Le due Camere sono poste su un piano di assoluta parità con identici poteri e funzioni CC

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1 Capitolo 3 Il Parlamento È l organo permanente che caratterizza la nostra forma di governo (Repubblica parlamentare). Rappresenta il popolo sovrano e svolge la funzione legislativa, di revisione costituzionale, di controllo (attraverso la fiducia) del Governo, nonché gli altri compiti ad esso assegnati dalla Costituzione. 1 Caratteri Costituzionalità: il Parlamento è il cuore dell organizzazione costituzionale dello Stato Complessità: è costituito da due Assemblee (Camera dei deputati e Senato della Repubblica ciascuna dotata di piena autonomia e indipendenza) poste su un piano di piena parità giuridica (cd. Bicameralismo Perfetto) Collegialità: le Camere ed i loro organi interni sono formate da una pluralità di membri che non agiscono individualmente, ma collegialmente Rappresentatività: rappresenta la volontà politica del popolo, inteso come corpo elettorale, la cui elezione si rinnova ogni 5 anni (1) 2 Struttura Bicameralismo perfetto o simmetrico Le due Camere sono poste su un piano di assoluta parità con identici poteri e funzioni Ciascuna Assemblea partecipa assieme all altra alla funzione legislativa nazionale, mentre a quella «ispettiva» (interrogazioni, interpellanze etc.) spetta singolarmente a ognuna di esse Non esiste alcuna distinzione di competenza tra le due Assemblee Entrambe sono elette (con sistemi diversi) dal corpo elettorale (1) Differenze fra le Camere Osservazioni Elettorato attivo (18 anni alla Camera, 25 anni al Senato) Elettorato passivo (25 anni alla Camera, 40 anni al Senato) Numero dei componenti (630 alla Camera, 315 al Senato) Membri non elettivi (nessuno alla Camera. Mentre sono previsti alcuni senatori a vita al Senato che sono di diritto gli ex Presidenti della Repubblica nonché 5 Senatori scelti discrezionalmente dal Presidente della Repubblica per particolari meriti nel campo politico, economico e sociale) Si discute da tempo sulla inutilità di due Camere con gli stessi poteri, soprattutto per snellire la procedura di formazione delle leggi. Per questo con il disegno di legge costituzionale S 1429 (presentato in Senato l 8 aprile 2014 e adottato dalla Commissione Affari costituzionali il 6 maggio 2014) è iniziato un procededimento di revisione della Carta costituzionale che prevede un bicameralismo non paritario nel quale fermo restando i poteri della Camere dei Deputati, il Senato sarebbe sostituito da una Camera delle Regioni. (1) Con la riforma in atto il bicameralismo perfetto verrà meno e alcune norme saranno applicabili solo alla Camera dei deputati. Capitolo 3 - Il Parlamento 71

2 3 Funzionamento delle Camere Prerogative delle Camere Autonomia regolamentare: ciascuna Camera ha il potere di adottare il proprio regolamento a maggioranza assoluta dei suoi componenti Autonomia finanziaria: ciascuna Camera delibera il proprio bilancio ed il proprio conto consuntivo gestito direttamente da ciascuna assemblea senza obbligo di rendiconto delle spese alla Corte dei conti Autonomia amministrativa: ciascuna Camera provvede direttamente all organizzazione dei propri uffici e all assunzione dei propri dipendenti, stipulando in proprio contratti di lavoro con l assistenza dell Avvocatura dello Stato Autodichía: ogni Camera giudica direttamente sullo status giuridico dei suoi dipendenti in tutti gli eventuali gradi di giudizio Inviolabilità della sede: in base ad una norma consuetudinaria è vietato alla forza pubblica accedere negli edifici delle Camere per compiere atti del proprio ufficio; per le questioni di ordine pubblico, infatti, è prevista una «polizia» interna a ciascuna assemblea (questori, commessi, giudice di servizio) alle esclusive dipendenze del Presidente di ciascuna assemblea Tutela penale: nel nostro ordinamento considerati come reati il tentativo di impedire alle Camere l esercizio delle loro funzioni (art. 289 c.p.) e il vilipendio delle Camere (art. 290 c.p.) Periodi di lavoro Legislatura: periodo di durata effettiva del mandato parlamentare Sessione: periodo continuativo di lavoro delle Camere Sedute sono