Ordine degli Ingegneri della Provincia di Roma

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1 Ordine degli Ingegneri della Provincia di Roma TAVOLO PERMANENTE SULLA LEGISLAZIONE DEI LLPP Roma, 22 maggio 2013 Parlamentino del Consiglio Superiore LL.PP. Piazza di Porta Pia in Roma «La verifica del progetto» Codice dei contratti 163 / 2006 e Regolamento 207/2010 * * * * * COORDINATORE ING. TULLIO RUSSO * * * * * INTERVENTI Segreteria Organizzativa del Tavolo permanente sulla legislazione dei LLPP Ing. Massimo Babudri tavololexllpp@ording.roma.it massimo.babudri@gmail.com

2 Ordine degli Ingegneri della Provincia di Roma TAVOLO PERMANENTE SULLA LEGISLAZIONE DEI LLPP «La verifica del progetto» Codice dei contratti 163 / 2006 e Regolamento 207/2010 INDICE La disciplina della verifica Dott.ssa Bernadette Veca La responsabilità del progettista Dott.ssa Caterina Garufi Verifica della Qualità della Progettazione e delle procedure di affidamento dei servizi di ingegneria Aspetti assicurativi e responsabilità Presidente Sergio Santoro Avv. Giuseppe Giuffrè Rapporto Progettista - Verificatore Ing. Hansjorg Letzner Il contenzioso per carenze progettuali Avv. Arturo Cancrini L esperienza ANAS Organismo di ispezione di tipo B Ing. Giampiero Liberati La validazione dei progetti nell esperienza ITALFERR Ing. Paolo Valenza La Verifica nell attività del Consiglio Superiore LLPP Ing. Raniero Fabrizi ASCOTECO Ing. Andrea Grandi

3 Ordine degli Ingegneri della Provincia di Roma «La verifica del progetto» Codice dei contratti 163 / 2006 e Regolamento 207/2010 LA DISCIPLINA NORMATIVA DELLA VERIFICA A CURA DI DOTT.SSA BERNADETTE VECA

4 Ministero delle Infrastrutture e dei trasporti Direzione Generale per la regolazione e i contratti pubblici Convegno Ordine degli Ingegneri della Provincia di Roma 22 maggio 2013 Avv. Bernadette Veca LA DISCIPLINA NORMATIVA DELLA VERIFICA DEL PROGETTO RELAZIONE PREMESSA Il regolamento di attuazione del codice dei contratti pubblici ha dedicato alla materia della verifica e validazione della progettazione un ampio articolato, dagli artt. 44 a 59, che sostituisce ed amplia la previgente disciplina tracciata dagli artt. 46, 47, 48 e 49 del DPR n. 554/1999. Il nuovo testo si differenzia per il notevole approfondimento dato alla tematica, teso a superare i problemi di limitata concretezza che affliggevano la pregressa normativa. 1

5 Differenze tra verifica e validazione - per verifica s intende il controllo della documentazione progettuale, per ciascuna fase (preliminare, definitivo ed esecutivo), con riferimento ai seguenti aspetti di controllo: affidabilità, completezza ed adeguatezza, leggibilità, coerenza e ripercorribilità, compatibilità. - per validazione del progetto (posto a base di gara) s intende, di converso, l atto formale che riporta gli esiti delle verifiche eseguite e fa riferimento al rapporto conclusivo redatto dal soggetto preposto alla verifica. Quindi, la verifica deve essere eseguita in ogni fase progettuale mentre la validazione è il momento conclusivo della verifica e deve essere eseguita prima dell appalto dei lavori, tanto è vero che gli estremi della validazione devono essere riportati sul bando di gara. Il soggetto incaricato del procedimento di verifica, in ogni fase di progettazione, e validazione finale del progetto è il responsabile unico del procedimento. Le novità del Regolamento La prima rilevante novità è che la verifica, quale controllo tecnico concomitante, non risulta più limitata al solo progetto preliminare, ma si estende a tutti i livelli di progettazione, anche a quelli definitivo ed esecutivo. Difatti, la validazione perde il suo connotato di controllo (successivo giuridico-formale) limitato al progetto esecutivo (o al definitivo in caso di appalto integrato), per qualificarsi quale mero «atto formale che riporta gli esiti delle verifiche», successivo all attività di verifica esercitata anche sul progetto esecutivo. Inoltre, l attività di verifica, che nel DPR n. 554/1999 era indicata soltanto attraverso le finalità da perseguirsi - risultando di conseguenza eccessivamente vaga e pertanto di difficile comprensione ed attuazione - viene oggi ad essere analiticamente indicata nelle sue modalità e criteri di applicazione, creando così un paradigma procedimentale cui il soggetto procedente deve attenersi rigidamente, risultando esposto, in caso contrario, ad una vera e propria responsabilità per inadempimento. 2

6 Altra importantissima innovazione è la previsione di una disciplina ad hoc per lo svolgimento dell appalto del servizio di verifica, non più totalmente assimilato al comune appalto di servizi. Il decreto ministriale per l accreditamento Il regolamento distingue tra verifiche interne ed esterne alla stazione appaltante. Per quanto riguarda le verifiche tecniche eseguite da organi esterni alla stazione appaltante il regolamento distingue per importo dei lavori; per opere d importo pari o superiore a 20 milioni di euro, dette verifiche sono eseguite da Organismi di ispezione di tipo A e di tipo C, accreditati ai sensi della norma europea UNI CEI EN ISO/IEC da enti partecipanti all European cooperation for accreditation (EA) secondo le disposizioni previste da apposito decreto del Ministero Infrastrutture e Trasporti, ad oggi non emanato. Per le opere di importo inferiore a 20 milioni di euro, si prevede, tra l altro, che i soggetti abilitati ad eseguirle devono disporre al loro interno di un sistema interno di controllo di qualità, dimostrato attraverso il possesso della certificazione di conformità alla norma UNI EN ISO 9001, rilasciata da Organismi di certificazione accreditati da enti partecipanti all European cooperation for accreditation (EA); siffatta certificazione è emessa secondo le disposizioni previste da apposito decreto del Ministero Infrastrutture e Trasporti, ad oggi non emanato. Nella prospettiva del contenuto del futuro decreto pare rilevante osservare che il Ministero delle Infrastrutture ha già emanato il D.M , n. 119 in materia di accreditamento degli Organismi di ispezione relativamente alle opere strategiche, in ragione di quanto previsto dall articolo 28 dell'allegato XXI al decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, e, in particolare, il comma 4, come modificato dall'art. 2, comma 1, lett. iii), nn. 1) e 2), D.Lgs. 31 luglio 2007, n. 113, a decorrere dal 1 agosto 2007, e, successivamente, dall'art. 2, comma 1, lett. aaa), del D.Lgs. 11 settembre 2008, n. 152, il quale dispone che «ferme restando le competenze del Ministero dello sviluppo economico in materia di vigilanza sugli organismi di accreditamento, il Consiglio superiore dei lavori pubblici, tramite il servizio tecnico centrale, è organo di accreditamento delle unità tecniche delle amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo, e degli organismi statali di diritto pubblico ai sensi delle norme europee UNI EN ISO 9001 ed UNI CEI EN ISO/IEC per gli organismi di ispezione di Tipo B, sulla base di apposito regolamento tecnico predisposto dal Consiglio stesso sentiti gli enti nazionali di accreditamento riconosciuti a livello 3

