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1 Ordine dei Avvocati di Rieti Corso di formazione sul Testo Unico Ambientale Bonifica e Danno ambientale Profili tecnico-operativi Vittorio Giampietro Rieti, 03/02/09 Argomenti principali Dal DM 471/99 al Titolo V, Parte IV del D. Lgs. 152/06 Definizioni valori limite procedure ordinarie e semplificate - criteri generali per l analisi di rischio e la caratterizzazione dei siti Direttiva europea e Parte VI del D. Lgs. 152/06 Campo d applicazione e definizioni - criteri di stima del danno ambientale cenni all esperienza USA

2 Il libro bianco del 2000 finalità ed obiettivi Definire un regime di responsabilità per danni all'ambiente su scala comunitaria, strumento che porterà l'autore del danno all'ambiente a pagare per rimediare il danno che ha causato: occorre poter identificare l'autore, quantificare il danno e stabilire un nesso causale (non adatta nel caso dell'inquinamento diffuso). Ispirazione ai principi chi inquina paga", prevenzione e precauzione, al fine di decontaminare e ripristinare l'ambiente, Il sistema di responsabilità dovrebbe incentivare le imprese ad un comportamento più responsabile ed esercitare quindi un effetto preventivo. Il libro bianco del 2000 elementi essenziali -1 nessuna retroattività copertura sia del danno all'ambiente (contaminazione del sito e danno alla biodiversità) che del danno tradizionale (lesioni alle persone e danni alle cose) campo d applicazione circoscritto, correlato alla legislazione comunitaria per l'ambiente: copertura della contaminazione di siti e del danno tradizionale soltanto se causati da un'attività pericolosa o potenzialmente pericolosa regolamentata su scala comunitaria copertura del danno alla biodiversità soltanto se si tratta di zone protette della rete Natura 2000 responsabilità oggettiva per il danno causato da attività intrinsecamente pericolose, responsabilità per colpa per il danno alla biodiversità causato da un'attività non pericolosa

3 Il libro bianco del 2000 elementi essenziali -2 eccezioni limitate a quelle comunemente ammissibili attenuazione dell'onere della prova incombente all'attore in giustizia ed eque possibilità di difesa per il convenuto responsabilità che fa perno sull'operatore che ha il controllo dell'attività all'origine del danno obbligo di destinare le somme pagate dall'autore dell'inquinamento al ripristino dell'ambiente maggiori possibilità di accesso alla giustizia nel caso di danni all'ambiente coordinamento con le convenzioni internazionali garanzia finanziaria per responsabilità potenziali, in collegamento con i mercati

4 Cenni al DM 471/99-1 Il DM 471/99, in applicazione dell art. 17 del D. Lgs. 22/1997, è di tipo Command and control Definisce la soglia di intervento e l obiettivo di bonifica Standardizza i metodi di caratterizzazione Introduce una procedura amministrativa, definendo il ruolo dei vari attori (CdS). Cenni al DM 471/99-2 La logica tabellare dei VCLA risulta immediata e di facile applicazione Utilizza gli strumenti di semplificazione amministrativa (CdS) Chiarezza nei ruoli Comune (amministrativo), Provincia e ARPA (controllo), Regione (programmazione), Responsabile e Proprietario (esecuzione intervento); L effetto è un ottimo volano che in pochi anni determina l avvio di migliaia di procedure di bonifica in tutta Italia e l esecuzione dei relativi interventi

5 Cenni al DM 471/99-3 La logica tabellare dei VCLA risulta non flessibile e presenta alcune sviste (Sn, PCB, metalli pesanti in generale) Nei Comuni di piccole dimensioni iniziale difficoltà di gestione di una nuova onerosa competenza Procedura molto strutturata e quindi tempi medi di diversi anni per la chiusura dell iter (Avvio, Mise, Caratterizzazione, Progetto Preliminare e Definitivo) DM 471/99 e siti di interesse nazionale L attività nei SIN sotto la supervisione del MATT ha portato: Mobilitazione di ingenti risorse economiche (pubbliche private) Ampia applicazione di misure di sicurezza e di emergenza nei siti prioritari e generale accelerazione nelle dinamiche complesse Allungamento delle attività istruttorie relativo all alto numero di siti e all elevata complessità degli interventi Creazione di una prassi interpretativa, generalmente conservativa Aumento delle controversie di carattere legale

6 D. Lgs. 152/06 Nel D. Lgs. 152/06, si è abbandonato l approccio rigidamente tabellare, adottandone uno di tipo risk based Queste modifiche appaiono riscrivere il ruolo di valutazione tecnica e di controllo in un ottica meno stringente: Limiti meno restrittivi allo scarico degli impianti di trattamento acque di falda contaminate; Rischio incrementale accettabile sostanze cancerogene < 10-5 Valore di concentrazione comprensivo dello scheletro Validazione piani di caratterizzazione da parte di ARPA di carattere qualitativo D. Lgs. 152/06 Nelle aspettative il nuovo decreto doveva rappresentare una garanzia di snellezza dell iter (procedure semplificate), di riduzione dei tempi nonché di una gestione delle risorse pubbliche e private più connessa all effettivo rischio presente nell area (es. messa in sicurezza operativa): Possibilità di rimodulazione per interventi ex DM. 471/99; Applicazione generalizzata AdR; Introduzione Messa in sicurezza operativa; Ampliamento procedure semplificate per aree ridotte dimensioni.

