BENI PUBBLICI DAI PRATI E DAI PASCOLI DELLA VALLE D AOSTA

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1 BENI PUBBLICI DAI PRATI E DAI PASCOLI DELLA VALLE D AOSTA a cura di Stefano Trione inea 2013 Assessorat de l Agriculture et des Ressources naturelles Assessorato Agricoltura e Risorse naturali

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3 ISTITUTO NAZIONALE DI ECONOMIA AGRARIA BENI PUBBLICI DAI PRATI E DAI PASCOLI DELLA VALLE D AOSTA a cura di Stefano Trione INEA 2013

4 Ricerca realizzata nell ambito di una convenzione di studio stipulata tra il Dipartimento Agricoltura della Regione Autonoma Valle d Aosta (RAVA) e l Istituto Nazionale di Economia Agraria (INEA) L impostazione del rapporto è stata curata da Stefano Trione Testi: Premessa: Stefano Trione Capitolo 1: 1.1 Patrizia Borsotto; 1.2 Sylvie Chaussod; 1.3 Stefano Trione Capitolo 2: 2.1 Stefano Trione; 2.2 Sylvie Chaussod; 2.3 Patrizia Borsotto Capitolo 3: 3.1, 3.6 e 3.7 Patrizia Borsotto; 3.2 e 3.5 Sylvie Chaussod; 3.3 e 3.4. Stefano Trione Sintesi conclusiva: Patrizia Borsotto; Sylvie Chaussod; Stefano Trione Alla realizzazione dello studio ha fattivamente contribuito Andrea Dal Vecchio, laureando del Corso di Laurea Magistrale in Scienze Agrarie presso l Università degli Studi di Torino Per i preziosi suggerimenti forniti gli autori ringraziano vivamente Francesco Vanni, referee della presente pubblicazione ai sensi della Procedura di referaggio delle pubblicazioni scientifiche e tecniche dell INEA Coordinamento editoriale: Benedetto Venuto Segreteria di redazione: Roberta Capretti Copertina e realizzazione grafica: Ufficio Grafico INEA (Barone, Cesarini, Lapiana, Mannozzi)

5 INDICE Riassunto Summary - Sommaire 5 Premessa 7 Capitolo I Beni pubblici e politiche agricole Esternalità e beni pubblici: alcune definizioni Come favorire la produzione di beni pubblici di origine agricola L attenzione ai beni pubblici nella PAC Capitolo II Coltivazioni foraggere e beni pubblici I caratteri distintivi del sistema agro-zootecnico valdostano La gestione delle superfici foraggere e del bestiame Quali beni pubblici dai prati e dai pascoli montani? 46 Capitolo III L approccio collettivo all utilizzazione dei prati e dei pascoli in Valle d Aosta Finalità e metodi di indagine L evoluzione dell approccio collettivo alla gestione delle risorse agricole in Valle d Aosta I fattori che influenzano l approccio collettivo alla gestione dei pascoli Le politiche a sostegno del sistema agro-zootecnico Le relazioni tra gli operatori coinvolti nell utilizzazione dei prati e dei pascoli alpini Opportunità e criticità legate all utilizzazione dei pascoli Opportunità dalla PAC Sintesi conclusiva 77 3

6 Acronimi 81 Riferimenti bibliografici 83 Appendice - Traccia per le interviste 89 4

7 RIASSUNTO SUMMARY SOMMAIRE Nel presente lavoro si espongono i risultati di uno studio inteso a evidenziare come taluni specifici beni e servizi pubblici, specialmente di tipo ambientale, legati all utilizzazione dei prati e dei pascoli in Valle d Aosta vengono resi disponibili alla collettività. L attenzione è focalizzata sull approccio collettivo che - pur con modalità ben differenti rispetto al passato - è ancor oggi alla base della utilizzazione dei prati e dei pascoli, nonché della gestione dei capi bovini in Valle d Aosta. Le complesse relazioni tra gli operatori che partecipano alla gestione dei pascoli e delle mandrie (allevatori, proprietari dei fondi, istituzioni, ecc.) vengono indagate in una logica di analisi dell azione collettiva, avendo cura di far emergere i punti di forza e le criticità dei rapporti che legano i diversi soggetti coinvolti nella gestione delle superfici foraggere. Alla luce delle proposte della Commissione europea in vista della programmazione degli interventi di politica agricola e di sviluppo rurale per il periodo e per i benefici di cui godono la comunità locale e i turisti il mantenimento del tradizionale sistema di sfruttamento delle foraggere è fortemente auspicabile, così come lo è il mantenimento del sostegno fino ad oggi accordato agli alpicoltori valdostani. Lo studio evidenzia, infine, alcune proposte formulate dagli operatori nel corso dell indagine che si ritengono particolarmente utili a sostenere e migliorare l articolata pluralità di interventi a favore del locale sistema agro-zootecnico e, specialmente, della conservazione dei prati e dei pascoli e della tutela dell ambiente e del paesaggio alpino. The purpose of this study is to highlight how the traditional exploitation of meadows and pastures in Aosta Valley ensures the provision of high valued public goods - especially agro-environmental public goods - to the whole local community and tourists. The analysis is focused on the collective action based on specific rules, norms and specific organisational patterns concerning the management of pastu- 5

