OSSERVAZIONI GENERALI

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1 IL CONTESTO EUROPEO ED INTERNAZIONALE PROF. IVAN CANELLI

2 Indice 1 OSSERVAZIONI GENERALI IL TREND DI INVECCHIAMENTO DEMOGRAFICO E LA CRISI ECONOMICA SOSTENIBILITÀ IN EUROPA E NEL MONDO. DALLA STRATEGIA DI LISBONA AL LIBRO VERDE EVOLUZIONE E PROSPETTIVE DEI DIVERSI SISTEMI PENSIONISTICI CON PARTICOLARE RIFERIMENTO AI SISTEMI COMPLEMENTARI. ARMONIZZAZIONE DELLA LEGISLAZIONE di 25

3 1 Osservazioni generali Negli ultimi decenni in tutti i Paesi europei e nel mondo si è affermata all attenzione dell opinione pubblica la crisi del modello tradizionale di Welfare State, e in particolare dei sistemi previdenziali e pensionistici. Con l auspicio che vi possa essere un ulteriore potenziamento del ruolo dei regimi pensionistici integrativi, si esaminerà il contesto europeo e quello internazionale ed in particolare i profondi cambiamenti demografici e del mercato del lavoro, analizzando altresì tutti i principali atti di indirizzo e normativi emanati dall Unione Europea in materia di previdenza in genere e con specifico riferimento alla previdenza complementare nonché l orientamento dei diversi Paesi membri nel disciplinare la materia. L obiettivo condiviso da tutti gli Stati membri dell'unione europea è il mantenimento di un elevato livello di protezione sociale da una parte e il contenimento del costo di tale protezione dall altra, obiettivo accompagnato alla sempre più sentita esigenza di svolgere, nel contempo, un ruolo di crescita economica in un contesto di coesione sociale. Il periodo di crisi economica che stiamo attraversando ha reso ancora più sentita l esigenza di migliorare l'efficienza dei sistemi pensionistici e la loro sicurezza; tali sistemi devono assicurare infatti condizioni di vita dignitose per i soggetti anziani e, nel contempo, ricompensare loro per l esperienza lavorativa di una vita. Secondo l Eurostat 1 la spesa per pensioni (vecchiaia, invalidità e superstiti) nell ottica dei Paesi dell Unione Europea rientra nella spesa per la protezione sociale, che a sua volta comprende tutte le spese che hanno lo scopo di coprire gli oneri delle famiglie o degli individui risultanti dall esistenza o dall insorgenza di determinati rischi o bisogni nella misura in cui tali spese danno luogo all intervento di un terzo (enti pubblici, imprese o istituzioni sociali private) e purché non vi sia una contropartita equivalente e simultanea da parte del beneficiario. L aggregato spesa per pensioni è costituito dalle prestazioni previdenziali erogate dal sistema pensionistico pubblico di base e dalle prestazioni maturate in relazione all appartenenza a schemi previdenziali integrativi e/o complementari 2. 1 L Ufficio Statitistico delle Comunità Europee. 2 Vedasi L indirizzo dell unione europea in materia di previdenza complementare di Marco Mancini in Diritti & Diritti Giugno di 25

4 A livello europeo l attuale trend demografico di invecchiamento della popolazione, che analizzeremo nel prosieguo, mina alla base il presupposto su cui si basano i sistemi di sicurezza sociale, in quanto un numero sempre minore di lavoratori avrà il compito di sostenere un numero sempre più crescente di ex lavoratori pensionati (con un aumento esponenziale della c.d. quarta età, e cioè le persone ultra ottantenni). Il quadro economico generale ed in particolare l andamento stagnante dell economia reale e la conseguente difficoltà a contenere i disavanzi sono di ostacolo alla diffusione dei fondi pensione complementari (le risorse disponibili per il loro finanziamento sono molto limitate). Va evidenziato che la spesa pensionistica pubblica, nei Paesi dell Unione, rappresenta più della metà della spesa sociale complessiva con percentuali in costante crescita in relazione all invecchiamento demografico nell Unione 3. In tale contesto è compito essenzialmente degli Stati membri, responsabili dell organizzazione dei rispettivi regimi pensionistici, far fronte a tale situazione. Ogni Stato membro difatti ha una propria autonoma competenza nel predisporre il suo assetto pensionistico modellato in base alle proprie caratteristiche e alle proprie esigenze. Ovviamente questo rende più difficile l intervento delle istituzioni comunitarie, che devono operare nel rispetto del principio di sussidiarietà 4, con l obiettivo di definire un quadro generale che rappresenti la base per una progressiva armonizzazione del settore. In tale ottica si osserva che sebbene le soluzioni adottate da ognuno degli Stati membri per far fronte a tale crisi siano le più varie, può ravvisarsi una linea comune volta alla ricerca di una cooperazione equilibrata tra intervento pubblico ed iniziative private al fine di preservare le tutele sociali in essere. In tale ottica la prospettiva auspicabile è quella di lasciare sempre più spazio alle forme di previdenza complementare. 3 Nel 2060 la popolazione totale in Europa sarà poco più numerosa del 2010 (517 milioni contro 502 milioni) ma molto più anziana: secondo le proiezioni, il 30% degli europei avrà almeno 65 anni. 4 L atto Unico Europeo non è applicabile alla materia della sicurezza sociale. 4 di 25