7 D. Lgs. 152/06 Nella realtà l effetto del nuovo decreto è stato (al netto delle rimodulazioni accettate) di un generale rallentamento a causa: Iniziale stop per necessità delega funzioni amministrative (dalla Regione al Comune); Evoluzione della prassi tecnica per applicazione AdR, causa Allegati non esaustivi; Scarsa conoscenza degli strumenti applicativi di AdR e loro conseguenze nella gestione del territorio; Mancata applicazione in alcune realtà territoriali per leggi regionali o interpretazioni difformi. D. Lgs. 152/06 problemi principali PROBLEMATICHE PRINCIPALI CONCETTUALI CARATTERIZZAZIONE CALCOLO Protezione risorsa idrica Parametri sito-specifici Utilizzo software Punto di conformità Definizione sorgente Concentrazione rappresentativa sorgente Composti non Inclusi in tabelle CSC Idrocarburi CSR < CSC

8 D. Lgs. 152/06 protezione risorsa idrica L APAT nei Criteri metodologici ha integrato e superato quanto definito dalla legge, introducendo un nuovo concetto di rischio per la risorsa idrica (diverso dal rischio sanitario e legato al principio della salvaguardia della multifunzionalità della risorsa) Il MATT per i Siti di Interesse Nazionale si è allineato a quanto proposto da APAT. (nell ultima versione del decreto correttivo tale interpretazione è stata recepita integralmente con la ridefinizione del Punto di Conformità) La problematica, già presente per l applicazione del DM471/99, non è affatto tramontata con l avvento dell analisi di rischio (vedi MtBE). A tale riguardo il MATT e quasi tutti gli Enti di controllo continuano a fare diretto riferimento ai limiti proposti dall ISS, che a sua volta facendo estensivo ricorso al principio di cautela non si limita ad indicare il composto tossicologicamente più affine utilizzabile secondo quando definito dalla legge (peraltro solo per quanto riguarda i terreni), ma propone nuovi valori limite. D. Lgs. 152/06 idrocarburi e software Il D. Lgs. 152/06 ha il merito di aver chiarito, mediante una delle poche correzioni alle tabelle preesistenti, la questione del limite relativo agli idrocarburi totali nelle acque sotterranee. L utilizzo di software è molto diffuso tra le società di consulenza e quasi incoraggiato da parte degli Enti di Controllo, per la garanzia di correttezza ed uniformità dei calcoli e per la semplicità di verifica e di rielaborazione. Nonostante siano presenti e in evoluzione programmi prodotti da Enti pubblici (APAT, Provincia Milano) al momento il software più utilizzato risulta essere RBCA Toolkit, elaborato da una società statunitense. L unica problematica significativa riguarda il metodo utilizzato per cumulare i rischi, differente da quanto indicato da APAT.

9 D. Lgs. 152/06 CSR vs. CSC Nell applicazione pratica dei modelli di analisi è possibile che le CSR calcolate risultino inferiori alle CSC. Il D. Lgs. 152/06 non sembra concepito considerando questa evenienza. Ad esempio nelle definizioni iniziali si trova: Sito non contaminato: un sito nel quale la contaminazione rilevata nelle matrici ambientali risulti inferiore ai valori CSC, oppure, se superiore, risulti comunque inferiore ai valori CSR determinati a seguito dell analisi di rischio. Questo probabilmente perché le CSC sono considerate cautelative per ogni possibile situazione specifica. Il D. Lgs. correttivo n. 4/2008 Il Decreto correttivo ha introdotto alcune importanti novità: Per le acque restituzione allo stato originale per tutti i suoi usi potenziali; Rispetto CSC al Punto di conformità posto al confine e uso 10-6 per la singola sostanza cancerogena (10-5 cumulativo) AdR per le acque per certificare la presenza di rischi residuali nel sito Siti di Preminente interesse per la riconversione industriale, tramite accordi di programma Proprietario del sito obbligato in via sussidiaria, previa escussione del soggetto responsabile dell inquinamento

