La comunicazione legislativa, il linguaggio normativo e la formazione degli operatori. (giovedì 25 novembre 2004)

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1 La comunicazione legislativa, il linguaggio normativo e la formazione degli operatori (giovedì 25 novembre 2004) Giuseppe CANNIZZARO, coordinatore dei lavori e Segretario generale del Consiglio regionale della Calabria Diamo la parola al Presidente del Consiglio regionale, onorevole Luigi Fedele. Luigi FEDELE, Presidente del Consiglio regionale della Calabria Grazie e benvenuti in Calabria, qui a Reggio Calabria ed in modo particolare nella sede del Consiglio regionale. Per l occasione proprio oggi, due ore fa, considerando l importanza dell evento e delle presenze, appositamente, abbiamo inaugurato una sala, perché vogliamo farvi capire che in Calabria non si scherza, e la inauguriamo operativamente con voi, con la vostra presenza. Quindi, anche da questo punto di vista, questa è una occasione importante. Voglio intanto salutarvi, darvi il benvenuto e ringraziare la conferenza dei Presidenti in questo modo, tra l altro ringrazio anche me stesso perché ne faccio parte che ha voluto, con grande determinazione e forza, portare avanti questa iniziativa dei seminari di formazione. Devo dire tra l altro, per essere sincero, che il merito è anche del trascinatore, dottore Stefano Rolando qui accanto a noi, che ha voluto sostenere con forza questa iniziativa, anche se devo riconoscere che tutta la conferenza l ha ben accettata e suffragata. Tra l altro siamo già in fase come ben saprete operativa perché c è stato un primo incontro, questo è il secondo e poi ci sarà il terzo. Voglio anche ringraziare l avvocato Laudani che è qui con noi, ma consentitemi essendo qui in Consiglio regionale di ringraziare chi per noi ha seguito quest attività in modo particolare: il segretario dottore Cannizzaro, e la dottoressa Rosalba Di Filippo che segue da tempo e con grande attenzione le problematiche che riguardano questo settore. Ringrazio, inoltre, anche chi sta alle mie spalle, ma solo per una questione di posizione, i professori Gambino, Caligiuri - che è tra l altro il mio portavoce - e il professore Sepe. Credo che sicuramente avrete avuto modo a Torino, dove si è parlato in modo particolare di drafting legislativo, di apprezzare l importanza di questi temi che si vanno trattando. Molte volte, noi che dovremmo fare le leggi, non riusciamo a farle nel modo migliore. Magari riusciamo a rendere i concetti, sicuramente, ma quando ci vogliamo trasformare da consiglieri regionali in tecnici, lì succedono i problemi. Credo che questo succeda in tanti Consigli regionali e credo sia importante che quando siamo suffragati e supportati e questo credo che sia il caso di dirlo all interno del Consiglio regionale da uno staff di tecnici, che questi siano veramente in grado di dare delle risposte e di trasformare nei termini sicuramente più adatti il nostro pensiero. Ma le leggi al di là dell essere ben scritte vanno anche spiegate e comunicate, credo che questo sia il tema di oggi qui in Calabria, nella nostra Regione, tra l altro la presenza del dottor Stefano Rolando e di altri esperti della comunicazione sicuramente va in questa direzione. Non mi addentro nella materia perché, tra l altro, dovendo intervenire dopo di me questi esperti di comunicazione, rischierei anche di fare cattiva figura. Il prossimo appuntamento è quello di Firenze, ma questo di Reggio Calabria sicuramente è per noi molto importante sia per i contenuti che per il tema, che per la vostra presenza. A noi fa piacere che anche in Calabria e a Reggio Calabria si svolga una iniziativa del genere, che per voi ha un interesse 1

2 tecnico-scientifico e giuridico, sicuramente, ma per quanto ci riguarda è una iniziativa che dà lustro al nostro Consiglio regionale, per cui l abbiamo accolta subito di buon grado quando la dottoressa Di Filippo ce ne ha parlato. Infatti ho dato subito la mia adesione, non solo perché l avevamo sponsorizzata come conferenza dei Presidenti, ma perché volevamo che a Reggio Calabria, in Calabria, si potesse svolgere una sessione di questi lavori. Grazie, quindi, anche per la vostra presenza qui che vi consentirà per chi non la conosce di vedere la nostra città, la città di Reggio Calabria, il nostro panorama, di gustare la nostra cucina e capire un po qualcosa anche della nostra Regione. Vi abbiamo accolto, tra l altro, in una giornata di sole tipica del sud e della Calabria in modo particolare, abbiamo cercato di attrezzarci al meglio. Non so se riusciremo in tutto, ma sono convinto che l accoglienza che è tipica dei calabresi sarà anche in questo caso del livello che meritate, quindi mi auguro che, al di là dell aspetto tecnico-giuridico e lavorativo per cui siete qui, possiate anche passare qualche altro momento più sereno e disteso per godere delle bellezze della nostra città e tornare ai vostri lavori, ai vostri Consigli regionali, con un ricordo piacevole della nostra Regione. Rientrando vi pregherei di portare ai miei colleghi, Presidenti dei Consigli regionali un saluto affettuoso a tutti indistintamente perché - per quanto mi riguarda, ma anche in linea generale - con tutti abbiamo degli ottimi rapporti non solo politici, ma anche di amicizia a livello personale, per cui vi pregherei di portare loro questo mio saluto. Vi auguro un buon lavoro, una buona permanenza, anche se per poco, qui nella nostra regione e vi ringrazio ancora per la presenza così numerosa. Giuseppe CANNIZZARO, coordinatore dei lavori e Segretario generale del Consiglio regionale della Calabria Buonasera, ringrazio i colleghi delle assemblee dei Consigli regionali e delle Giunte regionali che hanno voluto essere presenti al seminario di Reggio Calabria. Ringrazio il Presidente Fedele, per aver riservato l occasione felice del primo uso di questa sala per i nostri lavori seminariali, è il segno di una particolare sensibilità verso il tema dei nostri lavori perché, più che mai durante questa stagione di riforme che stiamo vivendo, viene apprezzata l attività formativa e l attività di ricerca migliorativa che i funzionari dei Consigli regionali ricercano senza sosta per confermarsi l energia operativa che sostiene codesta istituzione. Il sentiero che stiamo percorrendo apre nuovi orizzonti sulla via della qualità sia per il personale dei Consigli regionali che delle Giunte, in quanto il perfezionamento congiunto ad una elevata formazione tecnica risulta molto gradito ai consiglieri regionali. Infatti,l alto livello di preparazione costituisce un supporto valido per i politici che possono realizzare fervide collaborazioni che diventano preziose per migliorare sia la qualità della legislazione che per determinare effetti e ricadute positive verso gli amministrati. I lavori svolto a Torino il 14 e 15 ottobre sono stati di grande stimolo per me partendo dal tema iniziale sul linguaggio semplice, linguaggio tecnico e politico sviluppato dal professore Roberto Luvin già Presidente della conferenza dei Presidenti dei Consigli regionali fino alle ultime relazioni dei docenti, giuristi e linguisti che ci hanno aperto a nuove considerazioni. La formula dei discussant utilizzata nel nostro seminario è stata felice perché le provocazioni venute da brillanti intelligenze speculative mi hanno consentito di verificare la bontà di alcune valutazioni che in forma organica si legano ai temi che oggi costituiranno gli argomenti del nostro seminario. 2