7 europeo, emanato con decreto del Ministro delle infrastrutture. Per le finalità di cui al presente comma le amministrazioni pubbliche possono avvalersi del Consiglio superiore dei lavori pubblici >>(all.to. 1). Attese le medesime finalità, il decreto di cui all art. 47 del Regolamento, di prossima emanazione, potrebbe non divergere, in modo sostanziale, da quanto previsto dal citato D.M. 119 del 2008, ancorchè per le opere non strategiche sia stata contemplata l apertura agli organismi di tipo C per la verifica di importo pari o superiore a 20 milioni di euro, mentre il D.M. 119/2008 reca la disciplina regolamentare tecnica per l'accreditamento degli organismi di ispezione di tipo B) I novellati istituti della verifica e della validazione Il vigente regolamento, sganciandosi dal pregresso impianto normativo, introduce un nuovo concetto di verifica e ne individua un autonomo ambito applicativo. Come già accennato, l attività di verifica intesa come controllo tecnico concomitante, che si svolge durante la progettazione in posizione intermedia tra le varie fasi progettuali, non è più limitata al solo progetto preliminare. Differentemente dal DPR n. 554/1999 il nuovo regolamento prevede il medesimo controllo tecnico per tutti e tre i livelli di progettazione (preliminare, definitivo ed esecutivo). Ciò comporta che i tre stadi di progetto siano sottoposti, in momenti diversi, in base ad un principio di adeguatezza dell attività, ai medesimi controlli tecnici, fungendo, il livello precedente già verificato, da punto di partenza per il controllo del livello superiore. In tale impianto, pertanto, vengono introdotte per la prima volta, le fasi della verifica tecnica (e non meramente formale), tanto del progetto definitivo - fase assente nella pregressa disciplina, dato che il progetto definitivo era sottoposto a validazione (e non a verifica) soltanto in caso di appalto integrato - quanto del progetto esecutivo, non più sottoposto soltanto ad un controllo giuridico formale come quello della validazione. L azione di verifica viene svincolata dal progetto preliminare, assurgendo a modello di controllo tecnico di tutta la progettazione unitariamente intesa. 4

8 Ne consegue la modifica del concetto di validazione, che non interviene più dopo la verifica del progetto preliminare, quale vaglio del progetto esecutivo, ma rileva soltanto al termine del controllo tecnico di tutta la progettazione. Essa, pertanto, non ha più i caratteri del controllo successivo giuridico-formale che si estrinseca nell attività prevista dall art. 47 DPR 554/1999, ma viene a qualificarsi come «l atto formale che riporta gli esiti delle verifiche» (art. 55), ed è sottoscritto dal RUP. La fase del contraddittorio è invece anticipata al momento della redazione dei verbali delle attività di verifica dei singoli livelli progettuali, anch essi precedenti l atto di validazione. Viene, pertanto, ad essere ridisegnando il rapporto verifica-validazione, non più come procedimenti autonomi e non interdipendenti tra loro, ma come fasi susseguenti di un unico procedimento in cui la verifica funge da attività istruttoria, poi consacrata nell atto conclusivo formale della validazione. Le finalità della verifica La verifica, nel nuovo concetto tracciato dal regolamento, mira all accertamento della conformità della soluzione progettuale prescelta alle previsioni funzionali, prestazionali, normative e tecniche contenute nello studio di fattibilità, nel documento preliminare alla progettazione ovvero negli elaborati progettuali dei livelli già positivamente esaminati (art. 45). Nonostante l uso della locuzione ovvero, che spingerebbe a ritenere tra loro alternativi il documento preliminare e gli elaborati dei livelli progettuali già approvati, pare preferibile seguire un interpretazione per cui la verifica dei vari livelli viene esercitata sempre avendo come parametro di riferimento lo studio di fattibilità ed il documento preliminare (che ha fissato a monte i vincoli che il progetto deve rispettare), cui si aggiungono, senza sostituirli, gli elaborati dei livelli già verificati. Di talchè la verifica del livello progettuale superiore implica una sorta di secondo ed implicito esame del livello progettuale già vagliato, atteso che gli elaborati progettuali in esame devono risultare rispondenti sia a quanto stabilito nel livello precedente, sia al documento preliminare ed allo studio di fattibilità. 5

9 Ne consegue che se il progetto in analisi risultasse conforme soltanto ad uno di questi parametri, ciò comporterebbe l emersione di un errore nella verifica del livello progettuale precedente. Tale conclusione è un corollario dell introdotto principio di uguaglianza del controllo effettuato sui vari livelli di progettazione. L individuazione di criteri di verifica identici per tutti i livelli progettuali, infatti, implica sempre un controllo di conformità del livello più dettagliato rispetto alla documentazione preliminare. D altronde, se i livelli progettuali non fossero sottoposti ai medesimi criteri di verifica, non avrebbe alcuna conseguenza logica la previsione degli elaborati del livello già esaminato quale parametro per la verifica. In particolare l attività di verifica comporta l accertamento: a) della completezza della progettazione; b) della coerenza e completezza del quadro economico in tutti i suoi aspetti; c) dell appaltabilità della soluzione progettuale prescelta; d) dei presupposti per la durabilità dell opera nel tempo; e) della minimizzazione dei rischi di introduzione di varianti e di contenzioso; f) della possibilità di ultimazione dell opera entro i termini previsti; g) della sicurezza delle maestranze e degli utilizzatori; h) dell adeguatezza dei prezzi unitari utilizzati; i) della manutenibilità delle opere, se richiesta. Il vigente regolamento, attraverso lo strumento dell elencazione analitica dei criteri di base, impone all operatore il rispetto di predeterminati canoni di qualità di controllo, impedendo così la possibilità di valutazioni eccessivamente discrezionali tali da compromettere la qualità dell azione di verifica; l art. 46 DPR n. 554/1999, al contrario, prevedeva un controllo sulla coerenza esterna tra la soluzione progettuale ed il contesto socio economico e ambientale in cui si inseriva l intervento, nonché sulla coerenza interna tra gli elementi della soluzione progettuale. Autorevole dottrina aveva già evidenziato i limiti, anche applicativi, connessi a tale impostazione. 6

