CAPITOLO I I SOGGETTI DELLA REGOLAZIONE E I SOGGETTI FORNITORI DEI SERVIZI CULTURALI
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1 CAPITOLO I I SOGGETTI DELLA REGOLAZIONE E I SOGGETTI FORNITORI DEI SERVIZI CULTURALI Nella letteratura economica si è soliti distinguere fra organi che svolgono attività d indirizzo politico, soggetti regolatori e gestori-erogatori-fornitori del servizio. In base a questa distinzione, vi è una separazione tra processo politico, regolazione tecnica e processo gestionale, cioè tra la fase politica, la fase organizzativa e la fase operativa. Consegue da ciò la distinzione dei ruoli tra (1) chi decide quali debbano essere i servizi da assicurare alla popolazione e le norme che regolano la loro fornitura; (2) chi stabilisce e controlla che siano rispettate specifiche linee-guida tecniche nella loro erogazione e (3) chi, invece, si occupa materialmente della loro produzione e distribuzione. Là dove nei servizi a rete questa distinzione è netta, nei servizi culturali i contorni sono più sfumati, ben potendo i tre ruoli coincidere nello stesso soggetto: si registra, infatti, una coincidenza quasi totale fra funzioni d indirizzo politico (per lo più spettanti agli enti locali o al governo centrale) e funzioni di regolazione tecnica. Lo stesso fenomeno si riscontra con riguardo ai soggetti della regolazione (comprensivi degli organi di definizione dell indirizzo politico e dei regolatori tecnici) da un lato, e i soggetti fornitori, dall altro. Anche qui la coincidenza fra ente locale o governo centrale e ente erogatore è pressoché totale. Nella maggior parte dei casi, inoltre, la proprietà degli assets spetta agli stessi soggetti che svolgono funzioni d indirizzo politico e di gestione. È evidente che quanto maggiore è la separazione fra questi tre ruoli, tanto più i gestori sono costretti a legittimare la propria autonomia dal potere politico con la ricerca di più elevati livelli di efficienza e di economicità in un regime di mercato o di quasi mercato 1. Di seguito saranno analizzate separatamente le funzioni d indirizzo politico e di regolazione tecnica. 1 ITALIA V. (a cura di), I servizi pubblici locali, Giuffrè, Milano,
2 1.1) La funzione d indirizzo politico: considerazioni generali La Tabella riporta l elenco degli organi deputati alla definizione dell indirizzo politico nelle città considerate, senza alcun riferimento agli enti selezionati per la comparazione; segue un accenno, senza pretese di completezza, sul settore culturale di ognuna delle città. Come evidenziato dalla tabella, il settore culturale è soggetto nella maggior parte dei casi all indirizzo politico dettato dall organo statale o locale di governo. Non mancano tuttavia casi di decentramento verso livelli di governo più bassi (allo scopo di rendere più efficiente la politica culturale) e di progressiva privatizzazione di alcuni enti culturali. Amsterdam Ad Amsterdam il processo di privatizzazione che ha investito larga parte dei beni culturali della città 2, non ha interessato tutti i settori (ad esempio, nel campo dei teatri e degli auditorium si è assistito ad una centralizzazione) e non ha coinvolto i musei statali, che rappresentano il patrimonio più importante e la maggiore attrazione culturale olandese. Le strutture organizzative di questi musei (l Olanda ha 25 musei nazionali) continuano a dipendere dal Ministero della Cultura, dell Educazione e della Scienza e la maggior parte dei finanziamenti è rappresentata da sussidi statali. Ente selezionato per la comparazione: Rijksmuseum. 2 La maggior parte delle istituzioni culturali di Amsterdam è di proprietà statale; tuttavia la città, negli ultimi 10 anni, ha risentito di un progressivo processo di decentramento (Legge sulle Specifiche politiche Culturali, 1993) avente lo scopo di migliorare l efficienza della complessiva politica culturale olandese. Per finanziare questo processo di privatizzazione in Olanda, oltre alle entrate proprie ed ai fondi statali, si è dato forte impulso al fund raising e sono state sviluppate nuove fonti di finanziamento, come il supporto di associazioni private e fondazioni, Società degli Amici dei musei, sponsor o fondi d investimento creati direttamente dalle amministrazioni museali o da fondazioni ad esse legate. La forma di finanziamento data dalla gestione di fondi d investimento è attualmente utilizzata dal Rijksmuseum. 206
