Corte dei conti. formata dai Magistrati: Antonio FRITTELLA, Valeria CHIAROTTI, Cristina

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1 Deliberazione n. SCCLEG/11/2015/SUCC REPUBBLICA ITALIANA la Corte dei conti Sezione Centrale del controllo di legittimità sugli atti del Governo e delle Amministrazioni dello Stato Presieduta dal Presidente della Corte dei conti, Raffaele SQUITIERI; Presidente a latere, Pietro DE FRANCISCIS; formata dai Magistrati: Antonio FRITTELLA, Valeria CHIAROTTI, Cristina ZUCCHERETTI, Maria Elena RASO, Giovanni COPPOLA, Andrea ZACCHIA, Roberto BENEDETTI, Giuseppa MANEGGIO, Antonio ATTANASIO, Luisa D EVOLI, Fabio Gaetano GALEFFI, Riccardo VENTRE, Oriana CALABRESI, Laura CAFASSO, Francesco TARGIA, integrata dai Consiglieri delegati delle Sezioni regionali di controllo: Silvano DI SALVO, Lucilla VALENTE, Giuseppe TROCCOLI, Anna Luisa CARRA, Paolo PELUFFO, Silvio DI VIRGILIO, Andrea LIBERATI (relatore), Elena BRANDOLINI, Giuseppe Maria MEZZAPESA, Angela PRIA, Adriano DEL COL, Massimo AGLIOCCHI; nell Adunanza Generale del 4 maggio 2015 VISTO l art. 100, comma 2, della Costituzione; VISTO il Testo Unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con R.D. 12 luglio 1934, n. 1214; VISTA la legge 21 marzo 1953, n. 161 concernente modificazioni al predetto Testo Unico; VISTA la legge 14 gennaio 1994, n. 20 e successive modifiche ed integrazioni; VISTI, in particolare, l'art. 3 della legge 14 gennaio 1994 n. 20 e l'art. 2 del decreto-legge 23 ottobre 1996, n. 543, convertito dalla legge 20 dicembre 1996, n. 639; 1

2 VISTA la legge 24 novembre 2000, n. 340 ed in particolare l art. 27; VISTO il Regolamento per l organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei Conti, approvato con deliberazione delle Sezioni Riunite n. 14/DEL/2000 del 16 giugno 2000, modificato ed integrato, da ultimo, con provvedimento del Consiglio di Presidenza del 24 giugno 2011 (in G.U. n. 153 del 4 luglio 2011); VISTO l art. 3, comma 3, del vigente Regolamento per l organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti; VISTO l art. 10 d.lgs. n. 123 del 30 giugno 2011, d.lgs. n.123/2011, emanato in attuazione della delega conferita al Governo dall art.49 della legge 31 dicembre 2009, n.196, concernente la riforma ed il potenziamento del sistema dei controlli e del programma di analisi e valutazione della spesa e rubricato sub Titolo VIII - Controlli di Ragioneria e valutazione della spesa; VISTA la deliberazione delle Sezioni riunite della Corte dei conti in sede di controllo n. 9/CONTR/12, depositata il 27 marzo 2012; VISTI i decreti dell Ufficio Territoriale di Governo di ANCONA di liquidazione del compenso per lavoro straordinario al personale civile del Ministero dell interno, rispettivamente in data 13 novembre 2013, 10, 11 e 12 marzo 2014, 14 e 16 maggio 2014; VISTO il rilievo istruttorio inviato con nota prot. n del 25 novembre 2014, con il quale sono state formulate osservazioni da parte della Sezione regionale di controllo per le MARCHE; VISTE le controdeduzioni inviate dall Amministrazione con nota prot. n del 30 gennaio 2015, pervenute per il tramite della Ragioneria Territoriale di Ancona con nota numero 4117 del 4 febbraio 2015; VISTA la relazione del 26 marzo 2015, con la quale, ritenendo non superate le censure mosse in precedenza, il Magistrato istruttore ha proposto al Consigliere Delegato il deferimento della questione alla sede 2

