar luogo a «politiche comuni» da gestire a livello europeo, politiche che dovevano includere tutti i grandi settori della vita economica e sociale [ ]. Il trasferimento progressivo [ ] della sovranità si doveva effettuare nell ambito di una struttura di «negoziato permanente» costituita dal sistema delle Istituzioni [ ]. Ancorché chiaramente insoddisfacente dal punto di vista federalistico, l acquisizione successiva di porzioni di potere sovranazionale a livello istituzionale comunitario, ha garantito sinora l ottenimento del massimo di coesione con il minimo di traumi politici» (Olivi, 1995: 50-51). Il «primo cominciamento» dell integrazione europea è dunque di natura eminentemente economica 4 ma lascia intendere, in virtù della sua struttura, la necessità di un integrazione che, prendendo piede dagli impegni concreti assunti in ambito di mercato comune, proceda verso un «coordinamento delle politiche» anche in settori di carattere non strettamente economico, al fine di accompagnare la nascita di un mercato comune o ammortizzarne gli eventuali squilibri 5. Rispetto alle politiche settoriali oggetto del presente lavoro, il Trattato CEE non contempla impegni espliciti alla cooperazione in materia d istruzione, sebbene contenga già riferimenti a interventi di chiara attinenza con i sistemi educativi (ad esempio, il diritto alla libera prestazione dei servizi e al mutuo riconoscimento dei titoli di studio e delle qualifiche 6 ). Per quanto attiene invece il settore delle politiche della formazione professionale, la politica sociale sancita dagli artt del Trattato, prevede l adozione di una politica comune in materia di formazione «che possa contribuire allo sviluppo armonioso sia delle economie nazionali sia del mercato comune». In termini di dettaglio, rivestono importanza centrale i due articoli 117 e 118. Il primo traccia la cornice propositiva degli obiettivi: «Gli Stati membri convengono sulla necessità di promuovere il miglioramento delle condizioni di vita e di lavoro della mano d opera 4 L articolo 2 del Trattato CEE ne sancisce gli obiettivi generali: «La Comunità ha il compito, mediante l istituzione di un mercato comune e il graduale ravvicinamento delle politiche economiche degli Stati membri, di promuovere nell intera Comunità uno sviluppo armonioso delle attività economiche, un espansione continua ed equilibrata, un aumento della stabilità, un incremento del tenore di vita e più strette reazioni tra gli Stati che la compongono». 5 Si pensi ad esempio alla politica comune nel settore dell agricoltura (PAC), con particolare riferimento alla politica di sostegno dei prezzi (a fronte di produzioni eccedenti), che, negli anni, ha assorbito la parte maggioritaria del bilancio annuale della CEE. 6 Il diritto di stabilimento stabilisce la libertà di esercizio delle professioni sull intero territorio comunitario e si fonda sul principio generale di cui all articolo 7 del Trattato che vieta «ogni discriminazione effettuata in base alla nazionalità». In sintonia con questo principio, il primo paragrafo dell articolo 57 stabilisce che: «Al fine di agevolare l accesso alle attività non salariate e l esercizio di queste, il Consiglio [ ] stabilisce [ ] direttive intese al reciproco riconoscimento dei diplomi, certificati ed altri titoli». 7

9 che consenta la loro parificazione nel progresso. Gli Stati membri ritengono che una tale evoluzione risulterà sia dal funzionamento del mercato comune, che favorirà l armonizzarsi dei sistemi sociali, sia dalle procedure previste dal presente trattato e dal ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative». Il secondo, invece, stabilisce le materie e gli ambiti operativi su cui avviare l azione politica «[ ] La Commissione ha il compito di promuovere una stretta collaborazione tra gli Stati membri nel campo sociale, in particolare per le materie riguardanti: l occupazione, il diritto al lavoro e le condizioni di lavoro, la formazione e il perfezionamento professionale, la sicurezza sociale, la protezione contro gli infortuni e le malattie professionali, l igiene del lavoro, il diritto sindacale e le trattative collettive tra datori di lavoro e lavoratori». Dal dettato degli articoli e dalla collocazione stessa della formazione professionale in un capitolo dedicato alla politica sociale, è possibile ricavare il significato e la funzione politica che il Trattato attribuiva alla formazione professionale, intesa come strumento di tutela sociale per accompagnare i processi di mobilità e di riqualificazione dei lavoratori. Considerata alla stregua della protezione dagli infortuni e dalle malattie professionali o dell igiene del lavoro, la formazione professionale ripone la sua funzione privilegiata nella protezione delle fasce più deboli del mercato del lavoro senza pertanto agganci o interpolazioni con le politiche di investimento, né con le politiche dell istruzione che, peraltro, non figurano né nel capitolo