PER UNA CRESCITA SOSTENIBILE: APPROCCI WELFARE TO WORK NELl AMBITO DELLE SFIDE ECONOMICHE E OCCUPAZIONALI

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1 PER UNA CRESCITA SOSTENIBILE: APPROCCI WELFARE TO WORK NELl AMBITO DELLE SFIDE ECONOMICHE E OCCUPAZIONALI Un iniziativa di Italia Lavoro in cooperazione con OECD 6 dicembre 2011 Sessione di lavoro: Quali politiche di sviluppoeconomico ed occupazionale per la ripresa? Titolo dell intervento: Le riforme adottate negli Stati Uniti Oratore: Randall W. Eberts, Ph.D. W.E. Upjohn Institute for Employment Research Premessa Sono trascorsi quasi quattro anni dall inizio della cosiddetta Grande Recessione del 2007, e negli USA il tasso di disoccupazione è ancora molto alto, come anche il numero dei disoccupati. Il sistema economico non riesce a creare un numero sufficiente di posti di lavoro per reintegrare le persone e per riavvare una definitiva ripresa economica. In questa recessione, il tasso di disoccupazione è aumentato più che in qualsiasi precedente crisi post-bellica, eccetto una volta, con un aumento dal 4,6% all inizio della crisi al 10,1% dopo due anni di congiuntura economica sfavorevole. Nonostante il consistente pacchetto di incentivi messo in atto all inizio della recessione, quasi 8 milioni di persone sono andate ad aumentare le file dei disoccupati in questo periodo, portando il numero totale dei disoccupati a 15 milioni. Tutte le fasce della popolazione sono state colpite dall aumento della disoccupazione, ma, come nelle ultime recessioni, i giovani, le minoranze e le persone con un livello di istruzione inferiore, sono i più vulnerabili. Allo stato attuale, il tasso di disoccupazione si attesta sul 9%, con 14 milioni di persone ancora alla ricerca di un lavoro. A partire dal giugno 2009, quando il NBER (National Bureau of Economic Research) ha dichiarato che il ciclo economico non era più in calo, il PIL effettivo è cresciuto in totale del 5,6% e recentemente è tornato al livello registrato all inizio della recessione, nel dicembre Tuttavia, la ripresa dell occupazione è molto più lenta. Nello stesso periodo, il tasso di occupazione complessivo, settore dell agricoltura escluso, è ancora inferiore del 5% rispetto ai dati del dicembre Nei quattro precedenti cicli economici dal 1980, dopo 47 mesi in media dal picco, l occupazione era ritornata al livello di prima della crisi, se non addirittura aumentata. Problematiche Il ripristino dell occupazione e la riduzione del numero di disoccupati è una questione urgente ed importante non solo per i milioni di persone in cerca di un impiego, vitale per il sostentamento di sé stessi e delle loro famiglie, ma anche per il sostentamento della fragile ripresa economica. I consumatori domestici rappresentano una grande parte della crescita del PIL USA, quasi il 70%. L elevato tasso di disoccupazione rappresenta un ostacolo alla crescita futura e getta una coltre di incertezza sul futuro dell economia. Se anche il settore finanziario si sta rimettendo in sesto ed il settore immobiliare si sta gradualmente riprendendo, molti ritengono che una reale ripresa non sia possibile senza un consistente miglioramento del mercato del lavoro. Le preclusioni del diritto ipotecario, come anche i ritardi nel pagamento dei mutui ipotecari, sono strettamente legati alla perdita del posto di lavoro da parte dei rispettivi proprietari. Infatti, si registra il 7% dei mutui presentano ritardi di almeno 90 giorni nel