3 collegiale; VISTA la nota in pari data con la quale il Consigliere Delegato, condividendo le argomentazioni della citata relazione, ha trasmesso al Sig. Presidente della Corte dei conti la proposta di deferimento dell'esame dei provvedimenti in oggetto all Adunanza Generale della Sezione centrale del controllo di legittimità sugli atti del Governo e delle Amministrazioni dello Stato, ai sensi dell'art. 3, comma, 3 del Regolamento per l'organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti n. 14 del 2000, trattandosi della definizione di una questione di massima di particolare importanza; VISTA l Ordinanza del Presidente della Corte dei conti in data 7 aprile, con la quale è stata convocata per il giorno 4 maggio 2015 l Adunanza Generale per l esame della questione proposta ed è stato nominato relatore il Cons. Andrea LIBERATI; VISTA la nota della Segreteria prot. n del 13 aprile 2015, con la quale la predetta ordinanza di convocazione è stata inoltrata all Amministrazione interessata; UDITO il relatore, Cons. Andrea LIBERATI; Con l assistenza della dr.ssa Maria Enrica DI BIAGIO, in qualità di Segretario di adunanza. Ritenuto in FATTO 1. Sono pervenuti all esame della Sezione regionale di controllo per le MARCHE per il riscontro successivo di legittimità di cui all art. 10 del d.lgs. 30 giugno 2011, n. 123, in date 14 gennaio, 11 marzo, 10 e 15 luglio 2014, una pluralità di decreti riportati in dettaglio nella relazione di deferimento - con i quali l Ufficio territoriale del Governo di ANCONA ha disposto la liquidazione del compenso per lavoro straordinario prestato dal personale civile del Ministero dell Interno in servizio presso vari reparti della Polizia di Stato della medesima Provincia. 3

4 La competente Ragioneria Territoriale ha restituito all Amministrazione i provvedimenti in esame, denegando il visto, sul presupposto che gli stessi non fossero conformi al disposto di cui all art. 3, comma 83, della legge n.244/2007, a mente del quale l erogazione dei compensi in parola è subordinata alla attivazione di sistemi di rilevazione automatica delle presenze (cfr. nota in data 14 novembre 2013). L Amministrazione ha, di contro, ritenuto di dare comunque corso, ai sensi dell art. 10 comma 1 d.lgs. 123/2011 alla erogazione dei compensi, adducendo a sostegno una serie di circostanze fattuali che avrebbero precluso la puntuale osservanza della normativa vigente: in particolare, la mancanza di risorse per l installazione di sistemi di rilevazione automatica delle presenze e l esito infruttuoso dei diversi solleciti formulati al Ministero dell Interno per la risoluzione della problematica (cfr. nota in data 9 dicembre 2013 a firma del Dirigente del Servizio Contabilità e Gestione finanziaria e relativi allegati). Sotto altro profilo, la stessa Amministrazione ha evidenziato come gli emolumenti in parola afferiscano a prestazioni di lavoro straordinario effettuate per inderogabili esigenze di servizio a supporto delle attività espletate dal personale della Polizia di Stato per la tutela dell ordine e della sicurezza pubblica e come dette erogazioni trovino, comunque, fondamento nelle attestazioni rese dai Dirigenti responsabili. 2. Con nota 2-38 SUCC del 25 novembre 2014, attesa la necessità di un approfondimento istruttorio, l Ufficio regionale di controllo della Corte ha formulato rilievo con il quale - richiamate le specifiche censure mosse dalla Ragioneria territoriale - sono stati chiesti alla Prefettura UTG di ANCONA elementi conoscitivi circa la sussistenza dei presupposti in base ai quali le erogazioni per prestazioni di lavoro straordinario potessero essere disposte in difetto della previa rilevazione delle presenze mediante sistemi automatici. 4