sociale, né altrove nel Trattato. Questo scarto esistente tra formazione professionale e istruzione caratterizzerà per almeno venti anni lo sviluppo delle politiche comunitarie in questi due settori, dal momento che la prima, riconosciuta sin dall inizio come ambito d intervento e d interesse comunitario, supportato peraltro da un impegno economico congiunto (il Fse), ha avuto un evoluzione interna alle istituzioni comunitarie, mentre le politiche per l istruzione hanno a lungo avuto una gestione discontinua e di tipo intergovernativo La formazione professionale e la CEE Nei primi anni 60 in cinque dei sei Paesi della Comunità il livello d occupazione era ancora elevato; in Germania e nei Paesi Bassi, addirittura, la penuria di manodopera era concausa della instabilità dei costi e dei prezzi. Per contro, in Italia si registrava un livello di disoccupazione strutturale persistente. La formazione professionale, in sintonia con tali fabbisogni, era impegnata 8

10 essenzialmente come strumento compensativo per interventi specifici di sostegno ai lavoratori socialmente più vulnerabili di fronte all evoluzione dei fabbisogni tecnici e tecnologici, attraverso azioni di qualificazione, riqualificazione o riconversione. La formazione professionale e il suo strumento finanziario più importante (il Fondo Sociale Europeo) trovavano ragion d essere all interno di quello che si può considerare il nucleo originale della politica di coesione economica e sociale della Comunità, promuovendo azioni tese a favorire le politiche di mobilità e il riequilibrio del mercato del lavoro. A tal proposito, vista la connessione tra la politica di formazione professionale e le istanze economiche e sociali, sembra utile esemplificare l evolversi della funzione che si è andata attribuendo alla formazione professionale nei primi venti anni di integrazione europea Gli anni 60 Il 2 aprile 1963 il Consiglio adottava la Decisione relativa alla determinazione dei principi generali per l attuazione di una politica comune di formazione professionale (GUCE 063 del 20/04/1963). Il documento, determinando in via preliminare il proprio ambito di azione, sanciva che «per politica comune di formazione professionale s intende una coerente e progressiva azione comune che implichi, da parte di ciascuno Stato membro, la definizione di programmi e assicuri realizzazioni che siano conformi ai presenti principi generali e alle disposizioni di applicazione che ne deriveranno» (GUCE 063 del 20/04/1963: 1). L impegno, assunto in questi termini dagli Stati membri, apre le porte non solo alle prime azioni congiunte, ma sancisce la concorde volontà di attuare politiche nazionali che si ispirino direttamente a principi comunemente accolti, creando, in tal modo, i presupposti per un ravvicinamento delle politiche nazionali di formazione professionale. La rilevanza di questa decisione, dunque, risiede eminentemente nell aver reso istituzionalmente operativo l art. 128 del Trattato CEE, tracciando il solco in cui si va ad incanalare tutta l evoluzione della politica e della programmazione europea di formazione professionale. In applicazione della Decisione la Commissione adottava i primi due programmi di azione in materia di politica comune di formazione professionale (uno generale, l altro specifico per il settore agricolo). I due programmi cofinanziati con le risorse del Fondo Sociale europeo prevedono due livelli di intervento: un serie di misure di breve termine volte a favorire la mobilità delle riserve di manodopera esistenti nell ambito della Comunità tra i vari paesi e tra i diversi settori economici (come ad esempio le misure di formazione di manodopera non qualificata, indennità di disoccupazione e sostegno alla mobilità geografica in favore dei lavoratori italiani colpiti da licenziamento a causa della riorganizzazione dell industria dello zolfo); 9

11 una serie di misure di medio e lungo termine (ad esempio l elaborazione un elenco comunitario delle cognizioni e attitudini richieste per l esercizio della professione del tornitore, nell ottica del reciproco riconoscimento delle qualifiche professionali 7 ). L esemplificazione delle azioni intraprese (in particolare quelle a breve termine) permette di cogliere la natura compensativa dei provvedimenti mentre il raffronto tra le esigenze a cui tali azioni rispondono e il peso effettivo della risposta, mette a nudo il carattere essenzialmente accessorio ed estemporaneo di queste operazioni: la politica comune di formazione professionale negli anni 60 si caratterizzava per la forte contraddizione tra la domanda crescente di formazione provocata dall incipiente dimensione di massa dei sistemi formativi e dagli effettivi bisogni di un mercato comune in espansione, e la risposta in termini di programmi e di interventi quantitativamente e qualitativamente inadeguata. Peraltro gli Stati membri si rendevano progressivamente conto che un rapido ritmo di sviluppo non