3 Ho trovato rilevanti riferimenti nei qualificati interventi dei colleghi Rovero, Zanini e Pastore. Che il linguaggio delle nostre leggi ed in genere dei nostri atti normativi sia complicato è fuor di dubbio. Le nostre leggi contengono formulazioni con tecnicismi giuridici e di altre discipline, riportano inserimenti politici ed anche espressioni di linguaggio comune, c è la necessità di ricercare un linguaggio semplice, quello che non è complicato da sofismi politici o da tecnicismi giuridici, un linguaggio semplice che vale per il cittadino comune, dal pensionato al giovane di belle speranze. E stato detto che non è sempre possibile soddisfare questa esigenza perché la norma è spesso indirizzata agli specialisti, alle categorie, perché la nostra società non è più quella di inizio secolo alla quale venivano indirizzate norme semplici e chiare che oggi apprezziamo come esempio di buona prosa e ne valutiamo positivamente la qualità linguistica. E stato spiegato che per affrontare le complicazioni della normazione è stato adottato in forma estensiva il rimedio di schede esplicative di accompagnamento alle leggi o la cura della pubblicazione dei testi coordinati di leggi nelle Gazzette Ufficiali per facilitare la comprensione e per recuperare l unitarietà dell ordinamento e mettere chiarezza negli interventi normativi ripetuti. Al cospetto di una legislazione che difficilmente forse mai riuscirà ad essere davvero semplice benché ci siano persone e rapporti di servizio nella pubblica amministrazione che si preoccupino di rendere semplice il messaggio legislativo è emersa la necessità che la stampa, i giornalisti e chi opera nella comunicazione istituzionale, soprattutto gli stessi comunicatori pubblici orientino i temi del loro lavoro particolarmente nella mediazione comunicativa tra chi fa le leggi chi le divulga, chi deve applicarle ed il cittadino in genere. Sullo sfondo di questo disegno schematico c è una organizzazione sociale ed una utenza che sempre più avverte l esigenza di avere leggi che risultino non solo semplici ma anche comprensibili e ciò rappresenta oggi un metodo ed un valore di democrazia. Si pone, cioè, il problema cruciale della comunicazione tra chi governa che è fortemente interessato a non limitarsi a trasmettere una informazione ma anche a sapere cosa arriverà e cosa riuscirà a percepire il destinatario. Questa è una questione che interessa pure gli operatori legislativi del diritto: cioè capire cosa arriverà nell ambito sociale. Si richiedono perciò sempre più giuristi formati che sappiano abbinare al diritto molte alte esperienze come la statistica, la sociologia, l informatica e l economia. Cioè si richiede di essere tecnici che sappiano discutere di normazione e compiere anche la valutazione della normazione allargata alle competenze e con le regole tecniche della interpretazione per far sì che le norme non vivano solo nella loro formulazione letterale ma conseguono gli effetti sociali che testimoniano la reale concretizzazione del progetto iniziale. Deve essere un lavoro consapevole delle conseguenze e delle possibili interpretazioni perché gli effetti non si possono dare per acquisiti. L uso del linguaggio determina la comprensibilità della norma stessa quindi l uso di un linguaggio semplice ha lo scopo di avvicinare i cittadini alle istituzioni. Il dato tecnico diventa un giudizio di valore fondato sulla chiarezza a tutela soprattutto delle categorie deboli dei soggetti che non sono organizzati, che non partecipano attivamente ai processi di formazione della legge. E necessario quindi che il messaggio sia compreso e che la comunicazione sia efficace perché gli effetti saranno tangibili e potranno essere verificati con i fatti. Si può conseguire così la certezza che il messaggio comunicativo sia giunto completo al destinatario. La comunicazione inoltre dovrà essere di qualità e coerente con gli obiettivi del messaggio 3

4 normativo che viene divulgato perché si ascrive una grande responsabilità alla correttezza del messaggio di chi comunica perché nei fatti si realizza una sorta di funzione simbiotica tra tutti gli attori del processo normativo e gli operatori della comunicazione che completano il processo di comprensione e di conoscenza. La legge viene tradotta in un messaggio di comunicazione veicolato in norme più comprensibili grazie ad un codice comune di espressione raggiunge il destinatario. L obiettivo della comunicazione di captare l attenzione del destinatario è di polarizzarla verso le finalità della normativa. E questo il quid che fa la differenza con l informazione generica che è meno finalizzata al recepimento di quanto viene esternato. Il termine comunicazione però non ha ancora acquisito il significato di informazione istituzionale che oggi gli attribuiamo con la finalizzazione di giungere al destinatario. Nel nuovo Statuto della Regione Calabria di recente approvato l articolo 9 viene titolato alla informazione. L espressione è usata con valore generalista. Nel primo comma viene sottesa la comunicazione la Regione nel rispetto del pluralismo predispone gli strumenti necessari per offrire una informazione costante sull attività istituzionale e per acquisire informazioni sulle esigenze e sulle aspirazione della comunità calabrese in Italia e all estero. Nel secondo comma la volontà del legislatore diventa più operativa per conseguire le medesime finalità la Regione istituisce appositi organismi per assistere i cittadini nella ricerca ed acquisizione di informazioni sull attività regionale per favorire il controllo sociale sul buon andamento e sull imparzialità dell azione amministrativa. Dopo quanto premesso sono portata a valutare che la formazione degli operatori dell area legislativa ma anche della comunicazione istituzionale sia diventata importantissima oltre ogni considerazione perché nell ultimo decennio è cambiato il ruolo dello Stato e il ruolo dei pubblici poteri ed è stato ridotto l uso della legge per definire ambiti economici e sociale a cui sono dedicate sempre più spesso disposizioni di tipo regolamentare ed amministrativo. Anche la regolamentazione astratta e generalista che durava nel tempo è stata sostituita da strumenti dispositivi più adatti all evoluzione economica e sociale che guarda al mondo esterno, alla normativa comunitaria e agli ambiti internazionali. Tutto ciò influisce notevolmente sul linguaggio formativo che diventa più pragmatico in quanto guarda agli obiettivi della politica, alle negoziazione con le parti sociali. E così spesso dalla mediazione sostanziale sui fatti si passa a quella più sconvolgente delle forme. E una stagione di grandi contraddittorietà e complessità che deve essere affrontata con due possibili strategie che devono essere utilizzate in modo sinergico. La comunicazione istituzionale deve concorrere a far conoscere meglio come funziona la pubblica amministrazione ma anche a far conoscere quali evoluzioni normative dentro il tessuto istituzionale ed amministrativo sono in corso di definizione o sono state definite. Quindi l assioma conoscere per meglio decidere ha bisogno di migliore strumenti di comunicazione e di formazione. L alta strategia è una ripartenza dell apparato tecnico e legislativo dei Consigli regionali e delle assemblee legislative con l affermazione ed il nostro seminario è più che mai sulla buona strada per rendere gli uffici ausiliari della funzione legislativa al passo con i tempi pronti a far entrare nella coscienza dei tecnici la cultura della innovazione nella qualità normativa senza la quale un progetto legislativo potrebbe non essere capito ma senza indulgere in pericolose flessioni verso compromissioni e linguaggio. Grazie. (Applausi) 4

5 Giuseppe CANNIZZARO, coordinatore dei lavori e Segretario generale del Consiglio regionale della Calabria La parola al professore Stefano Rolando. Stefano ROLANDO, Docente di comunicazione di pubblica utilità Università Iulm di Milano e Segretario generale della Conferenza dei Presidenti dei Consigli regionali Buongiorno a tutti, ringrazio a mia volta i colleghi del Consiglio regionale della Calabria per la straordinaria accoglienza che fanno a questo ciclo di seminari e ringrazio anche tutti voi per aver accolto questa proposta di iniziativa formativa che la conferenza ha promosso quest anno su un tema che è stato considerato in sede di comitato dei segretari generali il più idoneo ad accogliere una sensibilità interna delle risorse che si percepiscano come il cuore di una assemblea legislativa. Quasi tutti voi siete impegnati in processi che stanno all interno, nel mondo aziendale, si direbbe del core-business del sistema, vivete tutti questa particolare fase di delicata identità dei sistemi legislativi regionali che non è mistero per nessuno che nel corso di questa legislatura sono stati protagonisti di una battaglia per un riequilibrio di poteri che non ha avuto grande successo. Il Presidente della Repubblica all inizio di questa legislatura ha incoraggiato l azione di dialettica del sistema delle assemblee rispetto agli altri poteri istituzionali dicendo che c è una zoppia istituzionale da correggere che è un deficit per la democrazia e che bisogna trovare i luoghi ed i modi affinché ciò che la riforma costituzionale di fine legislatura precedente ha introdotto si corregga. Certo, una sede sarà quella degli Statuti regionali, ma un altra sede deve essere anche quella di un patto che sia a monte del processo di riforma e che investa i poteri e la cultura della politica stessa verso qualcosa che non è ancora metabolizzato come un vero problema critico della nostra democrazia, del nostro Paese. In realtà assistiamo quotidianamente ad un processo in controtendenza, da una parte abbiamo segni di frustrazione, di rischio di smarrimento di un intero apparato di rappresentanza e di gestione e tutela dei vincoli democratici. Mille sono gli eletti, 6-7 mila sono gli operatori, un piccolo esercito professionale legato alla cultura parlamentare e al radicamento di questa cultura nel territorio, che si è trovato con i propri esecutivi che sostanzialmente sono usciti dalla referenzialità. Non erano più referenziali dal momento della loro composizione di Giunta, non lo sono stati sul programma e nel corso delle grandi azioni politiche che vengono condotte nel corso della legislatura, lo sono in una materia pressoché formale, quasi sempre formale, nel momento dell approvazione del bilancio e rischiano di non esserlo tutte le volte che sono in gioco delle determinazioni di potere come la stessa composizione tecnica di parte della Giunta che non è mai oggetto di sanzione, di verifica e di approvazione da parte dell assemblea. Abbiamo sotto gli occhi adesso una Giunta, una Commissione esecutiva che è quella europea che si è sottoposta al vaglio di un Parlamento che ha potuto manifestare una opinione molto sottile ed interna non solo alle politiche complessive della Giunta, ma addirittura al pensiero politico, al portato democratico, alla sensibilità dei singoli membri di quella Commissione ed ha ritenuto perché luogo di formazione e di decisioni politiche, perché luogo di costituzione di una non predefinita maggioranza di manifestare un punto di vista che, per la seconda volta nella storia della Unione europea, ha mandato a casa un esecutivo. E avvenuto con la Commissione Santer, che è stata mandata a casa formalmente per ragioni di bilancio e sostanzialmente di etica, è avvenuto per la Commissione Barroso che, sostanzialmente, è stata sottratta ad un giudizio che sarebbe stato negativo per questioni politiche ed addirittura ideologiche. 5