5 Con nota del 30 gennaio 2015, pervenuta in data 4 febbraio 2015 (prot. n.355), la predetta Prefettura ha fornito circostanziato riscontro alle osservazioni formulate, reiterando sostanzialmente le deduzioni già svolte nel contraddittorio intercorso con la Ragioneria Provinciale. Ha, in particolare, evidenziato come, sin dal giugno 2008, siano state richieste al Ministero dell Interno istruzioni in merito alla problematica in esame nonché l accreditamento delle risorse finanziarie necessarie per l acquisto e la gestione delle apparecchiature occorrenti per la rilevazione automatica delle presenze e come in attesa di riscontro, l Ufficio abbia ritenuto di procedere alla liquidazione del compenso per le prestazioni di lavoro di cui trattasi, peraltro, attestate dai dirigenti responsabili previa verifica giornaliera, siccome rese per inderogabili esigenze di servizio a supporto delle attività espletate dal Personale della Polizia di Stato per la tutela dell ordine e della sicurezza pubblica. E stato, altresì, rilevato come la recente legge n.147/2013, in considerazione della difficoltà di dare attuazione, nel comparto della sicurezza, alle disposizioni di cui all art. 3, comma 83, legge n.244/2007, ne abbia disposto la sospensione, rimettendo ad apposito decreto interministeriale le definizione delle modalità di accertamento delle presenze per il personale in servizio presso i Reparti delle Forze di Polizia. In ogni caso, l Amministrazione ha ribadito la legittimità dei provvedimenti di liquidazione all esame dell Ufficio di controllo, attesa la necessità di contemperare, pur in mancanza di apparecchiature e della autonomia di bilancio per procedere al loro acquisto, diverse e altrettanto rilevanti esigenze: segnatamente, consentire agli organismi della Polizia di Stato di avvalersi delle prestazioni di lavoro straordinario del personale civile ritenute necessarie per assicurare il supporto al personale incaricato della tutela dell ordine e della sicurezza, nonché evitare eventuali vertenze per ritardato o mancato pagamento di prestazioni effettuate. 5

6 Il Magistrato istruttore, con la predetta relazione del 26 marzo 2015, ha ravvisato la necessità del deferimento della questione alla Sezione regionale di controllo affinché venisse valutata la possibilità di annettere rilevanza alle circostanze fattuali addotte dall Ufficio Territoriale del Governo di ANCONA, documentate in atti e verificate dalla stessa Ragioneria territoriale; ciò, anche allo scopo di esaminare la possibilità di conformarsi all indirizzo interpretativo prospettato dalla deliberazione n.8/2014/prev della Sezione regionale di controllo per l UMBRIA, con ogni conseguenza in ordine alla registrazione dei decreti in esame, ovvero venisse valutata la ricorrenza dei presupposti per un deferimento della questione alla Sezione centrale di legittimità, in Adunanza Generale. Il Consigliere delegato, condividendo le perplessità espresse dal Magistrato istruttore e ravvisando, altresì, l opportunità di prevenire il potenziale contrasto giurisprudenziale che si sarebbe potuto determinare, in considerazione della soluzione adottata dalla Sezione regionale di controllo per l UMBRIA, con la citata deliberazione n. 8, resa nell adunanza dell 11 febbraio 2014, ha ritenuto preferibile prospettare al sig. Presidente della Corte dei conti la risoluzione in Adunanza Generale della questione di massima che attiene all esatta interpretazione del combinato disposto di cui all art. 3, comma 83, della legge n.244/2007 e dell art. 1, comma 403, legge n.147/2013. Ciò, al fine di verificare se sussistano esenzioni al meccanismo previsto dall art. 3, comma 83, citato, per il personale civile dell Interno, anche in considerazione della peculiarità dello status del dipendente in relazione al corpo di appartenenza, con riferimento al periodo antecedente all emanazione del decreto del Ministro per la pubblica amministrazione e la semplificazione, di concerto con i Ministri dell'interno, della difesa, dell'economia e delle finanze, delle politiche agricole alimentari e forestali e della giustizia, cui è demandata -ai sensi di cui all art. 1, comma 403, della 6