8 res and the livestock movements among farms. The complex relations among cattle breeders, alpine farmers, owner of pastures, local municipalities and the Regional Government have been investigated in order to draw attention to strengths and weakness. According to the EU Proposal for the CAP after 2013 and in order to keep the provision of public goods it is important to warrant the financial and non-financial support supplied until today from local Government to alpine farmers. Therefore this study underlines some proposals expressed by farmers and other workers in the agricultural sector useful to improve the political and administrative measures concerning animal husbandry, stewardship of meadows, pastures and alpine environment and landscape. Cette étude présente les résultats d une recherche qui met en évidence comme, en Vallée d Aoste, l exploitation des prairies et des pâturages assure à la collectivité des biens et services publics, en particulier environnementaux. L analyse se concentre sur l approche collective qui est encore aujourd'hui, bien que de façon différente par rapport au passé, à la base du pastoralisme en Vallée d Aoste. Les rapports entre les différents acteurs qui participent à la gestion des alpages et des troupeaux (éleveurs, propriétaires fonciers, institutions publiques, etc.) sont analysés dans une perspective d action collective, visant à mettre en lumière les points forts et les criticités de ces liens. Sur la base des propositions de la Commission européenne pour la programmation des politiques agricoles et de développement rural pour la période et en considération des bénéfices pour la communauté locale et pour le tourisme, il paraît important de préserver le model traditionnel d élevage et maintenir le soutien accordé jusqu à présent aux alpâgistes. L étude reprend, enfin, quelque proposition avancée par les sujets interpelés au cours de l enquête et jugée particulièrement utile pour améliorer les actions de soutien du système agropastoral local et sauvegarder les prairies et les pâturages et, par ce biais, l environnement et le paysage alpin.

9 PREMESSA Il concetto di bene pubblico è ben caratterizzato nella teoria economica: esso è connotato dalla non esclusività (se è disponibile per un consumatore ciò non riduce la disponibilità per altri consumatori) e dalla non rivalità nel consumo (se il bene è consumato da una persona, non si riduce la possibilità di un altra di consumare lo stesso bene). A differenza di quanto accade per altri settori economici, l agricoltura può fornire beni pubblici in grande quantità e di svariata natura poiché sussiste un elevato grado di interazione tra i processi produttivi agricoli e l ambiente: le attività agricole, in molti casi, sono in grado di modellare il territorio e il paesaggio, migliorare la qualità del suolo e dell acqua, contribuire al mantenimento di habitat semi naturali e alla tutela della biodiversità vegetale e animale. Inoltre, poiché l agricoltura coinvolge ampie porzioni di territorio, la collettività può ben percepire lo stretto legame esistente tra l esercizio dell agro-zootecnia e il mantenimento e la cura del paesaggio. Nel caso dei beni pubblici di origine agricola si tratta per lo più di servizi richiesti dalla società i quali tuttavia, a differenza dei beni privati, non hanno un mercato di riferimento o il loro mercato non funziona in maniera propria: vale a dire, non si creano una domanda e un offerta dal cui incontro scaturirebbe il giusto prezzo. In effetti, quasi sempre accade che i produttori non sono affatto ricompensati per la produzione di servizi pubblici e i consumatori non sono riconoscibili e non manifestano disponibilità a pagare per assicurarsi tali beni. Affinché essi siano resi disponibili nella misura desiderabile dalla collettività occorre, dunque, l azione delle politiche pubbliche che agiscono, in genere, secondo due differenti modalità: o attraverso la definizione di standard minimi obbligatori da rispettare, oppure attraverso la concessione di un sostegno che incentivi la produzione di un determinato bene o servizio. Da tempo l Unione europea ha cura di promuovere l offerta di beni pubblici di origine agricola; come detto, mediante incentivi e norme esso influenza la gestione delle risorse agricole in modo tale da orientarla verso la fornitura di beni e servizi, i cui benefici per la collettività giustificano l importanza dell agricoltura e, quindi, del sostegno a questa accordato, in primis, attraverso la PAC. 7