6 Non entro nel merito delle ragioni delle forze politiche che hanno costituito aggregazione maggioritaria rispetto a questi due strumenti. Dico che per la seconda volta il Parlamento europeo, sul quale nessuno di noi avrebbe scommesso un soldo cinque anni fa e nessuno avrebbe ipotizzato, fino a poco tempo fa, che ci sarebbe stata una reale inversione di poteri, oggi ha un ruolo per cui gli editorialisti di chiara fama, dei maggiori giornali europei dicano: è tornato a funzionare un soggetto della democrazia europea: il Parlamento. Allora se questo avviene in un luogo difficile, complesso, altamente procedurale che ritrova la sua ragione di equilibrio e che proprio dentro una realtà come quella dell Europa si pone come un soggetto competitivo a livello internazionale e non può non guardare al valore morale ed istituzionale rappresentato dalla formula americana Presidente forte, congresso forte, per cui cerca di ritrovare all interno delle proprie ragioni competitive la formula di Commissione forte,congresso forte. Apro una parentesi: l Europa ha la problematica di essere bicefala - come dice Giuliano Amato - e quindi non solo il problema di essere forte nel rapporto Governo-Parlamento, ma anche di avere all interno questa complessa, ma non insignificante, problematica del ruolo attivo nel governare, ma anche nel fare le leggi e cioè sul versante sia dell esecutivo che del legislativo del Consiglio, perché l Europa non rinuncia ad essere, mentre comincia ad essere comunitaria, anche governativa. E nella complessità dell Europa abbiamo avuto anche quella di un Parlamento europeo che ha ritrovato - non perché ci sia stato l accordo di qualche Presidente di gruppo o perché la politica ha fatto un patto, ma perché la natura dei processi quando declina fino a giungere ad un punto di rottura poi torna indietro, ed è tornata indietro - un ruolo politico che, sicuramente, sarà un patrimonio speso nel corso di questa legislatura europea. Non vedo perché dobbiamo essere pessimisti avendo il bicchiere mezzo pieno e mezzo vuoto, essendo, comunque, alla fine di una legislatura di smarrimento in cui le battaglie interne sono state perse, ma almeno sono state poste. Le battaglie hanno portato più sedimenti nella consapevolezza culturale che più indietro di così non si può andare e di conseguenza è affidata alla prossima legislatura la problematica di ritrovare un ruolo che venga identificato dal Paese, dalla società, dai soggetti della rappresentanza, dai soggetti di interesse, dal sistema politico e dagli elettori, come utile, altrimenti bisognerà vedere se la gente sarà ancora disposta a sopportare che si paghino mille stipendi agli eletti e sei mila stipendi ai funzionari, noi cerchiamo di rappresentare presso i poteri centrali questo sistema, ma ormai troviamo faticosamente argomenti. Perché trovare gli argomenti per spiegare che senso ha tenere in piedi questa spesa scarsamente produttiva - non per colpa dei soggetti che la incarnano, ma per colpa di un sistema che ha squilibrato in maniera così grave i poteri -, è diventato un affare serio. Ora, ognuno nel suo foro interiore dirà ma io sono utilissimo, ma credetemi quando si costruisce una iniziativa al mese per dover spiegare al mondo intero a cosa servono le assemblee regionali italiane, spesso significa che manca la materia. Lo dico in un foro interno, parliamo tra noi, ragioniamo in un quadro di addetti ai lavori, ma ormai a fine di questa, secondo me, veramente preoccupante legislatura ci troviamo con una riflessione sul ruolo, sulla mission delle assemblee che si è logorata. È sembrato in questa fase finale di legislatura - c è, poi, qualcuno che sta all interno di situazioni legate a statuto speciale e ritrova delle ragioni diverse, qualcuno che è nella fortunata circostanza di trovare dei punti di equilibrio tra gli esecutivi legislativi più stabili dice che ci sono situazioni gravi, ma sono tutti casi in deroga che sia valido un principio generale di smarrimento e frustrazione che io registro dovendo gestire l apparato tecnico di 6

7 rappresentazione di questo sistema, ma che ciascuno di voi registra in un quadro in cui l effettivo ruolo equilibrante nelle cose che contano nella vita del nostro ordinamento regionale è materia di quotidiana sensibilità da parte di operatori che oggi vivono anche il loro ruolo professionale come un ruolo limato. Ci siamo posti il problema in fase finale di legislatura di dire: cerchiamo ed è la ragione secondo me anche del successo di questo seminario a tre tappe di andare su un tema ineludibile per rigenerare un ragionamento sul ruolo e la missione delle assemblee, ricostituiamo un ragionamento in cui lo spazio delle assemblee sia ineludibile. Non lo spazio vecchio o vissuto con una cultura della ratifica, ma introducendo in questo spazio una nuova cultura che deve entrare in un ragionamento pattizio nella politica italiana e nel rapporto tra le istituzioni, a cavallo tra questa e la prossima legislatura. Ecco perché abbiamo concepito il ragionamento sulla legge come punto centrale, non eliminabile, della qualità della democrazia nel momento in cui la legge viene scritta e raccontata ed è oggetto di valutazione tra i suoi processi di attuazione e, quindi, nel momento in cui si ritorna indietro alla fine di un ciclo che va dal punto di partenza al punto di arrivo, tutte e due volte a ridosso dei bisogni e delle attese della società, per essere ascoltata in fase decisionale ed in fase di attuazione e ritornare nel ciclo della norma da modificare e da cambiare, nell incessante ciclo per cui la norma fatta è già vecchia, è già patto superato e momento che appartiene al passato e ricomincia il ciclo di ascolto e di partecipazione per poter riportare il sistema degli interessi dentro la logica delle decisioni. Chi è il gestore di questo processo? Chi ha detto che il gestore di questo processo sia sempre e solo l esecutivo? Noi abbiamo immaginato che il gestore di questo processo di ascolto e di cultura di democrazia partecipativa possa e debba essere l assemblea. Possa e debba essere l organizzazione del potere legislativo. Per fare questo passaggio dovevamo ragionare in tre momenti. Un momento in cui questa legge viene scritte ed ha tutta una sua logica di presidio e questo è stato il seminario di Torino, mi scuso perché quel giorno c era un evento al Quirinale non capita tutti i giorni, ma è successo per cui non sono potuto intervenire. Il momento in cui la legge diventa luogo della neutralizzazione della sua difficoltà, della sua criticità e quindi luogo della trasparenza, del racconto e del coinvolgimento in tutte le fasi della sua vita, da quella in cui essa è come posso dire? momento di raccolta conflittuale dei bisogni e degli interessi, fino a quando diventa norma da applicare e quindi da attuare e quindi che registra altre conflittualità di impatto con la società, produce altri bisogni che tornano indietro come bisogni di cambiamento. Chi ha detto che tutta questa cosa che noi chiamiamo, in senso tecnico, comunicazione, sia materia esclusiva del gestore esecutivo? Chi ha detto che non è il luogo della rappresentazione complessiva del quadro politico, che rappresenta i valori e le sensibilità di un territorio, a non essere il luogo di presidio politico e tecnico di questa fase comunicativa. Naturalmente perché questo ragionamento, questa intuizione si traduca in riequilibrio di poteri bisogna ricostituire alcuni patti su questo ragionamento. Patti nel sistema politico e istituzionale, patti che riguardano una rigenerazione di vivacità professionale che oggi non è così presente nel sistema delle nostre assemblee. Cioè, bisogna tornare a crederci e per tornare a credere in un valore professionale, bisogna vedere che la via d uscita è possibile. Ecco perché il terzo momento di Firenze è quello dei patti. Io non sono sicuro che in quella sede il drenaggio, il distillato di questo processo si tradurrà in una immediata carta spendibile, in una immediata operatività, però la fantasia di dire: passiamo da un momento 7