3 Tabella Gli organi d indirizzo politico del settore culturale Città Organo d indirizzo politico a livello statale Organo d indirizzo politico a livello intermedio Organo d indirizzo politico a livello locale Roma Ministero per i Beni e le Attività Regione Lazio Comune di Roma culturali Amsterdam Ministero dell educazione, Provincia Municipalità di Amsterdam Cultura e Scienza Atene Ministero della cultura Regione Attica Municipalità di Atene Barcellona Ministerio de Educacion, Generalitat de Catalunya Ayuntamiento de Barcelona Cultura y Deporte Berlino Livello federale: Ufficio del Ministero della Cultura del Land di Land di Berlino 3 Commissario del Governo Berlino Federale agli Affari Culturali e ai Media Bruxelles Governo federale Comunità linguistica francese: Comune di Bruxelles Dipartimento della Cultura Copenaghen Ministero della Cultura Contea di Copenhagen Municipalità di Copenaghen Greater Copenhagen Autority (HUR) Helsinki Ministero dell Educazione e Consiglio regionale (associazione di Municipalità di Helsinki della Cultura municipalità) Londra Department for Culture, Media Greater London Corporation of London and Sport Madrid Ministerio de Educacion, Comunità autonoma di Madrid Ayuntamiento de Madrid Cultura y Deporte Monaco Ufficio del Commissario del Ministero della Cultura del Land Municipalità di Monaco Governo Federale agli Affari della Baviera Culturali e ai Media Parigi Ministero della Cultura e della Ile de France La Mairie (comune) di Parigi Comunicazione Vienna Arts Department della Ministero federale dell Educazione, Municipalità di Vienna Cancelleria Federale della Scienza e della Cultura. Fonte: nostra elaborazione su dati città campione 3 Berlino è una città-stato, per questo è d obbligo precisare che l organo d indirizzo politico a livello locale coincide con quello di livello intermedio. Berlino, infatti, è sia Land che Comune e possiede diritti e doveri di entrambe le forme di governo. 207
4 Atene Ad Atene i servizi culturali sono gestiti in maniera centralizzata dalla Organizzazione Culturale Ateniese, che coopera con altri enti, statali e privati, per sostenere ed incrementare le attività culturali della città. È l organizzazione ufficiale della città di Atene e, con il suo operato, persegue la politica culturale dell autorità municipale. Il patrimonio archeologico ateniese, cui è legata gran parte delle attività culturali cittadine, non è gestito soltanto dal Comune di Atene: lo Stato ellenico, proprietario della maggior parte dei beni culturali, cura e gestisce numerosi enti e strutture: attualmente il Ministero della Cultura greco sta sviluppando una serie di progetti di mantenimento, conservazione, unificazione e programmi didattico-educativi 4. Ente selezionato per la comparazione: sito archeologico dell Acropoli. Berlino Nella Città-Stato di Berlino (Bundslander Berlin) è stato attuato un processo di decentralizzazione ed i servizi culturali sono principalmente gestiti e finanziati dall amministrazione cittadina (la città di Berlino è un Land autonomo) e solo in minima parte dal Governo federale: le spese per la cultura del Land, infatti, sono pari a circa dieci volte i finanziamenti destinati alla città dal Governo federale. Famose istituzioni, come la Berlin Philharmonic Orchestra, la Stiftung Preussischer Kulturbesitz, sono gestite dall amministrazione locale, responsabile anche della gestione dei 17 musei statali berlinesi, di importanti teatri come il Deutsches Theater und Kammerspiele, il Volksbühne, lo Schaubühne, dei tre teatri dell Opera: la Deutsche Oper Berlin, la Komische Oper Berlin e la Deutsche Staatsoper Berlin. Ente selezionato per la comparazione: Deutsche Staatsoper Berlin. Bruxelles 4 The Domain of Culture è il progetto più ambizioso del Ministero della Cultura: prevede lo sviluppo della politica culturale nella capitale greca mediante una Rete Culturale Unificata, nella quale convergono tutti i progetti facenti capo al Ministero, concernenti il patrimonio culturale greco e lo sviluppo culturale. 208
5 A Bruxelles le tre amministrazioni che forniscono servizi culturali sono il governo federale, la comunità linguistica francese e il comune di Bruxelles 5. Negli ultimi anni, in Belgio, è in corso un acceso dibattito sulla conservazione del patrimonio artistico nazionale, sulla privatizzazione degli enti e sulla vendita di edifici storici statali e comunali. Lo stato federale, a differenza delle amministrazioni locali che manifestano una più accentuata disinvoltura nella vendita di beni pubblici di interesse culturale, continua a mantenere il controllo sui musei, sugli archivi e sui teatri. Tale controllo si esplica attraverso i Servizi Federali per gli Affari Scientifici, Tecnici e Culturali. Ente selezionato per la comparazione: Musei Reali di Belle Arti del Belgio di Bruxelles. Copenaghen A Copenaghen, come in tutta la Danimarca, la responsabilità delle politiche culturali è suddivisa fra tre livelli di governo: Stato, autorità regionali e autorità cittadine. In particolare, i consigli municipali e regionali stanziano ingenti fondi (oltre il 