confermava affatto le attese di piena occupazione e gli squilibri territoriali, caratterizzati da sacche di disoccupazione e penuria di manodopera, ponevano in evidenza l esigenza di strumenti e programmi di più ampia portata La politica di formazione professionale a cavallo tra due crisi Al termine degli anni 60, la domanda di formazione iniziava a non essere più legata esclusivamente a esigenze di riqualificazione professionale: una crescente domanda di educazione come istanza di mobilità sociale proveniva sia dalla massa di giovani che si riversavano nella scuola sia da parte degli adulti. I governi da parte loro non riuscirono a fare fronte all onda d urto provocata da una vera e propria esplosione educativa. La dilaniante contraddizione tra mezzi e contenuti propri di sistemi scolastici di stampo elitario e la vocazione democratica della domanda educativa ha condotto ad una crisi strutturale dei sistemi formativi che ha trovato la sua valvola di sfogo nei movimenti studenteschi del 68. Il peso politico di quei fermenti fu notevole. Uno dei primi documenti comunitari che risente di quella temperie sono gli Orientamenti generali per l elaborazione di un programma di attività a livello comunitario in materia di formazione professionale (GUCE 081 del 12/08/1971), adottati dal Consiglio nel luglio del Il documento parte da due considerazioni generali. La prima è un autocritica all inconsistenza quantitativa e qualitativa delle azioni svolte sino ad allora, in particolare per carenza di una metodologia di attuazione dei Principi generali del 63, per una scarsa distinzione tra obiettivi a breve e a lungo termine e per l insufficienza dei mezzi finanziari disponibili. La seconda è la constatazione del cambiamento dei bisogni formativi rispetto all inizio del mercato comune, laddove si legge che «le preoccupazioni dominanti che prevalgono 7 Cfr «Schema europeo per la formazione di operai qualificati su macchine utensili» (GUCE L219 del 05/10/1970). 10

12 attualmente nel settore della formazione professionale sono alquanto diverse da quelle esistenti all inizio del mercato comune. Lo sviluppo economico, sociale, tecnico e pedagogico negli Stati membri induce gli ambienti responsabili a porre i problemi della formazione in termini nuovi, a considerare lo sviluppo dei sistemi di insegnamento e le misure di orientamento e di informazione professionale secondo modalità più adatte alle aspirazioni e alle capacità dei lavoratori, tenendo conto della struttura dei posti di lavoro offerti». Sulla base di queste considerazioni generali, il documento individua, come obiettivo finale, una «vera politica comune» di formazione professionale da «inserirsi in una politica dell occupazione sempre più attiva a livello comunitario di cui il Fondo Sociale Europeo è uno degli strumenti». Di lì a tre anni i Capi di Stato e di Governo varavano il Programma di azione sociale (GUCE C13 del 12/02/1974). In quel torno di tempo, a seguito dell introduzione del regime di risorse proprie della Comunità, era intervenuta la prima riforma del FSE e al vertice di Parigi erano stati sanciti i nuovi campi d azione comuni non previsti dai Trattati: la politica regionale, la politica dell ambiente e la politica dell energia. Come si legge nel preambolo del Programma sociale, in quella sede i Capi di Stato e di Governo si sono trovati concordi nell affermare «che l espansione economica non è un fine a sé stante, ma deve tradursi in un miglioramento della qualità come del tenore di vita;» e che «un azione vigorosa nel campo sociale riveste per essi un importanza pari a quella della realizzazione dell unione economica e monetaria ed hanno invitato le istituzioni delle Comunità a stabilire un programma d azione sociale che preveda misure concrete e i mezzi corrispondenti, segnatamente nel quadro del Fondo Sociale Europeo [ ]» (GUCE C13 del 12/02/1974: 1). Il Programma di azione sociale rappresenta un importante punto di approdo di un periodo caratterizzato, come si è visto, da un grande fermento in materia di formazione professionale, sia perché raccoglie i frutti di quindici anni di dibattiti ed iniziative politiche, sia perché coincide con la conclusione di un ciclo, quello della piena occupazione (e con un modo di intendere e gestire la formazione professionale come ammortizzatore di situazioni specifiche di squilibrio economico e sociale). Eppure lo sforzo appezzabile di analisi e di rinnovamento del Programma non teneva inevitabilmente conto della congiuntura economica e politica che di lì a poco avrebbe mutato radicalmente le coordinate sociali di riferimento: il limite programmatorio del documento non riguarda pertanto le sue misure specifiche o le azioni adottate, quanto piuttosto la sua debolezza strutturale di fronte ai nuovi scenari che si venivano delineando all indomani del primo shock petrolifero. Il ristagno economico e l impennata inflazionistica facevano crescere vertiginosamente il tasso disoccupazione (ed in particolare la disoccupazione giovanile) su livelli mai conosciuti sino ad allora. 11