2 pagamento rispetto all 1% del Pertanto, è evidente che occorrono misure più solide in termini di creazione di posti di lavoro e occupazione per rimettere l economia in carreggiata. Attualmente le aziende assumono ad un ritmo di 4 milioni al mese, cioè 1,3 milioni al mese meno di prima della recessione. A questo ritmo, le nuove assunzioni a malapena superano il numero di lavoratori che hanno recentemente lasciato il proprio lavoro, un dato ben lontano dai numeri necessari per reintegrare nel mondo del lavoro i 14 milioni di disoccupati. Secondo le stime, sono necessari nuovi posti di lavoro al mese per accogliere coloro che entrano per la prima volta nel mercato del lavoro e nuovi posti di lavoro al mese per riportare il numero dei disoccupati ai livelli di prima della recessione entro i prossimi cinque anni. Solo nell ultimo anno la crescita dell occupazione media ha superato A partire dalla ripresa, la media mensile è stata di Risposte politiche Nel febbraio 2009, il Congresso ha approvato l American Recovery and Reinvestment Act (ARRA), che il Presidente Obama ha immediatamente ratificato in legge. Tale Atto è volto a preservare i posti di lavoro già esistenti e a crearne di nuovi, nonchè aiutare le persone maggiormente colpite dalla recessione. La legge prevede un investimento di 840 miliardi di dollari in due anni, anche se l intento era di spendere tale importo il più rapidamente possibile, al fine di aiutare l economia a riprendersi dall abisso della recessione. Il disegno di legge stanziava quasi 65 miliardi di dollari per il sistema della forza lavoro. La maggior parte di tale spesa, 61 miliardi circa, erano destinati al assicurazione di disoccupazione, e 4,4 miliardi per i servizi di formazione e occupazione, forniti principalmente tramite i programmi del Workforce Investment Act (WIA), gestiti dall Employment and Training Administration del Dipartimento del Lavoro statunitense. Il disegno di legge non ha creato programmi specifici per la forza lavoro, in ragione del fatto che gli USA hanno già in essere un sistema completo per la forza lavoro. Tuttavia, la legge ha comunque rinvigorito il sistema con il raddoppio degli stanziamenti federali ai servizi per il lavoro e la formazione rispetto dell importo stabilito nel budget annuale del In aggiunta, l aumento del finanziamento ai servizi per il lavoro contribuiva a ristabilire i servizi Wagner-Peyser per il reintegro del mondo del lavoro dopo i considerevoli tagli che il programma aveva subito negli ultimi anni. Lo scopo primario dell ARRA è stato quello di stimolare l economia; la maggior parte dei fondi erano destinati a sgravi fiscali, sia per le persone che per le aziende, a spese pubbliche per autostrade e altri progetti infrastrutturali, a fondi erogati agli stati ed ai governi locali per mantenere il numero di insegnanti, e ai diritti all assistenza sociale, come l estensione delle indennità di disoccupazione. Gli sgravi fiscali ammontavano a 288 miliardi di dollari in due anni, le spese governative dirette a 224 miliardi di dollari ed i diritti all assistenza sociale hanno raggiunto la somma di 275 miliardi di dollari. Il Council of Economic Advisers (CEA) è stato incaricato di valutare l impatto dell ARRA. Secondo il rapporto più recente (gennaio 2010) la legge ARRA ha stimolato la crescita del PIL effettivo e dell occupazione più di quanto non si sarebbe ottenuto senza il pacchetto di incentivazioni e il CEA ha stimato che l ARRA ha determinato un aumento del PIL effettivo di 2-3 punti percentuali nel secondo trimestre del 2009, di 3-4 punti percentuali nel terzo trimestre del 2009 e di 1,5-3 punti percentuali nel quarto trimestre del Secondo il CEA, inoltre, l ARRA ha determinato una crescita dell occupazione di 1,5 2 milioni fino al quarto trimestre Il Congressional Budget Office (CBO) e varie società private di consulenza hanno elaborato stime più o meno della stessa portata, anche se le valutazioni CEA sono leggermente superiori rispetto alla media delle altre, soprattutto per ciò che concerne l occupazione. CBO ha calcolato che il costo di ogni posto di lavoro creato a seguito degli incentivi è di circa dollari che corrisponde, grossomodo, alla percentuale di PIL per lavoratore.

