L AUTOTRASPORTO DI MERCI IN ITALIA DA PARTE DI IMPRESE STABILITE ALL ESTERO Il trasporto di merci su strada per conto terzi su territorio italiano

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1 L AUTOTRASPORTO DI MERCI IN ITALIA DA PARTE DI IMPRESE STABILITE ALL ESTERO Il trasporto di merci su strada per conto terzi su territorio italiano può essere effettuato anche da imprese di autotrasporti stabilite all estero, purché nell ambito di un trasporto internazionale. Può anche trattarsi di trasporto interamente interno ai confini italiani (cabotaggio), ma in tal caso vanno rispettati limiti stringenti. Esaminiamo di seguito le autorizzazioni e gli altri documenti che l autotrasportatore deve tenere a bordo del veicolo ed esibire a richiesta degli agenti italiani preposti al controllo, nonché le sanzioni cui può andare incontro in caso di mancata esibizione degli stessi. 1) LE AUTORIZZAZIONI E GLI ALTRI DOCUMENTI DA TENERE A BORDO DEL VEICOLO a) La licenza comunitaria Il regolamento CE n. 1072/2009 (che dal sostituisce il regolamento CE n. 881/1992) disciplina la licenza comunitaria per il trasporto internazionale di merci su strada per conto terzi, con la quale ciascuna impresa di autotrasporto avente stabilimento in uno Stato membro può svolgere la propria attività in tutto il territorio UE, salve alcune limitazioni. La licenza è necessaria solo per trasporti di merci con autoveicoli il cui peso massimo a carico ammissibile, compreso quello dei rimorchi, superi le 3,5 tonnellate. Se, invece, il peso massimo è pari o inferiore a 3,5 tonnellate, il trasporto non richiede la licenza comunitaria e l art. 1.5, lett. c), del regolamento CE n. 1072/2009 lo esenta espressamente da ogni speciale autorizzazione per il trasporto internazionale intracomunitario. La licenza comunitaria è rilasciata dalle autorità competenti dello Stato membro di stabilimento dell impresa di autotrasporti. La licenza è unica per ciascuna impresa, perciò occorre chiedere il rilascio di un numero di copie certificate conformi corrispondente al numero di veicoli (immatricolati in ambito UE) di cui l impresa di autotrasporti disponga, anche a titolo di noleggio, leasing o altro. A bordo di ciascun veicolo deve, infatti, trovarsi una copia certificata conforme della licenza

2 comunitaria, che va esibita a richiesta degli agenti preposti al controllo (art. 4.6 del regolamento CE n. 1072/2009). La licenza comunitaria è necessaria per i soli veicoli a motore e, perciò, in caso di complesso veicolare, va tenuta a bordo del trattore stradale ed estende i suoi effetti anche al rimorchio o semirimorchio. Solo per il trattore stradale è necessaria l immatricolazione in uno Stato membro, mentre il rimorchio o semirimorchio può anche essere immatricolato in uno Stato terzo. b) L attestato di conducente Per quanto riguarda i conducenti di veicoli che effettuano trasporti intracomunitari di merci su strada per conto terzi, è ovviamente necessario che essi dispongano di idonea partente di guida, valida per l Europa. Oltre alla patente, i soli conducenti che non siano cittadini di uno Stato membro necessitano altresì dell attestato di conducente previsto dall art. 5 del regolamento CE n. 1072/2009. L attestato di conducente è rilasciato all impresa di autotrasporti (e non al conducente stesso) dalle autorità competenti del suo Stato membro di stabilimento. Si tratta di un documento nominativo, che identifica l impresa di autotrasporti ed il conducente e certifica la regolarità del relativo rapporto di lavoro. Occorre, pertanto, richiedere un attestato e una copia certificata conforme per ogni conducente extracomunitario alle dipendenze dell impresa di autotrasporti. L attestato va tenuto in originale a bordo del veicolo guidato dal conducente extracomunitario ed esibito a richiesta degli agenti preposti al controllo, mentre la copia certificata conforme va conservata nei locali dell impresa. c) Contratto di noleggio e contratto di lavoro del conducente L art. 2 della direttiva CE 2006/1 impone a ciascuno Stato membro di consentire alle imprese di autotrasporti stabilite in altri Stati membri l utilizzazione nel suo territorio di veicoli presi a noleggio (o in leasing) senza conducente, a condizione che tali veicoli siano guidati da personale proprio della stessa impresa che li utilizza. A bordo del veicolo devono trovarsi i seguenti documenti:

3 - contratto di noleggio (o di leasing) o estratto autenticato del contratto contenente in particolare il nome del noleggiante, il nome del noleggiatore, la data e la durata del contratto e l identificazione del veicolo; - contratto di lavoro del conducente o estratto autenticato del contratto, contenente in particolare il nome del datore di lavoro, il nome del dipendente, la data e la durata del contratto di lavoro, o un foglio paga recente. A seguito di questa direttiva, lo Stato italiano si è limitato ad emanare una circolare ministeriale (la n. 63/M4 del del Ministero delle infrastrutture e dei Trasporti) ribadendo l obbligo di tenere a bordo del veicolo noleggiato il relativo contratto di noleggio e il contratto di lavoro del conducente. Sennonché, le circolari ministeriali non sono fonti normative e, quindi, non sono idonee ad implementare le norme di una direttiva che, come noto, vincola esclusivamente gli Stati membri e non può in alcun caso essere invocata quale atto dotato di efficacia diretta a carico dei privati. Può, però, ritenersi che l ordinamento italiano fosse già preconformato alla direttiva e non fosse, perciò, tenuto a darvi ulteriore implementazione, in quanto già il D.M. n. 601 del prevedeva all art. 4 l obbligo di tenere a bordo del veicolo noleggiato il relativo contratto di noleggio e il contratto di lavoro del conducente, entrambi in originale o copia autentica. Di conseguenza, al fine di evitare probabili contestazioni, è opportuno tenere sempre tali documenti a bordo del veicolo noleggiato. d) Documentazione relativa all attività di cabotaggio La licenza comunitaria consente anche, ai sensi degli artt. 8 e 9 del regolamento CE n. 1072/2009, l attività di cabotaggio stradale di merci, ossia la prestazione di servizi di trasporto di merci su strada per conto terzi entro i confini di uno Stato membro diverso da quello di stabilimento dell impresa comunitaria. Il cabotaggio si distingue dal trasporto internazionale intracomunitario, in quanto si svolge interamente all interno dei confini di un unico Stato membro (diverso da quello di stabilimento).

4 Il cabotaggio stradale di merci è consentito soltanto in via temporanea e resta soggetto a varie limitazioni quantitative Il primo limite deriva dalla necessità che la presenza del veicolo all interno dello Stato membro ospitante si giustifichi in forza di un precedente trasporto internazionale. Gli altri limiti (quantitativi) si differenziano a seconda che lo Stato membro ospitante sia quello di destinazione del precedente trasporto internazionale o sia uno Stato diverso. Nel primo caso, il co. I dell art. 8.2 del regolamento CE n. 1072/2009 circoscrive la durata complessiva dell attività di cabotaggio ad un arco temporale massimo di sette giorni dall ultimo scarico relativo al trasporto internazionale e fissa un limite di tre operazioni consentite in detto arco temporale. Nel secondo caso, il co. II stabilisce che possa essere effettuata un unica operazione entro tre giorni dall ingresso del veicolo vuoto nel territorio dello Stato membro ospitante, ferma la possibilità di effettuare altre due operazioni in diversi Stati membri, il tutto sempre nell arco temporale massimo di sette giorni dall ultimo scarico relativo al trasporto internazionale. Il rispetto dei suddetti limiti quantitativi deve essere rigorosamente documentato. In Italia, non è più richiesto che le annotazioni avvengano in un apposito libretto dei resoconti. Tuttavia, il D.M , in conformità con l art. 8.3 del regolamento CE n. 1072/2009, continua a richiedere il possesso di documentazione che attesti il trasporto internazionale in entrata e che, per ogni operazione di cabotaggio, riporti almeno: - il nome, l'indirizzo e la firma del mittente; - il nome, l'indirizzo e la firma del trasportatore; - il nome e l'indirizzo del destinatario, nonché la sua firma e la data di consegna una volta che le merci siano state consegnate; - il luogo e la data di presa in consegna delle merci e il luogo di consegna previsto; - la descrizione della merce e del suo imballaggio nella terminologia comune e, per le merci pericolose, la denominazione generalmente riconosciuta, nonché il numero di colli, i contrassegni speciali ed i numeri riportati su di essi;

