IL PRINCIPIO DI SUSSIDIARIETÀ L Italia verso un nuovo ordinamento repubblicano?

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1 IL PRINCIPIO DI SUSSIDIARIETÀ L Italia verso un nuovo ordinamento repubblicano? di LUCIO MURAGLIE & MICHELANGELO PRENNA Questo testo è il frutto di una rielaborazione personale degli argomenti toccati da Angelo Mattioni, Docente di Diritto Costituzionale all Università Cattolica di Milano, in occasione della conferenza tenuta in Collegio Ludovicianum il 6 marzo Nell ultimo decennio il legislatore ha ridisegnato l assetto istituzionale delle autonomie e conseguentemente il rapporto tra esse e le Autorità centrali. Le diverse leggi approvate, in particolar modo la n. 59/1997 e il decreto legislativo n. 112/1998, insieme alla riforma del titolo V della Costituzione, hanno aperto la stagione del federalismo amministrativo, introducendo prima, costituzionalizzando poi, il principio di sussidiarietà. Si è, quindi, sviluppata una politica non solo di maggior attenzione, ma soprattutto di maggiori attribuzioni di responsabilità alle regioni e agli enti locali. È un processo di importanza tale da indurre addetti ai lavori e non a porsi un interrogativo in merito al futuro delle nostre istituzioni: l Italia viaggia verso un nuovo ordinamento repubblicano? Nel tentativo di fornire spunti per una risposta a tale quesito è necessario avviare una riflessione sul quadro istituzionale, così come si presenta dopo la riforma del titolo V con Legge Cost. n. 3/2001. Il nostro ordinamento è informato da tre principi di orientamento politico-costituzionale: 1. principio del pluralismo istituzionale 2. principio del pluralismo sociale 3. principio dello stato sociale Alla luce di questi si può valutare la portata innovativa della recente revisione. 1. La Carta del 1948, tra i suoi principi fondamentali, celebra nell art. 5 il principio autonomista: «La Repubblica, una e indivisibile, 74

2 riconosce e promuove le autonomie locali; attua nei servizi che dipendono dallo Stato il più ampio decentramento amministrativo; adegua i principi ed i metodi della sua legislazione alle esigenze dell autonomia e del decentramento». Il potere, non potendo essere monopolizzato dallo Stato-persona, è distribuito tra una pluralità di enti territoriali. Ciò è imposto dalla lettera della norma. La revisione apporta un contributo importante nei confronti del pluralismo istituzionale, facendo sì che esso sia potenziato e connotato. In quest ottica, la riscrittura dell art. 114 Cost. assume un significato istituzionale enorme. La Repubblica risulta costituita da diverse entità territoriali: «dai Comuni, dalle Province, dalle Città Metropolitane, dalle Regioni e dallo Stato», ordinate secondo un indice ascendente, dal basso verso l alto. Tali livelli di governo, pur diversi, hanno pari rilevanza costituzionale, senza che si profili alcuna ombra di subordinazione. Formulato in questo modo, l art. 114 Cost. rende possibile l applicazione del principio di sussidiarietà, perché parificare le diverse entità territoriali è strettamente funzionale all attribuzione delle funzioni naturali a ciascun livello di governo. Il legislatore ha posto a capo del titolo V la disposizione in esame, creandola obbligato criterio interpretativo dell intero sistema: nel caso in cui sorgessero dubbi in riferimento all organizzazione delle autonomie, la norma fornisce una sicura interpretazione. Affrontando il tema delle attribuzioni di funzioni, non si può prescindere dal contenuto estremamente significativo dell art. 118 Cost., che prevede, infatti, il principio di sussidiarietà come criterio di politica legislativa di distribuzione delle competenze fra i livelli di governo. Esso, pur presente nella legislazione ordinaria, assurge ora a principio di rango costituzionale. Il pluralismo istituzionale è legato, anche nel suo livello più alto, alla sovranazionalità, e, in particolar modo, alla dimensione istituzionale della Unione Europea. La revisione costituzionale si occupa espressamente del rapporto tra le Regioni e le Comunità Europee, colmando un notevole ritardo del nostro Paese rispetto agli altri Stati. Le relazioni tra ordinamento sovranazionale e ordinamento repubblicano presentano due profili: l attuazione degli atti comunitari e la compartecipazione delle Regioni nelle procedure di formazione degli atti comunitari. 75