8 tecnico al momento comunicativo, che contiene già politicità al momento della pattuizione, per vedere se noi su questo argomento riusciamo a far ragionare il sistema politico nel tentativo di dar ragione al Presidente Ciampi e non dargli definitivamente torto e dirgli che nulla si può fare, prima di dire ciò, noi questo sforzo in cui questo momento formativo è una fictio, perché come tutti i momenti formativi serve a chiarire le idee a chi ha voglia di chiarirsele, quindi è un momento di ricostituzione di una polis interna al nostro sistema delle assemblee per vedere se è possibile rifare patti su questa materia. Io provo ad argomentare - non da specialista del sistema legislativo, ma in qualche modo da chi ha vissuto dentro un assemblea come coordinatore dei direttori generali - il problema del modello organizzativo interno che oggi non funziona rispetto a questo obiettivo, per cui porrò, in questo discorso che vi sto per fare, anche il problema del modello organizzativo interno delle assemblee. Da quattro anni, facendo da una parte il segretario generale della conferenza e quindi essendo a ridosso dei luoghi in cui si dovrebbero fare questi patti e non si fanno, sento acutamente il problema di non mancare a questa occasione su questo tema, perché se noi manchiamo la possibilità di far fare un patto sul tema che ci è proprio, quello delle leggi ad un sistema, su che altro volete che lo facciamo? Sui vostri e sui loro stipendi, non c è altra strada. Quindi, sono molto sensibile a che su questo tema noi si abbia un patrimonio di idee fresche da mettere in campo per gestire un patto. Permettetemi poi di dire che facendo il professore all Università di scienze della comunicazione, proprio in materia di comunicazione e pubblico ho dedicato a questa idea quattro riflessioni tecniche che provo anche a spendere. Primo: il ruolo dei Parlamenti. Noi partiamo dal fatto che le assemblee noi le abbiamo chiamate Parlamenti, non per presunzione o arroganza di ruolo, ed abbiamo fatto questo ragionamento in una sede divulgativa, quella della rivista della conferenza, non all interno di atti che ci sono stati peraltro impugnati dal Governo presso la Corte. Per cui, tutte le volte che esce la rivista Parlamenti regionali il segretario generale della Presidenza della Repubblica - che peraltro mi onora della sua amicizia mi manda una lettera puntuale e di rimprovero, dicendo che non è corretto che questa rivista si chiami Parlamenti regionali perché di Parlamenti regionali si può parlare nell ambito del Parlamento nazionale ai sensi della Costituzione, io rispondo: signor segretario generale lo so, non è che non l ho letto. Però noi abbiamo da fare politica rispetto a questo Paese dove con il cittadino, oggi, è più semplice ragionare dicendo che ci sono tre livelli di legislazione: il Parlamento europeo, il Parlamento nazionale e i Parlamenti regionali. Questo la signora Maria lo capisce e ce lo lascia dire, perché abbiamo bisogno che ella ci capisca, altrimenti continuiamo a far confusione anche con le parole, e tutte le volte sembriamo essere a ridosso degli ormai esautorati, esangui ed esanimi Consigli comunali. Non vogliamo essere accomunati agli esanimi ed esangui Consigli comunali, invece vogliamo ricordare al Paese che abbiamo un ruolo legislativo, ci lasci dire la parola Parlamento. No, fino a che va bene, noi la usiamo in sede non formale, però rivendichiamo il diritto di essere rappresentati al cittadino come luogo diverso da quello dell attività amministrativa, perché è proprio lì, sul problema della legge, che si fa la differenza. E siccome è proprio sulla legge e sui suoi punti di esclusività e di concorrenza che si sta giocando tutta la partita della riforma istituzionale, almeno lasciateci stare ad armi pari, almeno con le parole uguali, perché nella opinione pubblica laddove noi andiamo a combattere non sul terreno di rivendicare le piene esclusività, ma sul diritto a qualificare il processo di concorrenza e a ragionare sui termini per cui va resa funzionale l area di concorrenza, sottraendola alla 8

9 continua conflittualità che ha ricorso sempre in sede di Corte costituzionale come momento dirimente, lì va trovata la soluzione. Ma in quella soluzione c è tutto il rebus sulla politica italiana che è bloccata, quindi, se già partiamo ad armi psicologicamente impari, siamo già mezzi spacciati. Ruolo di Parlamenti. Il ruolo dei Parlamenti è vero che i ragazzi che escono dalle nostre scuole con l idea che sia ancora applicato Montesquieu e ci sia l esecutivo da una parte, il legislativo dall altra e i controlli dall altra ancora, è evidente che impattano in una realtà tutta intrecciata e complessa dove ognuno ruba il lavoro all altro e dove la mescolanza e la contaminazione fanno parte delle ragioni della democrazia applicata. Non possiamo illudere i nostri ragazzi e raccontargli solo delle balle, dobbiamo anche fargli vedere la contaminazione. Questa contaminazione non toglie né la verità che il 90 per cento delle leggi le fanno i governi, il che è una verità, ma fa parte della modalità con cui si garantisce oggi la rispondenza tra bisogni, tempi, velocità e qualità delle risposte. Dopo di che anche quel 90 per cento di leggi che vengono prodotte nell ambito dei governi, se non c è il momento della legittimazione che leggi sono? Se non c è un assemblea che le vota che leggi sono? Se non c è il momento in cui si formano dei consensi e delle maggioranze intorno a quei provvedimenti qualunque essi siano che leggi sono? Non sono leggi, quindi è inutile porsi il problema di dove vengono fabbricate le leggi, il problema è dei luoghi in cui le leggi vengano primo: sanzionate e secondo: attorno alle stesse si costruisce un sistema di ascolto di tutto il sistema di interessi legato nella società, nell economia, nella cultura, nelle autonomie locali e il Parlamento, nel suo apparato, difende il diritto di quell ascolto. Che questo venga chiamato una diversa politica delle audizioni o dell ascolto, l uso della e- democracy si troveranno tutti i modi, ma è lì che l assemblea e il suo apparato difendono il ruolo di trasparenza nel processo decisionale sui provvedimenti ed è lì che si gioca una partita essenziale nella dialettica, nella fabbricazione, nel momento processuale. Dove è allora il punto di apertura, di ascolto rispetto ai soggetti della rappresentanza da una parte e alle autonomie locali dall altra? Cioè i due momenti in cui attorno a qualunque provvedimento si costruisce una politica di ascolto e partecipazione. Credo che sia importantissimo come luogo l assemblea per la gestione di questo ascolto, di questa partecipazione. Per carità, i tavoli di concertazione si fanno presso gli esecutivi, ma i tavoli programmati di ascolto e di verifica della temperatura, del sistema degli interessi istituzionali ed economici si fanno nelle sedi parlamentari presidiate da una buona burocrazia esigente. Allora, se questo è vero si capisce anche perché devo dir la verità proprio su questo tema la Costituzione europea che ci ha fatto perdere la battaglia sulla costituzionalizzazione del principio del diritto alla informazione battaglia persa perché non ha avuto coraggio il costituente europeo su questo e non si è persa sul principio della democrazia partecipativa perché la Costituzione europea ha costituzionalizzato evidentemente la trasparenza e l accesso - vorrei anche vedere - ma anche la democrazia partecipativa. Unica Costituzione in Europa che lo ha fatto è stata quella portoghese. Tutti gli altri 24 Paesi europei non hanno questo principio che ha la carta costituzionale europea ed è quello il principio che va presidiato, non solo dagli esecutivi e dalle maggioranze, su questo c è un ruolo dei Parlamenti. Allora se questo è un ruolo del Parlamento ed è ineludibile, allora va da sé che il passaggio successivo è quello di dire: ma allora io riesco a far di più. Non mi devo preoccupare di fare 9

10 solo, e lo farò, il presidio all ascolto degli interessi sociali ed istituzionali legge per legge, io potrei anche diventare il presidio della cultura, della legge tout-court. Voglio dire che se noi facciamo un ragionamento oggi sulla parola stessa legge, noi la vediamo in capo nell opinione pubblica, alla filiera che gestisce i processi di controllo e sanzione. Chi è il gestore della legge? Chiedetelo alla signora Maria - chiedo scusa a Maria Rovero oppure per trovare un altro nome: Pina, come la casalinga di Voghera. Per il cittadino italiano questo è il frutto di una cultura mass-mediatica e cinematografica che ha costituito attorno alla legge alcuni poteri, ma non altri, noi oggi sosteniamo che la filiera di presidio della leggi sono i giudici, i poliziotti ed i vigili urbani. Ma questa filiera è quella che attorno alla legge gestisce sempre il versante della cultura, della legge intesa come vincolo. Se modifichiamo l ottica ed immaginiamo che la legge sia presidiata come cultura sociale, come cultura diffusa, come cultura di base, come cultura identitaria di una comunità, la immaginiamo presidiata da un altra filiera e cominciamo a capire che la legge può diventare cultura generale non come vincolo, ma come opportunità. La legge intesa come cultura della opportunità è quella per la quale: è aperta quando si fa, è aperta quando si applica ed è vecchia dal momento in cui è promulgata. Punto 4: il processo legato alle leggi è incessante, l ascolto è un elemento di indispensabilità, la partecipazione è un elemento di indispensabilità, il sistema di rappresentazione degli interessi è un elemento di indispensabilità. In questa logica perché devono essere solo i giudici e i poliziotti i presìdi culturali, nel Paese e nella società, della legge e non anche chi è il custode del luogo in cui la legge si sancisce? Perché non nasce lì una filiera comunicativa che fa il presidio culturale della legge? Questa è l idea che sta alla base di una forte motivazione per cui dalle assemblee deve essere rigenerata una politica di comunicazione molto investita di persone, funzioni, risorse, azioni sociali. I colleghi della Lombardia se lo ricordano, io feci una iniziativa di riconnessione dell assemblea col sistema delle scuole. Credo che questa sia una cosa basilare, ma non è importante fare il giochetto di ragazzi in Aula una volta l anno, ma è importante andare lì e vivere la vita delle scuole, stare dentro la verità, alla rigenerazione di quel profilo di educazione civica che non si fa più sui libri, ma mettendo in connessione i luoghi istituzionali con la scuola stessa. Poi però bisogna presidiarla con gente, con prodotti mirati a quell utenza, con linguaggi adeguati ed iniziative. E una gigantesca funzione che fra l altro ripaga sempre. Tutti i consiglieri portati nella scuola tornano indietro con una idea delle generazioni che cambiano, che non avevano quando si misuravano con i loro elettori. Tutti i nostri funzionari che sono a confronto con il lavoro nella scuola tornano indietro appagati da un risultato, dal fatto di essere stati riconosciuti e premiati come utili, perché hanno insegnato qualcosa. Sono quelle presenze che ripagano comunque, ma richiedono risorse, mezzi, metodiche, procedure, linguaggi, prodotti, investimenti. Ho preso ad esempio solo la scuola, ma potrei prendere che devono essere mirati per linguaggi e target che hanno quindi bisogno di un investimento maggiore. Dove e come lo si chiede questo investimento se non all interno di una fortissima ragione? E quale ragione può essere se non quella di sostenere la sopravvivenza di una istituzione? In questa logica io considero che il momento della comunicazione sia esattamente quello in cui una assemblea si rimpossessa, sostanzialmente, di questa visione del problema e decide 10