5 - il peso lordo o la quantità, altrimenti espressa, delle merci; - il numero di targa del veicolo a motore e del rimorchio. Le limitazioni quantitative di cui sopra ed il correlato obbligo di documentazione vengono meno qualora l attività di cabotaggio sia svolta nell ambito di un trasporto combinato (intermodale) di merci. Volendo incentivare l intermodalità dei trasporti quale possibile rimedio ai problemi connessi alla congestione del traffico stradale, alla tutela dell'ambiente e alla sicurezza della circolazione, infatti, la legislazione europea ha liberalizzato da ogni restrizione quantitativa il trasporto combinato di merci. La direttiva CEE n. 92/106, recepita in Italia con D.M. del , deroga in forza del criterio di specialità alla normativa generale sul cabotaggio stradale di merci, rimuovendo tutte le limitazioni quantitative previste dal regolamento CE n. 1072/2009 e dal D.M , a condizione che vengano rispettati alcuni presupposti di applicabilità. Presupposto fondamentale è, in primo luogo, la combinazione della modalità di trasporto terrestre con quella ferroviaria e/o marittima o per via navigabile interna. In secondo luogo, il contenitore trasportato deve essere pari o superiore a venti piedi. Gli ulteriori presupposti differiscono a seconda che si tratti di un trasporto combinato nave-gomma o rispettivamente ferrovia-gomma: - nel trasporto combinato nave-gomma, il tratto su nave deve essere di almeno 100 km in linea d aria, mentre quello su gomma deve essere al massimo di 150 km in linea d aria tra il punto di inizio o di termine del viaggio su gomma ed il porto. - nel trasporto combinato ferrovia-gomma, il tratto ferroviario deve essere di almeno 100 km in linea d aria, mentre quello su strada deve essere il tragitto più breve tra il luogo di inizio o di termine del viaggio su gomma e la più vicina stazione ferroviaria appropriata. Per quanto concerne il trasporto combinato ferrovia-gomma, deve ritenersi che la dizione «appropriata stazione ferroviaria» di cui all art. 1 della direttiva CEE n. 92/106 sia riferibile alle sole stazioni ferroviarie multimodali che, in relazione alle circostanze del caso, risultino

6 concretamente idonee quale punto di inizio o di termine del tragitto ferroviario. I presupposti applicativi della normativa speciale sono, pertanto, rispettati anche se vi siano altre stazioni ferroviarie più vicine al punto di inizio o di termine del viaggio su gomma, ma esse non risultino concretamente funzionali all intermodalità del trasporto. Vale la pena notare che spetta all autotrasportatore dimostrare la ricorrenza dei presupposti di applicabilità della disciplina speciale sul trasporto combinato di merci: in mancanza, restano ferme le limitazioni quantitative per il cabotaggio stradale ed il correlato obbligo di documentazione. e) L autorizzazione CEMT La licenza comunitaria non viene in rilievo per quei trasporti internazionali di merci su strada per conto terzi che interessino anche paesi extra UE (ossia con partenza, transito o destinazione in Stati extracomunitari). Per essere abilitati ad effettuare questo tipo di trasporti è necessario disporre di apposita autorizzazione, disciplinata sulla base di accordi internazionali bilaterali o multilaterali. Tra gli accordi multilaterali, il più importante è quello istitutivo della Conferenza Europea dei Ministri dei Trasporti (CEMT), cui appartengono anche Stati non aderenti all UE. Tale accordo prevede un regime contingentato di autorizzazioni per le imprese di autotrasporti stabilite e che operino con veicoli immatricolati in uno degli Stati parti dell accordo stesso. La merce caricata può, peraltro, avere un origine diversa rispetto allo Stato di carico. Le autorizzazioni sono rilasciate dalle autorità competenti dello Stato parte di immatricolazione del veicolo a motore ed estende i suoi effetti anche all eventuale rimorchio o semirimorchio. È importante tenere presente che, in caso di complesso veicolare, sia il trattore stradale che il rimorchio o semirimorchio devono essere immatricolati in uno Stato parte della CEMT. L autorizzazione CEMT, con validità mensile od annuale, può essere utilizzata per un solo veicolo alla volta e deve trovarsi in originale (non è sufficiente una copia certificata conforme) a bordo dello stesso tra il luogo di carico e quello di scarico, nonché durante tutto il percorso in