13 La politica di formazione professionale e la disoccupazione giovanile A partire dall anno del primo shock petrolifero, ma in modo ancora più vistoso negli anni successivi, la disoccupazione diveniva un fenomeno non più localizzato in determinate regioni e s imponeva all attenzione dei governanti come problema diffuso e generalizzato in tutti i paesi della Comunità, anche quelli ad economia forte. In particolare le cifre mettevano in evidenza che una importante quota di disoccupazione era costituita da giovani al di sotto dei 25 anni di età. Nel 1977 oltre due milioni di giovani erano alla ricerca di un posto di lavoro. Questo fenomeno presentava aspetti congiunturali, in considerazione degli effetti negativi della crisi economica che aveva ridotto pesantemente il tasso di occupazione, ma mostrava anche e soprattutto nodi di carattere strutturale per via del forte incremento demografico della popolazione attiva associato alla contraddittoria politica di scolarizzazione di massa condotta sino ad allora. Da una parte, dunque, la stagnazione economica e l incertezza monetaria frenavano la crescita e conseguentemente l occupazione; dall altra, la contraddizione tra il tipo di formazione obsoleta offerta ai giovani dai sistemi formativi e la richiesta di competenze professionali e abilità operative adeguate alle nuove realtà produttive e organizzative delle imprese, creava oggettive difficoltà a soddisfare le attese dei giovani scolarizzati e ingenerava nei giovani non qualificati una diffusa sfiducia nelle opportunità offerte dalla formazione. In sintonia con i dibattiti e gli impulsi di riforma avviati a livello nazionale, la disoccupazione giovanile diviene, da subito, ambito d interesse anche a livello comunitario e l urgenza di dare una risposta immediata al problema della qualificazione giovanile, implicò, per la prima volta a livello comunitario, il tentativo di riconsiderare la questione della formazione professionale nell ambito più ampio e globale della politica d istruzione. Nel 1976, infatti, il Consiglio e i Ministri della Pubblica Istruzione approvavano il primo Programma nel settore dell istruzione (GUCE C38 del 19/02/1976), le cui misure specifiche da adottare venivano riprese nella Risoluzione del dicembre 1976 (GUCE C308 del 30/12/1976). L importanza delle iniziative intraprese a livello europeo nella seconda metà degli anni 70, al di là della parzialità dei risultati a breve termine, consiste nel primo tentativo di ampliare l ambito e le implicazioni di un discorso formativo, di cui la formazione professionale facesse legittimamente parte. Inizia, infatti, ad affiorare, ancorché in modo incipiente, un idea nuova ed innovativa del ruolo della formazione professionale nelle politiche del lavoro e nell ambito dei sistemi formativi. Le iniziative legislative di quegli anni, sia a livello nazionale sia a livello comunitario, intese alla riqualificazione della forza lavoro, ne sono almeno a parole una conferma 8. 8 A titolo esemplificativo l art. 1 della Legge quadro italiana 845/78 definisce in questo modo le finalità della formazione professionale: «La formazione professionale, strumento della politica attiva del lavoro, si svolge nel quadro degli obiettivi della programmazione economica e tende a favorire l occupazione, la produzione e l evoluzione dell organizzazione del lavoro in armonia con il progresso scientifico e tecnologico» (GURI 362 del 30/12/1978: 1). 12

14 La formazione professionale, da misura di ammortizzatore degli squilibri provocati dall innovazione, acquisisce dignità e credibilità tale per potersi inserire a pieno titolo nel quadro della programmazione economica: in questo senso, comincia a configurarsi come strumento attivo per l occupazione. Questo capovolgimento di prospettiva può essere considerato a tutti gli effetti uno dei pilastri storici di quella che già allora veniva definita la «società dell apprendimento» I Fondi Strutturali e i primi anni del Fondo sociale europeo Uno degli impegni assunti dagli Stati membri con la firma del Trattato di Roma era quello di assicurare lo sviluppo armonioso, economico e sociale della Comunità e, in funzione di questo principio, sin dai primi anni vennero creati gli strumenti finanziari per dare corpo e sostanza alla politica sociale e alla riduzione delle disparità regionali nell ambito della politica agricola comune. L istituzione del Fondo Sociale Europeo (FSE) era prevista e regolamentata dal Trattato stesso (art. 3 e artt ), mentre il Fondo Europeo di Orientamento e Garanzia Agricola (FEOGA), previsto dall art. 40 per il finanziamento della PAC, venne creato nel Il Fondo sociale europeo negli anni 60 Il FSE nasce con lo scopo di migliorare le possibilità occupazionali dei lavoratori all interno del mercato comune contribuendo in tal modo alla crescita del loro