7 citata legge 27 dicembre 2013, n la definizione di modalità di accertamento delle presenze e l individuazione degli specifici uffici o reparti del personale civile. In esito alla predetta richiesta, il Presidente della Corte dei conti, con ordinanza in data 7 aprile 2015, ha deferito la questione all odierna Adunanza Generale. Nessuno è intervenuto in adunanza per le amministrazioni interessate, né sono pervenute ulteriori memorie scritte, illustrative delle rispettive posizioni. Considerato in DIRITTO 3. Il Collegio è chiamato a pronunciarsi ai sensi dell'art. 3, comma, 3 del Regolamento per l'organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti n. 14 del 2000, per la soluzione della seguente questione di massima Se sussistano esenzioni al meccanismo previsto dall art. 3, comma 83, della legge 24 dicembre 2007, n. 244, per il personale civile dell Interno, anche in considerazione della peculiarità dello status del dipendente in relazione al corpo di appartenenza (Polizia di Stato e altre forze di Polizia), con riferimento al periodo antecedente all emanazione del decreto del Ministro per la pubblica amministrazione e la semplificazione, di concerto con i Ministri dell'interno, della difesa, dell'economia e delle finanze, delle politiche agricole alimentari e forestali e della giustizia, cui è demandata -ai sensi di cui all art. 1, comma 403, della legge 27 dicembre 2013, n la definizione di modalità di accertamento delle presenze e l individuazione degli specifici uffici o reparti del personale civile, e, per l effetto, affermare la conformità o meno a legge dei provvedimenti oggetto di controllo. 4. In via preliminare va richiamata la deliberazione delle Sezioni riunite della Corte dei conti in sede di controllo n. 9/CONTR/12, depositata il 27 7

8 marzo 2012, la quale ha sancito il principio che il controllo demandato alla Corte ai sensi dell art. 10 del d.lgs. 123 del 30 giugno 2011, per il contenuto della valutazione (conformità a legge) e per le procedure da seguire, non possa che essere ricondotto nell ambito del controllo di legittimità, seppur successivo a causa dell intervenuta efficacia dei provvedimenti medesimi. Detto procedimento di controllo - da attuare con le consuete modalità procedimentali - si potrà concludere con esito positivo ovvero con una dichiarazione di non conformità a legge, a seguito della quale l amministrazione adotterà le consequenziali misure di competenza anche in relazione agli eventuali profili di responsabilità del dirigente. Tale controllo si attua, pertanto, con le consuete modalità procedimentali, inclusa, evidentemente, la pronuncia della Sezione centrale in Adunanza Generale, nella composizione integrata da tutti i consiglieri delegati delle Sezioni Regionali, per la risoluzione di questioni di massima di particolare importanza, per le quali il Presidente della Corte dei conti ravvisi la sussistenza dei presupposti di cui all'art. 3, comma, 3 del Regolamento per l'organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti n. 14 del L esame nel merito della questione di massima e la valutazione di conformità a legge dei provvedimenti implicano che sia ricostruita sinteticamente l evoluzione normativa sottostante alla problematica rappresentata. Il diniego di visto frapposto dalla Ragioneria Territoriale si fonda su una pretesa non conformità a legge dei decreti di cui trattasi, siccome non supportati dalla previa rilevazione delle presenze mediante sistemi automatici e, pertanto, resi in difformità alla disposizione di cui all art. 3, comma 83, legge n.244/2007 (legge finanziaria 2008). E indubbio che, alla stregua dell art. 3, comma 83, della legge n.244/2007, fosse fatto divieto a tutte le Amministrazioni Pubbliche di 8