48% della spesa totale per la cultura) per iniziative culturali e per il mantenimento di enti culturali di interesse nazionale ed internazionale. Per assicurare libertà di espressione nell arte e nella cultura e, al tempo stesso, garantire la qualità nei servizi resi al pubblico, i due principi dell indipendenza e dell arms-length 6 sono posti alla base della politica culturale danese. Esistono, inoltre, 5 Sebbene nel 2000 il livello di spesa pro-capite per la cultura, da parte della comunità linguistica francese e del comune di Bruxelles, ammontasse ad oltre 95, mentre quello federale a soli 9, le istituzioni federali, come L Opéra de la Mannaie, il Palais de Beaux Arts, ed i Musei Reali attraggono un pubblico, sia nazionale sia internazionale, di gran lunga più numeroso rispetto agli enti ed ai beni gestiti a livello regionale e locale. 6 L arms-length principle implica che né i politici, né i dirigenti del Ministero della Cultura siano coinvolti concretamente nella distribuzione delle sovvenzioni governative: il ruolo del Ministero è solo quello di creare una rete culturale con le necessarie infrastrutture e, in collaborazione con il Parlamento, di fissare gli obiettivi della politica culturale danese. Così, gli stanziamenti per la cultura non sono stabiliti né da politici, né da funzionari governativi, ma dai Consigli istituiti dal Ministero che, sulla base di criteri professionali e qualitativi, sono responsabili della distribuzione dei sussidi ministeriali. Questi councils e boards, sono composti da artisti, da personale qualificato, selezionati dal Ministero e scelti presso enti che operano in specifiche aree culturali. La distribuzione della spesa pubblica nel campo della cultura, vede al primo posto lo sport, con oltre il 26% delle risorse a disposizione, seguito dalle biblioteche (24%) e dai musei (8%). Nell area museale, le spese municipali corrispondono al 31% del totale, quelle regionali al 10% e quelle statali al restante 59%. Una parte notevole di queste risorse, distribuita in ugual misura fra tutti i livelli di governo, è diretta a finanziare enti museali riconosciuti dallo stato. In particolare, i sussidi statali sono devoluti ai musei sulla base di criteri tecnici e di qualità: i musei devono assicurare la più agevole accessibilità al patrimonio scientifico e culturale e partecipare allo sviluppo della cultura e della 209
6 cooperazioni nella gestione e nella sovvenzione degli enti culturali fra vari livelli di governo, come nel caso dell Arken, ente privato governato e finanziato in ugual misura dall amministrazione locale di Copenaghen, dalla regione e dallo Stato danese 7. La città di Copenaghen sostiene il settore culturale mediante il Fondo per la Cultura, che supporta sia particolari avvenimenti teatrali, musicali e delle arti visive, sia progetti interdisciplinari; esso acquista, inoltre, opere d arte e, una volta all anno, conferisce premi per gli edifici. Il finanziamento può essere ottenuto per avvenimenti aperti al pubblico che si tengono in città. L evento, per essere ritenuto idoneo a ricevere il finanziamento, deve essere d indiscutibile livello professionale. In aggiunta al Fondo per la Cultura, il Fondo Comune per le Arti ed i Progetti Culturali può sostenere particolari eventi teatrali, musicali, culturali per i bambini, di cultura etnica, di arti visive e progetti interdisciplinari. Gli eventi, per ottenere il finanziamento, devono avere le stesse caratteristiche richieste dal Fondo per la Cultura 8. Da segnalare anche la Greater Copenhagen Authority (HUR), costituita nel luglio del 2000 come ente municipale con responsabilità per il trasporto pubblico, regionale e municipale; l HUR, oltre a coordinare il trasporto pubblico locale integrato, partecipa a progetti di sviluppo economico, turistico e culturale della capitale danese e delle zone circostanti 9. Ente selezionato per la comparazione: Arken Helsinki Ad Helsinki gran parte dei servizi culturali è di competenza dello Stato che gestisce direttamente enti pubblici ed elargisce la maggior parte dei finanziamenti agli enti culturali 10. Accanto ad un sistema statale di finanziamento degli enti locali e degli enti storia danese. Per conseguire tale risultato, i musei devono cooperare fra loro a livello nazionale, e, operando nelle rispettive aree di competenza, costituiscono fra loro delle unità, all interno delle quali lavorano su vari progetti comuni. Il coordinamento dei progetti è garantito da speciali agenzie, come la Cultural Heritage Agency, e dai vari Consigli Regionali dei Musei e dal Danish Council of Museums. 7 Dal sito internet 8 Dal sito internet 9 Dal sito internet 10 Oltre il 60% delle spese per l amministrazione dei servizi culturali nella capitale finladese è a carico dello Stato, sia direttamente, con la gestione di enti pubblici, sia indirettamente, con il finanziamento di amministrazioni locali, di enti privati (NDPBs, Non-Departmental Public Bodies) che svolgono un servizio pubblico e di Commissioni e Consigli responsabili di diversi settori della cultura (QUANGOS, Quasi- Autonomous Non Governmental Organisations). 210