10 Emerge, dunque, la necessità di mantenere un adeguato livello di sostegno all agricoltura, sempre più condizionato al conseguimento di beni e servizi pubblici. Dalle proposte regolamentari dell ottobre 2011 si evince come nella PAC post 2013 l attenzione sia focalizzata sui servizi di tipo ambientale pertinenti il suolo, l acqua, la biodiversità, la stabilità del clima, ecc. pur essendo, tuttavia, tutt altro che trascurati i temi dell occupazione agricola e rurale, del presidio territoriale, del paesaggio e le tematiche relative alla sicurezza alimentare e alla qualità (denominazioni) delle produzioni agroalimentari. Nel presente lavoro si espongono i risultati di uno studio inteso innanzitutto a illustrare le modalità e la strategia attraverso le quali in Valle d Aosta vengono resi disponibili alla collettività taluni specifici beni e servizi legati all'utilizzazione dei prati e dei pascoli, specialmente di quelli situati alle quote più elevate. Le coltivazioni foraggere permanenti costituiscono la quasi totalità della superficie agricola a disposizione delle locali aziende agro-zootecniche; esse forniscono il foraggio verde ed essiccato che non soltanto è alla base dell alimentazione del bestiame allevato e, dunque, delle pregiate produzioni lattiero-casearie, ma anche della fornitura di preziosi servizi a carattere ambientale ed economico sociali. Infatti, la corretta gestione dei prati e dei pascoli - che impedisce sia la sovra che la sottoutilizzazione del cotico erboso - consente di salvaguardare il territorio dai fenomeni erosivi e dal dissesto idrogeologico, di preservare la biodiversità vegetale e animale e di mantenere i tradizionali elementi del paesaggio alpino; senza dimenticare che i pascoli e gli alpeggi rappresentano una risorsa culturale ed educativa a disposizione della comunità locale e dei turisti che frequentano la regione alpina. Lo studio, inoltre, intende focalizzare l attenzione sull approccio collettivo che - sebbene con modalità ben differenti rispetto al passato - è ancor oggi alla base della utilizzazione dei prati e dei pascoli, nonché della gestione del bestiame bovino e ovi-caprino in Valle d Aosta. Il richiamo ai pascua di proprietà consortile di epoca medioevale e all ancor più antico istituto giuridico della Consorteria - che per secoli è stato alla base della corretta gestione delle risorse territoriali - evidenzia come tale approccio sia da sempre strettamente legato alla connotazione montana del territorio, che indirizza l organizzazione del lavoro verso forme collettive, in grado di garantire alle comunità locali una fruizione ottimale di importanti risorse naturali quali pascoli, boschi e corsi d acqua. Un ulteriore e non meno importante finalità della ricerca consiste nel raccogliere - attraverso le interviste ai testimoni di qualità individuati nel corso dell indagine - proposte utili a sostenere e migliorare l articolato sistema di interventi a 8

11 favore del sistema agro-zootecnico e, specialmente, della conservazione dei prati e dei pascoli e della tutela dell ambiente alpino. Tutto ciò nell imminente necessità di programmare gli interventi di sviluppo rurale per il periodo e tenendo naturalmente conto delle indicazioni pervenute dalla Commissione e dal Parlamento europeo circa le strategie attinenti il futuro della politica agricola comune. Il presente lavoro è dunque articolato in tre capitoli (cui si aggiungono delle brevi riflessioni conclusive) nel primo dei quali sono fornite alcune definizioni inerenti alle esternalità e ai beni pubblici e viene sottolineata l importanza annessa all ottenimento di beni e servizi pubblici di origine agricola così come illustrato in recenti studi condotti dall Unione europea, dall OCSE e da altri organismi scientifici nazionali e internazionali in vista dell applicazione della PAC post Le proposte regolamentari licenziate dalla Commissione europea nell ottobre 2011 sono quindi analizzate al fine di evidenziare le suggerite prescrizioni normative attinenti al tema dei beni pubblici (specialmente quelli ambientali) tenendo conto, inoltre, della discussione in atto delle proposte medesime, delle reazioni e dei suggerimenti intesi a modificare i contenuti dei regolamenti definitivi, di prossima emanazione. Nel secondo capitolo sono brevemente richiamati i caratteri peculiari del sistema agro-zootecnico valdostano per poi focalizzare l attenzione sulle modalità di gestione delle superfici foraggere e del bestiame durante la stagione estiva e, ancora, sono evidenziate le caratteristiche dei beni e servizi resi disponibili alla collettività attraverso la tradizionale utilizzazione dei prati e dei pascoli. Il terzo capitolo illustra la metodologia seguita al fine di indagare i prati e i pascoli valdostani quali fornitori di beni e servizi pubblici, precisandosi che tale metodologia costituisce un adattamento di quella predisposta per la realizzazione del Progetto di ricerca INEA Agricoltura e Beni Pubblici. Ri-orientamento delle politiche e governance territoriale. Segue un breve richiamo al carattere collettivo che in passato contraddistingueva la gestione delle risorse naturali in Valle d Aosta per poi evidenziare i fattori-chiave ancor oggi alla base dell approccio collettivo all utilizzazione dei prati e dei pascoli. Successivamente viene fatto cenno alle attuali modalità di intervento pubblico a sostegno dell alpicoltura e, più in generale, delle locali aziende agro-zootecniche per poi passare all esposizione dei risultati delle interviste e dei questionari somministrati ai testimoni di qualità. In particolare, oggetto di studio sono le complesse relazioni che intercorrono tra gli operatori coinvolti nella gestione dei pascoli e delle mandrie (allevatori, proprietari dei fondi, istituzioni, ecc.). Tali relazioni sono indagate in una logica di analisi dell azione collettiva, avendo cura di far emergere le criticità dei rapporti 9