9 erogare compensi per lavoro straordinario in assenza di sistemi di rilevazione automatica delle presenze. Si trattava, all evidenza, di una prescrizione di portata generale, volta ad impedire qualsiasi remunerazione di prestazioni lavorative, aventi carattere straordinario, che non fossero state rilevate in modo automatico da apposite apparecchiature. Sono emerse, tuttavia, anche a distanza di anni dall entrata in vigore, notevoli difficoltà nell applicazione pratica di detta disposizione, che hanno determinato ritardi o addirittura impedito la dotazione e messa in opera, da parte delle amministrazioni pubbliche, di sistemi di rilevazione automatica delle presenze del personale dipendente. Difficoltà che hanno indotto, da ultimo, il legislatore ad affermare, per il particolare settore dell amministrazione statale oggi in esame, il principio di differenziazione rispetto alla portata generale del vincolo introdotto dalla suindicata disposizione normativa. Infatti è intervenuta nella materia la legge di stabilità per il 2014 (legge 27 dicembre 2013, n.147), disponendo al comma 403, limitatamente al personale statale sopra indicato (Forze di polizia e personale civile che presta servizio in uffici o reparti specificamente individuati dall Amministrazione), nuove modalità di accertamento delle presenze in sostituzione dei sistemi di rilevazione automatica o di altri sistemi in uso, alla data di entrata in vigore della legge. Temperamenti rispetto alla portata applicativa del divieto introdotto dalla citata disposizione sono stati peraltro riconosciuti anche dal Consiglio di Stato, che, con parere n.2555/2010 del , ha ritenuto che la rilevazione della presenza mediante strumenti automatici deve ritenersi esclusa qualora la modalità del servizio espletato escluda ex se la possibilità di rilevare la presenza del personale mediante strumenti automatici..., rimettendo poi alla valutazione dell Amministrazione l individuazione dei casi specifici in cui tali evenienze potranno verificarsi. 9

10 In tali ipotesi, in ogni caso - come ritiene il Ministero dell economia e delle finanze nella nota del 19 aprile il responsabile del servizio dovrà provvedere alla certificazione delle prestazioni di lavoro straordinario rese dal personale, evidenziando anche l'esigenza che ha comportato la protrazione dell'orario del personale. In materia si era peraltro già pronunciata la Sezione regionale di controllo per l UMBRIA, con deliberazione n. 8, resa nell adunanza dell 11 febbraio 2014, affermando il principio secondo cui la novella di cui all art. 1, comma 403, della legge n.147/2013 (legge di stabilità 2014), con riguardo al personale delle Forze di polizia di cui all art. 16 Legge 121/1981 ed al personale civile che presta servizio negli uffici o reparti specificamente individuati, ha introdotto un regime differenziato, laddove prevede nuove modalità di accertamento delle presenze in sostituzione dei sistemi di rilevazione automatica o di altri sistemi in uso alla data di entrata in vigore della legge, e ciò a prescindere dallo specifico decreto interministeriale richiamato dalla disposizione in esame. Ad avviso della Sezione Umbria, potrebbe desumersi una diversa lettura della normativa di cui trattasi, rilevando una sorta di ripensamento di ordine generale sulle modalità di accertamento delle presenze in servizio del personale (anche civile) appartenente alle Forze di polizia che fiacca non poco l interesse alla installazione di sistemi di rilevazione automatica ex art. 3, comma 83, legge 244/2007. (cfr. SRC Umbria, deliberazione 8/2014/PREV). 6. In punto di fatto deve essere rilevato che l U.T.G di ANCONA, riscontrando una specifica richiesta istruttoria, aveva rappresentato alla Sezione regionale per le MARCHE che le difficoltà incontrate nella dotazione, a livello nazionale, di apparecchiature di rilevazione automatica delle presenze del personale civile erano riconducibili esclusivamente alla carenza di fondi occorrenti, in un quadro di contenimento dell intera spesa 10

