Per chiarirsi le idee. Qualificazione delle imprese alla luce. del d.p.r
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- Damiano Casagrande
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1 Per chiarirsi le idee. Qualificazione delle imprese alla luce del d.p.r di Giuliana Gresia Con l entrata in vigore del d.p.r , pubblicato in G.U. n. 280 del , il sistema di qualificazione delle imprese, ai fini della partecipazione alle gare d appalto di lavori pubblici, ha subito significative modifiche. Di seguito, si cercherà di delineare, a vantaggio degli operatori economici e delle stazioni appaltanti, le principali innovazioni della disciplina in essere. Punto di partenza è l annullamento degli articoli 109, co. 2 1 (in relazione all Allegato A e alla «Tabella sintetica delle categorie»), 107, co. 2 2, e 85, co. 1, lettera b), numeri 1) e 2) 3 del d.p.r , n. 207, disposto dal d.p.r in parziale accoglimento del ricorso straordinario al Presidente della Repubblica proposto da AGI Associazione Imprese Generali alla luce del parere del Consiglio di Stato n. 3909/2011 del Il venir meno delle previsioni normative in questione ha fatto si che, ai fini della qualificazione degli operatori economici per la partecipazione alle procedure di gara, si applichi la regola generale di cui all art. 109, co. 1, del d.p.r , n. 207 che consente 1 Non possono essere eseguite direttamente dall affidatario in possesso della qualificazione per la sola categoria prevalente, se privo delle relative adeguate qualificazioni, le lavorazioni, indicate nel bando di gara o nell avviso di gara o nella lettera di invito, di importo superiore ai limiti indicati dall'articolo 108, comma 3, relative a: a) categorie di opere generali individuate nell'allegato A; b) categorie di opere specializzate individuate nell'allegato A come categorie a qualificazione obbligatoria. Esse sono comunque subappaltabili ad imprese in possesso delle relative qualificazioni. Resta fermo, ai sensi dell articolo 37, comma 11, del codice, il limite di cui all articolo 170, comma 1, per le categorie di cui all articolo 107, comma 2, di importo singolarmente superiore al quindici per cento; si applica l articolo 92, comma 7. 2 Si considerano strutture, impianti e opere speciali, le opere generali e specializzate, se di importo superiore ad uno dei limiti indicati all'articolo 108, comma 3, di seguito elencate e corrispondenti alle categorie individuate nell'allegato A con l'acronimo OG o OS qui riportato: a) OG 11 - impianti tecnologici; b) OG 12 - opere ed impianti di bonifica e protezione ambientale; c) OS 2-A - superfici decorate di beni immobili del patrimonio culturale e beni culturali mobili di interesse storico, artistico, archeologico, etnoantropologico; d) OS 2-B - beni culturali mobili di interesse archivistico e librario; e) OS 3 - impianti idrico-sanitario, cucine, lavanderie; f) OS 4 - impianti elettromeccanici trasportatori; g) OS 5 - impianti pneumatici e antintrusione; h) OS 8 - opere di impermeabilizzazione; i) OS 11 - apparecchiature strutturali speciali; l) OS 12-A - barriere stradali di sicurezza; m) OS 13 - strutture prefabbricate in cemento armato; n) OS 14 - impianti di smaltimento e recupero di rifiuti; o) OS 18-A - componenti strutturali in acciaio; p) OS 18-B - componenti per facciate continue; q) OS 20-A - rilevamenti topografici; r) OS 20-B - indagini geognostiche; s) OS 21 - opere strutturali speciali; t) OS 22 - impianti di potabilizzazione e depurazione; u) OS 25 - scavi archeologici; v) OS 27 - impianti per la trazione elettrica; z) OS 28 - impianti termici e di condizionamento; aa) OS 29 - armamento ferroviario; bb) OS 30 - impianti interni elettrici, telefonici, radiotelefonici e televisivi; cc) OS 34 - sistemi antirumore per infrastrutture di mobilità. 3 b) l'impresa affidataria può utilizzare: 1) i lavori della categoria prevalente, subappaltati nel limite massimo del trenta per cento di cui all articolo 170, comma 1, per l intero importo; 2) i lavori di ciascuna delle categorie scorporabili previste nel bando o nell avviso di gara o nella lettera di invito, appartenenti alle categorie di cui all'allegato A, per le quali non è prescritta la qualificazione obbligatoria, per l intero importo in ciascuna delle categorie scorporabili se le lavorazioni sono subappaltate entro il limite del trenta per cento riferito a ciascuna categoria; l importo dei lavori di ciascuna categoria scorporabile subappaltata oltre il predetto limite, è decurtato della quota eccedente il trenta per cento e può essere, così decurtato, utilizzato, in alternativa, per la qualificazione nella categoria prevalente ovvero ripartito tra la categoria prevalente e la categoria scorporabile, per una percentuale riferita a tale categoria scorporabile non superiore al dieci per cento; 3) i lavori di ciascuna delle categorie scorporabili previste nel bando o nell avviso di gara o nella lettera di invito, appartenenti alle categorie di cui all'allegato A, per le quali è prescritta la qualificazione obbligatoria, per l intero importo in ciascuna delle categorie scorporabili se le lavorazioni sono subappaltate entro il limite del quaranta per cento riferito a ciascuna categoria; l importo dei lavori di ciascuna categoria scorporabile subappaltata oltre il predetto limite, è decurtato della quota eccedente il quaranta per cento e può essere, così decurtato, utilizzato, in alternativa, per la qualificazione nella categoria prevalente ovvero ripartito tra la categoria prevalente e la categoria scorporabile, per una percentuale riferita a tale categoria scorporabile non superiore al dieci per cento.