pubbliche, anche se ciascuna Camera, nonché il Parlamento in seduta comune, possono decidere di riunirsi in seduta segreta (art. 64) gli atti parlamentari sono pubblici e sono pubblicati sia in versione integrale che a forma di resoconto Convocazione delle Camere Iniziale: le Camere neo-elette si devono riunire entro 20 giorni dalle elezioni, nel giorno fissato dal Presidente della Repubblica nello stesso decreto di convocazione dei comizi elettorali (artt. 61 e 87 3 ) Su mozione di aggiornamento: è decisa dalle stesse Camere, con atti detti «mozioni di aggiornamento dei lavori», con cui si sospendono temporaneamente i lavori parlamentari Di diritto: le Camere si riuniscono di diritto il primo giorno non festivo di febbraio e di ottobre (art. 62) C C Straordinaria: ciascuna Camera può essere convocata in via straordinaria per iniziativa del suo Presidente, del Presidente della Repubblica o di un terzo dei suoi componenti (art. 62). Quando si riunisce in via straordinaria una Camera, deve essere convocata di diritto anche l altra (art. 62 comma 3), norma che per la citata riforma verrà a cadere, stante la differenza di funzioni del Senato 72 Parte Seconda - L ordinamento della Repubblica

3 Presupposti per la validità delle deliberazioni Presenza della maggioranza dei membri di ciascuna Camera (quorum strutturale) che è sempre presunto, ma che dietro domanda di 12 senatori o 20 deputati può essere verificato per continuare validamente la seduta in corso Approvazione da parte della maggioranza semplice dei presenti (quorum funzionale) salvo che la Costituzione prescriva una maggioranza speciale (es.: maggioranza assoluta o qualificata) Si noti che le regole in materia di quorum differiscono in base ai regolamenti delle due assemblee Modalità di svolgimento delle votazioni (possono essere palesi o segrete che sono obbligatorie quando si vota sulle persone) Appello nominale: si effettua con la chiamata dei singoli parlamentari, che rispondono «si», «no», «mi astengo» Alzata di mano: i parlamentari mostrano il loro assenso alzando la mano in segno di approvazione della proposta. Ne è una variante la votazione per alzata e seduta dei parlamentari, ciascuno nel proprio posto Divisione nell aula: consiste nel posizionamento dei parlamentari favorevoli in una parte dell aula e dei parlamentari contrari nella parte opposta: è una procedura oggi scarsamente usata A scrutinio segreto: si effettua mediante due urne (bianca e nera) e due palline (bianca e nera). Il parlamentare che esprime voto favorevole introduce le palline nelle urne di corrispondente colore; se invece scambia il colore, esprime voto contrario. Chi si astiene consegna entrambe le palline avute per la votazione al Presidente dell assemblea Con voto elettronico: viene espresso mediante pressione di uno dei tre pulsanti posti davanti a ciascun seggio e azionabili solo dopo l inserimento della tessera del parlamentare; onde porre fine al fenomeno dei cd. pianisti (i deputati che votano in luogo dei loro colleghi assenti), dal 9 marzo 2009 è stato attivato un sistema di voto elettronico basato sul riconoscimento delle impronte digitali 4 Le Camere riunite in seduta comune Ipotesi previste dalla Costituzione Elezione del Presidente della Repubblica (art. 83) Giuramento del Presidente della Repubblica (art. 91) Messa in stato d accusa del Presidente della Repubblica (art. 90) Elezione di un terzo dei membri del Consiglio superiore della magistratura (art. 104) Elezione di un terzo dei giudici costituzionali (art. 135). Con la riforma in atto probabilmente tali giudici verranno eletti tre dalla Camera e due dal Senato delle Autonomie C C Compilazione elenco di cittadini tra cui sorteggiare i giudici aggregati nei giudizi di accusa della Corte costituzionale contro il Presidente della Repubblica (art. 135) Capitolo 3 - Il Parlamento 73