5 2 Il trend di invecchiamento demografico e la crisi economica Nell ultimo cinquantennio la speranza di vita media in tutti i Paesi sviluppati è cresciuta in modo impressionante. L allungamento della vita media determinato dal progresso scientifico, medico e tecnologico è senz altro una grande conquista a livello sociale. Le migliori qualità della vita insieme al calo della fertilità e dei tassi di nascita hanno difatti profondamente modificato il panorama demografico mondiale con un aumento vertiginoso della popolazione anziana. All inizio del secolo scorso nel 1900 i soggetti over 65 (considerati anziani) costituivano l 1% della popolazione mondiale, nel 1990 erano il 10%. Le Nazioni Unite hanno stimato la popolazione mondiale al 2010 in 6 miliardi e 895 milioni di persone, individuando l Asia come Continente più popoloso (nel globo, 6 persone su 10 vivono lì) 5. Il tasso percentuale di crescita nel ventennio è stato dell 1.3% per anno 6. Il processo di invecchiamento della popolazione interessa maggiormente l area Europea, il Sudamerica, l area Caraibica, l Asia e l Oceania, mentre è meno pronunciato in Nord America ed in Africa. Il numero dei soggetti sessantacinquenni si è accresciuto, dal 1990 al 2010, dell 1.4% per anno. La maggiore concentrazione di soggetti ottantenni e ultraottantenni, se paragonata alla popolazione, si registra nell Unione Europea (circa 23.3 milioni). Un rapporto nel 2007 dell U.S. National Institute of Aging e l U.S. Departement of State ha elaborato uno studio secondo il quale la popolazione mondiale sta invecchiando a tal punto che, per la prima volta nella storia dell umanità, il numero di persone di 65 anni, e al di sopra di tale soglia, è superiore al numero di bambini sotto i 5 anni. Con la previsione tra il 2008 e il 2040 di un aumento del 233% della popolazione mondiale degli ottantenni e oltre, del 160% per i sessantacinquenni e del 33% per la popolazione di tutte le età. Il tutto con inevitabili ricadute di tipo sociale. 5 Dati tratti dal Rapporto di Eurostat Active ageing and solidarity between generations A statistical portrait of the European Union di 25

6 Fonte: United Nation Departement of Economic and Social Affairs, 2007 Secondo quanto stimato da uno studio Ageing Society-Osservatorio della Terza età sulla base dei dati di Census Buerau 2008, gli over 60 passeranno dai circa 745,45 milioni del 2008 a oltre 1 miliardo e 400 milioni nel 2030, raddoppiando in meno di un quarto di secolo, con un impatto fortissimo nel rapporto tra le varie fasce d età. Grafico 1.2: Popolazione mondiale per fasce d età ( ) 6 In Europa si è registrato il tasso di crescita più basso pari allo 0,1% per anno, contro il più alto registrato in Africa pari al 2,4%. 6 di 25

7 Fonte: Elaborazione Ageing Society-Osservatorio Terza Età sui dati di Census Bureau, 2008 Nell Unione Europea, la spes vitae è cresciuta di ben cinque anni negli ultimi cinquanta. Con la previsione per il 2060 di un ulteriore aumento di circa sette anni. Tale tendenza associata al fenomeno di riduzione dei tassi di natalità sta comportando uno stravolgimento della composizione della popolazione. Con la conseguenza di una netta inversione di tendenza nel rapporto tra popolazione in età lavorativa attiva e popolazione in età pensionabile. Si prevede che per ogni persona di oltre 65 anni vi saranno nel 2060 soltanto due persone in età attiva, mentre oggi ve ne sono quattro. 7 di 25

8 Uno studio statistico presentato nel 2012 da Eurostat 7, in occasione dell anno europeo dell invecchiamento attivo e della solidarietà 8 ha stimato la presenza in Europa di 65 milioni di persone con età dai 65 in su, corrispondente al 17,4% della popolazione totale. La previsione è quella di un forte incremento di tale percentuale, si stima una crescita di due milioni di sessantacinquenni per anno. L età media europea al 1 gennaio 2010 è stata stimata in 40.9 anni, al 1 gennaio 1960 era di 32.0 anni e si attesterà, secondo le previsioni nel 2060 intorno ai 47.6, con una crescita di 15 anni in un secolo. Si consideri che i due Stati più popolosi dell UE (Germania e Italia) al 1 gennaio 2010 confermano in pieno tale trend con 16.9 milioni di ultrasessantacinquenni in Germania e 12.2 milioni in Italia 9. Peraltro le donne hanno una vita media superiore a quella degli uomini, in ben dodici Paesi il numero di donne di ottanta e più anni è due volte superiore a quello degli uomini, per arrivare a tre volte nei Paesi Baltici. Nel ventennio il numero dei sessantacinquenni è passato da una percentuale del 3.7% ad una percentuale del 17.4%, con dei picchi registrati in Italia, Grecia, Paesi Baltici, Slovenia e Germania Vedasi nota 5. 8 Tale iniziativa si pone l obiettivo di cercare di dare a tale fascia consistente di popolazione maggiori opportunità e migliori condizioni di lavoro, favorendo il ruolo attivo nella società e promuovendo un invecchiamento all insegna di una vita salubre e indipendente. 9 In Italia la più alta concentrazione si ha in Liguria, Friuli-Venezia-Giulia, Toscana e Umbria. 10 Uniche eccezioni nel contesto generale Europeo sono rappresentate da parte della Svezia (tre regioni inclusa Stoccolma), la zona di Vienna in Austria e la regione di Bruxelles in Belgio. 8 di 25

9 La previsione ufficiale è che entro il 2060 quasi un terzo degli europei avrà 65 anni o più su un totale di circa 517 milioni di persone (contro i 502 di oggi). Con un totale stravolgimento nella composizione per fasce d età della popolazione, che vedrà, per la prima volta nella storia, la componente di soggetti anziani maggiore di quella giovane e mediogiovane. Nel periodo tra il 2015 e il 2035 si prevedono mutamenti rapidi e sostanziali, oltre che nella composizione per fasce d età, anche nel rapporto tra soggetti attivi e soggetti passivi 11. A tale trend devono aggiungersi altri mutamenti nell organizzazione sociale ed in particolare quelli riguardanti la struttura familiare (le coppie senza figli, le diverse generazioni di una stessa famiglia che vivono separatamente, i single ), che fanno si che si ricorra a strumenti previdenziali per ottenere prestazioni assistenziali, prima garantiti dal contesto familiare. Tali premesse creano la vera sfida e cioè quella della sostenibilità dei regimi pensionistici per il futuro, a breve e soprattutto, a media e lunga scadenza. L evoluzione demografica in corso con tale trend di invecchiamento della popolazione, in un contesto di crisi, avrà l effetto di deprimere ulteriormente la crescita e far aumentare la pressione 11 Tra i soggetti passivi vanno ricompresi oltre ai pensionati anche i soggetti in età lavorativa senza occupazione. 9 di 25