7 privati che forniscono servizi culturali, principalmente museali, vi è un altro importante contributo diretto soprattutto a teatri e gallerie. Ente selezionato per la comparazione: Galleria Nazionale Finlandese di Helsinki. Londra A Londra esiste un enorme varietà di enti di amministrazione dei servizi culturali: fin dal 1946, l Arts Council of Great Britain (ACGB), il principale ente governativo di finanziamento della cultura in Gran Bretagna, partecipa allo sviluppo culturale. Negli ultimi cinque anni sono avvenuti notevoli cambiamenti, il più importante dei quali è stato, indubbiamente, la creazione di Re:Source: un nuovo ente che combina le responsabilità della Museums and Galleries Commission (MGC) e della Libraries and Information Commission. 11. La Corporation of London gestisce un importante centro culturale polivalente, del quale è proprietaria: il Barbican Arts Centre, dove hanno sede auditori, teatri e gallerie. Enti selezionati: Barbican Arts Centre, National Gallery e British Museum Madrid e Barcellona In Spagna il periodo post-franchista è stato caratterizzato da una spinta alla decentralizzazione amministrativa che ha generato un forte sviluppo dei servizi culturali forniti direttamente dalle amministrazioni comunali. A Madrid e a Barcellona oltre il 45% della spesa pubblica assegnata per i servizi culturali è rimessa ai comuni e solo il 20% allo Stato. A Barcellona, in particolare, negli anni 90 sono state costruite numerose infrastrutture destinate alla fornitura dei servizi culturali: tra queste, le più note sono il Centro di Cultura Contemporanea, il Teatro Nazionale e l Auditorium. La città ha 11 Questo ente, insieme con molti altri in Gran Bretagna, viene definito un Quasi-Autonomous Non Governmental Organization (QUANGO), che ha competenze sulle politiche culturali in materia di Musei e Gallerie. I Quangos sovvenzionano con fondi pubblici sia gli enti di proprietà statale, sia le strutture private che offrono un servizio pubblico riconosciuto dallo Stato di particolare rilevanza (Non-Departmental Public Bodies); sono Non-Departmental Public Bodies, ad esempio, il Victoria and Albert Museum, il National History Museum e la Tate Gallery. Cfr. Comparative arts profiles for selected world cities Report for London Arts,
8 beneficiato della sua autonomia amministrativa e della concorrenza dei poteri tra Stato, Regione e Comune nella sovvenzione di progetti culturali e nella loro realizzazione. L Auditorium è gestito da un consorzio fra la Generalitat de Catalunya e l Istituto di Cultura di Barcellona, organo cittadino che si occupa degli affari culturali; questa realtà è un esempio di come le istituzioni locali spagnole gestiscano e supportino enti culturali e beni di importanza internazionale. A Madrid il Museo del Prado è organismo autonomo dello Stato spagnolo, dipendente dal Ministero dell Educazione, della Cultura e dello Sport 12. Enti selezionati: Auditorium (Barcellona) Museo del Prado (Madrid) Monaco A Monaco la Haus der Kunst e la Pinakothek der Moderne (oltre al NRW-Forum Kultur und Wirtschaft di Düsseldorf) rappresentano importanti esempi di collaborazione istituzionale fra Länder, amministrazioni cittadine, fondazioni private e associazioni per la realizzazione ed il mantenimento di enti che svolgono un servizio culturale pubblico. Difatti, a Monaco come in gran parte della Germania, sebbene la maggior parte delle istituzioni culturali rimanga di proprietà e sia gestita da amministrazioni pubbliche, si va sempre più sviluppando una collaborazione ed un co-finanziamento permanente per enti di media grandezza, i.e. tra business locale ed amministrazioni cittadine 13. Ente selezionato per la comparazione: Haus der Kunst. Parigi Tra le istituzioni culturali parigine l Opéra National de Paris-Opéra Bastille ed il Grand Louvre fanno parte dei progetti conosciuti come i Grands Travaux, fortemente voluti negli anni 80 da Mitterand. Nel 2002, il budget francese per la cultura corrisponde ad oltre l 1% della spesa pubblica statale. D altra parte, negli ultimi 20 anni, anche le amministrazioni municipali hanno incrementato il loro supporto alla cultura: gli enti 12 COUNCIL OF EUROPE/ERI CARTS, Cultural policies in Europe: a compendium of basic facts and trends, COUNCIL OF EUROPE/ERI Carts, op. cit. 212