4 5 Organi interni delle Camere 5.1 Organi operativi Sono organi collegiali permanenti che rispecchiano le proporzioni tra i partiti politici e che rappresentano dei collegi operativi ristretti per una più agile ed efficace operatività di ciascuna camera. Commissioni parlamentari: svolgono una parte importante del procedimento legislativo (ordinario) o sono chiamate all attività di inchiesta (straordinario) se svolgono funzioni ispettive per materie di pubblico interesse. Nello svolgimento delle indagini hanno gli stessi poteri dell autorità giudiziaria (82 2 ) speciali (o straordinarie), se costituite occasionalmente (es.: inchieste) permanenti, se istituite per operare in via continuativa miste o bicamerali: se formate in egual numero da deputati e senatori per determinate questioni per le quali il Parlamento deve dare risposte univoche Giunte parlamentari sono previste in ciascuna Camera e svolgono funzioni consultive ed extralegislative (es.: in materia di regolamenti, verifica dei requisiti elettorali dei membri, immunità parlamentari etc.) Gruppi parlamentari organi obbligatori (composti da almeno 10 senatori o 20 deputati) costituiti presso ciascun ramo del Parlamento e composti dai senatori o deputati appartenenti allo stesso partito. Se il parlamentare non si iscrive a nessun gruppo entra automaticamente a far parte del «gruppo misto» (art. 72, co. 6 e 22). Particolare rilievo assume la Conferenza dei Capi gruppo che stabilisce il calendario dei lavori, l ordine del giorno etc. Rappresentano la proiezione dei partiti politici in seno al Parlamento 5.2 Organi strumentali Assicurano l organizzazione ed il funzionamento interno delle Camere e sono: Ufficio di presidenza della Camera e Consiglio di Presidenza del Senato Composti, in base ai regolamenti parlamentari, da 4 vicepresidenti, 8 segretari (16 alla Camera) e 3 questori eletti fra i membri di ciascuna Camera Giunte permanenti per il regolamento (Camera e Senato) Giunte per le autorizzazioni (Camera) Giunte per le elezioni (Camera e Senato) Composte, rispettivamente, da 10 deputati e 10 senatori, con funzioni di esame e proposta in materia di modificazioni o integrazioni ai regolamenti parlamentari Istruisce le autorizzazioni a procedere nei confronti del Presidente del Consiglio e dei ministri nelle ipotesi di «reati ministariali» C C Composte da 30 deputati e 23 senatori, con la funzione di verificare la regolarità delle operazioni elettorali e la sussistenza dei requisiti di eleggibilità dei propri membri 74 Parte Seconda - L ordinamento della Repubblica

5 6 Scioglimento, prorogatio e proroga delle Camere (2) È disposto dal Presidente della Repubblica (art. 88) Le Camere possono essere sciolte singolarmente o congiuntamente. Si noti comunque che le Camere non possono mai essere sciolte durante il cd. semestre bianco che è il periodo di tempo che coincide con gli ultimi 6 mesi di mandato del P.d.R. (art. 85, co. 3) per evitare che il Presidente della Repubblica, ricorrendo a tale artificio, possa far venir meno il collegio che dovrà eleggere il nuovo presidente in seduta comune Ipotesi di scioglimento (non codificate) Quando le Assemblee non si dimostrino più rappresentative delle forze politiche esistenti nel paese Quando sia impossibile formare una maggioranza stabile anche in un solo ramo del Parlamento Quando si determini un insanabile contrasto politico tra le due Camere Prorogatio e proroga (61 e 60) La prorogatio (art. 61) consiste in una proroga legale dei poteri di ciascuna Camera prima che venga sciolta e nominata una nuova per evitare vuoti di potere e interruzioni nello svolgimento del potere legislativo; opera di diritto e consente alle assemblee in stato di prorogatio solo lo svolgimento degli atti di ordinaria amministrazione fino all elezione delle nuove Camere La proroga è un atto straordinario del Parlamento che può aversi solo con legge e solo in caso di guerra (art. 60), con cui le Camere decidono di rinviare temporaneamente le elezioni e di prorogare i propri poteri Differenze La prorogatio opera ipso iure e comporta la proroga dei poteri delle Camere per il solo periodo relativo alla durata delle elezioni. L istituto mira, cioè, ad evitare che si creino pericolosi vuoti di potere o interruzioni nello svolgimento dell attività legislativa, facendo venir meno l organo ad essa deputato, senza che lo stesso sia stato preventivamente sostituito (61). La proroga, invece, è un atto volontario del Parlamento, disposto con legge. Essa costituisce una vera e propria proroga del mandato, per far fronte ad una circostanza eccezionale, cioè la guerra. La proroga è vietata al di fuori di quest unico caso esplicitamente previsto dalla Costituzione, per evitare che le Camere, una volta elette, prolunghino il proprio mandato, imponendo indeterminatamente la loro presenza allo Stato ed ai cittadini, di cui risulterebbero non più rappresentative. 