10 sulla spesa pubblica. Unico rimedio a tale situazione sembra essere l aumento della produttività del lavoro e quindi l allungamento della vita lavorativa, e il ricorso a percorsi alternativi al regime pubblico di sostegno. La crisi finanziaria ed economica ha ovviamente avuto un forte e deciso impatto sulla componente analizzata di invecchiamento della popolazione, aggravandola ulteriormente. I vari fattori quali l'aumento della disoccupazione, il rallentamento della crescita, l'espansione del debito pubblico e la volatilità dei mercati finanziari hanno reso allarmante la situazione ed estremamente arduo, per tutti i sistemi, far fronte alle promesse pensionistiche. Il persistente deterioramento delle finanze pubbliche causato dalla crisi, ha comportato e comporterà vincoli di bilancio sempre più pesanti nei prossimi decenni, con conseguenti notevoli ripercussioni sulla spesa previdenziale nel lungo periodo. Ovviamente ciò ha reso più sentite le esigenze di garantire pensioni adeguate e la necessità di aumentare l età pensionabile. In tale contesto i regimi alternativi al pubblico possono attenuare in qualche misura la pressione sui sistemi pensionistici pubblici, anche se bisogna al riguardo valutare la loro ricaduta fiscale. 10 di 25

11 3 Sostenibilità in Europa e nel mondo. Dalla strategia di Lisbona al Libro Verde. Nei prossimi decenni dunque il trend di invecchiamento determinerà una flessione sostanziale e consistente della popolazione in età lavorativa con forti ripercussioni sull economia e sulla vita sociale. Ovviamente forti saranno le ricadute sulla materia previdenziale in genere e sulla finanza pubblica. Da questo punto di vista dalla fine degli anni 90 si registra l esigenza e la necessità di sostenere energicamente politiche di attivazione nel mercato del lavoro, volte ad incrementare l occupazione dei soggetti e a promuovere l inserimento sociale nel mercato del lavoro. Vengono infatti promosse politiche che incrementano l occupazione e promuovono l inserimento nel mercato del lavoro come primo e fondamentale elemento di inclusione sociale. In coerenza con tale disegno si è in tal modo giunti nell Unione Europea all Agenda di Lisbona redatta nel 2000, dove venivano prefigurati degli obiettivi da raggiungere entro il allo scopo di: diventare l economia basata sulla conoscenza più competitiva e dinamica del mondo, in grado di realizzare una crescita economica sostenibile con nuovi e migliori posti di lavoro e una maggiore coesione sociale. Tale programma di riforme economiche prese il nome di strategia di Lisbona e si basava su tre elementi fondamentali a) crescita e occupazione; b) coesione sociale; c) dimensione ambientale. Nell ambito di tale progetto decennale possiamo distinguere comunque diverse fasi. Una prima che va dal 2000 al 2005 avente ad oggetto un programma ad ampio respiro per preparare l Europa alle nuove sfide della globalizzazione e all impatto di quest ultima sull economia interna all Unione, accelerando dunque i processi riformatori volti all innovazione e alla competitività e 12 Nel marzo del 2000 si è tenuto a Lisbona un Consiglio Europeo straordinario, nell ambito del quale, è stato elaborato tale piano strategico decennale. Dopo questo incontro viene "istituzionalizzato" il Consiglio Europeo di Primavera, un vertice tra i Capi di Stato e di Governo da tenersi ogni anno a marzo e focalizzato interamente sui temi economici e sociali. 11 di 25

12 modernizzando il modello sociale europeo con un pacchetto di politiche macroeconomiche appropriate. 13 Nel 2005 preso atto dell insufficiente risultato ottenuto si concentra l obiettivo su due fronti, crescita economica ed occupazione, stabilendo una programmazione in due fasi triennali. Con il Consiglio europeo del giugno 2005, vengono difatti approvati gli Orientamenti integrati per la crescita e l'occupazione che introducono la seconda fase, e sulla base dei quali, ciascuno stato membro è stato chiamato a redigere un piano nazionale per la crescita e l'occupazione appunto su base triennale, dove indicare le riforme e le altre misure di competenza nazionale necessarie ad avvicinarsi agli obiettivi della strategia di Lisbona. Fermo restando l impegno dell Unione nella mobilitazione di tutte le risorse a livello nazionale e comunitario in modo da sfruttare le sinergie in modo più adeguato ed efficace 14. La terza fase individuabile nel triennio era imperniata sull attuazione delle politiche e dei programmi fissati in particolare attraverso un intensificazione degli scambi delle Best Practises tra vari Stati membri e facendo ricorso al metodo di coordinamento aperto 15. Con il Consiglio Europeo di Stoccolma del 23 e 24 marzo 2001 viene fissata la priorità di Una piena occupazione in un Unione competitiva con l intento di affrontare le problematiche connesse al fenomeno di invecchiamento della popolazione con il conseguente restringersi della fascia lavorativa e del suo impatto sulle finanze dei vari Stati ed in particolare sull aspetto della spesa pensionistica. Il Consiglio Europeo di Stoccolma ha dunque fissato una più chiara strategia al riguardo riassumibile in tre punti essenziali: - riduzione del debito; 13 Sulla base dei dati statistici disponibili al momento del summit, l obiettivo di queste azioni, sul mercato del lavoro, doveva essere l incremento del tasso di occupazione da una media del 61%, per raggiungere il 70% entro il 2010 e un aumento del numero delle donne occupate da una media del 51% a più del 60% entro il La Commissione europea ha redatto al riguardo un rapporto che definisce le misure e le politiche che gli Stati membri dovrebbero portare avanti al fine di promuovere la conoscenza e l innovazione per la crescita economica e per far divenire l Europa un luogo più attraente per gli investimenti e l occupazione. In tale documento vengono definite le linee direttrici integrate ( Broad economic policy guidelines ), costituite da due sezioni principali: gli orientamenti di politica economica (GOPE), che assicurano la coerenza economica generale delle tre dimensioni della strategia e le linee di indirizzo sull impiego (LDE). Sulla base delle linee direttrici integrate, ogni Stato membro stabilisce un Programma nazionale di riforme (PNR), redatto attraverso una consultazione di tutte le parti interessate a livello nazionale e regionale. 15 Il metodo di coordinamento aperto (OMC) è una procedura volta ad una integrazione attiva, su determinate materie considerate sensibili e che non possono essere oggetto di normativa comunitaria, con l obiettivo di armonizzare le varie 12 di 25