11 che prima delle decisioni interviene sui processi formativi. Durante le decisioni interviene sui processi di comprensione della norma e dopo le decisioni interviene sui processi di valutazione dei processi attuativi. Il ciclo è completo, ma è anche impegnativo perché tutto il processo formativo che sta e non è legato solo alla scuola. Penso che, per esempio, un luogo essenziale di presidio da parte delle assemblee legislative sui processi formativi siano gli ambiti della formazione professionale che, fra l altro, fanno capo al sistema regionale. Io faccio il Presidente di un istituto di formazione regionale della Basilicata, sono Presidente del comitato scientifico dell istituto della Basilicata, dove ho potuto vedere esattamente la possibilità che le assemblee avrebbero di aver accesso a questi luoghi portandoci esperienza, testimonianza, docenza, intelligenza, ma non fanno quasi mai, sono fuori perché vogliono star fuori non perché debbano farlo. Dicono: ma siamo senza ruolo, ho capito, ma ci stiamo ponendo il problema del ridisegno di ruoli in luoghi che non sono negati, ma accessibili, purché uno abbia su questo una politica e ci spenda quattro soldi. Allora il processo di formazione delle decisioni è un quadro nel quale si può star dentro, basta avere personale, volontà e procedure e, naturalmente, qualcuno alle nostre spalle che lo voglia. Più complesso è il processo di comprensione della norma perché che è quello che interessa in maniera primaria questo seminario è quello della neutralizzazione della complessità linguistica della norma e della possibilità di usare tutta la multimedialità che abbiamo a disposizione per i nostri differenziati target, per sapere come a target a) corrisponda un linguaggio ed un prodotto e a target b) un altro. Questo lo fanno i professionisti della comunicazione che devono starci nelle nostre assemblee non può essere che questa cosa sia messa in mano ad un giornalista o un ingegnere che sono preziosi nel ragionamento uno quando il prodotto viene trattato verso i media e l altro quando viene trattato verso le macchine. Dopo di che dobbiamo parlare alla società e al cittadino e dentro questo, parlare al cittadino non per notizie, ma per processi e questa è la differenza che c è tra l informazione e la comunicazione. L informazione parla per notizia, puntuale dà notizie, ed è questo il linguaggio che lega i nostri uffici stampa al sistema della stampa, dei media, è un sistema che ha la sua cultura. Un sistema basato su due cose molte semplici. La prima è che nove notizie su dieci si buttano perché il 90 per cento del notiziabile, del flottante quotidiano, viene buttato dalle redazioni perché si considera che non faccia notizia ed è quasi ovvio che il nostro tipo di produzione di notizia finisca in quel 90 per cento, cioè nei cestini. L altra regola è che qualunque giornalista ha la cultura, la sera, di prendere una mano e buttar via quello che c è sulla sua scrivania perché domani è troppo tardi, è finito, è morto. In questa logica come la spiego la riforma della scuola? E un processo che dura tre anni? Come spiego la riforma istituzionale che ne dura dieci? Come spiego una legge urbanistica e quasi tutto quello che devo spiegare? In questa logica finisco nei cestini, quindi non mi faccio irretire dai miei amici e colleghi degli uffici stampa nell immaginare che lì si risolve tutto il problema di comunicazione di una assemblea, perché questo è stato l errore in cui è cascata sia l istituzione europea che si è messa nelle mani delle conferenze stampa credendo di spiegare un processo così complesso come l integrazione europea. Ma lì si vende la notizia della politica del giorno prima, benissimo, ma attenzione essendo io giornalista iscritto 11

12 all ordine già dal 1970 mi permetto anche di dire che lì noi mutuiamo una cosa fondamentale che è la cultura della semplificazione e del linguaggio semplificato. Questa è una grande cosa, per cui i nostri giornalisti sono preziosi, ma non possono risolvere il problema di gestire la comunicazione che spiega processi, che è un altra cosa. Meno che mai lo possono fare i nostri meravigliosi ingegneri, che hanno una straordinaria visione del format in cui tutto questo deve andare a confluire, ma che poi sono socialmente delle figure un po strane e anomale, per cui vivono il loro prodotto in simbiosi con la loro macchina in una sorta di autoreferenzialità. Per cui voglio un ingegnere sociologo, se è possibile, che abbia amore per il cittadino e per il fatto che al cittadino il nostro prodotto arrivi, perché sennò il suo è un sapere ancellare e non strategico, con buona pace del mio amico ingegnere qui presente che è anche esempio di ingegnere sociologo. Quali sono i luoghi in cui questi tre momenti: formazione delle decisioni, comprensione delle norme e valutazione delle attuazioni si esprimono? Uno l ho detto. Nel momento di gestione dei processi formativi, e secondo me noi come assemblea ne gestiamo troppo pochi, cioè noi facciamo troppo poca attività formativa non al nostro interno, ma siamo troppo poco presenti nei luoghi della formazione che sono un formidabile luogo di comunicazione, e dico questo confortato dal mio amico Stefano Sepe che fa della formazione la ragione della sua vita. Due: abbiamo da imparare dagli anglosassoni a rimettere in piedi linee di comunicazione basate sulla cosiddetta editoria grigia che è il prodotto che serve agli operatori. Abbiamo un modesto livello di produzione di editoria di servizio che è indispensabile e il documento e tutto ciò che correda la spiegazione di questo documento. Ho fatto una analisi di quello che viene prodotto nelle assemblee in termini di editoria grigia ed è assolutamente insufficiente. Con questo materiale non si riesce a comunicare quasi nulla agli addetti ai lavori, perché ormai c è il rinvio al sito e questo è un errore, perché il sito è un altra cosa e senza il supporto di una editoria grigia puntuale che vada direttamente agli addetti ai lavori noi non spieghiamo un bel niente, non induciamo nessuna spiegazione. Terzo: abbiamo il problema di mettere i nostri sportelli al servizio del processo comunicativo e quindi non fare pensare che sono luoghi di tamponamento del disagio esterno, ma sono luoghi di iniziativa e, poi, abbiamo i nostri strumenti in rete che sono: patrimonializzare e trasferire materiali, purché quegli sportelli abbiano un presidio interattivo altrimenti, se sono luoghi vetrina, sono fuori dal processo comunicativo. Qui vengo ai due punti finali. Uno: perché questa cosa coinvolge profondamente i nostri modelli organizzativi? Perché se tutte queste cose che ho detto trovano un punto virtuoso nella organizzazione interna, ecco chi devono mobilitare: come minimo gli uffici legislativi - cioè il momento dell area tecnica di merito, l area di contenuto -, gli uffici stampa e di comunicazione, gli uffici relazione col pubblico, la gestione dei siti, tutti i format comunicativi, l area di chi gestisce le relazioni istituzionali che di solito è in capo al Gabinetto e l area delle relazioni sociali, cioè di chi ha rapporti reali con i soggetti della rappresentanza e le aree sociali. Quale assemblea oggi ha fasati e coordinati per l attività di presidio della cultura della legge tutti questi uffici? Alzate la mano e provate a dirmi dove. Avendo io provato a fare il coordinamento interno, ho notato che questo funziona sulla pelle della gente. Cioè, io e l avvocato Verzeniassi avevamo simpatia, quindi, lei - in controtendenza rispetto all area legislativa dove lavorava e rispetto alla quale nella nostra 12