tenore di vita, attraverso la promozione della mobilità geografica e professionale e di nuove opportunità di lavoro. Nell intenzione dei firmatari del Trattato CEE, Il FSE nasceva come strumento di sostegno a cosiddette aree o situazioni di crisi o in ritardo di sviluppo, con particolare riferimento alle regioni meridionali italiane, che più delle altre rischiavano di subire il contraccolpo dell allargamento del Mercato Comune. Il criterio di assegnazione dei fondi era stabilito dall articolo 125 del Trattato e prevedeva, su richiesta di uno Stato membro, un rimborso del 50% delle spese sostenute dallo Stato o da un organismo di diritto pubblico: per assicurare ai lavoratori una nuova occupazione produttiva mediante la rieducazione professionale o le indennità di nuova sistemazione; per concedere ai lavoratori sussidi di disoccupazione per permettere loro di conservare lo stesso livello di retribuzione in attesa di essere pienamente occupati. Alla prova dei fatti, il Fondo così regolamentato non si rivelava un efficace strumento di politica di riequilibrio regionale. Il meccanismo del rimborso, infatti, subordinava l intervento alla capacità di iniziativa e di spesa da parte degli Stati membri. Di conseguenza, la volontà di perseguire una solidarietà finanziaria, intesa a proteggere le regioni e le categorie di lavoratori maggiormente 13

15 esposte alla disoccupazione veniva ostacolata dalla minore capacità finanziaria e amministrativa degli Stati e delle regioni maggiormente depresse. Problemi aggiuntivi derivavano poi anche dalla carenza infrastrutturale di queste regioni. Gli aiuti elargiti, infatti, riguardavano le spese di formazione, il sostegno al reddito e il mantenimento dei tirocinanti, le spese generali, ma non prevedevano né la creazione di nuovi centri di formazione professionale né, soprattutto, il miglioramento qualitativo e organizzativo di quelli già esistenti. Ne conseguiva che l inadeguatezza delle infrastrutture penalizzava le regioni più bisognose nell accesso ai contributi, per il semplice fatto che non erano in grado di intraprendere autonomamente progetti sostenibili. Se a tutto questo si aggiunge la rigidità dei termini e delle condizioni di assegnazione di finanziamento e la ristrettezza dei beneficiari (venivano finanziate solo azioni promosse dallo Stato o da enti pubblici in favore dei lavoratori dipendenti disoccupati o sotto-occupati), ci si può rendere conto di quanto l azione del FSE negli anni 60 fosse scarsamente incisiva proprio nelle regioni che avrebbero dovuto esserne le maggiori beneficiarie L introduzione del sistema di risorse proprie nel bilancio comunitario La Conferenza dell Aia del 1969 rappresenta una delle tappe fondamentali della storia della Comunità Europea. Dopo un periodo di incertezza politica, i governanti degli Stati membri decisero che, per mantenere fede agli obiettivi sanciti nel Trattato di Roma era necessario proseguire sulla via dell integrazione. Si dichiararono pertanto favorevoli alla realizzazione di quell unione economica e monetaria a lungo osteggiata dalla Francia e si accordarono su decisioni importanti, come lo stanziamento di risorse proprie della Comunità e la regolamentazione della politica agricola comune. La revisione del finanziamento del bilancio comunitario s imponeva come problema prioritario e i motivi che rendevano opportuna l adozione di un sistema di risorse proprie erano molteplici: Il Trattato di fusione, firmato nel 1965 ed entrato in vigore due anni dopo, con il quale venivano unificate le istituzioni delle tre Comunità (CECA, CEE, EURATOM), imponeva un armonizzazione dei bilanci; L impegno di realizzare un unione economica e monetaria presupponeva un ampliamento del raggio d azione della Comunità; La revisione dei meccanismi di finanziamento comunitario era l occasione per procedere ad un riequilibrio degli oneri finanziari degli Stati membri, rettificando alcune sperequazioni e ripartendo i contributi finanziari in maniera più conforme al prodotto nazionale dei vari Stati membri; 9 Il risultato più significativo che si ricava da un primo bilancio complessivo dell attività del FSE nel periodo è che la Germania Federale aveva usufruito di quasi il 42% delle risorse stanziate, rispetto al 37% percepito dall Italia. 14