10 Le normative a confronto D.M. 471/99 D. Lgs. 152/06 prima del decreto correttivo n. 4/08 D. Lgs. 152/06 dopo il correttivo Ipotesi di contaminazione

11 Valutazione secondo DM 471/99 Valori concentrazione nel suolo eccedono VCLA V= m 3 (1.000m 2 x 10 m) Contaminazione nella falda si estende 200 m a valle del sito Valutazione secondo DM 471/99

12 Possibile approccio secondo DM 471/99 Iter secondo DM 471/99-1 Messa in Sicurezza d Emergenza (MISE) Acque Pump-and-Treat Costo installazione: Costo operazione: /anno Durata iter approvativo progetto definitivo di bonifica: 3 anni Costo totale MISE: Bonifica Terreni Scavo e smaltimento Ritombamento con terreno non contaminato V= m 3 Costo unitario 120/m 3 Costo totale 1,2M

13 Iter secondo DM 471/99-2 Bonifica acque di falda Barriera fisica al confine del sito Palancolatura Diaframma impermeabile Costo: 1M Operazione sistema P&T per controllo idraulico Utilizzo sistema MISE con pompaggio ridotto Costo operazione: /anno Durata: 30 anni Costo totale: Note sull iter 471/99 Tempistica lunga Mediamente almeno 3 anni da MISE ad approvazione progetto definitivo di bonifica Spesso azioni legali da parte di soggetti responsabili per la bonifica Costi elevati di bonifica Valori limite dei suoli sono bassi, impediscono l utilizzo di tecnologie in situ, bisogna ricorrere a scavo e smaltimento Eccessivo uso di Pump-and-Treat e barriere fisiche a discapito di tecnologie più economiche

14 Il D. Lgs. 152/06 Distingue tra Concentrazione Soglia di Contaminazione (CSC) Essenzialmente valori VCLA del DM 471/99 Concentrazione Soglia di Rischio (CSR) Determinata mediante AdR con rischio cancerogeno 10-5 Generalmente CSR > CSC CSC/CSR per suoli applicano solo alla zona insatura Richiede CSR al confine del sito (punto di conformità) Permette valori >CSC ( ma <CSR) fuori dal confine del sito Limitazioni d uso nell area Possibile approccio secondo il D. Lgs. 152/06

15 Iter del D. Lgs. 152/06-1 MISE Restrizioni accesso (recinzione) Monitoraggi ambientale (gas, polveri, acque ecc.) /anno 1 anno Bonifica Terreni Scavo e smaltimento suoli >CSR Ritombamento con terreno non contaminato V=2.500 m 3 Costo unitario 120/ m 3 Costo totale Restrizioni uso per suoli >CSC ma <CSR Iter del D. Lgs. 152/06-2 Bonifica acque di falda Trattamento in-situ Chem ox (Ossidazione Chimica) ORC (Oxygen Release Compound ) Biotrattamento MNA (Monitored Natural Attenutation) Etc Costo: Monitoraggio 10 anni /anno Restrizioni uso risorsa idrica

16 Decreto correttivo n. 4/08 Essenzialmente un ibrido del DM 471/99 e D. Lgs 152/2006 Terreni Uso dell Analisi di Rischio CSR basate su 10-6 invece che 10-5 Acqua di Falda Ripristino stato originale Richiesta rispetto CSC a confine Analisi di rischio residuale per Valori >CSC all interno del sito Possibile approccio secondo il decreto correttivo

17 Iter secondo il decreto correttivo - 1 MISE Restrizioni accesso (recinzione) Monitoraggio ambientale /anno 1 anno Bonifica Terreni Scavo e smaltimento (suolo >CSR con 10-6 ) Ritombamento con terreno non contaminato V=4.000 m3 Costo unitario 120/m 3 Costo totale Restrizioni uso per suolo >CSC <CSR Iter secondo il decreto correttivo - 2 Bonifica acque di falda Barriera fisica al confine del sito Palancolatura Diaframma impermeabile Costo: 1M Installazione e operazione sistema P&T per controllo idraulico Costo installazione: Costo operazione: /anno Durata: 30 anni Costo totale:

18 Note sul decreto correttivo Il decreto intende definire un elevata protezione per la risorsa idrica (ritorno alle modalità del DM 471/99) Costi di bonifica suoli intermedi fra l approccio 152 e 471 Potenziale maggiore accettazione a livello locale Definitiva scelta di bontà dell Analisi di rischio (suoli) Restrizioni d uso limitate a suoli interni all area Non risolto il problema delle Tempistiche (siti di interesse produttivo? Siti di ridotte dimensioni?) Confronto tra i costi DM 471/99 ~ 3M D.Lgs 152/06 originario ~ 1M D.Lgs152/06 vigente ~ 2M