12 che legano i diversi soggetti, i fabbisogni da soddisfare se si vuole mantenere vivo e vitale il sistema zootecnico valdostano e, ancora, le opportunità connesse all applicazione della PAC Una breve sintesi conclusiva riporta quanto principalmente emerso dalla ricerca evidenziando le proposte formulate dagli intervistati in ordine alla possibilità di modificare, migliorandole, le politiche pubbliche, per superare le criticità evidenziate dagli operatori e, infine, per consentire all alpicoltura di rendere disponibili in misura sempre maggiore alla collettività beni e servizi pubblici, specialmente di tipo ambientale.

13 Capitolo 1 Beni Pubblici E Politiche Agricole 1.1 Esternalità e beni pubblici: alcune definizioni È opinione diffusa che lo scopo finale dell intervento pubblico consista nel garantire la fornitura di beni e servizi alla collettività e che senza una governance appropriata sia illusorio attendersi che la domanda di beni pubblici venga soddisfatta poiché questi, data la loro intrinseca natura, non possono essere offerti attraverso il mercato. Il settore primario è in grado di offrire un ampio range di beni pubblici che sono fortemente apprezzati nelle società europee: perciò il rapporto tra agricoltura e beni pubblici assume sempre più un importanza strategica per le scelte politiche che caratterizzeranno il settore agricolo negli anni a venire, in particolare, riguardo alle riforme in atto della Politica Agricola Comune (PAC) e alla revisione di bilancio dell Unione Europea. Tutte le attività economiche, ivi compreso l esercizio dell agricoltura, sono in grado di produrre effetti esterni (o esternalità) che possono essere positivi quando producono benefici a terzi, seppur non remunerati (Marshall, 1952) oppure negativi quando causano danni a terzi pur in assenza di qualsivoglia compensazione (Pigou, 1960). Si tratta, più in generale, di interferenze prodotte dalle attività di un soggetto economico sulla funzione di utilità di un altro soggetto, senza che per questo avvenga una qualsiasi transazione economica (Baumol, 1965) e, secondo la definizione data da Meade (1973) e adottata dall OCSE (2001) si usa il termine economia (o diseconomia) esterna per indicare un evento che determina benefici (o danni) considerevoli su uno o più individui senza che essi abbiano alcun controllo o potere decisionale sull evento in questione. Per esternalità, quindi, debbono intendersi quegli effetti collaterali e non intenzionali della produzione e del consumo che influiscono, positivamente o negativamente, su terzi. L aspetto cruciale delle esternalità è che vi sono beni assai preziosi per gli individui - quali, ad esempio, l aria e l acqua non inquinate, il paesaggio e gran parte dei beni ambientali - che non vengono venduti sui mercati poiché per essi non sono disponibili prezzi di mercato. Secondo la teoria economica, i 11