13 epoca di lavoro comune era impegnata - si divertiva a capire come, in controtendenza a quella cultura di quell area, poteva connettersi con noi che facevamo esperienza comunicativa. Ma di per sé la fisiologia del nostro rapporto non era disegnata da nessuna parte. Noi abbiamo solo disegnato i sistemi separati, i sistemi invidiosi, ufficietti gelosi. Allora chi ti fa un raccordo di questo genere? La volontà politica, non c è dubbio, che capisce che questa cosa va fatta, ma anche un modello organizzativo in cui, per progetto, questi uffici si coordinano, questo può essere un progetto. Allora, legge per legge poi, io direi prima per una esperienza pilota di laboratorio, poi legge per legge alla fine diventa sistemico. Naturalmente dove il segretario generale questa cosa la vede come un proprio obbligo, un proprio ruolo, il raccordo è più facile. Dove il segretario generale fatica a considerarlo un obiettivo strategico, gli uffici poi faticano a fasarsi il ciclo applicativo e con questo concludo. Io mi sono segnato queste voci, adesso traduciamo tutto questo in pratica. Mi metto nei panni di un segretario generale che dice mi sta bene, ho capito l obiettivo e sono disposto a sostenerlo sul mio ufficio di Presidenza, a costruirci sopra una politica premiante per la prossima legislatura, voglio mettere insieme il coordinamento di questi uffici e lo voglio fare legge per legge. Adesso dammi i punti applicativi. Primo: devi avere qualcuno che sappia fare l individuazione e la scomposizione dei target e dei bisogni per ogni provvedimento. Cioè devi sapere, provvedimento per provvedimento, a chi la racconti, perché dirla ad una scuola elementare o alla associazione degli imprenditori non è né la stessa cosa, né lo stesso linguaggio, né lo stesso prodotto comunicativo, ma la prima cosa che devi avere chiaro è uno strumento di marketing sociale. Ora voi mi dovete credere: io ho passato la vita nelle amministrazioni, faccio il direttore generale dal 1982 ed ho passato la vita a litigare con i miei collaboratori dicendo che l ufficio più importante che lavorava con me era quello che una volta si chiamava l indirizzario, poi si è chiamato ufficio mailing. La costruzione del mailing è tutto in questa cosa e non è un elenco di un sistema di indirizzi, ma la capacità di individuare e scomporre un target. Rispetto a che? Al tuo prodotto. Qual è il tuo prodotto? Le leggi. Così ricomponi il tuo target, nel territorio di pertinenza, in relazione ai prodotti che fai. I prodotti sono le normative e tu mi ricostituisci legge per legge il target di riferimento, ma io voglio responsabilità, nome e cognome, funzione, telefono e fax, voglio sapere come lo becco. Secondo: voglio un ufficio che mi costruisca un mix di comunicazione, cioè il provvedimento e i suoi contenuti, quali opportunità e quali vincoli. Attenzione, in questo momento ho costruito un format che mi serve per l interno e per l esterno. Voglio qualcuno che mi sappia neutralizzare le difficoltà e le criticità dei linguaggi, altro vincolo gigantesco nelle amministrazioni. Su questo voglio raccontare un aneddoto: era il io ho fatto per 10 anni il direttore generale della informazione alla Presidenza del Consiglio c era il Governo Andreotti - non mi interessa che fosse Andreotti - era un Governo di coalizione e, come tutti i quest ultimi, aveva un programma che era basato sulla coalizione., che significa cripticità del programma. Io - che allora avevo 15 anni di meno, c era un po di giovanilismo - per un atto di dabbenaggine ho preso il programma di governo e l ho tradotto in italiano e l ho pubblicato in una nostra rivistina circolante interna. Naturalmente mi ha chiamato il segretario generale che mi ha detto mio caro amico, tu sei molto simpatico, ma fino a poco tempo fa per una cosa del genere si finiva a Gaeta. Adesso il Presidente, che non ha apprezzato per niente questa cosa, vorrebbe che tu ritirassi tutti i fascicoli in circolazione. Io non avevo fatto atti scorretti dal punto di vista di merito, ma avevo semplicemente tradotto elementi di assoluta cripticità in elementi di assoluta trasparenza. Cosa dice il funzionario di 13

14 qualsiasi amministrazione? Questa cosa la fa il politico non io che non posso togliere una virgola, io non cambio i testi. Qui c è una vecchia querelle che vi dico per quella che è. Cioè, la professionalità delle aree di comunicazione ha il diritto-dovere costituzionale di neutralizzare la difficoltà dei linguaggi. Dice: non posso togliere le virgole che ha messo il legislatore. Tu stati costruendo un altro format, non stai imbrogliando o cambiando la legge, ma stai facendo un format parallelo di trasferimento della conoscenza di quella legge, ai sensi dell articolo 3 della Costituzione. Voglio vedere chi mi sanziona su questa cosa, ma devo formare un operatore perché la neutralizzazione di linguaggi non si impara così, ma solo se il tuo capo te la fa fare. Quattro: la costruzione di canali informativi interni per avere il back-office che funziona. Voglio dire, se io mi metto a fare la cosa che sto facendo spiegare la legge, la prima cosa che succede, ad esempio, è che una organizzazione degli imprenditori, degli architetti, dei tecnici e degli artigiani ecc., pone a me front-office di comunicazione una domanda a cui non so rispondere. Allora, la cosa vera di questi nostri uffici, di questi nostri sportelli è di avere un back-office organizzato per la risposta di secondo grado, per la risposta giusta, ma, quindi, per poter avere un back-office che ti funziona tu hai costruito uno straordinario lavoro di comunicazione interna. L altra cosa è poter avere un format in cui tutto questo viene tradotto per essere messo in rete, perché qui non va il documento originale, ma un documento adatto. A questo punto hai creato sul sito un presidio interattivo ed hai ricevuto questa è la fase di comunicazione e di ritorno valutazioni nelle tue fasi attuative e tu sei in grado di chiudere il processo facendo una sintesi per i tuoi decisori sullo stato di attuazione del provvedimento e sulle conflittualità che esso sta promuovendo. Cioè il ciclo lo hai fatto dal momento in cui hai costruito l ascolto in fase decisionale fino a che hai riportato alla tua assemblea, ai tuoi decisori interni, tutto il sentimento conflittuale che c è attorno all attuazione di quel provvedimento. Traduco questa cosa in queste tre considerazioni finali. Se si fa così noi ricomponiamo un equilibrio reale tra legislativo ed esecutivo. Noi rimettiamo a posto una cosa una cosa che nelle nostre assemblee non è a posto, cioè il rapporto tra comunicazione esterna e comunicazione interna. Terzo: facciamo un atto di forte ipoteca sul valore del ruolo delle assemblee e dei parlamenti nei loro poteri di rappresentanza e rappresentazione. Cioè quello che è oggi il punto debole riguardo il quale non dico niente che non sia noto la conferenza dei Presidenti delle Giunte ritiene che il sistema delle assemblee non possa usare la parola rappresentanza. Non so chi è presente, forse nessuno, ma in un, secondo me, drammatico incontro tra il vertice della nostra conferenza e il vertice della conferenza dei Presidenti delle Giunte, una persona perbene, educata, civile come il Presidente Errani si è alzato ed ha detto voi la parola rappresentanza non la potete usare. Io mi sono alzato ed ho detto: Presidente sono in difficoltà nel continuare a rimanere a questa riunione perché se io ai miei mille eletti dico che non possono usare la parola rappresentanza, lei mi dica per quale ragione continuano a sedersi sulla loro seggiola. Questa è una idea precisa e secondo me maliziosa che viene a valle della riforma del titolo quinto della precedente legislatura che è il punto centrale che va corretto. 14

15 Ma se questo punto non va corretto laddove siamo forti, cioè nel momento in cui costruiamo una cultura verso l esterno della legge, allora la parola rappresentanza va solo in capo al diritto politico del rappresentante di sentirsi fasato col suo elettore. Noi siamo abituati ai deputati che rappresentano la Nazione per dirla con la Costituzione, cioè noi non li vogliamo rappresentanti dei loro elettori, ma rappresentanti della unità del territorio e quindi li vogliamo in condizioni di rappresentanza non in condizioni di essere lì come dei sindacalisti. Questo mi sembra un punto centrale. Ma dove possono esercitare questo potere se non sul ruolo principe dell assemblea? Quando dicevo che a Firenze se riesce a strutturarsi questo ragionamento io vi consegno un gruviera perché questo ragionamento è pieno di buchi e di difetti, però intuisco che qui c è qualcosa di importante per una battaglia che da cinque anni stiamo facendo. Dopo di che dobbiamo vedere se noi siamo in grado sul tavolo di mettere tre cose, patti interni al sistema della politica, perché su questa cosa ci sia concesso di fare questa partita fino in fondo. Quindi, se volete costruire la volontà politica, ma anche tutti i complementi tecnici che ho appena accennato, perché dietro a questo altro che un seminario, c è un sacco di lavoro organizzativo e un lavoro interno di ridisegno dei nostri modelli organizzativi che è essenziale, c è la revisione di quasi tutti i nostri siti che non rispondono a questo requisito, c è la revisione di quasi tutti i rapporti tra i legislativi e aree relazionali, c è la revisione di quasi tutti i rapporti tra i nostri uffici stampa e i nostri Urp. C è un problema di ridisegno organizzativo finalizzato a questo scopo. Allora un patto interno va fatto, un secondo patto va fatto tra esecutivi e legislativi e c è un terzo patto cioè: uno con la politica, uno al nostro interno e uno tra esecutivi e legislativi. Ho preso anche troppo tempo e vi chiedo scusa, ma questo è lo spirito per il quale questi nostri seminari sostanziati adesso da pareri molto più qualificati e tecnici possono in qualche modo io me lo auguro dare argomentazione e sostanza ad un ragionamento strategico di qualcuno che vede che questa legislatura se ne è andata nel tentativo di dare riequilibri, appellandoci agli Statuti o alla volontà di qualcuno, o chiamando il Presidente della Repubblica a riequilibrare cose che non ha il potere di fare, mentre invece noi abbiamo uno straordinario strumento in mano che è il prodotto che non ci può togliere nessuno e nemmeno il sistema degli esecutivi che ne è produttore al 90 per cento perché senza le assemblee quel prodotto non esisterebbe. Attorno a quel prodotto si può costruire una moderna filiera organizzativa della funzione interna delle assemblee finalizzata alla comunicazione, uscendo dall idea permettetemi idiota che la comunicazione di una assemblea la faccia l ufficio stampa o l Urp. Questa è la follia di applicatori infantili della 150, quelli sono i momenti specialistici e tecnici, ma la filiera comunicativa è tutta quella interna, è tutto il sistema delle professionalità che concorre a disegnare il momento comunicativo. Perché il momento comunicativo non è altro che prendere l assemblea nella sua rappresentanza e connetterla come soggetto comunicante con tutti i corpi sociali ed istituzionali che hanno a che fare con quell assemblea. Perché io da questa realtà devo escludere i legislativi? Da questa realtà devo escludere gli uffici legali e chi segue in Commissione i provvedimenti? Tutti sono operativi E come dire permettetemi la battuta finale che nel sistema della istruzione la comunicazione la fa l Urp di viale Trastevere, ma la comunicazione la fanno tutti gli insegnanti in Aula, loro sono i momenti di comunicazione reale perché sono loro che si impattano con i ragazzi e con le loro famiglie. Lo stesso succede nel mondo sanitario con i medici in corsia. 15