13 - accrescimento tassi d'occupazione e produttività; - riforma dei sistemi pensionistici, sanitari e di assistenza di lunga durata. Allo stesso tempo si è sottolineata l esigenza di rendere le pensioni adeguate, sostenibili e adattabili inizialmente attraverso il metodo di coordinamento aperto. La Strategia di Lisbona non raggiunge di fatto gli obiettivi prefissati secondo il CESE 16 per via della mancanza, nei fatti, di una politica coerente tra i vari Paesi membri nel cercare di conseguire gli obiettivi prefissati ed anche a causa dello scarso stimolo indotto dal metodo di coordinamento aperto. Peraltro è mancato anche quel sostrato necessario dato da un quadro europeo di politica macroeconomica e sociale che indirizzasse i vari Paesi ad attuare le riforme opportune in modo coordinato e che coinvolgesse maggiormente la società civile e le parti sociali. Con la conclusione del ciclo decennale si è dunque giunti alla strategia Europa EU 2020 è una prosecuzione del ciclo della Strategia di Lisbona che comprende nuove e ulteriori sfide nel contesto di un economia sempre più globalizzata. Gli obiettivi Europa 2020 sono incentrati sulla crescita, sul coinvolgimento dei cittadini e su un economia competitiva e più precisamente: - crescita intelligente, e cioè basata sulla conoscenza come fattore di ricchezza; valorizzando l innovazione (posti di lavoro di qualità), l istruzione e la ricerca; - coinvolgimento dei cittadini in una società partecipativa ed inclusiva; - economia competitiva, interconnessa e più verde. Obiettivo di tale strategia sfruttare al massimo la propria forza lavoro per far fronte all aumento della concorrenza globale e per contrastare il fenomeno dell invecchiamento della popolazione, facendo venir meno progressivamente il forte sostegno anti-crisi a breve termine e introducendo riforme a medio e lungo termine volte a promuovere, in primo luogo la sostenibilità delle finanze pubbliche e capaci, contestualmente, di incentivare la crescita potenziale. legislazioni nazionali. Una sorta di soft-law a metà strada tra integrazione legislativa e semplice cooperazione che si attua attraverso orientamenti comuni, procedure concordate e scambio di informazioni. 16 Il Comitato economico e sociale europeo, organo consultivo dell Unione Europea. Parere del La dimensione esterna della strategia di Lisbona rinnovata. 13 di 25

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15 La strategia di Europa 2020 viene ripresa ed esaminata nel Libro verde 17, presentato dalla Commissione Europea il 7 luglio 2010 intitolato Verso sistemi pensionistici adeguati, sostenibili e sicuri in Europa. Il Libro Verde riporta un analisi dello stato e delle prospettive dei sistemi pensionistici europei e si apre con la seguente osservazione del Presidente Barroso: "Milioni di europei non hanno altro reddito che la loro pensione. La crisi ha dimostrato l'importanza dell'approccio europeo ai sistemi pensionistici. Ha dimostrato l'interdipendenza dei vari pilastri dei sistemi pensionistici in ogni Stato membro e l'importanza di indirizzi comuni europei per quanto riguarda la solvibilità e l'adeguatezza sociale. Ha anche messo in evidenza che i fondi pensione sono un elemento importante del sistema finanziario. Dobbiamo fare in modo che le pensioni garantiscano il massimo sostegno ai pensionati attuali e futuri, comprese le categorie vulnerabili." In tale documento si tiene conto del processo di invecchiamento demografico in atto e della diminuzione, a partire dal 2012, della fascia di popolazione in età lavorativa. Le conseguenze dell'evoluzione demografica, aggravate dalla crisi, tenderanno a deprimere la crescita economica e ad aumentare la pressione sulle finanze pubbliche. In tale contesto la spesa pensionistica pubblica, in rapporto al PIL, è destinata ad aumentare nell Unione Europea. Un aumento determinato in misura maggiore dall accrescimento delle pensioni di vecchiaia e anzianità e stimato nella misura del 2,4% del PIL tra il 2007 e il Diversificato è il panorama di aumento della spesa pensionistica pubblica nei diversi Paesi. In Grecia, Cipro, Lussemburgo di oltre il 10% del PIL; in Malta, Spagna, Romania, Irlanda e Slovenia, tra il 5 e il 10% del PIL. In controtendenza invece Danimarca, Svezia, Lettonia, Italia, Estonia, con un rapporto che si attesta o addirittura scende al di sotto del livello del Tale documento nel pieno rispetto delle sovranità nazionali ha comunque cercato di tracciare una linea comune da seguire. D altra parte occorre una coerenza d insieme che consenta a livello europeo coesione sociale. La spesa previdenziale di un singolo Stato membro può infatti produrre 17 Il Libro Verde è in genere un documento di riflessione su un tema politico specifico, destinato a tutti coloro che partecipano al processo di consultazione e di dibattito. Una comunicazione con la quale la Commissione Europea illustra lo stato di un determinato settore da disciplinare e chiarisce il suo punto di vista in ordine a talune problematiche. 15 di 25