2 all affidatario dei lavori in possesso della qualificazione nella categoria prevalente di eseguire direttamente tutte le lavorazioni di cui si compone l opera, anche se privo delle relative qualificazioni. In alternativa, l affidatario può sempre affidare in subappalto a imprese opportunamente qualificate le lavorazioni specializzate (acronimo OS). Di fatto, sono decadute le ulteriori restrizioni per la partecipazione alle gare imposte dall art. 109, co. 2 del citato d.p.r , n. 207, secondo le quali l affidatario dei lavori doveva possedere anche la qualificazione per le lavorazioni scorporabili, di importo superiore al dieci per cento dell importo complessivo dell opera o di importo superiore a ,00, ricomprese in una qualsiasi categoria generale o in una categoria specializzata a qualificazione obbligatoria, consentendo, pertanto, una maggiore possibilità di accesso alle procedure di appalto per gli operatori economici. In definitiva, si può affermare che, in virtù dell annullamento dell art. 109, co. 2 del d.p.r , n. 207, un impresa in possesso di adeguata attestazione SOA nella categoria prevalente per l importo totale dei lavori può partecipare alla gara d appalto ed eseguire tutte le lavorazioni, comprese quelle specialistiche appartenenti alle categorie scorporabili, senza alcun obbligo nel caso non possedesse attestazione SOA nelle categorie specialistiche scorporabili di formare un ATI o di ricorrere all avvalimento o al subappalto. Un ulteriore innovazione introdotta dalle nuove disposizioni normative discende dall annullamento dell art. 107, co. 2 del d.p.r , n. 207 che ha determinato la scomparsa delle cosiddette opere speciali o superspecialistiche (acronimo SIOS) e dei connessi obblighi di qualificazione. L eliminazione delle categorie speciali implica in automatico la decadenza del limite del 30% imposto dalla norma (art. 109, co. 2 d.p.r , n. 207, art. 37, co. 11 d.lgs , n. 163) per la subappaltabilità delle lavorazioni superspecialistiche di importo superiore al 15% dell importo dell opera, che poneva in capo all operatore economico un onere maggiore in termini di qualificazione (l affidatario doveva possedere la qualificazione per le opere speciali per il rimanente 70%) o di ricorso alla costituzione di un ATI di tipo verticale con un impresa qualificata per la realizzazione di un opera speciale. L innovazione normativa se da un lato riduce gli oneri di qualificazione delle imprese generali dall altro rischia di penalizzare le imprese specializzate. Appare, pertanto, opportuno anche alla luce di quanto evidenziato dal Consiglio di Stato nel parere n. 3909/2011 del , circa la necessità di imporre il ricorso a qualificazioni specialistiche in presenza di interventi che, per la loro rilevante complessità tecnica o per il loro notevole contenuto tecnologico, richiedono competenze particolari, una attenta ridefinizione delle categorie superspecialistiche che consenta all impresa munita della qualificazione nella categoria generale (OG) di poter svolgere direttamente una serie di
3 lavorazioni complementari e normalmente necessarie per portare a compimento l intervento che costituisce l oggetto principale della sua qualificazione. Per ciò che riguarda, invece, l annullamento dell art. 85, co. 1, lettera b), numeri 2) e 3) del d.p.r , n. 207, questo ha implicazioni in termini di qualificazione delle imprese ai fini del conseguimento dell attestazione SOA. Viene, infatti, meno la possibilità introdotta dal legislatore di utilizzare i lavori subappaltati anche ai fini della qualificazione nella categoria scorporabile mentre resta valida la possibilità per l impresa aggiudicataria di utilizzare interamente, ai fini della sua qualificazione, i lavori della categoria prevalente subappaltati nel limite massimo del 30%. Per colmare il vuoto normativo determinato dall annullamento delle disposizioni di cui agli artt. 107, co. 2, e 109, co. 2 del d.p.r , n. 207, per ciò che concerne le lavorazioni specialistiche e speciali, il d.l , n. 151 (pubblicato in G.U , n. 304) all art. 3, co. 9 ha disposto l adozione, entro 6 mesi dall entrata in vigore dello stesso, di disposizioni regolamentari sostitutive di quelle annullate dal d.p.r e delle conseguenti modifiche all Allegato A. E stato, altresì, previsto un regime transitorio nelle more dell adozione delle nuove disposizioni regolamentari