9 locali - e, specialmente, Parigi - sono proprietari di un gran numero di teatri, musei, biblioteche, auditorium e sono i principali fornitori di servizi culturali (circa il 40% della spesa pubblica per la cultura è effettuata dai più bassi livelli di governo) anche grazie alle leggi del 1982 e 1983 sulla devoluzione. Il Comune di Parigi investe il 6% del suo budget in cultura, un dato rilevante, se si considera l estensione, la popolazione e l importanza della città. Tra i beni di proprietà del Comune spiccano i teatri Sarah Bernhardt e des Abbesses, gestiti dall associazione Théâtre de la Ville. Enti selezionati per la comparazione: Opéra National de Paris - Opéra Bastille, Grand Louvre, teatri Sarah Bernhardt e des Abbesses Vienna La gestione dei servizi culturali a Vienna, come in tutta l Austria, è espletata dagli organi federali, dalle province o Bundeslander e dal comune. Una percentuale notevole delle spese per la cultura, sia a livello locale (il 30%), sia a livello regionale (il 19,3%), sia statale (il 26%) è devoluto alla danza, ai concerti e alle opere teatrali. Caso unico nel panorama artistico mondiale è stato, nella seconda metà degli anni 90, la ristrutturazione dell Associazione dei Teatri Federali Austriaci e la costituzione, sotto la responsabilità del Dipartimento Arti della Cancelleria Federale, della Bundestheater Holding, la più grande società teatrale del mondo. Le sussidiarie della holding federale, Burgtheater GmbH, Wiener Staatsoper GmbH, Volksoper Wien GmbH e Theaterservice GmbH, fissano i loro obiettivi operativi e gestiscono in maniera indipendente le loro finanze. I direttori commerciali dei teatri, inoltre, sono direttamente responsabili del management finanziario. Ente selezionato per la comparazione: Burgtheater. 213
10 1.2) L indirizzo politico sugli enti analizzati 1.2.1) Le funzioni d indirizzo politico nei servizi di spettacolo Come evidenziato dalla tabella , nelle città considerate, relativamente al campione servizi di spettacolo, si possono riscontrare due modelli: quello in cui le funzioni di indirizzo politico sono esercitate prevalentemente dall ente locale (5 dei 9 enti in esame), e quello in cui è un organo statale ad esercitarle, cui si può ricondurre un minor numero di enti (i restanti 4). Nel primo modello rientrano l Auditorium Parco della Musica di Roma, i teatri Sarah Bernahrdt e des Abbesses di Parigi, l Auditorium di Barcellona (indirizzo politico dettato dall Ayuntamiento de Barcelona, corrispondente all ente di base, e dalla Generalitat de Catalunya), la Deutsche Staatsoper di Berlino (che risponde al Land di Berlino) e il Barbican Arts Centre di Londra (indirizzo politico della Corporation of London). Tutte le altre strutture esaminate seguono la funzione d indirizzo politico dettata dal Ministero di competenza. Tabella La funzione di indirizzo politico nei servizi di spettacolo Città Servizi Indirizzo politico statale Indirizzo politico locale Teatro Sistina Roma Auditorium Parco della Musica Teatro dell Opera Barcellona Auditorium Berlino Teatro dell Opera Londra Barbican Arts Centre Teatri Sarah Bernhardt e des Abbesses Parigi Opéra National de Paris Vienna Burgtheater Fonte: nostra elaborazione su dati città campione 1.2.2) Le funzioni d indirizzo politico nei servizi museali-espositivi La maggior parte degli enti esaminati che offrono servizi museali-espositivi, al contrario di quanto prima riscontrato per la categoria servizi di spettacolo, segue l indirizzo politico dettato dal regolatore statale. Questa circostanza si riscontra per: i siti 214
11 archeologici romani e l Acropoli di Atene, il Museo Nazionale Romano, il Rijksmuseum di Amsterdam, i Musei Reali di Belle Arti del Belgio di Bruxelles, l Arken di Copenaghen, il British Museum di Londra, il Museo del Prado di Madrid, il Museo del Louvre di Parigi, la Galleria Nazionale d Arte Moderna e la Galleria Borghese di Roma, la Galleria Nazionale Finlandese di Helsinki e la National Gallery di Londra. Infatti, sebbene a livello europeo si possa osservare un progressivo decentramento verso più bassi livelli di governo, molti servizi offerti da strutture di maggior rilievo e prestigio internazionale restano di competenza ministeriale; su questi beni, dunque, insiste l indirizzo politico dettato dal regolatore statale. Tabella Funzioni di indirizzo politico nei servizi museali-espositivi Città Enti Indirizzo politico Indirizzo politico statale locale Colosseo Palatino e Foro Romano Terme di Caracalla Musei Capitolini Roma Museo Barracco Museo Naz.le Romano Galleria Naz.le d Arte Moderna Galleria Borghese Palazzo delle Esposizioni- Scuderie del Quirinale Atene Acropoli Amsterdam Rijksmuseum Bruxelles Musei reali di Belle Arti del Belgio Copenaghen Arken Helsinki Galleria Naz.le Finlandese Londra British Museum National gallery Madrid Museo del Prado Monaco Haus der Kunst Parigi Museo del Louvre Fonte: nostra elaborazione su dati città campione L ente locale dispone di maggiori poteri solo in 4 dei 19 casi analizzati: i Musei Capitolini ed il Museo Barracco di Roma, il Palazzo delle Esposizioni-Scuderie del 215