7 Il conferimento dell ufficio di parlamentare Lo status di parlamentare si acquista con la proclamazione degli eletti e conferisce immediatamente al singolo parlamentare l insindacabilità, le immunità e le guarentigie previste dalla Costituzione (68). Condizioni per la validità del conferimento Regolarità del procedimento elettivo il relativo controllo spetta esclusivamente alle Camere attraverso l istituto della verifica dei poteri (vedi Giunta) (2) Con la riforma in atto molte delle norme oggi riferite alle due assemblee (bicameralismo perfetto) dovranno essere applicate solo alla Camera dei deputati. Capitolo 3 - Il Parlamento 75

6 Assenza di cause di incapacità tali cause escludono la titolarità del diritto di voto (es. la minore età) a chi non può votare non può neanche candidarsi per farsi eleggere Condizioni per la validità del conferimento Assenza di cause di ineleggibilità Assenza di cause di incompatibilità sono impedimenti giuridici, preesistenti all elezione, a divenire soggetto passivo del rapporto elettorale, cioè ad essere eletti consistono nel divieto di titolarità di altre funzioni, per impedire il cumulo di una carica elettiva con altre cariche Ipotesi di ineleggibilità assoluta Mancato compimento dell età prevista: 25 anni per la Camera e 40 anni per il Senato Copertura dell ufficio di giudice costituzionale (art. 7, L , n. 87) Titolarità di particolari cariche pubbliche o uffici amministrativi, in Italia o in Stati esteri, nei casi tassativi previsti dalla legge.tale ineleggibilità viene meno se le funzioni esercitate siano cessate 180 giorni prima della data di scadenza della legislatura, ovvero entro i sette giorni successivi alla data del decreto di scioglimento anticipato Titolarità di cariche diplomatiche e consolari e di un rapporto di impiego con Stati esteri, per il timore di influenze straniere nello svolgimento delle elezioni. Per essere eleggibili, in questi casi, occorre l autorizzazione del Governo italiano Titolarità di cariche in imprese aventi rapporti contrattuali di forniture, appalti etc. con lo Stato o enti pubblici Ipotesi di ineleggibilità relativa Rivestire la carica di ufficiali superiori delle forze armate; costoro non possono essere eletti (e quindi non possono presentarsi in lista) nelle circoscrizioni dei loro comandi territoriali I magistrati non possono presentarsi nei collegi elettorali dove esercitano le loro funzioni, ma possono farlo in altri collegi, purché richiedano di essere collocati in aspettativa. Anche se non vengono eletti, non possono nel futuro esercitare le loro funzioni nei collegi dove si sono candidati Conseguenze dell esistenza di cause di ineleggibilità Invalidità dell elezione se la causa si è verificata prima della stessa Decadenza dall ufficio di parlamentare se la causa si è verificata successivamente Ipotesi di incompatibilità C C con uffici di carattere costituzionale al fine di rispettare l indipendenza dei poteri ed evitare reciproche interferenze. L ufficio di deputato è incompatibile con quello di senatore e viceversa (art. 65); la carica di parlamentare è incompatibile anche con quella di Presidente della Repubblica (art. 84, co. 2), di membro del Consiglio Superiore della Magistratura (art. 104, co. 7), di giudice della Corte costituzionale (art. 135), di Consigliere regionale o membro della Giunta regionale (art. 122) e di componente del C.N.E.L. 76 Parte Seconda - L ordinamento della Repubblica