durante il quale continuavano ad applicarsi le norme previgenti, entro il termine massimo del Tuttavia, a causa della mancata conversione entro i termini previsti, il d.l , n. 151 è ormai decaduto e, pertanto, il regime transitorio non ha più ragion d essere. In compenso, con il recente d.l , n. 47 recante Misure urgenti per l emergenza abitativa, per il mercato delle costruzioni e per Expo 2015 (pubblicato in G.U , n. 73) il legislatore è nuovamente intervenuto per disporre la sostituzione delle prescrizioni normative annullate dal d.p.r E stato, infatti, stabilito un nuovo termine di 9 mesi dalla data di entrata in vigore del d.l. medesimo per l emanazione delle disposizioni regolamentari sostitutive di quelle di cui agli artt. 107, co. 2, e 109, co. 2, del d.p.r , n Nelle more di tale emanazione è demandato, invece, al Ministro delle infrastrutture e dei trasporti il compito di adottare, entro 30 giorni dall entrata in vigore del d.l , n. 47, un decreto che identifichi tra le categorie di lavorazioni riportate nell Allegato A del Regolamento di esecuzione e attuazione del Codice degli appalti quelle la cui esecuzione deve necessariamente essere affidata a imprese in possesso di specifica qualificazione e tra queste quelle soggette al limite di subappaltabilità di cui all art. 37, co. 11, del d.lgs , n. 163 Il criterio di definizione delle nuove categorie a qualificazione obbligatoria è quello dell assoluta specificità, strettamente connessa alla rilevante complessità tecnica o al notevole contenuto tecnologico, richiamato anche dal Consiglio di Stato nel parere n. 3909/2011.
4 Tutto ciò continua ad alimentare una situazione di incertezza già determinata dal rapido susseguirsi dell entrata in vigore del d.p.r e della sospensione dello stesso ad opera del d.l , n. 151; incertezza che coinvolge non solo gli operatori economici ma anche le stazioni appaltanti che, in sede di redazione dei bandi di gara in via di pubblicazione, devono prestare particolare attenzione ai requisiti di qualificazione da richiedere alle imprese. A tal fine, si riporta una rappresentazione schematica delle implicazioni, in termini di qualificazione delle imprese, derivanti dal susseguirsi delle norme sopra-richiamate. Periodo Norme Requisiti di qualificazione applicabili Fino al Artt. 107, co. 2 e 109, co. 2. L affidatario dei lavori deve possedere anche la qualificazione per le lavorazioni scorporabili relative a categorie generali, a categorie specializzate a qualificazione obbligatoria e a categorie speciali. Dal al Art. 109, co. 1. L affidatario deve essere qualificato nella sola categoria prevalente anche laddove vi siano opere scorporabili riconducibili a categorie a qualificazione obbligatoria o a categorie speciali. Dal al Artt. 107, co. 2 e 109, co. 2. L affidatario dei lavori deve possedere anche la qualificazione per le lavorazioni scorporabili relative a categorie generali, a categorie specializzate a qualificazione obbligatoria e a categorie speciali. Dal Art. 109, co. 1. L affidatario deve essere qualificato nella sola categoria prevalente anche laddove vi siano opere scorporabili riconducibili a categorie a qualificazione obbligatoria o a categorie speciali. Come facilmente rilevabile dallo schema precedente, ad oggi, atteso che le norme annullate non sono state sostituite, la qualificazione dei partecipanti alle procedure di gara deve essere valutata con riferimento all art. 109, co. 1 del d.p.r , n. 207, che consente all affidatario qualificato nella sola categoria prevalente di eseguire tutte le lavorazioni anche laddove vi siano opere scorporabili riconducibili a categorie a qualificazione obbligatoria o a categorie speciali. Ciò almeno fino all adozione del decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti che individuerà le nuove categorie a qualificazione obbligatorie e quelle soggette al limite di subappaltabilità del 30%.
5 Attesa la necessità di garantire una maggiore stabilità per le imprese operanti nel mercato dei lavori pubblici nell attuale periodo di difficoltà economica, si auspica che gli interventi normativi disposti con il recente d.l , n. 47 trovino rapida attuazione e che si provveda ad una ri-definizione delle categorie superspecialistiche che non penalizzi né le imprese generali né le imprese specializzate.
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