19 La valutazione tecnica del danno 1. STUDY ON THE VALUATION AND RESTORATION OF DAMAGE TO NATURAL RESOURCES FOR THE PURPOSE OF ENVIRONMENTAL LIABILITY (Commissione Europea, 2001) 2. IL DANNO AMBIENTALE EX ART. 18 L. 349/86, Aspetti teorici e operativi della valutazione economica del risarcimento dei danni (ANPA 2002) 3. DIRETTIVA 2004/35/CE sulla responsabilità ambientale in materia di prevenzione e riparazione del danno ambientale 4. D. Lgs. 152/06, Parte VI 1 - lo Studio europeo del 2001 Successivo al Libro Bianco del 2000, è finalizzato: alla definizione del danno significativo alle risorse naturali e del livello mimino di ripristino allo studio delle tecniche di valutazione monetaria, utilizzate per valutare il danno economico delle risorse naturali; allo studio dell analisi costi-benefici, applicata alla scelta tra diverse opzioni di ripristino Lo Studio trae spunto ed ispirazione dalle linee guida statunitensi di Natural Resource Damage Assessment (NOAA, 1997)

20 1 - lo Studio europeo del 2001 I passi della valutazione: Damage Assessment and Significance: definizione dello stato della/e risorsa/e prima dell incidente che ha causato il danno, valutazione della scala (geografia, habitat e/o specie, danni acuti e/o cronici) del danno, valutazione degli impatti (reversibili/irreversibili), valutazione della significatività del danno (valori soglia) Primary Restoration Options: scelta degli obiettivi, identificazione e scelta tra le opzioni di ripristino, stima delle perdite temporanee Compensatory Restoration Options: scelta degli obiettivi per le opzioni di rispristino, compensazione monetaria e/o ripristino delle risorse, identificazione e scelta delle opzioni di risarcimento-ripristino 1 - Un caso di studio Miniera inattiva (estrazione di cobalto e rame nel periodo ), di circa 360 ha. Rilascio di sostanze pericolose (cobalto, rame, nichel, zinco), attraverso scarti di coltivazione, materiali di riempimento etc. ha contaminato la falda Azione NRDA nel 1992 dal parte dell Idaho

21 Damage Assessment servizi e funzioni garantiti dalla risorsa palude Damage Assessment - scala del danno

22 Damage Assessment - Impact Assessment Il processo di valutazione delle Primary Restoration Options

23 La valutazione delle Primary Restoration Options Selezione delle Primary Restoration Options

24 Il processo di valutazione delle Compensatory Restoration Options 2 Il manuale ANPA ex art. 18 L. 349/86 La valutazione economica del risarcimento dei danni: Definizione di bene ambientale quale bene pubblico (natura pubblica libera e gratuita), con caratteristiche di fruizione di tipo non-rivale e non-escludibile, in assenza di mercato. Valore Economico Totale (VET) dei beni ambientali in funzione del valore d uso, valore d opzione, valore di lascito, valore di esistenza o implicito

25 Valutazione monetaria del danno ex art Direttiva 2004/35/CE Nozione di danno ambientale, significativo e misurabile, rispetto alle condizioni originarie, alle specie ed agli habitat, alle acque ed al terreno (cfr. art. 18 L. 349/86 qualunque fatto doloso o colposo che comprometta l ambiente, ad esso arrecando danno, alterandolo, deteriorandolo o distruggendolo ) Misure riparatorie primarie, complementari e compensative: criteri di scelta

26 3 D. Lgs. 152/06, parte VI È danno ambientale qualsiasi deterioramento significativo e misurabile, diretto o indiretto, di una risorsa naturale o dell'utilità assicurata da quest'ultima (paesaggio?) Ai sensi della direttiva 2004/35/CE (a titolo esemplificativo?) il deterioramento (significativo?) di specie ed habitat naturali protetti, acque interne, costiere e ricomprese nel mare territoriale, terreno Legame alle attività professionali? (vedi art. 311, c.2) 3 D. Lgs. 152/06, parte VI Danno al terreno, ovvero il rapporto tra parte IV e VI La parte VI è applicabile solo: agli eventi successivi al TUA in caso di dolo o colpa (art. 311 c. 2) in assenza di azioni di bonifica (art. 303 c. 1, lett. i) ed art. 313 c.1), salvo che ad esito di tale bonifica non permanga un danno ambientale

27 Prospettive di riforma Incentivazione della bonifica dei siti contaminati, mediante l incentivazione degli interventi di reindustrializzazione dei terreni interessati da parte di imprese Trasferimento ai Sindaci dei Comuni con popolazione superiore ad 1 milione di abitanti dei compiti in materia di tutela, prevenzione e riparazione dei danni ambientali del Ministero dell Ambiente grazie per l attenzione Vittorio Giampietro

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