7 Ipotesi di incompatibilità con uffici di nomina governativa in enti pubblici o privati al fine di garantire l indipendenza dei membri del potere legislativo dall Esecutivo con cariche in enti dipendenti o sovvenzionati dallo Stato con determinate cariche in istituti bancari o società finanziarie con l assunzione del patrocinio professionale o di forme di assistenza o consulenza ad imprese di carattere economico o finanziario in vertenze o rapporti di affari con lo Stato con l ufficio di componente di assemblee legislative o di organi esecutivi, nazionali o regionali, in Stati esteri (art. 1bis L. 60/53 aggiunto dalla L. 459/2001) con la carica di membro del Parlamento europeo (art. 5bis L. 18/79 aggiunto dalla L. 78/2004) della carica parlamentare con qualsiasi altra carica pubblica elettiva di natura monocratica relativa ad organi di governo di enti pubblici territoriali aventi alla data di indizione delle elezioni o della nomina popolazione superiore a abitanti (D.L. 138/2011 conv. con modif. in L. 148/2011) 8 Lo status di parlamentare (3) Principi alla base del rapporto tra parlamentari e corpo elettorale Principio della rappresentanza nazionale: i parlamentari rappresentano il popolo a livello nazionale e non la sola collettività locale che li ha eletti Divieto di mandato imperativo: il parlamentare per lo svolgimento della sua attività non può accettare nessuna forma di direttiva o istruzione per lo svolgimento delle sue funzioni o per l esercizio del voto (art. 67), ma è chiamato ad esprimersi e votare liberamente (principio attenuato dalla cd. «disciplina di partito» che ne vincola fortemente l indipendenza) Prerogative dei parlamentari Immunità penale (art. 68, co. 2): senza autorizzazione della Camera cui si appartiene, nessun parlamentare può essere sottoposto a indagini, perquisizione personale o domiciliare, arrestato o privato della libertà personale, salvo che in esecuzione di una sentenza irrevocabile di condanna o di arresto in flagranza Insindacabilità (art. 68, co. 1): i parlamentari non possono essere chiamati a rispondere delle opinioni espresse e dei voti dati nell esercizio delle loro funzioni (art. 3, L. 140/2003) Indennità (art. 69): i membri del Parlamento ricevono un indennità stabilita dalla legge Caratteristiche e finalità delle prerogative parlamentari Irrinunciabili Non costituiscono privilegi personali, in quanto sono relative alla carica ricoperta Perseguono il fine di tutelare l indipendenza del mandato parlamentare (3) Vedi nota (1). Capitolo 3 - Il Parlamento 77

8 9 Cessazione dall ufficio di parlamentare Cause Fine della legislatura o scioglimento anticipato delle Camere Dimissioni volontarie Decadenza Annullamento dell elezione Morte hanno efficacia solo dal momento in cui siano accettate dalla Camera di appartenenza verificarsi di una causa di incompatibilità (che comporta decadenza automatica) venir meno di uno dei requisiti di eleggibilità superamento da parte del candidato del limite massimo di spesa consentito per un ammontare pari o superiore al doppio per accertate irregolarità elettorali da parte della Giunta delle elezioni In sintesi Il centro nevralgico del sistema istituzionale italiano è costituito dal Parlamento, dal momento che costituisce l unico organo eletto direttamente dal popolo e a cui, di conseguenza, è legato il Governo attraverso il rapporto di fiducia. Il sistema costituzionale italiano è uno dei pochi modelli di bicameralismo perfetto: le due Camere (Camera dei deputati e Senato della Repubblica) sono poste su un piano di assoluta parità e con le medesime competenze, considerando che l attività di entrambe è necessaria per la produzione legislativa. Ciascuna Camera, per lo svolgimento dei propri compiti, è organizzata in una serie di organi interni: commissioni, giunte e gruppi parlamentari. In considerazione dell attività svolta, le Camere godono di alcune prerogative, vale a dire l autonomia regolamentare, finanziaria e amministrativa, nonché l immunità della sede. Anche i membri delle Camere, perché sia garantito il corretto esercizio delle loro funzioni, godono di alcune prerogative, come l immunità penale, che ne impedisce limitazioni della libertà senza l autorizzazione della Camera di appartenenza, e l insindacabilità, che li rende non perseguibili per le opinioni espresse e i voti dati nello svolgimento delle attività parlamentari. 78 Parte Seconda - L ordinamento della Repubblica