12 Quirinale e la Haus der Kunst di Monaco. La galleria Haus der Kunst di Monaco è stata inclusa tra gli enti che seguono l indirizzo politico dettato a livello locale (Stato della Baviera) poiché in Germania il livello intermedio di governo è quello dei Länder, che possono essere considerati come delle regioni. A Roma, come per gran parte delle città europee inserite in questo lavoro, la maggioranza dei beni presi qui ad esame vede una funzione d indirizzo politico definita a livello statale, mentre l ente locale regola una quota minore di enti. Nonostante le politiche di decentramento attuate in Europa negli ultimi anni, nel settore culturale, soprattutto con riguardo ai servizi museali-espositivi, permangono proprietà e competenze centralizzate; molti enti, infatti, rappresentando e narrando la storia e l eredità culturali degli Stati cui appartengono (basti pensare al patrimonio archeologico romano e ateniese o ai diversi musei e gallerie considerati), rientrano in specifici programmi di diffusione culturale di interesse nazionale che, per essere pubblicizzati e svolti, necessitano di un indirizzo unitario e centralizzato. 1.3) La funzione di regolazione tecnica nei servizi culturali In generale, i regolatori tecnici svolgono compiti di verifica delle modalità di erogazione dei servizi, di pubblicizzazione delle loro condizioni, di promozione di iniziative volte a migliorarne la qualità (tutela degli utenti e controllo sulle prestazioni erogate). Nei servizi culturali, l esistenza di un regolatore tecnico interno all ente gestore o addirittura coincidente con esso, a prescindere da altre considerazioni, facilita la definizione degli obiettivi e l attuazione dei programmi, rendendo più agevoli la soluzione di problemi contingenti ed azioni immediate in risposta alle richieste del pubblico in tema di qualità dei servizi offerti. In questo paragrafo saranno analizzati, ove individuati, quegli organismi di regolazione rispondenti alla definizione data ) La regolazione tecnica nei servizi di spettacolo 216
13 Tabella I regolatori tecnici nei servizi di spettacolo Città Enti Regolatore tecnico Organo d indirizzo politico Regolatore tecnico ente gestore Regolatore tecnico esterno Auditorium Parco della Musica Comune di Roma Roma Teatro dell Opera Fondazione Teatro dell Opera di Roma Teatro Sistina Il Sistina s.r.l. Barcellona Auditorium Istituto di Cultura di Barcellona Berlino Staatsoper Land di Berlino Londra Parigi Barbican Arts Centre Teatri Sarah Bernhardt e des Abbesses Opéra National de Paris Corporation of London La Mairie di Parigi Ministero della Cultura Vienna Burgtheater Bundestheater- Holding Ltd. Fonte. nostra elaborazione su dati città campione In questa categoria di servizi, nella gran parte degli enti studiati il regolatore tecnico coincide con l organo d indirizzo politico. Questo vale per Roma (Auditorium Parco della Musica), per Parigi (teatri Sarah Bernhardt e des Abbesses e Opéra National), per Londra (Barbican Arts Centre) e per Berlino (Staatsoper). Il regolatore tecnico è, invece, un soggetto esterno sia all organo di definizione dell indirizzo politico, sia all ente gestore nel caso di Vienna e Barcellona (Burgtheater e Auditorium). La cosiddetta holding viennese dei teatri, la Bundestheater-Holding Ltd., infatti, emana direttive tecniche e svolge tutte le attività di pubblicizzazione e controllo del servizio fornito dalla Burgtheater Ltd., sua sussidiaria 14. L Istituto di Cultura di Barcellona 15, oltre 14 Attualmente le competenze in materie tecniche spettano alla Holding dei teatri di proprietà del governo austriaco, ma si prevede che, al più presto, il Burgtheater e le altre sussidiarie del gruppo, vedranno la possibilità di autoregolarsi a livello tecnico. 15 L Istituto di Cultura è un ente pubblico, creato nel 1996 dal consiglio della città di Barcellona. Ha lo scopo di consentire in maniera diretta e decentralizzata lo sviluppo dei servizi culturali municipali. L Istituto 217