7 caso di viaggio a vuoto. Oltre all originale dell autorizzazione, a bordo del veicolo devono essere presenti un certificato di conformità alle norme tecniche sulle emissioni e sulla sicurezza e un analogo certificato di conformità per l eventuale rimorchio o semirimorchio. L autorizzazione CEMT è, inoltre, accompagnata da un libretto di viaggio, dove vanno annotati in ordine cronologico tutti i tragitti (anche in caso di viaggio a vuoto) effettuati in forza dell autorizzazione. 2) LE SANZIONI a) Le sanzioni pecuniarie L art. 16 del regolamento CE n. 1072/2009 stabilisce che, in caso di infrazione delle relative disposizioni, siano gli Stati membri a stabilire ed applicare le conseguenti sanzioni. In Italia, l art. 46 della legge n. 298/1974 punisce il trasporto di cose per conto terzi effettuato in difetto di licenza o di autorizzazione, oppure violando i limiti stabiliti nella licenza o nell autorizzazione, anzitutto con la sanzione amministrativa pecuniaria del pagamento di una somma compresa tra 2.065,00 ed ,00 (ma, in caso di reiterazione nel quinquennio, la sanzione sarà compresa tra 2.582,00 ed ,00). A ciò si aggiunge la sanzione del fermo amministrativo del veicolo, di cui parleremo infra. Inoltre, l art. 46-bis della stessa legge punisce specificamente le violazioni della disciplina comunitaria e nazionale sul cabotaggio stradale di merci, anzitutto con la sanzione amministrativa pecuniaria del pagamento di una somma compresa tra 5.000,00 ed ,00. Anche in questo caso si aggiunge la sanzione del fermo amministrativo del veicolo, di cui parleremo infra. Con riferimento alla sanzione prevista dall art. 46 (ma si deve ritenere che la stessa cosa valga per quella prevista dall art. 46-bis), l art. 60, co. IV, della stessa legge n. 298/1974, stabilisce che, qualora l infrazione sia commessa da veicolo immatricolato all estero esercente attività di autotrasporto internazionale o di cabotaggio, si applica quanto previsto dall art. 207 c.d.s. e, quindi, il trasgressore straniero viene ammesso ad effettuare immediatamente a mani dell agente accertatore il pagamento in misura ridotta, ossia in misura pari al minimo edittale.