16 degli effetti di finanza pubblica che inevitabilmente possono avere serie ripercussioni su altri stati membri e più in generale sulla Comunità. I fondi pensione sono ormai parte integrante del sistema dei mercati finanziari. Le riforme delle pensioni dovranno avere un loro ruolo nella strategia Europa A tal riguardo per la Commissione, assumono valore decisivo due fattori ritenuti tra loro strettamente connessi tra loro e cioè quello della sostenibilità e quello dell adeguatezza. Un sistema pensionistico non sostenibile difatti determinerà nel lungo termine inadeguatezza; e viceversa pensioni inadeguate comporteranno nel tempo insostenibilità del sistema. Per quanto concerne l adeguatezza la Commissione ritiene necessario un implementazione del processo di modernizzazione dei sistemi pensionistici, dando sempre più spazio ai regimi complementari e favorendone il loro sviluppo. Quanto alla sostenibilità servono con urgenza ulteriori misure per rafforzare le finanze pubbliche. Nell ottica di entrambi i fattori peraltro a parere della Commissione bisogna evitare che la durata della pensione continui a crescere rispetto alla durata della vita attiva. Riguardo il Libro Verde sono stati espressi autorevoli rilievi critici, in via preliminare sulla genericità e teoricità delle affermazioni in esso contenute. 18 In riferimento poi alla stretta connessione tra i due elementi di sostenibilità e adeguatezza, si è osservato a contrario come in realtà tale assunto non sia vero. In quanto non è affatto vero che pensioni più sostenibili siano necessariamente più adeguate. Anzi la storia di alcune recenti riforme del sistema pensionistico dimostrerebbe proprio il contrario e cioè che si è perseguita la sostenibilità attraverso la riduzione del grado di copertura Rilievi mossi in sede di audizione dal Prof. Massimo Angrisani, Titolare dei corsi di Matematica finanziaria e Tecnica attuariale per la previdenza, Facoltà di Economia, Università di Roma La Sapienza. 19 Rilievi in sede di audizione del Prof. Mauro Marè Presidente di MEFOP. 16 di 25

17 4 Evoluzione e prospettive dei diversi sistemi pensionistici con particolare riferimento ai sistemi complementari. Armonizzazione della legislazione. Il Trattato CE disciplina il sistema di sicurezza sociale all articolo 42 che stabilisce: Il Consiglio adotta in materia di sicurezza sociale le misure necessarie per l instaurazione della libera circolazione dei lavoratori, attuando in particolare un sistema che consenta di assicurare ai lavoratori migranti e ai loro aventi diritto: il cumulo di tutti i periodi presi in considerazione dalle varie legislazioni nazionali, sia per il sorgere e la conservazione del diritto alle prestazioni sia per il calcolo di queste, il pagamento delle prestazioni alle persone residenti nei territori degli Stati membri. Il Consiglio delibera all unanimità durante tutta la procedura di cui all art Il Trattato configura la sicurezza sociale non come un diritto autonomo, ma come uno strumento di garanzia per la realizzazione della libera circolazione. Non contempla difatti l armonizzazione delle normative nazionali, lasciando in tal modo sussistere le differenze tra i vari regimi previdenziali. L Unione Europea ha successivamente affrontato la materia pensioni intervenendo su questioni assai specifiche e in modo piuttosto frammentato: per eliminare gli ostacoli alla libera circolazione delle persone; per definire in che modo enti pensionistici privati possano beneficiare del mercato interno; per promuovere la parità fra i sessi, lottare contro le discriminazioni e monitorare la sostenibilità di bilancio. In considerazione dell entità e delle reciproche interconnessioni tra le problematiche macroeconomiche, sociali e occupazionali nel campo delle pensioni, sembra opportuno e necessario avvalersi di un approccio più globale. Altre istituzioni comunitarie e, in particolare, la Corte di Giustizia si sono occupate anche di età pensionabile e della natura dei contributi versati per la previdenza complementare. Sul primo aspetto è intervenuta la sentenza Barber 20 stabilendo la discriminatorietà di una diversa età di accesso ai trattamenti pensionistici per uomini e donne. Sul secondo profilo ancora la Corte di 20 Sentenza Corte di Giustizia delle Comunita Europee 12 settembre 2002 causa c-351/00, Pirkko Niemi. Si consideri anche la successiva sentenza in materia di pensione obbligatoria (Corte di Giustizia UE, sez. IV, sentenza n C-46/07) riguardante l Italia. 17 di 25

18 Giustizia ha affermato la natura retributiva delle somme versate per finanziare la previdenza complementare. Tuttavia i singoli Stati membri nell affrontare la materia, seppur nella loro diversità strutturale, hanno mostrato alcune tendenze comuni riassumibili in quattro punti: 1) l'incentivazione all allungamento della durata della vita attiva. Facendo in modo che i tutti lavoratori possano mantenere gli stessi diritti pensionistici; aumentando l età pensionabile; rapportando le pensioni alla media delle retribuzioni percepite durante l intera vita lavorativa anziché alle retribuzioni degli anni migliori; limitando o eliminando le possibilità di pensionamento precoce; attuando politiche volte a indurre i lavoratori anziani a continuare a lavorare, premiando chi posticipa il pensionamento e penalizzando chi lo anticipa. 2) il passaggio da sistemi basati essenzialmente su un unico meccanismo di finanziamento a sistemi più articolati; 3) l'adozione di interventi diretti a rendere le prestazioni più adeguate; 4) attenuazione delle disparità tra uomini e donne. 18 di 25