14 a partecipare al consorzio che gestisce la struttura dell Auditorium, svolge anche attività di regolatore tecnico come organo esterno 16. A Roma, relativamente agli enti studiati, si registra l assenza di un regolatore esterno sia alla funzione d indirizzo politico, sia alla gestione. Due sono gli enti gestori che si occupano anche della definizione delle direttive tecniche e di tutto ciò che concerne le modalità e le condizioni di erogazione, la pubblicizzazione, e la promozione dei servizi: la fondazione Teatro dell Opera di Roma e la società a responsabilità limitata Il Sistina. La Tabella evidenzia la presenza di tre modelli: quello in cui il regolatore tecnico coincide con l organo di definizione dell indirizzo politico; quello in cui si realizza la coincidenza tra regolatore tecnico ed ente gestore, e quello in cui il regolatore tecnico è un soggetto esterno sia all organo d indirizzo politico, sia all ente gestore ) La regolazione tecnica nei servizi museali-espositivi Anche nel caso dei servizi museali-espositivi è stato possibile distinguere tra i regolatori tecnici e gli enti: il primo modello vede una coincidenza tra regolatore tecnico ed organo di definizione dell indirizzo politico; nel secondo, si ha la coincidenza tra regolatore tecnico ed ente gestore; nel terzo è stata riscontrata la coincidenza tra regolatore tecnico ed un organo interno all ente gestore. Il caso di coincidenza tra regolatori tecnici ed organi d indirizzo politico è largamente prevalente. La Tabella illustra i regolatori tecnici degli enti analizzati. La prevalenza della coincidenza tra regolatore tecnico ed organo di definizione dell indirizzo politico, si riscontra in massima parte per gli enti romani ed in misura minore per quelli esteri, dove invece prevale la coincidenza tra regolatori tecnici e gestori. Per i siti archeologici romani, gestiti dalla Sovrintendenza per i beni archeologici di Roma, le funzioni di regolazione sono esercitate dal Ministero per i Beni e le Attività ha il compito di gestire il patrimonio storico, scientifico e culturale della città, di promuovere le attività culturali e del tempo libero, di diffondere la cultura attraverso iniziative pubbliche o private. Svolge i seguenti compiti: pianifica l attività e l amministrazione dei centri culturali municipali; conserva, espone, diffonde e pubblicizza i beni e le attività culturali; promuove e coordina i servizi in tutti i settori che possono avere un impatto sulla cultura cittadina; sviluppa un concetto sociale di cultura nel contesto economico della città, per creare ricchezza e posti di lavoro; promuove la diffusione della cultura catalana nel mondo. 16 L Istituto di Cultura di Barcellona, pur partecipando al consorzio che gestisce l Auditorium, non può essere identificato con l ente gestore; il consorzio, infatti, conserva la propria individualità. 218
15 Culturali (le sovrintendenze per i beni archeologici, che gestiscono queste aree, sono organi periferici dell'amministrazione e dipendono dalla competente direzione generale). Non dissimile dal caso romano è la situazione dell area archeologica dell Acropoli di Atene, che è regolata a livello tecnico dal Ministero della Cultura greco. Nei musei, vi è coincidenza fra organo d indirizzo politico e regolatore tecnico nel caso del Museo Nazionale Romano, dei Musei Reali di Belle Arti del Belgio 17, dei Musei Capitolini e del Museo Barracco (le direttive tecniche vengono impartite loro dalla Sovrintendenza Comunale ai Beni Culturali di Roma). Per quanto riguarda le gallerie, la Galleria Nazionale d Arte Moderna e la Galleria Borghese di Roma sono regolate a livello tecnico, rispettivamente, dalla Sovrintendenza Speciale per l Arte Contemporanea e dalla Sovrintendenza Speciale 18 per il Polo Museale Romano del Ministero per i Beni e le Attività Culturali. Anche in tal caso, quindi, il regolatore tecnico viene a coincidere con l organo d indirizzo politico. L azienda speciale Palaexpo, che gestisce il Palazzo delle Esposizioni e le Scuderie del Quirinale, vede il Comune di Roma quale regolatore tecnico 19. Negli enti gestori che si autodeterminano, scegliendo autonomamente le linee tecniche, si registra che regolatori tecnici del Rijksmuseum di Amsterdam, dell Arken di Copenaghen, del British Museum di Londra e del Museo del Louvre di Parigi, come 17 I Musei Reali sono regolati dai Servizi Federali per gli Affari Tecnici, Scientifici e Culturali, posti sotto l autorità del Primo Ministro. 18 Le Sovrintendenze Speciali, istituite con DM 11 dicembre 2001, sono organi periferici della amministrazione con autonomia scientifica, finanziaria, organizzativa e contabile. Presso le Sovrintendenze è istituito un Consiglio di Amministrazione che delibera il programma, il bilancio di previsione e le relative variazioni, il conto consuntivo e si esprime su ogni altra questione che venga sottoposta dal Sovrintendente. 19 Dall Articolo 18 del regolamento sull'ordinamento degli uffici e dei servizi del comune di Roma, approvato con deliberazione della Giunta Comunale n. 66 del 13 gennaio 1998, modificato con deliberazioni della Giunta Comunale n del 10 luglio 1998, n. 766 dell 1 aprile 1999, n del 25 maggio 1999 (Coordinamento del "gruppo Comune di Roma"): 1. Il "gruppo Comune di Roma" è costituito dagli uffici dell Amministrazione comunale, dalle istituzioni, dalle aziende speciali, dalle società e dai consorzi a partecipazione comunale. 