10 In particolare, occorre evidenziare l introduzione di criteri quali l appaltabilità del progetto, da intendersi come la capacità di quest ultimo ad essere posto a base di gara, la minimizzazione dei rischi di varianti e di contenzioso (legato al progetto), nonchè la possibilità di terminare la commessa nei tempi stabiliti. Ciò fa intendere con chiarezza come il primario interesse del legislatore sia teso a garantire l eseguibilità dell opera in tempi certi e celeri, riducendo al minimo il rischio, ad oggi molto concreto, di paralisi dell esecuzione dell opera a causa di una progettazione errata e non efficacemente controllata. Viene, inoltre, eliminato il richiamo alla minimizzazione dei costi di realizzazione, gestione e manutenzione (art. 46 DPR 554/1999) a favore dell accertamento della durabilità e della manutenibilità dell opera. Ne consegue un quadro generale teso a valorizzare, almeno nella ratio legis, la qualità dell opera e la sua celere fruibilità per l utenza pubblica e non solo il risparmio della spesa pubblica. Modalità di verifica e aspetti del controllo Al fine di consentire la verifica dei livelli progettuali, il RUP, già nella lettera di incarico (o negli atti di gara se si ricorre ad affidamento all esterno del servizio di verifica), indica le modalità con cui deve svolgersi l attività di controllo. Questi deve inoltre fornire al soggetto verificatore lo studio di fattibilità, il documento preliminare alla progettazione, nonché il disciplinare di incarico della progettazione (art. 49, comma 3). Sembra opportuno evidenziare in questa sede come il richiamo esplicito a quest'ultimo documento rappresenti una procedura inedita, infatti, attraverso l analisi del disciplinare di incarico della progettazione, il soggetto incaricato della verifica non attesta più soltanto la conformità tecnica del progetto in quanto tale, ma estende il proprio controllo anche al rispetto del contratto di progettazione da parte dei progettisti. Ciò comporta un parametro di verifica ben più severo della mera analisi degli elaborati progettuali, atteso che l incaricato del controllo è onerato della verifica dell adempimento delle obbligazioni 7

11 previste nel disciplinare di incarico di progettazione (art. 52, comma 1, lett. b) n. 6), con potenziale emersione di profili di responsabilità erariale a carico dei progettisti, in caso di grave inadempimento. Il RUP, nello stabilire le modalità di verifica, ha l obbligo di dover pianificare lo svolgimento di tale attività, sì da renderla contestuale allo sviluppo dei livelli progettuali, dei loro adempimenti di approvazione, autorizzazione ed affidamento. Ciò, al fine di evitare l accavallamento delle operazioni di verifica dei vari livelli, che comporterebbe la paralisi dell intero procedimento accertativo. Difatti, occorre ricordare che la verifica dei livelli superiori di progettazione viene effettuata anche sulla scorta degli elaborati già verificati. Pertanto, la mancata verifica del progetto precedente determina l impossibilità concreta (oltre che l illogicità manifesta) di procedere alla valutazione del livello successivo. L attività di verifica viene condotta sulla documentazione progettuale prevista dalla parte II, titolo II, capo I del regolamento afferente la progettazione, avendo riguardo ad aspetti del controllo tassativamente indicati, ovverosia: a) affidabilità; b) completezza ed adeguatezza; c) leggibilità, coerenza e ripercorribilità; d) compatibilità. La valutazione dell affidabilità comporta: la verifica dell applicazione delle norme specifiche e delle regole tecniche di riferimento adottate per la redazione del progetto; la verifica della coerenza delle ipotesi progettuali poste a base delle elaborazioni tecniche ambientali, cartografiche, architettoniche, strutturali, impiantistiche e di sicurezza. Al contrario gli aspetti della completezza ed adeguatezza vengono vagliati attraverso: la verifica della corrispondenza dei nominativi dei progettisti a quelli titolari dell affidamento e la verifica della sottoscrizione dei documenti per l assunzione delle rispettive responsabilità; la verifica documentale mediante controllo dell esistenza di tutti gli elaborati previsti per il livello del progetto 8

12 da esaminare; la verifica dell esaustività del progetto in funzione del quadro esigenziale; la verifica dell esaustività delle informazioni tecniche ed amministrative contenute nei singoli elaborati; la verifica dell esaustività delle modifiche apportate al progetto a seguito di un suo precedente esame; la verifica dell adempimento delle obbligazioni previste nel disciplinare di incarico di progettazione. Gli aspetti della leggibilità, della coerenza e della ripercorribilità invece, involgono una verifica: della leggibilità degli elaborati con riguardo alla utilizzazione dei linguaggi convenzionali di elaborazione; della comprensibilità delle informazioni contenute negli elaborati e della ripercorribilità delle calcolazioni effettuate; nonché della coerenza delle informazioni tra i diversi elaborati. Il profilo della compatibilità, dal suo canto, tende a valutare: la rispondenza delle soluzioni progettuali ai requisiti espressi nello studio di fattibilità ovvero nel documento preliminare alla progettazione o negli elaborati progettuali prodotti nella fase precedente. Viene, inoltre, valutata la compatibilità delle soluzioni progettuali scelte alle normative di riferimento ed alle eventuali prescrizioni in merito; all inserimento e all impatto ambientale; alla funzionalità e fruibilità dell opera; alla stabilità delle strutture progettate; alla topografia e fotogrammetria delle stesse; alla sicurezza delle persone connessa agli impianti tecnologici; al rispetto delle prescrizioni in materia di igiene, salute e benessere delle persone; al superamento ed eliminazione delle barriere architettoniche; alla sicurezza antincendio; alla tutela dall inquinamento; alla durabilità e manutenibilità dell opera; alla coerenza dei tempi e dei costi; nonché alla sicurezza ed organizzazione del cantiere. Contenuto dell attività di verifica Il Regolamento, tuttavia, non si limita ad individuare, puntualmente, gli aspetti del controllo da doversi valorizzare, giungendo a stabilire rigidamente il contenuto concreto dell attività di verifica rispetto alle singole tipologie di documento progettuale. Per le relazioni generali occorre verificare che i contenuti siano coerenti con la loro descrizione capitolare e grafica, nonché con i requisiti definiti nello studio di fattibilità, ovvero nel documento 9