16 Allora, nel sistema delle assemblee i nostri colleghi che fanno tecnicamente questo lavoro sono delle punte di diamante, ma il ruolo comunicativo è esteso a tutta la filiera professionale e questo è il problema del ridisegno e quindi uscire dall idea che sia un ghetto tecnico che ti risolve il problema. No, il problema te lo risolve un modello organizzativo che ti coinvolge trasversalmente. Vi ringrazio. (Applausi) Giuseppe CANNIZZARO, coordinatore dei lavori e Segretario generale del Consiglio regionale della Calabria La parola adesso alla dottoressa Rosalba Di Filippo. Rosalba DI FILIPPO, Responsabile settore legislativo del Consiglio regionale della Calabria Buonasera, io dopo il volo molto alto che ci ha fatto fare il professor Rolando, vorrei provare ad aggiungere tre gocce in quel bicchiere mezzo pieno e mezzo vuoto partendo dalla nostra esperienza. Professore, nel Consiglio regionale della Calabria lo scorso anno nell agosto del 2003 si è ridisegnata la struttura burocratica del Consiglio. Le do una buona notizia perché si è dedicato, si è creato fortemente voluto veramente dall Ufficio di Presidenza, dall organo politico, il dipartimento studi, relazioni esterne e comunicazione. Fin qui niente di eccezionale. Ma l eccezionale è che all interno vi è posizionato come cuore il settore legislativo e non certo per mortificarlo. Io all inizio l avevo presa così, ma poi mi sono ricreduta e qui ci hanno infilato anche l Urp, l Urui ecc., non siamo però riusciti a farci mettere l ufficio stampa che è rimasto una struttura a parte. Quindi quel processo si è iniziato anche grazie alla collaborazione dell ufficio studi. Allora il Consiglio regionale della Calabria è sulla buona strada anche se ancora purtroppo il prodotto non l abbiamo visto ma penso che arriverà presto. Questo, vuol significare un po di conforto anche per noi, altrimenti, professore, rischieremmo il suicidio tutti perché la politica di organizzazione non attiene purtroppo a noi. Noi siamo tecnici e facciamo il nostro lavoro cercando di farlo al meglio. La figura del segretario generale è certamente molto importante. Nella divisione dei nostri lavori, avrei dovuto intrattenervi sui contenuti della comunicazione legislativa. Siamo a Torino dopo aver discusso tanto sotto le varie sfaccettature veramente con delle relazioni pregevolissime. Siamo arrivati alla conclusione che più che di linguaggio semplice, se si tende al miglioramento della legislazione perché migliore è la legge e meglio la possiamo comunicare bisogna parlare di linguaggio chiaro. Ecco il drafting: semplificazione, delegificazione, adozione di Testi Unici e poi come sottolineavano bene la dottoressa Rovero e Zucchelli che mi ha colpita molto, l adozione di percorsi condivisi, anche se poi anche loro facevano intravedere delle difficoltà di fronte alla decisione ultima delle assemblee. In tutti i modi, la chiarezza del testo normativo inciderà profondamente sulla sua comunicazione ai destinatari; sia perché sarà più facilmente intelligibile, sia perché faciliterà l'operatore della comunicazione chiamato a darne divulgazione e diffusione. Comunicazione, divulgazione e diffusione, concetti diversi tra di loro anche se contigui che però trovano e devono trovare un denominatore comune nello sforzo che l'amministrazione pubblica deve compiere per avvicinare, quanto più è possibile, la legge ai suoi destinatari, 16

17 siano essi coloro che sono chiamati a darne attuazione i soggetti attuatori - siano essi i destinatari ultimi, i cittadini. È evidente che in un discorso di comunicazione legislativa non può che prendere le mosse dalla pubblicazione della legge alla quale conferisce notorietà e certezza. La legge non obbliga, questo lo sappiamo e anche di questo a Torino se ne è parlato tanto, della sentenza della Corte costituzionale che ha picconato uno dei principi della obbligatorietà e che ha ribaltato, in questo modo, la responsabilità sulle amministrazioni pubbliche di rendere effettiva la conoscibilità e la comprensibilità dell'atto normativo. Comunque, già prima di questa pronuncia della Corte costituzionale, era in corso di rivitalizzazione tutto ciò e si è capito che la legge doveva essere conosciuta e capita per essere applicata. Quindi per quanto riguarda le pubblicazioni questo processo si è concretizzato in un progressivo arricchimento di notizie fornite a corredo dei testi normativi, a fini conoscitivi però: testi aggiornati, testi coordinati, note di rinvio, note a margine. Analogamente le Regioni che interessano di più a noi - hanno previsto forme più avanzate di comunicazione normativa, a fini informativi, attuate attraverso le pubblicazioni ufficiali. Interessante è un decreto del Presidente della Giunta regionale del Piemonte del luglio 2002 che definisce il Bollettino ufficiale della Regione, ai sensi dello Statuto regionale penso il vecchio perché avete approvato il nuovo l altro ieri - strumento necessario per la comunicazione istituzionale, da affiancare alle attività di informazione e comunicazione previste dalla 150 del 2000, sia nella forma cartacea che in quella informatica. Quindi anche nei Bollettini ufficiali testi aggiornati, coordinati, note di rinvio, note sintetiche del contenuto della legge, segnalazione di adempimenti e scadenze, indicazione della struttura competente per la gestione amministrativa, estremi dei lavori preparatori, leggi dello Stato interessanti la Regione, ed infine supplementi speciali. Interessante, è riferire la legge 6 del 2004 dell Emilia Romagna che in tema di semplificazione, ha inteso facilitare anche le forme di pubblicazione ufficiale, demandando ad un decreto del Presidente della Regione, la definizione dei contenuti delle pubblicazioni anche in deroga alle norme previdenti, naturalmente ferma restando la pubblicazione di alcuni atti fondamentali. Tale legge secondo me si presta ad una duplice lettura: la prima più immediata, è quella relativa all'introduzione di una forma di delegificazione naturalmente così come ha fatto il Piemonte. La seconda lascia intravedere un'inversione di tendenza sia pure in linea teorica, volta alla riduzione del numero degli atti da pubblicare, legata, probabilmente, alla consapevolezza che la migliore informazione non è necessariamente legata al numero degli atti pubblicati e, soprattutto, che la pubblicazione ufficiale non costituisce mezzo privilegiato per realizzarla. E questo lo sappiamo a causa di molteplici fattori: numero ridotto di copie circolanti, difficoltà di reperimento, difficoltà di accesso proprio perché in alcune zone della nostra Italia molto diversificata non sempre è possibile neppure accedere ai siti del poligrafico, del Bur o della Gazzetta Ufficiale o dei Bollettini regionali che sono ospitati nei siti istituzionali delle Regioni. Ma io penso che in fondo tutto questo sia legato alla difficoltà da parte del destinatario di districarsi nella moltitudine confusa di atti che trovano ospitalità nelle pubblicazioni ufficiali. Il cittadino questo lo abbiamo già detto a Torino vuole in fondo risposte tempestive a problemi concreti, spiegazioni, chiarimenti, visioni schematiche della norma. Da qui la 17