2. Il Comune assicura il coordinamento strategico del gruppo secondo gli obiettivi indicati nel programma del Sindaco. 3. I rapporti con i soggetti gestori dei servizi pubblici locali sono regolati da contratti di servizio. 4. Il Sindaco, o l assessore da lui delegato, sovrintendono al coordinamento ed alla vigilanza su istituzioni, aziende, società e consorzi del "gruppo Comune di Roma". 5. Gli assessori competenti al ramo emanano direttive per la predisposizione degli indirizzi gestionali e la relativa verifica per le aziende, società e istituzioni dell area funzionale di propria competenza. 6. Il Sindaco o l assessore da lui delegato cura una relazione periodica alla Giunta sull andamento del gruppo, con specifico riferimento agli equilibri di bilancio, alle politiche del personale, alle strategie d impresa, nonché alle partecipazioni in altre società da parte delle aziende e delle società del gruppo. 219
16 delle gallerie straniere Haus der Kunst di Monaco e National Gallery di Londra, risultano gli stessi enti gestori. L esistenza di un regolatore coincidente con un organo interno all ente gestore è stato riscontrato in due soli casi: il Museo del Prado è soggetto alla regolazione esercitata dal Real Patronato, organo collegiale che partecipa alla gestione del museo. Nel caso della Galleria Nazionale Finlandese di Helsinki spetta al KEHYS, dipartimento della stessa, monitorare la qualità dei servizi offerti, individuare gli obiettivi, definirne gli strumenti, assicurare l allineamento degli scopi dei servizi educativi con quelli museali e controllare lo staff-training. Benché anche a Londra sia stato possibile riscontrare l esistenza di un ente con competenze sulle politiche culturali in materia di musei e gallerie, il Re:source, esso si è rivelato privo delle funzioni e delle caratteristiche tipiche dei regolatori tecnici nei confronti del British Museum e della National Gallery. Creato in base al principio dell arms-length (su cui v. supra, politica culturale danese) esso ha competenze generali e, principalmente, si occupa della distribuzione dei sussidi governativi. Gli enti gestori che svolgono anche le funzioni tipiche dei regolatori tecnici hanno la capacità di rispondere più facilmente alle esigenze o richieste del pubblico e possono agire con maggiore tempestività per la soluzione di problemi e per soddisfare esigenze connesse alla qualità dei servizi offerti. Gli esempi forniti dagli enti che svolgono anche attività di regolazione tecnica mostrano una grande flessibilità ed ottime capacità nel programmare e nell eseguire progetti 20. Londra, con il British Museum e la National Gallery, presenta l esempio di due enti che, dalla combinazione dell attività di gestione con quella di regolazione tecnica potenziano le loro capacità organizzative sia in termini di servizi offerti, sia in termini di affluenza di pubblico, sia in termini di sponsorizzazione privata. 20 Londra fornisce due eccellenti esempi; il British Museum e la National Gallery, infatti, mediante la congiunta attività di gestione e regolazione tecnica, raggiungono ottimi risultati in termini di risposta alle esigenze del pubblico, di programmazione di eventi, di pubblicizzazione delle attività culturali. 220
17 Tabella I regolatori tecnici dei servizi museali-espositivi SERVIZI MUSEALI-ESPOSITIVI Regolatore tecnico Regolatore tecnico Regolatore tecnico Città Enti organo d indirizzo ente gestore organo interno politico all ente gestore Colosseo Ministero per i Beni e le Attività Culturali Palatino e Foro Romano Ministero per i Beni e le Attività Culturali Terme di Caracalla Ministero per i Beni e le Attività Culturali Musei Capitolini Comune di Roma Museo Barracco Comune di Roma Roma Museo Naz.le Ministero per i Beni e Romano le Attività Culturali Galleria Naz.le d Arte Moderna Ministero per i Beni e le Attività Culturali Galleria Borghese Ministero per i Beni e le Attività Culturali Palazzo delle Comune di Roma Esposizioni-Scuderie del Quirinale Atene Acropoli Ministero della Cultura Amsterdam Rijksmuseum Rijksmuseum Bruxelles Musei reali di Belle Arti del Belgio Governo federale (Primo Ministro) Copenaghen Arken Arken Helsinki Galleria Naz.le Finlandese KEHYS Londra British Museum British Museum National gallery National Gallery Madrid Museo del Prado Real Patronato Monaco Haus der Kunst Haus der Kunst Parigi Museo del Louvre Museo del Louvre Fonte: nostra elaborazione su dati città campione 221
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