13 preliminare alla progettazione e con i contenuti delle documentazioni di autorizzazione ed approvazione facenti riferimento alla fase progettuale precedente (già positivamente verificata). La verifica delle relazioni di calcolo, al contrario, prevede un controllo teso a valutare i seguenti profili: la coerenza delle ipotesi e dei criteri assunti alla base dei calcoli con la destinazione dell opera e con la corretta applicazione delle disposizioni normative e regolamentari pertinenti all ipotesi oggetto del progetto; il completo svolgimento del dimensionamento dell opera, con riferimento ai diversi componenti e in relazione al livello di progettazione da verificare, secondo metodi di calcolo esplicitati in maniera tale da risultare leggibili, chiari e facilmente interpretabili per i verificatori; la congruenza dei risultati del dimensionamento con il contenuto delle elaborazioni grafiche e delle prescrizioni prestazionali e capitolari; la correttezza tecnica del dimensionamento per gli elementi ritenuti più critici desumibili anche dalla descrizione illustrativa della relazione di calcolo stessa; la garanzia che la scelta progettuale sia la soluzione più idonea in relazione alla durabilità dell opera nelle condizioni d uso e manutenzione previste. Le relazioni specialistiche, invece, devono risultare coerenti con: le specifiche esplicitate dal committente; le norme cogenti in materia; le norme tecniche applicabili, anche in relazione alla completezza della documentazione progettuale; e le regole di progettazione. Con riferimento agli elaborati grafici, deve verificarsi che ogni elemento identificabile sui grafici, sia descritto in termini geometrici e che, ove non dichiarate le sue caratteristiche, esso sia identificato univocamente attraverso un codice ovvero attraverso altro sistema di identificazione che possa porlo in riferimento alla descrizione di altri elaborati, compresi documenti prestazionali e capitolari. Per i capitolati, i documenti prestazionali, e lo schema del contratto, va verificato che ogni elemento identificabile sugli elaborati grafici, sia adeguatamente qualificato all interno della documentazione prestazionale e capitolare; la verifica, per tali documenti, si estende fino alla valutazione di coordinamento tra le prescrizioni del progetto e le clausole dello schema di contratto, del capitolato speciale d appalto e del piano di manutenzione dell opera e delle sue parti. La documentazione di stima economica va vagliata alla luce dei seguenti criteri: - la coerenza dei costi parametrici assunti alla base del calcolo sommario della spesa, rispetto alla qualità dell opera prevista e alla complessità delle necessarie lavorazioni; 10

14 - la deduzione dei prezzi unitari assunti come riferimento dai prezzari della stazione appaltante aggiornati ai sensi dell articolo 133, comma 8, del codice o dai listini ufficiali vigenti nell area interessata; - lo sviluppo di tutte le analisi per i prezzi di tutte le voci per le quali non sia disponibile un dato nei prezzari; - la coerenza dei prezzi unitari assunti a base del computo metrico estimativo con le analisi dei prezzi e con i prezzi unitari assunti come riferimento; - l implementazione di tutte le opere previste nella documentazione prestazionale e capitolare e corrispondano agli elaborati grafici e descrittivi negli elementi di computo metrico estimativo; - l utilizzo di metodi di misura standard (o usuali) delle opere; - la correttezza delle misure delle opere computate, operate anche a campione o per categorie prevalenti; la correttezza dei totali calcolati; - l individuazione da parte del computo metrico estimativo e dello schema di contratto, della categoria prevalente, delle categorie scorporabili e subappaltabili a scelta dell affidatario, delle categorie con obbligo di qualificazione e delle categorie di cui all articolo 37, comma 11, del codice; - la riferibilità delle stime economiche relative a piani di gestione e manutenzione ad opere similari di cui si ha evidenza dal mercato o che i calcoli siano fondati su metodologie accettabili dalla scienza in uso e raggiungano l obiettivo richiesto dal committente; - la garanzia che i piani economici e finanziari siano tali da assicurare il perseguimento dell equilibrio economico e finanziario. La verifica del piano di sicurezza e coordinamento, invece, si sostanzia nel controllo che esso sia stato redatto per tutte le tipologie di lavorazioni da porre in essere durante la realizzazione dell opera ed in conformità dei relativi magisteri; e, inoltre, che siano stati esaminati tutti gli aspetti che possono avere un impatto diretto e indiretto sui costi e sull effettiva cantierabilità dell opera, nel rispetto dei contenuti minimi dei piani di sicurezza previsti dall All. XV al D.Lgs. 9 aprile 2008, n. 81. Il controllo effettuato sul quadro economico attiene alla conformità di questo con quanto previsto dall articolo 16, alla cui trattazione si rimanda integralmente, per una più esaustiva trattazione della materia. 11

15 Infine, l attività di verifica prevede un accertamento dell acquisizione di tutte le approvazioni ed autorizzazioni di legge previste per il livello di progettazione in esame. Orbene va evidenziato l alto grado di analiticità e approfondimento che la nuova disciplina impone. I criteri informatori non sono più indicati in mera linea di principio, come nella previgente disciplina, ma vengono esplicati e spiegati fin nel dettaglio. È d obbligo, all uopo, evidenziare come tra i canoni di verificazione siano stati introdotti la leggibilità degli elaborati e la ripercorribilità dei calcoli effettuati. Il loro inserimento tra i criteri informativi dell attività di verifica dimostra come la volontà del legislatore sia diretta a facilitare il più possibile l attività di verifica, al fine di evitare l insorgenza di situazioni in cui la limitata (magari volontaria) comprensibilità degli elaborati matematici e tecnici, possa inibire lo svolgimento dell azione di controllo. Tutta la suesposta attività di verifica deve, in ogni caso, informasi ad un principio cardine del nuovo sistema di verifica progettuale: il principio di adeguatezza stabilito dall art. 54, alla cui luce l attività di controllo tecnico, analiticamente prevista dagli artt. 45, 52 e 53, deve essere sempre adeguata al livello progettuale in esame, e pertanto più approfondita man mano che si proceda nei livelli progettuali. Attraverso tale previsione il legislatore ha voluto evitare che l attività di controllo possa esaurirsi in una mera rielaborazione dei risultati già raggiunti per il livello precedente, verificato secondo i medesimi criteri in base al principio dell uniformità del controllo. È evidente il rapporto di specularità che lega il principio di adeguatezza della verifica a quello di uniformità dei criteri di verifica per tutti i livelli progettuali, essendo il primo strumento attuativo dell altro. Inoltre, la Stazione Appaltante, in relazione alla complessità o alla natura peculiare di un opera, può ulteriormente adeguare (semplificando od integrando) il livello della verifica, al fine di rendere questa ancor più efficace rispetto alle singole ipotesi contingenti. 12