18 necessità di realizzare un'adeguata comunicazione legislativa, tracciando e attuando una strategia comunicativa condivisa questo è quanto diceva il professore prima - che individui percorsi,strumenti e professionalità. Un altro argomento che mi sembra interessante è questo: porsi la domanda se questa attività di comunicazione necessiti a monte di una normazione oppure se non sia più opportuno affidarsi all'iniziativa delle singole amministrazioni, come diceva allora il ministro Frattini, allora ministro della funzione pubblica. Qui le opinioni divergono. Si potrebbe dire che una previsione normativa contribuirebbe a conferire maggiore dignità ad una materia che fino a qualche anno fa era un po negletta, costituirebbe comunque un elemento di garanzia per coloro ai quali dovesse essere affidata la funzione. Però si potrebbe pure dire che la normazione di carattere generale già esiste. E la legge 150 del 2000, di cui è stato anche emanato il relativo regolamento attuativo nel 2001 che disciplina le attività di informazione e di comunicazione della pubblica amministrazione e che pone al primo posto tra gli scopi della comunicazione e informazione, quello di "illustrare e favorire la conoscenza delle disposizioni normative" e poi traccia nel suo corpo una gamma amplissima sia di forme che di mezzi da utilizzare demandando a ciascuna amministrazione, nell'ambito delle proprie strutture e del proprio ordinamento degli uffici e del personale e anche nei limiti delle risorse disponibili, l'individuazione delle strutture e dei servizi titolari della funzione. Poi per quanto riguarda lo Stato abbiamo avuto la legge di semplificazione che l ha affidata per mettere un po d ordine alla funzione di coordinamento alla Presidenza del Consiglio dei ministri, la 229. Andiamo a guardare un po il panorama legislativo normativo regionale. Questo panorama non è molto ricco sulla comunicazione legislativa almeno quello che ho trovato io ma è opportuno segnalare la legge 22 del 2002 della Toscana che recita "Norme e interventi in materia di informazione e comunicazione". La legge pone come primo obiettivo dell'attività di informazione e comunicazione della Regione quello di "far conoscere ai cittadini ed alla società civile le leggi". Prevede inoltre che per consentire la conoscenza degli atti normativi di più diffuso interesse, la pubblicazione degli stessi sia affiancata da "interventi di comunicazione legislativa integrata", demandando la scelta degli atti allo stesso organo deliberante, che in sede di approvazione individua le leggi e i regolamenti che dovranno essere oggetto di opportuna comunicazione. Mentre invece prevede l obbligo che siano oggetto di comunicazione tutti gli altri provvedimenti che prevedano uno stanziamento di risorse regionali. Mi pare interessante soffermarsi su questa espressione la centralità dell'espressione comunicazione legislativa integrata in quanto mette in evidenza la necessità che la comunicazione non può esclusivamente gravare su una singola struttura o esaurirsi in un solo momento, ma deve sostanziarsi in una integrazione di mezzi utilizzati: pubblicazioni ufficiali, comunicati stampa perché no, mass media, note e schede, siti istituzionali, banche dati, ed in una integrazione di livelli diversi Consiglio, Giunta, dipartimenti di settore, servizi competenti in materia di comunicazione, enti locali che devono operare in stretta collaborazione per produrre risultati concreti ed efficaci di comunicazione della legge al cittadino però evitando inutili sovrapposizioni. Analogamente ma in modo più conciso dispone la legge 30 del 1999 della Lombardia che dopo aver previsto anche l Urp come strumento di promozione e realizzazione di iniziative di comunicazione legislativa, dispone "ogni legge che comporti significative innovazioni 18

19 rispetto all'ordinamento previgente e che sia di particolare rilievo deve prevedere idonee forme di comunicazione". Quindi anche lì le idonee forme di comunicazione devono essere previste dallo stesso organo deliberante. Ai fini della completezza della nostra discussione sarebbe stato interessante soffermarci sulle previsioni degli Statuti vecchi, nuovi e in via di approvazione. Ma non l abbiamo fatto. Intanto dobbiamo però analizzare i contenuti della comunicazione legislativa e gli strumenti attraverso cui si tenta di realizzarla. Naturalmente sembra quasi ovvio dirlo - questi saranno diversi a seconda se la comunicazione avverrà nella fase antecedente o nella fase successiva all'emanazione dell'atto, in quanto diverse sono le finalità delle due forme di comunicazione: la prima è quella di consentire la partecipazione più ampia al procedimento legislativo a chi ne abbia interesse. Qui da noi ne abbiamo avuto un esempio concreto ed eclatante durante l iter di approvazione dello Statuto, la legge statutaria. Si sono attivati strumenti di comunicazione sia da parte della Commissione per le riforme istituzionali sia attraverso l ufficio stampa. Addirittura all inizio subito dopo la presentazione di questa prima bozza i tecnici avevano elaborato un questionario che è stato inviato a destinatari privilegiati: tutti i comuni, gli enti locali, le associazioni di categoria, le forze sociali, i sindacati, veramente amplissimo per verificare innanzitutto l interesse che suscitava la partecipazione ad un processo di redazione di una carta costituzionale per la Regione. Devo dire la verità non è stato molto esaltante il risultato di quel questionario, forse noi ci siamo consolati dicendo che l avevamo inviato in estate e qui da noi fa molto caldo. Poi addirittura c è stato un forum, una diffusione di opuscoli, veramente è stata attuata una grande diffusione e comunicazione che si è concretizzata in tantissime audizioni anche con contributi scritti che qualche volta hanno trovato accoglienza da parte della Commissione. Questa forma di comunicazione è stata attuata per altre leggi di più forte impatto sociale. Dicevo che per prima cosa bisogna consentire la partecipazione al procedimento legislativo oltre che promuovere l immagine del titolare dell iniziativa che ove coincida con l esecutivo senz altro servirà a promuovere l azione di governo programmato dalla Regione. In questa fase antecedente oltre al ruolo preponderante che assumono gli uffici stampa nel dare comunicazione di iniziative legislative di più largo impatto sociale, assumono particolare importanza i dossier provvedimento - ora anche virtuali - e le banche dati legislative inserite nei siti istituzionali, che attraverso la pubblicazione dei disegni di legge e degli atti consiliari, consentono a chi ne abbia interesse la partecipazione al procedimento legislativo. Ma per dare concretezza al nostro discorso che è rivolto ad operatori dei legislativi chiamati a diventare necessariamente anche operatori della comunicazione, è giusto soffermarci ad analizzare quelle che sono oggi le vie attraverso le quali alcune Regioni, sia pur a titolo sperimentale, stanno cercando di avvicinare la legge, ormai in vigore, ai suoi destinatari perché dalla loro analisi verranno naturalmente in luce non solo i contenuti della comunicazione ma anche gli strumenti che si stanno testando nonché i mezzi di cui ci si sta servendo per la diffusione: siti istituzionali, Intranet ed Internet, liste di destinatari privilegiati, Urp ed Urui e in ultimo le problematiche che ne nascono. 19

20 Mi è piaciuto ricordare qui perché l ho intravisto come veicolo d'informazione legislativa rivolta però agli utenti istituzionali i Rapporti regionali sulla legislazione, ormai quasi tutti i colleghi partecipano alla redazione dei rapporti regionali sulla legislazione. Che cosa fanno? Partono da dati oggettivi e condivisi servendosi di griglie di rilevazione omogenee spesso standardizzate e tentano di fornire una disamina quanto più analitica possibile della produzione legislativa delle varie regioni, a fini innanzitutto conoscitivi, ma funzionali al miglioramento qualitativo della stessa sia sotto il profilo formale, che dei contenuti. Nella quasi totalità dei Rapporti sulla legislazione, sono ormai inserite, accanto ad ogni legge, alcune "note sintetiche" che riassumono in forma discorsiva il contenuto dell'atto e la sua ratio. Una segnalazione a parte merita la "Scheda sintetica delle leggi dell'emilia Romagna". Anche questa trova ospitalità nel Rapporto ed è diffusa a detta della collega - su Intranet, in attesa dell'autorizzazione alla sua più ampia diffusione su Internet. In verità più che di una scheda sintetica si tratta di un vero e proprio abstract che spiega in forma discorsiva ma in modo puntuale, il contenuto della legge, seguendo l'impostazione strutturale della stessa, rivelando un pregevole lavoro a monte di ricerca lessicale e di analisi legislativa. Diversa soluzione è invece a nostro avviso da ricercarsi questo è un mezzo che è destinato ad un pubblico privilegiato a consiglieri, amministrazioni - quando si intendano fornire informazioni sul contenuto delle leggi ad un pubblico più vasto ed eterogeneo che spesso ha necessità di conoscere la legge in modo semplificato e facilitato. A questa esigenza sembra rispondere meglio la forma schematica. Torniamo al Consiglio regionale della Toscana il cui dipartimento ha elaborato un organico ed articolato progetto sulla comunicazione legislativa - un po tutto quello che abbiamo ritrovato nel discorso del professore Rolando - che, prendendo le mosse dalla 22 che abbiamo esaminato prima sulla comunicazione istituzionale, sottolinea la necessità di integrare le azioni che si svolgono già da tempo con eventuali nuove iniziative collegandole, però, in un programma organico che eviti inutili duplicazioni. Nell'ipotizzare i diversi tipi di intervento per ognuno dei quali individua il servizio o i servizi responsabili, il progetto ipotizza, tra l'altro, la realizzazione di specifiche note informative delle leggi, l'attivazione di costanti e semplici contatti e.mail con i destinatari, l'attivazione di liste e quant altro. Per quanto concerne la nota informativa di presentazione della legge, propone uno schema di base che individui i contenuti essenziali dell'atto, i principali soggetti interessati, i compiti, le scadenze e le sanzioni, le strutture regionali, enti esterni, particolari categorie di soggetti attuatori, risorse finanziarie disponibili, eventuali rinvii all'approvazione di regolamenti, programmi o atti amministrativi, infine l'entrata in vigore e le eventuali abrogazioni anche differite. Nell'ambito di tale schema in verità molto ricco di informazioni, quando la legge contenga diversi adempimenti o scadenze si ipotizza la realizzazione di una vera e propria griglia semplificativa. Riguardo poi alla diffusione, si ipotizza l'inserimento sia sugli strumenti cartacei esistenti, sia su Internet ed infine la pubblicazione sul Burc. 20