3 In riferimento al primo, il testo vigente prevede, costituzionalizzando un principio già presente nella legislazione ordinaria, che le Regioni debbano attuare gli atti comunitari laddove abbiano competenza sulle materie. Sul tema della compartecipazione alle procedure, l art. 117 co. 5 Cost. recita chiaramente: «Le Regioni [ ] nelle materie di loro competenza, partecipano alle decisioni dirette alla formazione degli atti normativi comunitari». 2. Il pluralismo sociale fa riferimento, come quello istituzionale, ad alcune norme presenti nella Carta. Fra queste è d obbligo citare l art. 2 Cost.: «La Repubblica riconosce e garantisce i diritti inviolabili dell uomo, sia come singolo sia nelle formazioni sociali ove si svolge la sua personalità, e richiede l adempimento dei doveri inderogabili di solidarietà politica, economica e sociale». Tali principi hanno anche un riflesso etico-culturale perché valorizzano il pluralismo delle formazioni sociali, codificato nella Costituzione a opera di quella concezione personalista-comunitaria di cui i Cattolici democratici erano portatori. Come si pone, però, la revisione del titolo V verso questo principio? L art. 118 co. 4 Cost. coinvolge lo Stato accanto alle autonomie nell azione di favorire le iniziative dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale. Tutto ciò deve avvenire «sulla base del principio di sussidiarietà». In questo modo si esclude categoricamente un accezione impropria della sussidiarietà, diretta, secondo alcuni, a creare uno schema neoliberista di esaltazione dell ambito privato a scapito di quello pubblico. L art. 118 Cost., invece, precisa la finalizzazione della sussidiarietà orizzontale, tra le formazioni sociali, come criterio di organizzazione delle funzioni pubbliche e private, una volta che esse siano state allocate al livello più opportuno in base al co Lo stato sociale, o dei servizi alla persona, trae anch esso linfa vitale da un principio fondamentale, quale l art. 3 co. 2 Cost.: «È compito della Repubblica rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale che, limitando di fatto la libertà e l uguaglianza dei cittadini, impediscono 76

4 il pieno sviluppo della persona umana e l effettiva partecipazione di tutti i lavoratori all organizzazione politica, economica e sociale del Paese». Tra le diverse tematiche del welfare state, ci soffermeremo sulla sanità e sull assistenza per un loro particolare rilievo etico-politico. Cosa accade di esse dopo la revisione? Le Regioni, in materia sanitaria, hanno competenza legislativa concorrente nell ambito di principi fondamentali fissati da legge dello Stato. Nulla, quindi, è cambiato. L altro settore, quello dell assistenza, è interessato da una novità di non poco conto. Il testo costituzionale prevede all art. 117 co. 4 (c.d. clausola residuale) che l ente regionale sia titolare di potestà legislativa esclusiva. Si comprende agevolmente quale rischio costituirebbe il costituirsi nel Paese di differenti sistemi di tutela a seconda delle diverse norme regionali. La realizzazione dei diritti sociali deve essere egalitaria dinanzi all ordinamento! Ecco perché il legislatore costituzionale, pur accentuando l autonomia regionale, si preoccupa della presenza di un momento di unità tramite la previsione ex art. 117 co. 3 lettera m della competenza esclusiva dello Stato riguardo alla «determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale». Qualora vi sia una mancata osservanza di tali livelli essenziali, lo Stato può, secondo quanto disposto dall art. 120 co. 2 Cost, sostituirsi a organi delle Regioni o degli enti locali, avviando procedure sanzionatorie. Lo Stato, pertanto, è il portatore di quell unità che la Regione potrebbe (eventualmente) violare. Anche in questa fattispecie il principio di sussidiarietà svolge il suo ruolo di garante dell autonomia, ma soprattutto dell unità, proprio perché è rivolto a realizzare l allocazione ottimale delle funzioni nell interesse generale. L Italia si dirige verso un nuovo ordinamento repubblicano? All inizio della nostra riflessione ci eravamo posti questa domanda, a cui si può, con molta probabilità, rispondere positivamente. Il nostro ordinamento presenta, in seguito alla revisione costituzionale del titolo V, una scala di livelli istituzionali rigorosamente collegati e dotati costituzionalmente di funzioni naturali che non si possono turbare. La legislazione ordinaria è ormai tenuta a far riferimento al principio di sussidiarietà quale parametro di legittimità e conformità alla Carta. 77

5 Si attende ora che sia data attuazione alle norme costituzionali introdotte attraverso ulteriori interventi legislativi, senza fughe in avanti verso riforme possibili o addirittura improbabili. Ma a ciò va aggiunto un ultima considerazione, che non può essere omessa se si ha cara la dottrina sociale della Chiesa. Nelle future applicazioni della sussidiarietà, istituzionale e sociale, si auspica non sia tralasciato il fine ultimo di essa: l organizzazione della dimensione politica, sociale ed economica al servizio della persona per il raggiungimento del bene comune. 78