16 In caso di oggettiva elevata ripetitività di elementi progettuali o di oggettiva analogia con ipotesi già verificate, è possibile ricorrere ad una verifica a campione o a comparazione, mentre qualora un determinato elaborato progettuale sia già stato verificato, il controllo successivo può svolgersi soltanto sulle modifiche o sulle integrazioni apportate (art. 54, comma 3 e 4). Il ricorso a tali modalità alternative è da ritenersi espressione di una scelta discrezionale da parte del soggetto verificatore, il quale può anche decidere di proseguire con il normale iter di verifica. È da ritenersi, infatti, che le valutazioni inerenti la possibilità di verifica a campione e di possibilità di verifica delle modificazioni, vengano in rilievo soltanto durante lo svolgimento concreto dell attività di verifica, tal per cui non è possibile ritenere che sia la Stazione Appaltante a predeterminarlo a monte. La possibilità di non verificare determinati elaborati già oggetto di controllo, risponde ad un evidente esigenza di celerità dell azione che, da un lato, evita la duplicazione di un attività amministrativa concretamente inutile, e dall altro, garantisce maggiore efficienza all attività di verifica, attraverso la concentrazione del controllo sulle parti non vagliate. Lo svolgimento della verifica di ogni singolo livello di progettazione viene poi consacrato in un apposito verbale, redatto in contraddittorio con il progettista, cui vengono anche affiancati i rapporti stilati dal solo soggetto verificatore. Rispetto alla previgente disciplina può notarsi come il momento del contraddittorio appaia anticipato alla redazione dei verbali. A fondare siffatto convincimento si pone, oltre alla chiara littera legis, anche un interpretazione sistematica del testo normativo, atteso che il principio del contraddittorio non viene assolutamente menzionato contestualmente allo svolgimento delle attività di verifica, ma viene in rilievo soltanto in merito alla redazione dei verbali. Come è noto, il contraddittorio tra verificatore e progettista, nella pregressa normativa limitato alla fase di validazione (occorre ricordare come, durante la verifica del progetto preliminare, l art. 46 DPR n. 554/1999 garantisse al progettista soltanto la partecipazione alle attività di controllo senza alcuna possibilità di contraddire), risponde ad una esigenza di tutela dei progettisti i quali possono, così, far rilevare il proprio dissenso rispetto ai rilievi del soggetto verificatore, od anche formulare 13

17 osservazioni su modifiche o interpretazioni degli elaborati che potrebbero comportare rischi in fase esecutiva. Ciò, peraltro, anche al fine di evitare una loro potenziale responsabilità per danni in caso di mancata positiva verifica del livello progettuale in analisi. Tale nuova impostazione sembra rispondere ad una esigenza, ritenuta prevalente rispetto alla tutela professionale del progettista, di serenità del verificatore nello svolgimento delle sue funzioni. Operando senza il progettista, il verificatore ha maggiori possibilità di riscontrare incongruenze ed errori nella progettazione. In particolare, la mancata partecipazione del progettista consente una più efficace valutazione degli elaborati progettuali dal punto di vista della leggibilità e ripercorribilità degli elaborati, atteso che il supporto del progettista che fornisca chiarimenti su passaggi incomprensibili, falserebbe irrimediabilmente il giudizio del soggetto preposto al controllo. La tutela del progettista, in ogni caso, non appare del tutto elisa, essendo stata procrastinata al momento della redazione dei verbali. Il progettista in questa sede potrà manifestare il proprio dissenso e le proprie osservazioni rispetto all attività del verificatore. Detto contraddittorio, seppur limitato alla redazione dei verbali, deve essere rispettato per tutti i livelli di progettazione. La limitazione del potere di partecipazione del progettista è, pertanto, compensata da un suo coinvolgimento in tutti i tre i livelli di progettazione e non soltanto, come nell abrogato regolamento, nell ipotesi di validazione. Al contrario, i rapporti stilati in totale autonomia dal verificatore sono sottratti al contraddittorio con i progettisti (la norma nulla specifica in merito alla natura di siffatti rapporti e sul perché essi possano essere sottratti al contraddittorio con i progettisti). 14

18 Terminata l azione di controllo tecnico su tutti i livelli progettuali, il verificatore (nel caso di affidamento all esterno il c.d. coordinatore del gruppo di lavoro di verifica) redige un rapporto conclusivo che riporta le risultanze dell attività svolta ed accerta il rilascio, da parte del direttore dei lavori, dell attestazione ex art. 106, comma 1 in merito alla accessibilità delle aree e degli immobili interessati dai lavori secondo le indicazioni risultanti dagli elaborati progettuali, all assenza di impedimenti sopravvenuti rispetto agli accertamenti effettuati prima dell approvazione del progetto, ed alla conseguente realizzabilità del progetto anche in relazione al terreno, al tracciamento, al sottosuolo ed a quanto altro occorre per l esecuzione dei lavori. Anche rispetto a tale documento il progettista ha il potere di controdedurre. L assenza di un termine entro cui esercitare tale diritto consente di dedurre che tali osservazioni debbano intervenire prima della validazione, la quale deve fare riferimento alle controdeduzioni del progettista (art. 55, comma 1). La conferenza di servizi e la validazione Stilato il rapporto finale, comprensivo delle su esposte attestazioni, ed acquisite le eventuali osservazioni del progettista, il RUP, in base al potere di cui alla lett. h) art. 10 del Codice, indice, ai sensi degli artt. 58 e 59 del regolamento, una conferenza di servizi per l acquisizione dei pareri necessari per la definizione di tutti gli aspetti del progetto. La differenza rispetto alla conferenza di servizi di cui all art. 49 del DPR n. 554/1999 è evidente. Difatti, mentre la pregressa disciplina della conferenza di servizi vagliava il progetto dopo la validazione e l acquisizione dei pareri tecnici, il novellato istituto della conferenza viene indetto prima dell atto di validazione e, in ogni caso, proprio per l acquisizione dei pareri necessari alla definizione del progetto. In altri termini, cambiano sia la tempistica con cui detta conferenza deve essere indetta (prima della validazione), sia la finalità della stessa, ora tesa ad acquisire quei pareri che prima erano prodromici alla sua indizione. 15

19 L attuale istituto della conferenza di servizi, pertanto, appare ben più assimilabile al modello tracciato dall art. 7 della L. n. 109/1994. Difatti, secondo autorevole dottrina, la conferenza di servizi di cui all art. 49 DPR n. 554/1999 era distinta da quella, ugualmente decisoria, prevista dall art. 7 L. 109/1994 che atteneva alla fase di verifica del progetto definitivo ed era veicolata per l acquisizione di pareri e intese. In ogni caso la conferenza ex artt. 58 e 59, anche in conformità al prevalente orientamento dottrinario formatosi con riguardo alla previgente disciplina, appare qualificabile come decisoria, in quanto caratterizzata da un immediata efficacia giuridica delle sue deliberazioni, le quali si sostituiscono ai pareri tecnici richiesti senza che sia necessario un ulteriore step procedimentale per la loro acquisizione (come in realtà accadrebbe se si versasse in ipotesi di conferenza istruttoria). Ad ulteriore suffragio di tale conclusione, si pone la previsione per cui la conferenza di servizi, ove espressamente richiesto, può riesaminare globalmente il progetto alla luce delle modifiche ritenute necessarie in sede di verifica (art. 58, comma 1). Tale potere di riesame appare conciliabile soltanto con una natura decisoria del modello procedimentale in esame, attesa la portata modificativa che tale ultima deliberazione avrebbe rispetto all attività di verifica svolta. Nella specifica ipotesi di appalto integrato sulla progettazione preliminare o di concessione di lavori, il nuovo testo normativo stabilisce che la conferenza debba essere convocata sulla base del progetto preliminare e il relativo verbale diviene parte integrante del progetto (preliminare) da porsi a base di gara. Anche in tale ipotesi, nonostante l evidente somiglianza con la Conferenza di Servizi preliminare di cui all art. 14 bis L. n. 241/1990, la conferenza di servizi in esame va sussunta nella categoria del modello decisorio, in quanto le decisioni ivi assunte andranno ad integrare direttamente il progetto preliminare rendendolo appaltabile. Al momento della comunicazione di avvio della conferenza di servizi le Amministrazioni devono rendere disponibile, secondo le proprie modalità - anche per via telematica - il progetto, da intendersi quale livello progettuale da porsi a base di gara. 16