14 soli meccanismi di mercato non consentono un allocazione efficiente delle risorse lì dove il privato produttore di esternalità non è indotto dal meccanismo dei prezzi a soddisfare i bisogni collettivi, perché il suo operato non è compensato o sanzionato dal mercato. A questo proposito si parla di fallimento del mercato, conseguente al fatto che quando le imprese decidono il quantitativo di risorsa da utilizzare tengono conto solamente del prezzo di mercato; quando un impresa sfrutta e degrada una risorsa ambientale senza prezzo non sostiene costi interni, ma determina un costo esterno per la società. Solo prendendo in considerazione questi costi sarà possibile spingere il livello di produzione ottimale di un mercato guidato dalla ricerca del profitto verso il livello di produzione socialmente ottimo (Turner et al., 2003). In assenza di un prezzo di mercato diventa necessario l intervento pubblico per indurre chi produce (o consuma) esternalità a dover fare i conti con i loro costi (o ricavi) (Velasquez, 2004). I fallimenti del mercato rappresentano una delle ragioni che possono impedire al mercato, anche concorrenziale, di garantire l efficienza sociale nell allocazione delle risorse: l offerta di un bene che genera un esternalità, ad esempio positiva, tende a essere inferiore rispetto al livello socialmente ottimale, poiché i meccanismi di mercato non tengono conto dei benefici sociali generati dalla stessa esternalità e, viceversa, per le esternalità negative (Musu, 2003). Qualora si considerino le esternalità scaturenti dalle attività produttive 1, è dunque importante tener conto del fatto che vi sono beni che stanno a cuore alla collettività e che non vengono venduti sui mercati. Come già notato, tali sono molte risorse ambientali per le quali non sono disponibili prezzi di mercato e che si configurano, pertanto, come beni pubblici, vale a dire beni che possiedono due peculiarità: la non escludibilità e la non rivalità. Al contrario dei beni privati (beni sui quali è possibile definire un diritto di proprietà e che sono, pertanto, escludibili e rivali) nel caso dei beni pubblici non è possibile escluderne le persone dall uso; non esiste, per essi, una funzione di domanda esprimente la disponibilità, per chi vuole usufruirne, di pagare un prezzo al proprietario. L assenza di rivalità comporta, invece, nel caso dei beni pubblici che essi siano simultaneamente fruibili da più persone: l uso del bene da parte di una persona non impedisce l uso da parte di altri (al contrario di quanto accade, invece, per i beni privati). 1 In particolare, i prodotti e servizi scaturenti dall agricoltura che determinano un vantaggio sociale sono definiti dall OCSE Non-Commodity Outputs (NCOs) in contrapposizione ai Commodity Outputs (merci o beni primari con mercato) (OCSE, 2001). 12

15 capitolo i - beni pubblici e politiche agricole Come si evince dalla figura 1.1, ai beni privati (alimenti, servizi turistici, ecc.) si contrappongono i beni pubblici puri caratterizzati da escludibilità e rivalità pari a zero quali sono, per esempio, il paesaggio e la biodiversità, ma anche la difesa nazionale e il servizio di protezione dagli incendi che sono garantiti, rispettivamente, dallo Stato o dalle istituzioni locali (OCSE, 2001; Velazquez, 2004). Oltre ai due casi estremi di beni pubblici puri e di beni privati, esistono categorie intermedie ovvero beni caratterizzati da livelli intermedi di escludibilità e di rivalità. In particolare, quando un bene pubblico è disponibile a tutti (non escludibilità) ma è soggetto a congestione (rivalità) si è in presenza di una particolare categoria di beni misti definiti common goods; ne è esempio un parco pubblico molto frequentato, il cui accesso è libero a tutti ma che nel contempo è soggetto a sovraffollamento e tali sono tutte quelle risorse che risultano disponibili a tutti (open access resources) ma che possono andare incontro a sovrautilizzazione e conseguente degrado o esaurimento (per esempio: risorse ittiche marine, falde acquifere, ecc.). In talune condizioni è possibile limitare l accesso a questa tipologia di beni misti, accrescendone di fatto l escludibilità; si parla di risorse di proprietà comune (common properties resources, secondo la categorizzazione suggerita dall OCSE) e ne sono esempio le infrastrutture a disposizione di un consorzio irriguo per le quali è possibile escludere dall uso coloro i quali non fanno parte del consorzio ed evitare il degrado o l utilizzo eccessivo attraverso la definizione di opportune regole. In relazione ai beni comuni o collettivi (commons) in genere, tutte le risorse naturali rinnovabili giova evidenziare come siano sovente minacciati di sfruttamento eccessivo, fino all esaurimento, a ragione del fatto che per essi non sono chiaramente definiti e assicurati i diritti di proprietà, cosicché vengono utilizzati in modo indiscriminato causando, di conseguenza, una situazione diversa dall ottimo sociale. Si parla, in tal caso, di tragedia dei beni comuni (Hardin, 1968) alludendo ai rischi associati al libero accesso a risorse rinnovabili (per esempio, alle zone di pesca, alle foreste e ai pascoli naturali) anche se il termine comune, in questo caso, si riferisce in realtà alla proprietà comune, vale a dire alle risorse possedute da una comunità, mentre il libero accesso si riferisce a una situazione in cui nessuno è proprietario della risorsa; pertanto, sarebbe più corretto parlare di tragedia del libero accesso, ma anche in questo caso non è necessariamente vero che il libero accesso provochi l esaurimento di una risorsa (Turner et al., 2003). Ancora, esistono beni pubblici impuri o misti definiti club goods o beni di 13