8 Questo pagamento avviene a titolo di oblazione e comporta, dunque, un riconoscimento di responsabilità, con conseguente preclusione di una successiva impugnazione. Lo stesso art. 207 c.d.s. prosegue stabilendo che, qualora il trasgressore straniero non si avvalga della facoltà di oblazione, egli dovrà comunque versare immediatamente all agente accertatore una somma di denaro a titolo di cauzione (e ciò mantenendo la possibilità di proporre successiva impugnazione): in caso di immatricolazione del veicolo in altro Stato membro dell UE o aderente all accordo SEE, la somma da versare a titolo di cauzione è pari al minimo edittale; in caso contrario, è pari alla metà del massimo edittale. È bene farsi rilasciare una quietanza in cui si specifichi che il pagamento avviene a titolo di cauzione, con riserva di impugnare il provvedimento sanzionatorio, e non già a titolo di oblazione, quindi senza riconoscimento alcuno di responsabilità. Il mancato pagamento della cauzione comporta il fermo amministrativo del veicolo fino all effettivo pagamento e, comunque, per un periodo di tempo non superiore a sessanta giorni. Questo fermo amministrativo viene applicato non già a titolo sanzionatorio, ma a fini esclusivamente cautelari. Le modalità esecutive, nondimeno, sono le medesime del fermo amministrativo sanzionatorio. Non è chiaro se il periodo di fermo amministrativo cautelare si sommi a quello del fermo amministrativo sanzionatorio o se, al contrario, concorra con quest ultimo. La diversa finalità dei due istituti induce a ritenere che, trascorsi i sessanta giorni previsti dalla norma, vengano meno le esigenze cautelari che giustificavano il fermo di cui all art. 207 c.d.s.; sicché quest ultimo non potrebbe aggiungersi al periodo di fermo sanzionatorio. Alcuni comandi di polizia stradale, tuttavia, propendono per la soluzione interpretativa opposta e, per consentire il recupero del veicolo dopo lo spirare del fermo amministrativo sanzionatorio, richiedono al trasgressore di pagare comunque la cauzione. b) Il fermo amministrativo e la confisca del veicolo L art. 46 della legge n. 298/1974 punisce il trasporto di cose per conto terzi effettuato in difetto di licenza o di autorizzazione, oppure

9 violando i limiti stabiliti nella licenza o nell autorizzazione, oltre che con la sanzione amministrativa pecuniaria di cui sopra, anche con la sanzione del fermo amministrativo del veicolo per un periodo di tre mesi. In caso di reiterazione, si applica la più grave sanzione della confisca del veicolo. Inoltre, l art. 46-bis della stessa legge punisce specificamente le violazioni della disciplina comunitaria e nazionale sul cabotaggio stradale di merci, oltre che con la sanzione amministrativa pecuniaria di cui sopra, anche con la sanzione del fermo amministrativo del veicolo per un periodo di tre mesi. In caso di reiterazione, il periodo di fermo amministrativo sale a sei mesi. Il fermo amministrativo sia che abbia natura sanzionatoria ai sensi degli artt. 46 e 46-bis della legge n. 298/1974, sia che abbia natura cautelare ai sensi dell art. 207 c.d.s. viene eseguito mediante affidamento in custodia del veicolo a una delle autorimesse che abbiano raggiunto specifici accordi con la prefettura competente. Nell ambito di tali accordi, le prefetture dovrebbero concordare con queste autorimesse delle tariffe determinate; ma spesso accade che per la custodia del veicolo esse pretendano di cifre esorbitanti, al cui pagamento resta però condizionata la restituzione del mezzo. È in ogni caso consigliabile che il trasgressore prenda autonomi accordi con un autorimessa di fiducia e, con l assenso di quest ultima, chieda alla polizia stradale il trasferimento della custodia del veicolo. Normalmente tale trasferimento viene autorizzato soltanto se la nuova autorimessa si trova in territorio italiano. In alcuni casi è, invece, stata concessa la custodia all estero, anche presso la sede del trasgressore, ma il veicolo è stato comunque restituito senza documenti di circolazione (trattenuti dalla polizia stradale fino allo spirare del fermo amministrativo) e con una semplice autorizzazione a raggiungere il luogo di custodia per il più breve tragitto possibile. È bene ricordare che il fermo amministrativo interessa solo il veicolo (compreso il rimorchio o semirimorchio in caso di complesso veicolare), ma non le merci trasportate, che potranno in ogni momento essere recuperate, previo accordo con il custode del mezzo.