20 Acquisiti i pareri tecnici necessari attraverso lo strumento della conferenza di servizi, nonché l eventuale parere dell organo consultivo dell amministrazione di appartenenza, il RUP conclude l iter di verifica del livello progettuale da porsi a base di gara con l adozione dell atto formale della validazione. Tale atto, alla luce della considerazioni svolte ed ai sensi dell art. 55, è il passaggio procedimentale con cui il RUP assume la paternità dell attività di verifica svolta. In assenza di tale atto, la verifica non acquista alcun rilievo ai fini dell appaltabilità della soluzione progettuale prescelta. La differenza con il precedente procedimento di validazione è di tutta evidenza: il novellato istituto, lungi dall integrare un attività ulteriore di verifica, determina un mero, ma imprescindibile, passaggio formale senza il quale il progetto non può essere posto in esecuzione. La validazione, quale atto formale che riporta gli esiti della verifica, fa riferimento al rapporto conclusivo redatto dal soggetto verificatore ed alle eventuali controdeduzioni presentate dal progettista. Nonostante il riconosciuto valore formale della validazione, la sottoscrizione del RUP non va parificata ad una mera presa d atto dell attività di verifica svolta, atteso che quest ultimo ha anche il potere di rifiutare la validazione del progetto in caso di dissenso rispetto agli esiti del controllo, o di concederla manifestando con specifiche motivazioni il proprio giudizio negativo. Sarà poi la Stazione Appaltante ad assumere le necessarie statuizioni in merito. All uopo deve ritenersi che innanzi ad un motivato dissenso del RUP la Stazione Appaltante possa anche decidere di non procedere all esecuzione della commessa ritenendo non appaltabile l opera. Ad essere sottoposto a validazione non è necessariamente il progetto esecutivo. L art. 59, infatti, parla di validazione del livello progettuale da porre a base di gara, con ciò comprendendo anche le possibilità di appalto integrato (in cui a base di gara si trova il progetto definitivo o, più raramente, anche quello preliminare). Assunto anche l atto formale della validazione, la fase della verifica si ritiene conclusa, e la Stazione Appaltante può dare avvio alle procedure per l affidamento dei lavori di esecuzione, 17

21 avendo l accortezza di indicare gli estremi dell avvenuta validazione del progetto nel bando di gara e nella lettera di invito. La norma non chiarisce il valore di tale richiamo in seno al bando di gara. Deve però ritenersi, dato l elevato valore procedimentale attribuito alla validazione, che la mancata indicazione di tali estremi nel Bando di gara possa viziare la lex specialis, in quanto verrebbe a mancare la prova dell appaltabilità dell opera, ovverosia del rispetto di tutto l iter procedimentale teso a garantire la bontà della soluzione progettuale prescelta. I soggetti verificatori La previgente disciplina, tracciata dagli artt. 30 comma 6 e 6 bis L. n. 109/1994 e 48 DPR n. 554/1999, prevedeva che il RUP dovesse verificare il progetto direttamente con l ausilio dei propri uffici tecnici, o, in caso di accertata carenza di adeguate professionalità, con il supporto di alcuni specifici organismi, individuati con il ricorso ad un vera e propria procedura di appalto di servizi. L affidamento all esterno era, inoltre, previsto nel caso di appalto (principale) sottosoglia, nel rispetto dei principi di non discriminazione, parità di trattamento, proporzionalità e trasparenza. La nuova normativa regolamentare stravolge tale impostazione, sviluppando compiutamente quelli che nella pregressa normativa erano rimasti semplici principi. In primo luogo viene completamente modificato il ruolo del RUP. Se nella disciplina previgente questi era il vero soggetto proposto alla verifica, che al più poteva avvalersi di altre professionalità reperite negli uffici della Stazione Appaltante o all esterno, oggi la sua funzione di verificatore è limitata ad ipotesi residuali. Difatti l art. 47, comma 2 prevede che il RUP proceda in proprio alla verifica soltanto per gli appalti di opere puntuali inferiori a euro ,00, o per opere a rete di valore inferiore alla soglia comunitaria. 18

22 Ciò è dimostrato dalla centralità che si conferisce alla Stazione Appaltante nel procedimento di verifica: è questa a scegliere il soggetto verificatore che non coadiuva più il RUP, ma lo sostituisce completamente. Partendo dalla delega legislativa dell art. 112, comma 5 del codice, il nuovo regolamento introduce regole ben precise per l individuazione dei soggetti interni all Amministrazione cui demandare l attività verificatoria. In primis viene stabilito il principio cardine che l incarico di verifica è incompatibile con le attività di progettazione, di coordinamento della stessa, di direzione del lavoro, di coordinamento della sicurezza e del collaudo, rese per il medesimo progetto (art. 49, comma 5). Tale principio deve essere rispettato indistintamente da tutti gli eventuali verificatori, siano essi appartenenti alla Stazione Appaltanti, siano essi meri affidatari a seguito di appalto. Inoltre vengono inserite norme nuove per l appalto all esterno del servizio di verifica che, pertanto, non è più totalmente assimilabile ad un comune appalto di servizi. E, per la prima volta, viene disciplinato l istituto dell accreditamento dei soggetti verificatori, attraverso l indicazione degli Organismi in grado di rilasciare tale accreditamento. L accreditamento L accreditamento degli Organismi di certificazione e ispezione è quel processo finalizzato a garantire la competenza di questi Operatori e quindi il valore e la credibilità dei risultati delle valutazioni di conformità da essi effettuate. Tale accreditamento, affermatosi soprattutto grazie all esplosione dell approccio sistemico alla qualità (certificazioni ISO 9000), ha accompagnato efficacemente anche lo sviluppo delle altre forme di valutazione della conformità (certificazioni di prodotto e personale, ispezioni). In materia di lavori pubblici, e specificamente di verifica del progetto, l accreditamento serve a garantire la qualità dell azione di controllo che è svolta, per gli Organismi di ispezione, direttamente sul progetto, mentre per gli Organismi di certificazione del sistema di controllo interno di qualità 19