16 I primi risultati ottenuti dai Fondi strutturali e la volontà di perseguire una concreta politica strutturale con un incremento quantitativo e qualitativo della stessa (nasceva in quegli anni l idea di finanziare la politica regionale attraverso l istituzione di un fondo ad hoc) era totalmente incompatibile con il sistema del rimborso. La decisione del Consiglio del 21 aprile 1970 (GUCE L94 del 28/04/1970) accoglieva gli accordi raggiunti durante il vertice dell Aia e stabiliva che il finanziamento del bilancio passasse, tra il 1970 ed il 1975, dal sistema basato su contributi nazionali ad un sistema basato su «risorse proprie». Un cambiamento di questa portata non poteva non avere stretti legami con la riforma delle politiche strutturali, che, come si è visto, erano fortemente condizionate dalle forme di disponibilità finanziaria della Comunità e dalle relative procedure di finanziamento. Avvalendosi delle possibilità offerte dall art del Trattato di Roma, il Consiglio, allo scadere del periodo transitorio, decideva di mettere mano alla riforma del FSE, adottando nel febbraio del 1971 la Decisione n. 66 (GUCE L28 del 04/02/1971), che definisce i nuovi compiti del FSE 11. In base a tale decisione, il Fondo interviene a favore delle persone appartenenti alla popolazione attiva che «dopo aver beneficiato di una misura di competenza del Fondo sono destinate ad esercitare un attività subordinata» (art. 3); in casi particolari, il Fondo veniva esteso anche a favore di chi fosse destinato ad esercitare un attività non subordinata 12. Il meccanismo del rimborso veniva finalmente accantonato: la nuova normativa, infatti, nell intento di collegare la natura degli interventi agli obiettivi dell azione comunitaria, imponeva agli operatori la presentazione di un progetto e subordinava in tal modo la concessione del contributo ad un approvazione preventiva del progetto stesso. Allo scopo di aumentarne il valore di impatto, il nuovo FSE disponeva di una riserva di stanziamento (pari al 5%) per promuovere e sostenere studi preparatori ed esperienze pilota per agevolare la Commissione nella scelta dei settori d intervento e per favorire lo sviluppo e la diffusione delle tecniche e delle provvidenze più efficaci. 10 Art. 126: «Allo scadere del periodo transitorio, il Consiglio, su parere della Commissione e previa consultazione del Comitato Economico e Sociale dell Assemblea, può: a) a maggioranza qualificata, disporre che non siano più concessi, in tutto o in parte, i contributi di cui all art. 125; b) all unanimità, determinare i nuovi compiti che possono essere affidati al Fondo, nel quadro del suo mandato, qual è definito dall art. 123». 11 I regolamenti di applicazione della Decisione relativa alla riforma del Fondo Sociale Europeo sono in ordine cronologico: 2396/71, 2397/71, 2398/71, in GUCE L294 del 10/11/1971; 858/72, 165/72, in GUCE L101 del 28/04/1972. Di questi il regolamento 2396/71 è senz altro il più importante, dal momento che specifica il campo di applicazione del FSE in relazione ad alcune categorie svantaggiate nell accesso all impiego: anziani, donne di età superiore ai 35 anni, giovani di età inferiore ai 25 anni, disabili. 12 Cfr regolamento 2398/71 (agricoltori e disabili). 15

17 Il nuovo Fondo rispetto a quello operante negli anni precedenti presenta aspetti innovativi tali da renderlo uno strumento più flessibile e mirato: più flessibile, perché in grado di finanziare una più ampia gamma di operazioni e beneficiari sulla base di criteri stabiliti a livello comunitario; più mirato, in funzione della possibilità di decidere in anticipo come spendere le proprie risorse e garantire una concentrazione del sostegno finanziario nelle aree e nei settori maggiormente bisognosi. Il Fondo si dota infine di una maggior capacità di intervento e questo è un fatto di notevole importanza, dal momento che il progressivo incremento della dotazione di bilancio condizionerà, nel corso dei decenni successivi, l orientamento delle politiche nazionali non solo da un punto di vista quantitativo, ma anche e soprattutto da un punto di vista qualitativo, spostando progressivamente il baricentro dell orientamento politico dal piano delle politiche nazionali ad un piano di indirizzo europeo Un nuovo fondo per la politica regionale: il FESR L arretratezza quantitativa e qualitativa delle infrastrutture e dei sistemi amministrativi, come rilevato, aveva pesantemente condizionato le regioni meno sviluppate della Comunità nell accesso ai finanziamenti durante gli anni 60, finendo per indebolire l efficacia delle azioni condotte dai Fondi strutturali in quegli anni. Durante il vertice dei Capi di Stato e di Governo del 1972, tenutosi a Parigi venne riconosciuta la precedenza all obiettivo di rimediare, nella Comunità, agli squilibri strutturali e regionali, in quanto pregiudiziali alla realizzazione dell unione economica e monetaria attraverso la creazione di un nuovo strumento finanziario: il Fondo Europeo di Sviluppo Regionale (FESR). Il regolamento per la gestione del FESR, analogamente agli altri fondi strutturali, ha subito successive riforme e modifiche sia in ragione dei risultati raggiunti e dei limiti emersi in fase attuativa sia per adattarlo al mutare delle condizioni politiche ed economiche, senza tuttavia modificare sostanzialmente i principi di fondo da cui è nato. Questo, almeno in parte, lo differenzia dalle programmazioni del FSE che, invece, nel corso degli anni hanno subito un evoluzione significativa. Senza entrare nello specifico delle tappe storiche che hanno segnato la regolamentazione del FESR, in questa sede varrà piuttosto la pena annotare alcune riflessioni sulle maggiori innovazioni introdotte dal FESR nell ambito della politica strutturale. La politica regionale, sin dalle sue prime esperienze, si basava su due principi generali: la concentrazione delle risorse e l addizionalità degli interventi comunitari. Il primo è un principio implicito della politica di coesione regionale che nasce per rimediare agli squilibri in seno alla Comunità e comporta un allocazione delle risorse commisurata ai fabbisogni più urgenti a livello di sviluppo regionale. Questo principio viene via via assumendo un importanza strategica 16