16 club (Cornes e Sandler, 1996), intendendosi per club un gruppo volontario che deriva da un reciproco vantaggio. Si tratta di beni i cui vantaggi sono escludibili, ma che sono soggetti a congestione (rivalità) in quanto la quota di accesso è stabilita dai soci a un livello pari alla disponibilità a pagare dei soci stessi. Beni misti di questo tipo sono, per esempio, un campo da golf, un parco, una riserva naturale o una riserva di pesca con accesso a pagamento; in tutti questi casi i vantaggi sono divisi dai membri del club e non c è rivalità tra essi. Ancora, si parla di beni soggetti a pedaggio (toll goods) nel caso di beni la cui escludibilità è dovuta al pagamento di una quota di accesso ma che non presentano rivalità. Tali sono, per esempio, le autostrade soggette a pedaggio e il trasporto pubblico, nel qual caso il meccanismo d esclusione scaturisce dall applicazione di una tassa a carico dell utente, da questi corrisposta a titolo di tributo. Fig. 1.1 Beni pubblici e beni privati 1 Beni misti (club goods) riserva naturale con accesso a pagamento Beni privati alimenti, servizi turistici Rivalità 0 Beni misti (club goods) riserva naturale con accesso a pagamento Escludibilità Beni misti (common goods) parco pubblico a libero accesso soggetto a congestione, gestione delle risorse idriche 1 Fonte: Velazquez (2004) parzialmente modificata Dei due elementi che caratterizzano i beni pubblici impuri o misti (escludibilità e rivalità) il primo è quello più rilevante, poiché quanto più un bene è soggetto a esclusione tanto più il mercato sarà in grado di funzionare efficientemente in ragione della possibilità di chiedere agli utenti il pagamento di una quota per fruire del bene (Velazquez, 2004). Per quanto attiene specificatamente al settore agricolo, i beni pubblici puri e misti da esso scaturenti sono molteplici e assai diversificati; una esemplificazione degli stessi è fornita in figura 1.2 seguendo la classificazione suggerita dall OCSE. 14

17 capitolo i - beni pubblici e politiche agricole Fig. 1.2 Classificazione dei beni pubblici, beni misti e beni privati legati all agricoltura NON RIVALI CONGESTIONE RIVALI Non escludibili Beni pubblici puri - Paesaggio (valore di non uso) - Habitat naturali (valore di non uso) - Biodiversità (valore di non uso) (I benefici riguardano solo una piccola giurisdizione come ad esempio un Comune) (Escludibili solo ai non appartenenti a una comunità) Tipo I Beni pubblici puri a carattere locale - Controllo inondazioni - Conservazione del suolo - Paesaggio (valore d'uso assegnato dai residenti) - Eredità culturale (valore di non uso specifico per territorio) - Effetti positivi associati all'occupazione rurale Escludibili Tipo IV - Habitat naturali (valore di non uso) - Biodiversità (valore di non uso) Tipo II Risorse ad accesso libero - Sicurezza alimentare - Paesaggio (valore d'uso assegnato dai visitatori) Tipo III Risorse di proprietà comune - Gestione delle acque - Habitat naturale (valore d'uso) - Biodiversità (valore d'uso) Tipo V Beni club - Sicurezza alimentare (in casi particolari) - Habitat naturali (valore di non uso in condizioni particolari) -Biodiversità (valore di non uso in condizioni particolari) Tipo II Risorse ad accesso libero Tipo III Risorse di proprietà comune Beni privati - Paesaggio (se è possibile escludere i visitatori) - Eredità culturale (valore d'uso degli edifici storici) - Sicurezza alimentare (valore d'uso assegnato dagli agricoltori) Fonte: OECD,