19 In tale ottica le forme complementari sono rimaste sostanzialmente fuori dall ambito di applicazione dei regolamenti 1408/1971 del 14 giugno 1971 e 574/1972 del 21 marzo 1972 e successive modifiche, nonché dei regolamenti 883/2004 e 987/2009. In materia di previdenza integrativa sussistono profonde differenze di trattamento riservate ai pensionati della Comunità, sia con riferimento alle prestazioni erogate, che in riferimento ai contributi, che possono essere versati solo dal datore di lavoro o da entrambi i contraenti. Ovviamente variabili sono inoltre l anzianità contributiva ed assicurativa richieste per il sorgere del diritto alla pensione. La tutela offerta dai diversi schemi complementari varia da paese a paese ed il grado di protezione, aggiuntiva, è strettamente connesso al livello di protezione offerto dal regime pubblico. In alcuni Paesi membri i regimi di previdenza complementare, sommati alle prestazioni erogate dai regimi di base, tendono a garantire al lavoratore in pensione, qualora vengano soddisfatti i massimi requisiti, una garanzia del reddito pari al 65-75% dell ultima retribuzione percepita 21. A livello comunitario non esiste alcuna fonte legislativa della previdenza complementare e dunque bisogna far riferimento alle singole realtà nazionali. Al riguardo è d uopo introdurre una definizione di regime pensionistico complementare che proviene dalla direttiva n.98/49ce del 29 giugno 1998 la quale nel capo II afferma che per regimi pensionistici complementari si devono intendere tutti i regimi pensionistici di categoria stabiliti in conformità delle legislazioni e delle prassi nazionali, come contratti di assicurazione di gruppo, regimi a ripartizione convenuti da uno o più rami o settori, regimi basati su fondi pensione o promesse di pensione garantite da riserve contabili, o qualsiasi sistema collettivo o altro sistema analogo, intesi a fornire una pensione complementare a lavoratori subordinati o autonomi. L iniziativa di costituzione di uno schema complementare può promanare da una fonte pubblica o da una fonte privata. Nel primo caso lo schema verrà previsto da un provvedimento normativo che ne determinerà le modalità. Nel secondo invece lo schema nascerà da un accordo tra le parti sociali che ne definirà le modalità ovviamente nel rispetto del quadro normativo nazionale di riferimento. Decisivo è l aspetto relativo alla natura obbligatoria o volontaria dell adesione allo schema da parte dei datori di lavoro nonché dei lavoratori appartenenti ad una determinata azienda o ad un determinato settore industriale. 19 di 25

20 In linea generale si può affermare che l adesione obbligatoria a schemi di previdenza complementare di tipo collettivo può essere prevista sulla base di tre diverse modalità: - la stipula di un accordo tra le parti sociali (regime libero); - la successiva connessa adozione, dietro richiesta delle parti interessate, di un provvedimento legislativo che estenda l obbligatorietà contrattuale a tutte le aziende operanti in un settore (regime semi-obbligatorio); - l intervento pubblico diretto attraverso un provvedimento legislativo (regime obbligatorio). Taluni Paesi hanno già adottato un regime obbligatorio (come il Regno Unito) altri come i Paesi Bassi hanno optato per un regime semi-obbligatorio. Rendere obbligatoria l adesione a schemi di previdenza complementare collettiva, se da un lato comporta di estendere la copertura anche a fasce di lavoratori più deboli che in assenza difficilmente aderirebbero volontariamente a forme complementari di previdenza, e una maggiore mobilità del lavoro, dall altra può però determinare l insorgenza di monopoli nonché una restrizione della libertà del lavoratore nella scelta della tipologia di risparmio previdenziali. Peraltro sebbene negli intenti la Commissione Europea sia per lo sviluppo di sistemi previdenziali multipilastro, come evidenziato nel libro bianco della Commissione Europea Un agenda dedicata a pensioni adeguate, sicure e sostenibili 22 in realtà nei fatti le regole europee di contabilizzazione dei contributi previdenziali favoriscono ed incentivano quelli destinati al settore pubblico a discapito dunque di quelli destinati ai fondi a capitalizzazione 23. Inoltre il periodo di forte crisi e di stagnazione dell economia reale nel mondo ed in particolare in Europa e la conseguente difficoltà a contenere i disavanzi pubblici hanno un deciso influsso negativo sulla diffusione dei fondi pensione complementari (si pensi ai vincoli per i Paesi membri dell Unione legati al patto di stabilità e crescita). Difatti le risorse disponibili per finanziare la previdenza complementare risultano molto limitate. Tuttavia le attività dei fondi pensione dei paesi membri, dopo il forte calo registrato nel 2008 a, alla fine del 2011 (secondo l ultimo rapporto OCSE) hanno superato i miliardi di dollari, raggiungendo nuovi massimi storici. 21 Come avviene in Gran Bretagna, Olanda, Germania, Francia, Lussemburgo e Grecia. 22 Il libro bianco è un documento ufficiale designato dalla Commissione Europea che talvolta viene di conseguenza a un Libro verde; la sua funzione è quella di proporre azioni mirate ad un settore particolare dell'economia. 23 Per maggiori approfondimenti vedasi Relazione COVIP 201; La previdenza complementare in ambito internazionale. 20 di 25