9 Il parlamento (*) Funzione legislativa Potere di esprimere la volontà politica del popolo e tradurla in norme giuridiche aventi valore di legge Camera dei Deputati Organo composto da 630 membri. Ha poteri analoghi a quelli esercitati dal Senato della Repubblica (bicameralismo perfetto o pieno). Dura in carica 5 anni Senato della Repubblica Organo composto da 315 membri elettivi + membri non elettivi: senatori a vita di diritto (e Presidenti della Repubblica) e senatori a vita nominati dal Capo dello Stato. Dura in carica 5 anni Commissioni Composte dai deputati e senatori in proporzione alla presenza delle forze politiche presenti in Parlamento Giunte Formate in modo da rispecchiare la proporzione delle forze politiche in Parlamento. Hanno funzioni consultive ed extralegislative Gruppi parlamentari Associazioni di deputati o di senatori appartenenti allo stesso partito o politicamente affini Sistema elettorale (*) Proporzionale con premio di maggioranza su base nazionale Sistema elettorale (**) Proporzionale con premio di maggioranza su base regionale Elettorato attivo È la capacità di votare ed eleggere i deputati e si acquista con il compimento della maggiore età (18 anni) Elettorato passivo È la capacità di essere eletto deputato. Si acquista al compimento del 25 anno di età Elettorato passivo È la capacità di essere eletto senatore. Si acquista al compimento del 40 anno di età Elettorato attivo È la capacità di votare ed eleggere i senatori. Si acquista al compimento del 25 anno di età Prerogative dei parlamentari Situazioni di particolare vantaggio a tutela di un esercizio regolare e indipendente del mandato parlamentare Immunità penale (art. 68, 2 comma) Insindacabilità (art. 68, 1 comma) Indennità (art. 69) (*) Vedi nota (1). (**) Sistema elettorale previsto dalla L. 270/2005. Per un analisi della nuova legge elettorale si rinvia al Cap. 1, par. 5. Capitolo 3 - Il Parlamento 79

10 Prospettive di riforma La revisione costituzionale prevista da un primo disegno di legge del Governo S. 1429, presentato al Senato l 8 aprile 2014 e recante Disposizioni per il superamento del bicameralismo paritario, la riduzione del numero dei parlamentari, il contenimento dei costi di funzionamento delle istituzioni, la soppressione del CNEL e la revisione del Titolo V della Parte Seconda della Costituzione, si incentra sulla trasformazione del bicameralismo perfetto dell attuale sistema parlamentare italiano in un bicameralismo imperfetto. In particolare, il Parlamento si comporrebbe di: una Camera dei deputati, i cui membri rappresenterebbero la Nazione; un Senato delle autonomie, i cui membri rappresenterebbero le istituzioni territoriali. Differenti sarebbero a questo punto le funzioni esercitate da ciascuno dei due rami del Parlamento. La Camera sarebbe titolare del rapporto di fiducia con il Governo ed eserciterebbe la funzione di indirizzo politico, la funzione legislativa e quella di controllo dell operato del Governo. Il Senato, invece, al di là della partecipazione alla funzione legislativa con la Camera secondo le modalità stabilite dalla Costituzione: si occuperebbe del raccordo fra Stato, Regioni, Città metropolitane e Comuni; parteciperebbe alle decisioni dirette alla formazione e all attuazione degli atti normativi dell Unione europea; verificherebbe l attuazione delle leggi dello Stato e valuterebbe l impatto delle politiche pubbliche sul territorio. Da quanto detto emerge, come verrà meglio specificato nel corso dell iter parlamentare del disegno di riforma iniziale, come alla Camera spetterebbero le decisioni fondamentali, su tutte la funzione legislativa che eccezion fatta per la revisione costituzionale vede l esclusione del Senato, al fine di garantire un notevole snellimento dell iter legislativo che attualmente si dipana con continue navette tra le due Assemblee, costringendo il Governo (ormai monopolista del potere di iniziativa legislativa) ad adottare atti aventi forza di legge (decreti-legge e decreti legislativi) per la cui approvazione è richiesta in modo pressoché costante la questione di fiducia, e determinando così la trasformazione della legge ordinaria in uno strumento eccezionale. 80 Parte Seconda - L ordinamento della Repubblica