18 Giova notare che a molti dei beni contemplati in tabella - esternalità ambientali derivanti dall esercizio dell attività agricola - compete sia un valore d uso che un valore di non uso. È il caso del paesaggio, della protezione degli habitat naturali e della biodiversità che, qualora possiedono un valore d uso, derivante dalla possibilità di essere visti o visitati, conferiscono connotazioni molto specifiche alle zone in cui sono localizzati e la loro produzione dipenderà dalle agrotecniche prevalenti. Invece, se agli stessi beni è assegnato un valore semplicemente perché esistono (valore di non uso) essi si configurano come beni pubblici puri (non escludibili e non rivali) e non vi è alcuna relazione con la produzione agricola (Velazquez, 2004). Nella categorizzazione formulata dall OCSE il paesaggio rurale, dunque, assume caratteristiche diverse, potendosi configurare come bene pubblico puro ovvero come bene pubblico locale (il valore d uso è ad esso assegnato dai residenti) ma può anche diventare una risorsa ad accesso libero e soggetta a congestione: è il caso in cui la sua fruizione in aree circoscritte implichi l afflusso da parte di numerosi visitatori. Ancora, il paesaggio agricolo diviene un bene privato se è completamente escludibile, vale a dire se per esso viene stabilita una quota di accesso pari al valore d uso dei visitatori. Infine, habitat naturali e biodiversità vegetale e animale possiedono senz altro caratteristiche di beni pubblici puri, ma possono anche essere soggetti ad esclusione, nel qual caso si configurano come beni di club. Il controllo della funzionalità del suolo, la resistenza alle inondazioni e agli incendi boschivi sono beni pubblici a carattere locale in quanto i benefici riguardano spesso esclusivamente un area e una popolazione circoscritti. Lo stesso vale per taluni aspetti connessi alla cultura e alle tradizioni locali, i quali assumono particolare importanza nel promuovere e nel mantenere la vitalità dei territori rurali: infatti, la possibilità di preservare il patrimonio culturale, anche garantendo un livello minimo di servizi e infrastrutture, è condizione indispensabile per conseguire l obiettivo di salvaguardare nel lungo termine la vitalità e l attrattiva delle zone rurali. Infine, la sicurezza alimentare intesa come garanzia dell approvvigionamento di derrate è inclusa dall OCSE sia tra i beni privati, sia tra i beni pubblici misti, precisamente, tra le risorse ad accesso libero e tra i beni di club soggetti a congestione. Si nota, tuttavia, che nell attribuire alla sicurezza alimentare caratteristica di bene misto si considerano unicamente le derrate rese disponibili a livello nazionale; ciò non è corretto in quanto la produzione interna non è l unico modo e nemmeno il più efficiente per garantire un adeguato livello di sicurezza alimentare, stante la possibilità di ricorrere a fonti estere di approvvigionamento (Velazquez, 2004). 16

19 capitolo i - beni pubblici e politiche agricole 1.2 Come favorire la produzione di beni pubblici di origine agricola Il settore primario fornisce beni e servizi pubblici - soprattutto di tipo ambientale - in grande quantità (fig. 1.3) e, in generale, tutti i modelli di agricoltura sono in grado di rendere disponibile tale tipologia di beni, sebbene sussistano differenze a seconda della maggiore o minore estensività dei processi produttivi agricoli. È indubbio, infatti, che l adozione di agrotecniche e di sistemi di allevamento a carattere estensivo (agricoltura biologica, sistemi che prevedono la combinazione di attività agricola e allevamento, coltivazioni permanenti condotte secondo pratiche tradizionali, ecc.) consenta di ottenere in maggior misura beni e servizi di tipo ambientale in virtù di un minor impiego di input chimici (fertilizzanti e fitofarmaci), di un minor carico di bestiame e di una maggiore varietà di tipologie di copertura del suolo e della presenza di elementi paesaggistici di pregio. Tuttavia, anche sistemi agricoli più produttivi possono fornire beni pubblici, per esempio ricorrendo alle nuove tecnologie per migliorare la gestione del suolo e delle risorse idriche e per ridurre le emissioni di gas a effetto serra, oppure introducendo pratiche agricole che favoriscono la biodiversità nei paesaggi agricoli più intensivi. Fig. 1.3 I principali beni pubblici di origine agricola Biodiversità sui terreni agricoli Nel tempo molte specie animali e vegetali selvatiche hanno condiviso il territorio con la produzione agricola. Al giorno d oggi, tuttavia, con l intensificarsi dell agricoltura, la biodiversità dei terreni agricoli dipende oggi pesantemente dalla presenza di zone a bassa intensità di sfruttamento o di aree naturali attorno alle aziende agricole, come fasce di terreno incolto tra i campi, muretti o siepi, strade interpoderali, fossati e stagni. Queste aree forniscono rifugio, cibo e siti di riproduzione a uccelli, mammiferi e insetti, oltre che le condizioni ideali per la crescita di fiori e altri tipi di piante autoctone. La biodiversità dei terreni agricoli comprende anche la ricca diversità genetica delle razze locali di bestiame e delle varietà di colture, molte delle quali si sono straordinariamente adattate ai suoli, alla vegetazione e al clima delle rispettive regioni. Qualità dell acqua e disponibilità delle risorse idriche L uso di fertilizzanti, erbicidi e antiparassitari per migliorare la produzione agricola è ormai una pratica comune, che tuttavia può avere enormi ripercussioni sulla qualità delle acque superficiali e delle falde acquifere. È importante trovare il modo di ridurre le quantità di nitrati, fosfati e altri rifiuti agrochimici che si riversano nei corsi d acqua e nelle falde acquifere, in modo da proteggere le risorse d acqua potabile e contribuire alla biodiversità di fiumi e zone umide. Poiché l agricoltura è uno dei settori che maggiormente sfrutta le risorse idriche, soprattutto per l irrigazione di colture di alto pregio e per la produzione di frutta e ortaggi nelle zone più aride d Europa, uno dei principali problemi al centro di numerosi interventi è quello di garantire un utilizzo più efficiente e sostenibile dell acqua, per garantire la disponibilità di risorse idriche per tutti. Funzionalità del suolo Il suolo è un elemento indispensabile per tutte le forme di produzione agricola. Un suolo adeguato possiede una buona struttura, sufficiente materia organica ed è resistente all erosione da parte del vento o dell acqua. La maggior parte delle pratiche agricole genera ripercussioni sulla funzionalità del suolo, ma quest ultima può essere preservata ricorrendo ad appropriati metodi di produzione agricola. segue 17