18 fondamentale finché non diventa, alla fine degli anni 80, un idea comune a tutta la politica strutturale. Quello della concentrazione delle risorse, in conseguenza della necessità di ottimizzare le risorse e massimizzarne l impatto, diviene un principio che non si limita più all ambito territoriale, ma opera anche per orientare scopi, mezzi e strumenti dell azione comunitaria: è sulla scorta di questo principio che nasce il concetto di priorità, a cui sono connessi gli obiettivi dei fondi strutturali. Il principio di addizionalità stabilisce che le risorse impiegate a livello comunitario sono contributi aggiuntivi per azioni prioritarie e strategiche all interno di un quadro comunitario di sostegno: in quanto tali, non possono essere sostitutive degli interventi nazionali ma complementari ad essi. Questo principio ha due implicazioni importanti: da un lato, garantisce la concentrazione delle risorse e la natura allocativa degli interventi, dall altro dovrebbe impedire che gli Stati membri decurtino le proprie dotazioni d investimento in misura di ciò che ricevono dai fondi europei. Questo principio, che ha avuto per lungo tempo difficile attuazione, soprattutto in relazione alla difficoltà di verifica, costituisce un tratto distintivo del FESR, che, al pari del principio di concentrazione, si è andato estendendo all intera programmazione della politica comunitaria di coesione. A ulteriore conferma del contributo di innovazione che il FESR ha portato alle politiche strutturali, occorre richiamare altri due principi fondamentali, la programmazione e la partnership, i quali pur non essendo espressamente citati nei regolamenti fino al 1984, hanno avuto nell ambito della gestione delle risorse FESR uno dei terreni di coltura più fertili. Come rileva L. Monti, tra questi due principi esiste una forte interrelazione, giacché «la partnership trova una pratica applicazione solo in presenza di un idonea programmazione». Proprio i primi anni di programmazione del FESR hanno permesso di mettere in luce la necessità di implementare questa sinergia. Con queste parole L. Monti commenta la terza fase di gestione del FESR, che ha preso avvio nel 1985 con il Regolamento n. 178 del 19 giugno 1984 e si è conclusa nel 1988: «Tale regolamento abbandona il modello della ripartizione delle quote fisse, introducendo delle forcelle, con una soglia minima e una massima per ogni singolo stato membro. La concessione dei contributi è, dunque, legata al numero e alla qualità dei progetti presentati dagli stati membri (il FESR non opera, infatti, direttamente, ma quale strumento di sostegno alla politica regionale) e garantisce comunque ad ogni stato membro un ammontare minimo delle risorse. La qualità dei progetti è commisurata all intensità di alcuni parametri, come il livello di disoccupazione strutturale della regione interessata dall intervento e alla sussistenza di alcune priorità. I progetti vengono analizzati dallo stato membro e dalle autorità regionali e trasmessi a Bruxelles per il finanziamento. Possono, così, essere presentati programmi comunitari, programmi nazionali di interesse comunitario, singoli progetti e studi. Questo sistema di gestione indiretta delle risorse ha sollevato qualche perplessità, in 17

19 quanto non favorirebbe un intervento coordinato sul territorio della Comunità. L individuazione dei progetti, infatti, viene effettuata [ ] dai singoli stati, seguendo logiche proprie e tra loro difformi. Anomalia questa [ ] superata negli anni recenti con l introduzione di una politica di coordinamento tra gli stati membri e l affermazione del principio della programmazione, che supera l approccio per progetti sino a quel momento prevalente» (Monti, 1996: ) Il Fondo sociale europeo dalle modifiche del 1977 alla riforma del 1983 Sulla base della clausola di riesame del regolamento del 1971, sei anni più tardi il Consiglio adotta le proposte della Commissione che modificano compiti e funzionamento del Fondo sociale europeo. Le novità di maggior momento vengono introdotte con la Decisione n. 801 che amplia lo spettro di intervento a sostegno dell occupazione estendendo la pertinenza delle iniziative del Fondo dai soli lavoratori subordinati ai lavoratori autonomi e allarga la platea dei soggetti attuatori dagli organismi di diritto pubblico agli istituti