21 Fondi pensione nei paesi OCSE. Attività rispetto al PIL. (dati di fine 2008 e 2011; valori percentuali) Paesi Bassi Islanda Svizzera Australia Regno Unito Finlandia Stati Uniti Canada Cile Danimarca Israele Irlanda Giappone Nuova Polonia Messico Svezia Rep. Slovacca Spagna Portogallo Norvegia Rep. Ceca Germania Estonia Italia Austria Corea Belgio Ungheria Slovenia Turchia Lussemburgo Francia Grecia 2008 Incremento Il ruolo svolto dalla previdenza complementare, nei singoli paesi, varia in funzione dell offerta pubblica di prestazioni con un rapporto di proporzionalità inversa; ove questa è maggiore, minore è lo sviluppo del sistema complementare; ove è minore invece il sistema complementare ha raggiunto dimensioni considerevoli. Con casi come quello dell Australia dove l adesione è obbligatoria per disposizione di legge o al caso dei Paesi Bassi che adottano un regime semi-obbligatorio dove, i piani previdenziali, istituiti per iniziativa delle parti sociali, sono resi obbligatori dalla legge per l intero settore di riferimento. Vi è il caso poi del Regno Unito ove l offerta pubblica è di esiguo ammontare e poco correlata al reddito percepito in fase lavorativa e dove dunque si è dato corso, dall ottobre 2012, al programma nazionale di adesione automatica ai piani pensionistici complementari per le imprese di maggiore dimensioni che riguarderà, progressivamente, tutti i lavoratori ancora non coperti da schemi di previdenza complementare Cio nonostante il sistema fosse stato già riformato da poco con i Pension Acts del 2007 e del 2008 per i lavoratori dipendenti che prevedono tre livelli di previdenza. Il primo, pubblico, è costituito da una prestazione di base, dal ridotto contenuto economico, eguale per tutti, denominata basic state pension. Il secondo livello è, invece, rappresentato da una 21 di 25

22 Schemi previdenziali complementari di natura privata sono stati inseriti in molti paesi dell America latina e dell Europa Centrale e orientale, indirizzando parte dei contributi prima versati a sistemi pubblici verso le posizioni individuali costituite presso fondi pensione a capitalizzazione. La diversità tra i vari sistemi pensionistici complementari in Europa e nel Mondo emerge anche dalla struttura e dalla composizione dei portafogli degli investimenti. In Paesi come il Regno Unito e gli Stati Uniti, ad esempio, con sistemi dove prevalgono fondi pensione con prestazione definita prevale l investimento nei titoli azionari, ma anche in Paesi invece, dove prevalgono invece piani a contribuzione definita, come l Australia e il Cile, la percentuale investita nel mercato azionario varca la soglia del 50%. 25 Fondi pensione nei paesi OCSE. Composizione del portafoglio. (dati di fine 2011; valori percentuali) Irlanda Australia Stati Uniti Regno Unito Finlandia Cile Belgio Paesi Bassi Canada Polonia Norvegia Svizzera Austria Portogallo Islanda Messico Italia Lussemburgo Svezia Danimarca Turchia Spagna Ungheria Giappone Estonia Israele Germania Slovenia Rep. Slovacca Grecia Rep. Ceca Corea Titoli di capitale Titoli di debito Altro Liquidità prestazione, collegata al reddito (e alla contribuzione), denominata second state pension, che può essere pubblica o privata a seconda della scelta del lavoratore. È, infatti, prevista la possibilità di sottrarsi al sistema pubblico mediante un opzione (c.d. contracting out), in forza della quale il lavoratore riversa nel sistema della previdenza complementare quella quota di contribuzione. A questi due livelli si aggiunge un terzo livello, privato, rappresentato dai fondi occupazionali: i datori di lavoro, infatti, sono soliti offrire ai propri lavoratori una forma di previdenza complementare. Si tratta di fondi a dimensione aziendale, spesso molto ridotta, sulla cui gestione intervengono consulenti specializzati e controlli pubblici, affinché sia garantito il perseguimento degli interessi previdenziali degli iscritti. 25 Nei paesi anglosassoni vi è una ragione culturale di consuetudine all investimento nei titoli azionari, mentre in Cile, hanno svolto un ruolo di stimolo agli investimenti azionari sia il periodo, iniziato al principio degli anni Ottanta e particolarmente favorevole alle azioni, in cui i fondi pensione si sono sviluppati, sia i meccanismi di default previsti per tali fondi. 22 di 25

23 Si è molto dibattuto di recente sull allocazione strategica degli investimenti dei fondi pensione, nonché sulla ripartizione del rischio tra imprese sponsor, aderenti ed eventualmente soggetti gestori. Tale dibattito in Europa è stato molto influenzato dall orientamento della Commissione Europea volto ad inserire, come per le imprese di assicurazione (Solvency II), una particolare normativa per i requisiti di solvibilità 26. Nell ambito del suddetto dibattito si inserisce la questione relativa ai due diversi modelli e cioè quello a prestazione definita da una parte, e quello a contribuzione definita dall altra. Il primo appare ormai insostenibile in quanto presenta elevatissimi rischi a carico dei datori di lavoro e richiede requisiti patrimoniali e criteri di valutazione eccessivamente rigorosi. Il secondo a contribuzione definita, soprattutto nel periodo di crisi ha palesato i suoi lati negativi con tutti i rischi che ricadono sui soli aderenti. In paesi dove il fenomeno fondi pensione è ampiamente sviluppato (come i Paesi Bassi e il Regno Unito) ci si è orientati verso forme ibride tra i due modelli a prestazione definita e a contribuzione definita con una ripartizione del rischio tra aderenti e datori di lavoro, con piani pensionistici dunque che presentano requisiti patrimoniali molto meno rigorosi di quelli dei tradizionali fondi a prestazione definita 27. Con riferimento agli investimenti, molto di recente si è accresciuta la consapevolezza che l eventuale introduzione delle nuove regole di solvibilità di tipo Solvency II ai fondi pensione, potrebbe incidere negativamente sugli stessi 28. Tuttavia lo spostamento dell attenzione sul grado appropriato di risk-sharing tra i diversi soggetti interessati nei fondi pensione, nonché sul ruolo di questi ultimi, in qualità di investitori istituzionali, nel finanziamento di progetti di lungo termine, costituisce senz altro una positiva evoluzione. L esigenza è quella di una revisione dell attuale legislazione europea, in modo tale da garantire una regolamentazione ed un controllo coerenti dei regimi pensionistici a capitalizzazione e dei loro prodotti. 26 E in corso una valutazione da parte dell EIOPA (Autorità europea delle assicurazioni e delle pensioni aziendali e professionali), delle Autorità di vigilanza nazionali e degli stakeholder interessati al riguardo. 27 Nel Regno Unito, si è ricorsi al concetto di defined ambition: il piano pensionistico si prefigge di ottenere determinati risultati, in termini di rendimenti e/o di livello di prestazioni, senza assumere al riguardo un impegno fermo nei confronti degli aderenti. Nei Paesi Bassi si sono diffusi schemi che prevedono che una parte rilevante delle prestazioni (l indicizzazione all inflazione) sia condizionata al raggiungimento di risultati sufficienti in termini di rendimenti. 28 In particolare sulla capacità degli intermediari ad esse soggetti di contribuire in modo significativo agli investimenti nel capitale di rischio delle imprese e, più in generale, al finanziamento degli investimenti che necessitano di un orizzonte temporale di lungo periodo. 23 di 25