20 segue Stabilità del clima aumentare lo stoccaggio del carbonio e ridurre le emissioni di gas a effetto serra Per stabilizzare il clima del pianeta è importante liberare una parte di CO2 finora accumulata nell atmosfera. Le piante accumulano CO2 con estrema efficacia e i metodi agricoli che prevedono la conservazione di un manto vegetale permanente e un ritorno dei rifiuti vegetali nel suolo rappresentano un buon meccanismo per ripulire l atmosfera dal carbonio. I pascoli permanenti, infatti, sono in grado di immagazzinare carbonio in pari quantità rispetto alle foreste. Oltre a migliorare lo stoccaggio del carbonio, l agricoltura può anche contribuire a ridurre le emissioni di gas a effetto serra di cui è responsabile. Resistenza agli incendi e alle inondazioni Soprattutto negli Stati membri dell Europa centrale e meridionale, la corretta manutenzione dei pascoli può costituire un importante barriera alla diffusione degli incendi boschivi e ridurre il rischio di incendio in impianti permanenti come gli oliveti. In futuro, la capacità dei terreni agricoli di assorbire le precipitazioni eccessive e di immagazzinare le acque di esondazione sarà un fattore sempre più rilevante, nella misura in cui i cambiamenti climatici acuiscono i rischi di inondazione nelle zone urbane. Paesaggi agricoli Per migliaia di anni la pratica agricola ha modellato, e continua a modellare ancora oggi, i caratteristici paesaggi agricoli europei, dai pascoli alpini ai paesaggi a terrazze, dalle dehesas ai frutteti, dalle pianure alluvionali ai paesaggi a mosaico dei campi coltivati alternati a praterie. Tuttavia, anche se molti modelli di sfruttamento del suolo e molti aspetti tradizionali e caratteristici del paesaggio locale non sono più essenziali per i metodi agricoli moderni, mantenerli in vita è essenziale se si vuole preservare la diversità di questi paesaggi culturali. La protezione della diversità dei paesaggi agricoli è importante per mantenere l attrattiva esercitata dalle zone rurali come luoghi residenziali o destinazioni turistiche. Vitalità rurale Nell UE-27 le zone rurali sono estremamente diversificate in termini di sfruttamento del territorio, popolazione, prosperità, lingua, patrimonio culturale e tradizioni. Per garantire la vitalità delle zone rurali è necessario assicurare opportunità di lavoro, un livello minimo di servizi e infrastrutture, e disporre inoltre di buone reti sociali e di capacità umane per sostenere e promuovere questi valori, con l obiettivo ultimo di salvaguardare nel lungo termine la vitalità e l attrattiva delle zone rurali come luoghi in cui vivere, lavorare e recarsi in visita. Il territorio, la natura del paesaggio circostante, il clima e altri fattori naturali concorrono tutti alla comparsa di costumi, tradizioni e forme di identità delle zone rurali. L agricoltura può contribuire a sostenere la vitalità rurale grazie al ruolo che la popolazione rurale, le attività rurali e le tradizioni ad essa associate svolgono in queste zone. E i vantaggi di questa interazione sono vicendevoli. Se le zone rurali rimangono economicamente e socialmente vitali, ciò a sua volta può favorire il proseguimento di attività economiche come l agricoltura e la silvicoltura, il che a sua volta è importante per assicurare l erogazione di beni pubblici ambientali dai quali dipendono numerosi settori, come il turismo rurale e le attività ricreative. Sicurezza alimentare Se è vero che il cibo è un bene privato, altrettanto certo è che il mercato non assicura la disponibilità di prodotti alimentari in qualsiasi momento e ovunque. È quindi necessaria un azione deliberata per garantire la fornitura di prodotti alimentari nel lungo termine a livello europeo o globale. A tal fine è indispensabile mantenere in futuro la capacità di produrre cibo in maniera sostenibile attraverso una gestione appropriata dei suoli e delle altre risorse e la salvaguardia delle necessarie competenze. Fonte: ENRD, 2011 Il progresso tecnico e lo sviluppo dei mercati hanno favorito l introduzione di pratiche agricole sempre più intensive che hanno condotto, da un lato, a notevoli incrementi della produttività nelle aree agricole maggiormente vocate e, d altro 18

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