3 Nonostante le suddette valutazioni e quelle condotte da altri organismi, in seno al Congresso vi è un accanito dibattito sull efficacia dell ARRA. Ma vi è anche una preoccupazione diffusa che la crescita dell occupazione non sia sufficiente a promuovere la ripresa, soprattutto alla luce delle incertezze in merito all economia globale. Allo scopo di far fronte alla necessità di stimolare maggiormente la crescita dell occupazione, il Presidente Obama ha introdotto lo scorso settembre un nuovo pacchetto di incentivi, il cosiddetto American Jobs Act (AJA). Lo stanziamento di 447 miliardi di dollari è teso ad incentivare le aziende affichè creino nuovi posti di lavoro ed offrano programmi innovativi per la reintegrazione dei disoccupati, a stimolare l economia con sgravi fiscali per la classe media e ad impedire ai datori di lavoro che assumono di applicare pratiche discriminatorie nei confronti dei disoccupati. A differenza del programma ARRA, AJA si paga da solo grazie alle maggiori entrate fiscali che si prevedono nel futuro. Il Congressional Budget Office ha stimato che non solo AJA si pagherà da solo, ma addirittura ridurrà il disavanzo di 6 miliardi di dollari nei prossimi 10 anni. Nonostante il Senato abbia deciso di non sottoporre AJA ad approvazione o a votazione, il progetto di legge ha introdotto una serie di innovazioni rispetto ad ARRA, che meritano di essere adottate come raccomandazioni politiche. Due di queste innovazioni si riferiscono direttamente alla creazione di nuovi posti di lavoro, come una nuova agevolazione fiscale sulle assunzioni, volta a ridurre le imposte sulle buste-paga delle aziende che creano nuovi posti di lavoro. Tale agevolazione è diversa da quella contemplata da ARRA in quanto chiede alle aziende partecipanti di aumentare il numero totale di dipendenti assunti rispetto all anno precedente, mentre con ARRA era sufficiente che l azienda assumesse un nuovo dipendente, il che non comportava necessariamente la creazione di nuovi posti di lavoro. AJA stanzia 50 milioni di dollari per questa nuova agevolazione fiscale e offre alle aziende che assumono disoccupati di lunga durata un credito di dollari; inoltre, allarga le opportunità di lavoro per includere i giovani e gli adulti con basso reddito tramite un fondo destinato a programmi di agevolazioni per le assunzioni, innovativi corsi di formazione ed offerte di lavoro estive/annuali per i giovani. Un altra innovazione consiste nell aiutare i disoccupati ad avviare un attività autonoma. Infatti l AJA prevede che tutti gli Stati possano partecipare al programma di Self-Employment Assistance (SEA) durante il periodo di estensione dell Emergency Unemployment Compensation (EUC), ed i pagamenti SEA possono essere effettuati dai conti EUC dei lavoratori durante tale estensione di un anno. Allo stato attuale, solo 7 stati gestiscono un programma SEA e spesso questi stati non dispongono di fonti continuative per finanziare la formazione e la consulenza imprenditoriale. Il programma comporterebbe l eleggibilità ai benefici del SEA per un massimo di 26 settimane durante il periodo in cui i disoccupati hanno diritto all EUC. Secondo le valutazioni cui sono stati sottoposti precedentemente programmi come SEA, tale tipo di assistenza determina un incremento delle nuove attività autonome ed anche un aumento del reddito dei partecipanti. Le attività autonome sono diminuite del 10% dal 2007 al 2010 e SEA potrebbe fornire gli incentivi necessari per riportare il numero di lavoratori autonomi ai livelli pre-crisi. Altre disposizioni dell AJA prevedono programmi per aiutare i disoccupati a reintegrarsi nel mondo del lavoro. Per esempio, si finanziano i servizi pubblici per l impiego affinchè forniscano a tutti i beneficiari di EUC assistenza in materia di occupazione e valutazioni di eleggibilità per la riassunzione. Quindi le agenzie pubbliche riceverebbero 200 dollari per ogni persona a cui hanno fornito servizi di assistenza nella ricerca di un occupazione. Conseguentemente, l aiuto nella ricerca di un lavoro aumenterebbe notevolmente e sarebbe totalmente finanziato dal governo federale. Secondo le valutazioni, l assistenza alla ricerca di un impiego per i disoccupati ha contribuito ad un loro reintegro più rapido, riducendo il periodo in cui hanno usufruito dell indennità di disoccupazione.