24 Obiettivo quello di raggiungere un miglior regime di solvibilità dei fondi pensione, del rischio di insolvenza del datore di lavoro e della tutela delle pensioni professionali complementari, ciò in considerazione del sempre crescente numero di società insolventi nell attuale contesto di crisi economica. D altra parte è di tutta evidenza come i sistemi economici e sociali dei vari Paesi membri siano sempre più integrati tra loro. Le riforme pensionistiche nazionali e i loro esiti avranno ripercussioni sempre più forti oltre i confini nazionali, soprattutto nell ambito dell Unione economica e monetaria. Le pensioni e i loro regimi nazionali hanno oggi un ruolo chiave negli equilibri europei e costituiscono sempre di più una questione di vitale interesse comune per l UE. In particolare il successo delle riforme pensionistiche negli Stati membri costituisce un fattore determinante per il buon funzionamento dell economia e in buona sostanza sarà decisiva per il conseguimento di almeno 2 dei 5 obiettivi della strategia Europa 2020: portare il tasso di occupazione al 75% e ridurre di almeno 20 milioni il numero delle persone a rischio povertà. Il libro bianco sottolinea tra le altre cose la preoccupazione di rendere sicuro il risparmio destinato alle forme di previdenza complementare. Le pensioni dunque come sfida europea per il futuro. La spesa pensionistica rappresenta difatti una parte assai ampia e in aumento della spesa pubblica: in media, attualmente in Europa, oltre il 10% del PIL con un panorama alquanto diversificato 29. Negli ultimi anni vi sono stati notevoli progressi nella riforma dei regimi pensionistici 30. La maggior parte degli Stati membri ha modificato i regimi pensionistici cercando di conferire loro basi più sostenibili e ponendoli in relazione ai profondi mutamenti demografici previsti. Ciò in uno all esigenza di rendere la spesa pensionistica coerente con i parametri di sostenibilità di bilancio. Nel perseguire il fine di mantenere l adeguatezza delle prestazioni pensionistiche a livello europeo giocherà un ruolo fondamentale, nel prossimo futuro, il risparmio a fini pensionistici complementari. E auspicabile - come sottolineato nel Libro bianco del febbraio che nel dibattito sul modo per ottenere pensioni adeguate, sostenibili e sicure partecipino non solo i governi degli Stati membri ma anche parti interessate non governative, con un coinvolgimento diretto dunque anche dei soggetti protagonisti della previdenza complementare. 29 Si va dal 6% del PIL in Irlanda al 15% in Italia. 30 Si pensi alla tanto dibattuta recente riforma italiana in materia. 24 di 25

25 Al riguardo è da considerare il caso della Svezia auspicando che la previdenza complementare possa conseguire identico risultato in tutto il contesto europeo. La Svezia, Paese che da sempre è all avanguardia nella tutela pensionistica, presenta un sistema, che è frutto delle riforme degli anni Novanta, basato su tre pilastri: previdenza pubblica, complementare e privata. Il primo pilastro si connota per il forte carattere solidaristico: è assicurata la copertura universale dei lavoratori e il tasso di sostituzione rispetto alla retribuzione è ridotto. Ciò ha comportato un forte sviluppo della previdenza complementare, arrivando a percentuale del 90% dei lavoratori. In questo Paese la previdenza complementare viene presentata e offerta dai datori di lavoro ai propri dipendenti come vantaggio aggiuntivo alla retribuzione. Questo spiega l altissimo livello di diffusione nonostante non vi siano coercizioni al riguardo per i lavoratori che hanno dunque libera scelta. Gli accordi collettivi intercategoriali prevedono forme di previdenza complementare a favore dei lavoratori e a carico, come anticipato, dei datori, mentre le norme statali si occupano soprattutto della certezza dei rapporti giuridici e della garanzia dei diritti dei lavoratori 31. In ambito europeo e dunque in ogni singolo Stato membro, il risparmio destinato alle pensioni complementari deve essere favorito e valorizzato in modo che possa svolgere un ruolo preminente nel garantire la futura adeguatezza delle pensioni: questo comporta la risoluzione da parte di ogni Paese dei problemi legati alla redditività, alla sicurezza e alla più facile ed equa accessibilità a tale tipo di regimi. La politica fiscale (imposte e altri incentivi finanziari), e le contrattazioni collettive hanno un ruolo chiave in tale contesto. Si tratta di strumenti già in uso nell Unione, sui quali ci si può confrontare con reciproci vantaggi. In tale ottica appare opportuno ed essenziale affrontare e risolvere gli aspetti legati alla parità dei sessi, onde evitare che le attuali disparità di genere si amplino ulteriormente I datori di lavoro si possono avvalere di tre diversi strumenti: fondi pensione (normalmente disciplinati dalla contrattazione collettiva); iscrizione dei debiti a bilancio e gestione in house delle risorse; contratti assicurativi privati a favore dei dipendenti. 32 Minori opportunità per le donne di formare risparmio da destinare a pensioni complementari. 25 di 25

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