o enti di diritto privato: con queste modifiche il FSE, strutturato per essere lo strumento privilegiato delle politiche dell occupazione nelle mani delle Istituzioni europee, inizia ad avere come interlocutore diretto, oltre agli Stati membri, anche le parti economiche e sociali che costituiscono il tessuto connettivo delle realtà territoriali su cui vertono gli interventi. Su un solco aperto dal nascente FESR, inizia a delinearsi l idea di coinvolgere all interno della programmazione un numero sempre maggiore di soggetti diversificati, con lo scopo di garantire più incisività e sostenibilità agli interventi. Sempre la Decisione n. 801 introduce per la prima volta criteri di riparto e allocazione delle risorse e delle intensità di finanziamento tenendo conto dell ampiezza dei problemi dell occupazione e della capacità economica delle regioni in cui le operazioni vengono realizzate. Gli effetti di questa nuova politica allocativa delle risorse riesce finalmente a invertire la concentrazione finanziaria registrata nel decennio precedente: l intervento del fondo, infatti, risulta maggiormente concentrato nelle regioni più arretrate (Italia, 30-40%) o in declino (Regno Unito, 20-25%)) della Comunità e la Germania che nella prima fase di gestione aveva avuto accesso a oltre il 40% delle risorse, si va attestando su valori decisamente ridimensionati (non oltre il 10%). Nonostante l importante incremento di risorse del FSE nel periodo (dai 620 milioni di ecu del 1978 a oltre un miliardo e mezzo del 1982), l aggravamento continuo della situazione occupazionale e in particolare di quella giovanile spingono il Consiglio, nel 1983, a adottare nuove norme che disciplinano i compiti del FSE, attribuendo carattere prioritario alle misure a favore dei giovani e delle zone afflitte da lungo tempo da un elevato tasso di disoccupazione. Le modifiche introdotte rappresentano un ulteriore e importante evoluzione per il Fondo che nato in sostanza come dispositivo finanziario di sussidio di disoccupazione e mobilità dei lavoratori, assume ora il 18

20 carattere di strumento delle politiche a favore dell occupazione rivolto ad una più ampia ed eterogenea platea di target, in particolare: ai giovani di età inferiore ai 25 anni, disoccupati, le cui possibilità di trovare un occupazione sono particolarmente ridotte per mancanza di formazione o formazione inadeguata (il 75% delle risorse finanziarie del Fondo è riservato a questa categoria); a persone di età superiore ai 25 anni (disoccupati e/o sotto-occupati, donne, disabili, migranti, occupati in piccole e medie imprese); a persone che intendono esercitare l attività di formatore, esperto in orientamento professionale o in collocamento, agente di sviluppo. Inoltre, il Fondo, come nella precedente gestione, continua a mantenere una quota di risorse (il 5%) per il finanziamento di progetti pilota a carattere esplorativo e dimostrativo o di studi volti a valutare l efficacia degli interventi e a facilitare la diffusione e lo scambio delle buone prassi L impegno intergovernativo in materia di istruzione La differente priorità attribuita alla formazione e all istruzione nell ambito del Trattato di Roma rende evidenza in modo esplicito della tradizionale riluttanza dei Paesi a far rientrare la politica di istruzione in un ambito sovranazionale e la difficoltà di approfondire e promuovere un processo di integrazione culturale in grado di conciliare la dimensione europea con le specificità e gli indirizzi dei sistemi nazionali. Da questo punto di vista, le implicazioni di una politica europea di istruzione pongono questo settore in relazione con il versante politico dell integrazione europea più di quanto non avvenga per la politica di formazione professionale, tradizionalmente legata al versante economico. La conseguenza della frattura operata a livello di politiche europee tra istruzione e formazione professionale, due settori almeno idealmente limitrofi, ha comportato che mentre la politica di formazione professionale ha mantenuto un evoluzione interna ai processi decisionali delle Istituzioni europee, la politica di istruzione si è basata, con alterne vicende fino a Maastricht, su iniziative di stampo intergovernativo. Dopo tentativi e proposte nella prima metà degli anni 60 andati falliti sotto i colpi del Generale De Gaulle, ostile a qualsiasi progetto federale europeo 13, occorrerà attendere l onda d urto dei movimenti studenteschi per trovare i temi dell istruzione all ordine del giorno dell agenda politica europea. 13 Il vertice di Bonn del 1961 aveva avanzato la proposta di creare un Consiglio dei Ministri dell Educazione Nazionale, con lo scopo di «istituzionalizzare» la politica dell istruzione a livello europeo nel quadro di più ampio progetto di approfondimento dell integrazione politica europea, caldeggiato dall allora presidente della Commissione, Hallstein. 19

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