23 attiene alla conformità del sistema interno di controllo di qualità degli uffici preposti alla verifica alla normativa comunitaria UNI CEI EN ISO Gli Organismi di ispezione sono soggetti che svolgono direttamene l attività di verifica dei progetti riguardanti appalti di importo superiore ai 20 milioni di euro. Essi sono accreditati ai sensi della norma europea UNI CEI EN ISO/IEC (che ha sostituito la norma UNI CEI EN prevista dall art. 30 l. n. 109/1994), attraverso la quale si certifica la loro capacità di svolgere direttamente l azione di controllo del progetto. Il regolamento distingue tre tipi di Organismi di ispezione: A, B e C. Gli Organismi di tipo B risultano essere unità tecniche interne alla Stazione Appaltante, mentre i tipi A e C, estranei all apparato amministrativo, eseguono l attività di controllo soltanto a seguito di affidamento con gara. Al contrario gli Organismi di certificazione del sistema di controllo interno di qualità sono soggetti che non provvedono direttamente all azione di controllo della progettazione. Il loro accreditamento, infatti, permette soltanto di certificare che il sistema interno di controllo di qualità delle strutture (o soggetti) preposti alla verifica sia coerente con i requisiti di qualità imposti dalla norma UNI EN ISO In altri termini, la funzione di detti soggetti è garantire che altre strutture siano in grado di espletare la verifica progettuale secondo standard qualitativi minimi. La loro certificazione di coerenza con la ISO 9001 rileva soltanto per gli appalti il cui valore sia inferiore a 20 milioni di euro ma superiore a euro ,00 per opere puntuali, o alla soglia comunitaria (per i lavori e le concessioni di lavori), per opere a rete. L art. 46 stabilisce che gli Organi di accreditamento, tanto per gli Organismi di ispezione di Tipo A, B e C, quanto per gli Organismi di certificazione del sistema di controllo interno di qualità, sono gli enti che partecipano all European cooperation for accredition (EA). Tuttavia, è previsto che tanto l accreditamento delle unità tecniche, quali Organismi di ispezione di tipo B, quanto la certificazione della coerenza dei sistemi interni di controllo della qualità delle 20

24 Amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo, è demandato dal regolamento al Servizio tecnico centrale del Consiglio Superiore dei lavori pubblici, il quale si sostituisce completamente agli enti appartenenti all EA (art. 47 comma 4). Tale favor riconosciuto alle sole Amministrazioni statali, diviene una mera facoltà per le altre amministrazioni aggiudicatrici non statali le quali possono, comunque, decidere di avvalersi di tale Organo (art. 47 comma 5). In verità, dal combinato disposto degli artt. 46, 47 comma 4 e 5, e 48 comma 3, emerge come tutti gli Organismi di ispezione e certificazione, siano essi appartenenti ad amministrazioni statali o locali od anche del tutto esterni all apparato amministrativo (in ipotesi di appalto della verifica), possano avvalersi dell accreditamento del Servizio Tecnico Centrale del Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici È inoltre previsto che possano avvalersi del Servizio anche le strutture esterne cui è demandata la verifica dei progetti delle infrastrutture di cui all allegato XXI del codice. In tal modo si consente, in attesa della diffusione della proliferazione di enti partecipanti all EA, l accreditamento del maggior numero di soggetti, rendendo così possibile l attivazione del nuovo modello di verifica tracciato dal regolamento. L importanza che la nuova disciplina affida al sistema dell accreditamento è peraltro testimoniato dall inquadramento sistematico della norma all interno dell articolato. Essa, infatti, è posta subito dopo l indicazione delle finalità perseguite attraverso la verifica, e prima dell analisi dei criteri e degli aspetti del controllo. Quasi a voler evidenziare come l accreditamento sia condicio sine qua non per il legittimo svolgimento di qualsiasi attività di verifica. La verifica attraverso strutture interne alla Stazione Appaltante Il primo e preferenziale modello di verifica del progetto è quello demandato alle unità tecniche interne della Stazione Appaltante. 21

25 Il regolamento, infatti, pone in via residuale il ricorso all affidamento esterno, esperibile soltanto nelle ipotesi di conclamata impossibilità di eseguire il servizio in proprio. L art. 47 stabilisce, preliminarmente, che la Stazione Appaltante possa affidare l attività di verifica a sue strutture interne o a strutture tecniche di altre amministrazioni di cui si sia avvalsa, quali Stazioni Appaltanti, ai sensi dell art. 33 comma 3 del codice, il quale prevede la possibilità, per le Amministrazioni aggiudicatrici, di avvalersi, quali stazioni appaltanti a valle, di amministrazioni provinciali, di Servizi integrati infrastrutture e trasporti (i c.d. SIIT, ora Provveditorati alle OO.PP.) ovvero di centrali di committenza. Tuttavia, al di là del tenore letterale della disposizione, da quest ultima pare possa trarsi un ulteriore corollario, in virtù del quale è possibile ritenere che la Stazione Appaltante a monte possa avvalersi delle strutture interne di altre amministrazioni anche quando quest ultime non abbiano in alcun modo preso parte al procedimento di progettazione. Per i lavori di valore superiore ai 20 milioni di euro la verifica deve necessariamente essere svolta da un unità tecnica della Stazione Appaltante accreditata, nelle modalità precedentemente esposte, quale Organismo di ispezione di tipo B. Per i lavori di importo ricompreso tra i 20 milioni di euro e ,00 di euro per le opere puntuali e la soglia comunitaria per quelle a rete, la verifica può essere effettuata da tre tipologie di soggetti: a) dagli Organismi di ispezione di tipo B; b) dagli uffici tecnici delle Stazioni Appaltanti se il progetto è stato redatto da progettisti esterni; c) sempre da uffici della stessa Stazione Appaltante, ma dotati di quel sistema interno di controllo di qualità la cui coerenza con la UNI EN ISO 9001 è certificata dagli Organismi di certificazione accreditati, se il progetto è stato redatto da progettisti interni. Il legislatore, in tale fascia, introduce un sistema di separazione teso ad evitare che i soggetti coinvolti nella progettazione possano prender parte anche alla verifica. 22