10 Quando venga applicata la più grave sanzione accessoria della confisca, il veicolo viene immediatamente sequestrato ed è soggetto a espropriazione da parte dello Stato mediante provvedimento prefettizio. In tal caso, non è ammesso il pagamento della sanzione in misura ridotta. Durante il sequestro e fino al provvedimento di confisca, il veicolo resta depositato presso una delle autorimesse che abbiano raggiunto specifici accordi con la prefettura competente. Poiché incomberà sul trasgressore l obbligo di pagare il corrispettivo, è anche in questa ipotesi consigliabile prendere autonomi accordi con un autorimessa di fiducia. Ci si dovrà, in ogni caso, preoccupare del recupero delle merci trasportate. c) Limiti di applicabilità delle sanzioni La Corte di Cassazione, con sentenza n del , ha ritenuto che l art. 46 della legge n. 298/1974 si limiti a sanzionare il trasporto effettuato in difetto di rilascio della relativa autorizzazione, non anche il mancato materiale possesso della stessa autorizzazione a bordo del veicolo. Si tratta di una pronuncia finora isolata, ma non si rinvengono precedenti contrari a livello fi giurisprudenza di legittimità. Secondo la Corte di Cassazione, non si può sanzionare allo stesso modo il mancato possesso di un documento autorizzativo e la sua mancata detenzione contingente, perché ciò significherebbe trattare allo stesso modo due situazioni con un grado di lesività assai differente. Lo conferma il fatto che «il legislatore, quando ha voluto punire non solo il mancato rilascio di un qualche documento, ma anche il suo mancato possesso, lo ha sempre fatto in modo inequivoco, applicando alle distinte fattispecie diverse sanzioni, come nel caso paradigmatico della patente di guida». Di conseguenza, l art. 46 della legge n. 298/1974 non potrebbe essere applicato in caso di mancata detenzione dell autorizzazione a bordo del veicolo e, non essendo contemplate dall ordinamento italiano ipotesi sanzionatorie adeguate, questo tipo di infrazioni dovrebbe per conseguenza restare privo di sanzione. La sentenza della Corte di Cassazione riguardava un ipotesi in cui l autotrasportatore straniero non recava a bordo del veicolo copia

11 certificata conforme della licenza comunitaria, di cui aveva però dimostrato il rilascio in data antecedente l infrazione. Deve ritenersi che lo stesso ragionamento possa estendersi anche all ipotesi di mancata detenzione a bordo del veicolo dell autorizzazione CEMT, purché si dimostri il suo rilascio in data antecedente l infrazione e si dia altresì prova del fatto che nessun altro veicolo circolasse contemporaneamente con l autorizzazione a bordo. Più complicato è estendere il ragionamento della Corte di Cassazione all ipotesi di mancata detenzione a bordo del veicolo degli altri documenti eventualmente necessari, quali l attestato di conducente, il contratto di noleggio, il contratto di lavoro del conducente e la documentazione relativa all attività di cabotaggio. Tra questi documenti, soltanto l attestato di conducente è rilasciato da una pubblica autorità e la sua data non può, pertanto, essere contestata. Per gli altri documenti, invece, trattandosi di mere scritture private, è consigliabile effettuare una copia notarile o adottare altri accorgimenti idonei a conferirvi certezza della data, altrimenti potrà essere contestata la loro anteriorità rispetto all infrazione. In ogni caso, le prefetture sono solite contestare che la mancata detenzione di questi documenti a bordo del veicolo non è parificabile alla mancata detenzione dell autorizzazione, ma va invece qualificata come violazione dei limiti stabiliti dall autorizzazione stessa: ipotesi sanzionata autonomamente dallo stesso art. 46 della legge n. 298/1974. In tal caso si potrà replicare che, pur trattandosi di situazione differente rispetto a quella su cui si è pronunciata la Corte di Cassazione, il suo insegnamento va comunque rispettato: se si sanzionassero allo stesso modo situazioni assai eterogenee come il difetto di titolarità dei documenti necessari e la loro mancata detenzione contingente a bordo del veicolo, se ne avrebbe una violazione del principio di eguaglianza e di razionalità normativa di cui all art. 3 della Costituzione. Avv. Paolo Zucconelli Avv. Luca Andretto

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