4 L AJA propone anche il work sharing (disoccupazione parziale), ovvero un alternativa per i datori di lavoro che subiscono un calo della domanda della loro produzione, che consente loro di ridurre la settimana lavorativa per tutta o una parte della loro forza lavoro, invece di licenziare qualche dipendente. Non appena la richiesta dei beni o dei servizi offerti dall azienda riprende a sufficienza, tutti i dipendenti ricominciano a lavorare a tempo pieno. I datori di lavoro mantengono il proprio personale qualificato e i lavoratori evitano il trauma ed a volte il marchio della disoccupazione. Attualmente, 23 stati prevedono programmi di work sharing, ma tale possibilità non è sfruttata molto. Secondo l AJA, i 23 stati riceverebbero un rimborso del 100% di tutti i costi del work sharing sostenuti per un massimo di tre anni. Per gli altri stati, i programmi di indennità di disoccupazione potrebbero prendere parte al work sharing per un massimo di due anni, con un rimborso da parte del governo federale del 50% dei costi sostenuti dallo stato. Inoltre, l AJA proibisce ai datori di lavoro che assumono di attuare pratiche discriminatorie a scapito dei disoccupati. Sempre più spesso le inserzioni riportano che i candidati debbano essere attualmente assunti : una pratica che discrimina coloro che hanno perso il lavoro non per loro colpa e priva la nazione di valide risorse, mettendo da parte il talento dei disoccupati che fino alla recessione, avevano contribuito efficacemente all economia. Un altra innovazione consiste nell offrire un bonus ai disoccupati che beneficiano dell indennità di disoccupazione per stimolare il loro ritorno al lavoro. Sono stati condotti numerosi esperimenti per valutare come i disoccupati reagiscono ad un premio in denaro se accettano un lavoro nelle prime settimane di disoccupazione, ed è stato riscontrato che, in linea di massima, questo bonus riduce la durata della disoccupazione senza pregiudicare le entrate dei partecipanti, rispetto ad un gruppo di controllo. Tale approccio è simile, sotto vari punti di vista, a quello proposto da Worker Profiling and Reemployment Services (WPRS), che identifica i beneficiari dell indennità di disoccupazione il cui diritto ai sussidi potrebbe scadere prima che abbiano trovato un lavoro, e prevede per queste persone dei corsi di orientamento, nonché un aiuto alla ricerca di un lavoro sin dall inizio della loro disoccupazione. La differenza è che il bonus per la riassunzione prevede un compenso in denaro, mentre WRPS rende obbligatoria la partecipazione a servizi di assistenza per il reimpiego. In ogni caso, WPRS è in corso sin dalla metà degli anni 90. Riepilogo Quindi il Congresso ha deciso di dedicare la propria attenzione al problema della creazione di posti di lavoro e dell ampio gruppo di disoccupati, e vale la pena esaminare alcuni aspetti dell American Jobs Act. Questa legge introduce una serie di interventi efficienti ed efficaci in termini di reinserimento delle persone rimaste senza lavoro, come evidenziato da rigorose valutazioni. L AJA prevede un approccio più mirato alla creazione di posti di lavoro ed al reintegro dei disoccupati rispetto ad ARRA. Nello specifico, AJA contempla una nuova agevolazione fiscale mirata a specifici gruppi, cioè i disoccupati di lunga durata, sulla base della quale le aziende partecipanti devono aumentare il numero dei propri dipendenti, il che significa creare nuovi posti di lavoro. Inoltre, AJA è più specifico in merito a programmi di assistenza nella ricerca di lavoro e prevede che i beneficiari delle indennità di disoccupazione siano attivamente coinvolti in programmi di reimpiego. L AJA include anche programmi di assistenza per il lavoro autonomo, sia come misura per la creazione di occupazione che come iniziativa di reinserimento nel mondo di lavoro. Purtroppo, il Congresso sta appoggiando solo l agevolazione fiscale sulle nuove assunzioni, per di più esclusivamente a favore dei veterani. Sembrerebbe che qualsiasi ulteriore risposta politica alla necessità di creare più posti di lavoro e reintegrare il gran numero di disoccupati nel mondo del lavoro dovrà aspettare fino a quando il Congresso

5 non deciderà come gestire il disavanzo di bilancio. Il Congresso ha designato un Super Comitato che dovrà emettere, entro la fine di novembre, una raccomandazione su come ridurre il budget federale di almeno 1,2 trilioni di dollari nel prossimo decennio. Il comitato è stato costituito perché i due partiti non hanno trovato un accordo sulle modalità di gestione del deficit del bilancio federale. Ma molto probabilmente le raccomandazioni del supercomitato infiammeranno ulteriormente il dibattito e la questione non sarà decisa fino alle elezioni presidenziali del prossimo anno. Nel frattempo, la situazione della disoccupazione rimane incerta.