11 pubblica; a ciò si aggiungano valutazioni di opportunità in ordine all utilizzo di detti sistemi di rilevazione automatica delle presenze anche presso uffici in cui prestano servizio poche unità di personale. Inoltre, in varie occasioni, soprattutto a seguito di specifiche osservazioni sollevate dalla Ragioneria Territoriale, le articolazioni periferiche avevano invano rivolto agli Uffici ministeriali competenti la richiesta di essere dotati di sistemi per la rilevazione automatica delle presenze del personale civile o, in difetto, l autorizzazione ad acquistare direttamente dette apparecchiature. A ciò si aggiunga che, essendo comunque state rese le prestazioni lavorative riconosciute dai Dirigenti responsabili degli uffici prefettizi - che hanno richiesto alle Ragionerie Territoriali dello Stato l ammissione a visto dei provvedimenti di liquidazione del compenso per lavoro straordinario prestato dal personale civile (assumendosene la responsabilità ai sensi e per gli effetti di cui all art. 10, comma 1, del D. Lgs. n. 123/2011) - le stesse andrebbero comunque liquidate al fine di scongiurare contenziosi per effetto della mancata corresponsione al predetto personale del corrispettivo maturato. 7. Alla luce delle suesposte considerazioni, il Collegio ritiene di condividere l orientamento espresso nella deliberazione n. 8/2014/PREV della Sezione regionale di controllo per l UMBRIA. L affermata differenziazione per le categorie citate trova, infatti, immediata valenza precettiva, essendo riservata al decreto interministeriale solo una più puntuale specificazione della disciplina applicabile; la legge di stabilità per il 2014 ha già chiaramente ammesso modalità alternative di rilevazione per il personale in esame. Conseguentemente, l Adunanza Generale ritiene che alla questione di massima sollevata dalla Sezione regionale di controllo per le MARCHE debba essere data soluzione diversa da quella prospettata dal remittente, 11

12 tenuto conto che la disciplina vigente di cui al combinato disposto di cui all art. 3, comma 83, della legge 24 dicembre 2007, n. 244, e all art. 1, comma 403, della legge 27 dicembre 2013, n. 147 ha previsto per il personale civile dell Interno una chiara differenziazione rispetto alla regola generale, anche con riferimento al periodo antecedente all emanazione del decreto interministeriale cui è demandata la definizione di modalità di accertamento delle presenze e l individuazione degli specifici uffici o reparti del personale civile. Per l effetto, i sopra richiamati provvedimenti devono essere ritenuti conformi a legge. Nel contempo questo Collegio ritiene, tuttavia, di dover richiamare le amministrazioni centrali interessate ad una completa attuazione della normativa di riferimento, mediante l emanazione del previsto decreto interministeriale, non essendo ancora stato posto in essere l adempimento finale della fattispecie a formazione progressiva previsto dalla legge di stabilità in esame. Non appare, infatti, del tutto completato il processo attuativo, nonostante la legge di stabilità risalga ormai al dicembre 2013, circostanza, che, come osservato, pone in difficoltà gli uffici territoriali, non essendo chiaramente definite le modalità alternative di rilevazione delle presenze, né specificati i reparti ed uffici interessati. P.Q.M. L Adunanza Generale della Sezione Centrale del controllo di legittimità, risolta la questione di massima nel contesto del principio di differenziazione affermato dall art. 1, comma 403, della legge 27 dicembre 2013, n. 147, come in motivazione, dichiara conformi a legge i provvedimenti indicati in epigrafe. Copia della presente deliberazione sarà trasmessa, a cura della Segreteria, 12

13 alla Prefettura U.T.G. di ANCONA, al Ministero dell interno (Gabinetto del Ministro e Dipartimento per le politiche del personale dell amministrazione civile e per le risorse strumentali e finanziarie), al Ministero della Difesa (Gabinetto del Ministro), al Ministero dell Economia e delle Finanze (Gabinetto del Ministro e Ragioneria Territoriale di Ancona), al Ministero delle Politiche agricole, alimentari e forestali (Gabinetto del Ministro). Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio del 4 maggio 2015 Il Presidente (Raffaele SQUITIERI) Il relatore (Andrea LIBERATI) Depositata in Segreteria il 11/05/2015 Il Dirigente Dott.ssa Paola LO GIUDICE 13

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