26 Il sistema interno di controllo di qualità, infatti, tende a tale finalità:esso rileva soltanto in caso di progetto redatto da uffici interni alla Stazione Appaltante e serve a far sì che vi sia un controllo sulla qualità del servizio reso dai soggetti preposti alla verifica. Qualità che deve porsi in assonanza con gli standard imposti dalla norma europea. Va specificato che la certificazione di coerenza con la ISO 9001 è richiesta soltanto per i lavori di valore superiore alla soglia comunitaria. Nelle ipotesi di opere puntuali di valore compreso tra euro ,00 e la soglia comunitaria, il sistema di controllo richiesto dall art. 47 si sostanzia in un mero sistema formalizzato attraverso la predisposizione di procedure operative e manuali d uso, non necessariamente coerente con le prescrizioni della normativa europea. Per i lavori di valore inferiore a euro ,00, per opere puntuali, e alla soglia comunitaria per quelle a rete, invece, è il RUP, sempreché non abbia partecipato alla progettazione, a verificare il progetto, ovvero gli uffici della Stazione Appaltante anche sprovvisti di un sistema di controllo interno di qualità. La verifica attraverso strutture esterne alla Stazione Appaltante Nell ipotesi in cui non sia possibile affidare all interno della Stazione appaltante l attività di verifica, il nuovo testo regolamentare, riprendendo una previsione già presente nella previgente disciplina (gli artt. 30 comma 6 e 6 bis L. n. 109/1994 e art. 48 DPR n. 554/1999 facevano diretto riferimento alla disciplina del comune appalto di servizi, senza introdurre alcuna distinzione basata sulle peculiarità intrinseche del servizio di verifica), ammette la possibilità di ricorrere a soggetti esterni all Amministrazione, scelti in base ad una vera e propria gara pubblica. L appalto che così viene a indirsi non ricalca pedissequamente il modello dell appalto di servizi, ma se ne differenzia per la presenza di alcune peculiarità normative dettate dalla natura del servizio da affidarsi. 23

27 L art. 48, in primo luogo, ammette il ricorso all appalto soltanto in due tassative ipotesi: di inesistenza delle condizioni di cui all art. 47 comma 1, o di accertata carenza di organico. La seconda ipotesi, in particolare, richiama quanto già previsto dall art. 48 DPR n. 554/1999, ma con due fondamentali differenze. In primo luogo la carenza, oltre che di professionalità, è di organico, talchè non è più sufficiente l assenza di qualifiche tra i dipendenti rilevando al contrario la mancata possibilità di assegnare personale all attività di verifica; in secondo luogo tale deficit non è lasciato ad una valutazione discrezionale della Stazione Appaltate, ma deve essere accertato con atto formale dal Dirigente competente. Ciò impedisce un ricorso inopportuno o non necessario all appalto del servizio di verifica, dato che attraverso l accertamento formale dello stato di carenza organica viene responsabilizzato il Dirigente rispetto alla scelta di indire o meno la gara in luogo di un affidamento alle strutture interne. Responsabilità che, dato il costo dello svolgimento di una gara, risulterebbe vagliabile anche da parte del Giudice Contabile All uopo si evidenzia il «carattere straordinario del ricorso ad apporti esterni evidenziando, a tal fine, che la pubblica amministrazione deve di norma perseguire i fini istituzionali utilizzando il proprio personale con la conseguenza che l incarico esterno è lecito solo qualora ciò non sia ragionevolmente possibile, o perché l attività che deve essere svolta richiede un apporto professionale particolarmente elevato sotto il profilo tecnico-scientifico, oppure perché, per ragioni contingenti e transitorie (quali l insufficienza del personale in organico o l oggettiva impossibilità del medesimo a provvedervi), anche quei compiti che potrebbero normalmente essere assolti con l utilizzo della struttura interna, rendono viceversa necessario avvalersi di personale esterno» (ex multis C. conti Veneto, sez. giur., 14 ottobre 2008, n. 1057). Lo svolgimento della gara è gestito dal RUP il quale è tenuto ad appaltare l attività di verifica unitariamente per tutti i livelli, senza che possa indirsi una gara diversa per ogni singolo livello progettuale (art. 49, comma 2). Ciò risponde ad una esigenza di coerenza ed efficacia dell attività di verifica. 24

28 Difatti, ammettendo il frazionamento dell appalto del servizio di verifica in base ai vari livelli di progettazione, ci si esporrebbe al rischio di un contrasto tra le risultanze delle verifiche già effettuate da alcuni affidatari, e quelle effettuande ad opera di altri operatori. Inoltre, ad ulteriore suffragio di tale impostazione soccorre la previsione di cui all art. 54, comma 4, la quale stabilisce che, in caso di verifiche già svolte, il controllo sul livello successivo può incentrarsi soltanto sulle modifiche o integrazioni ai documenti già verificati. È evidente come tale previsione possa essere rispettata soltanto dal soggetto che abbia già svolto la verifica delle parti modificate od integrate (e pertanto de livello progettuale precedente), risultandone in caso contrario frustrata la ratio di economicità ed efficienza dell azione. Tale divieto di frazionamento incontra un unica deroga nell ipotesi in cui i livelli di progettazione precedenti siano stati già totalmente verificati internamente. Anche per l affidamento all esterno è necessario che i soggetti aggiudicatari posseggano determinati requisiti di qualità, secondo la disciplina dell accreditamento. In ipotesi di verifiche per progetti di lavori di importo superiore a 20 milioni di euro, i partecipanti alla gara devono essere accreditati quali Organismi di ispezione di tipo A e C. Questi, a differenza degli Organismi di tipo B interni alle Stazioni Appaltanti, devono altresì garantire l assoluta separazione, sul piano tecnico, procedurale, amministrativo e finanziario, tra le attività ispettive e le altre attività potenzialmente configgenti con la verifica. Detta separazione si sostanzia nella creazione, all interno del medesimo Organismo, di una struttura tecnica autonoma demandata esclusivamente alla verifica dei progetti. L accreditamento ai sensi della normativa europea, in tali Organismi, funge da certificazione dell utilizzo di procedure che garantiscano l indipendenza e l imparzialità di dette strutture interne. È inoltre prevista la possibilità che detti Organismi partecipino in forma associata, anche come Ati. 25

29 La verifica di lavori di importo compreso tra i 20 milioni di euro e euro ,00 per opere puntuali e la soglia comunitaria per opere a rete, invece, oltre a poter essere affidata ai succitati Organismi, può essere svolta dai seguenti soggetti: 1) liberi professionisti singoli od anche in forma associata; 2) società di professionisti; 3) società di ingegneria; 4) prestatori di servizi di ingegneria ed architettura di cui alla categoria 12 dell allegato II A del codice; 5) consorzi stabili di società di professionisti e di società di ingegneria, anche in forma mista, formati da almeno tre consorziati, con esperienza nei servizi di ingegneria e architettura per almeno cinque anni; 6) Rti formate dai soggetti di cui ai nn. 1), 2), 3), 4) e 5). Tali soggetti devono possedere un sistema interno di controllo di qualità la cui conformità alla norma UNI EN ISO 9001, deve essere certificata da Organismi di certificazione accreditati. Il contenuto di detta certificazione ricalca pedissequamente quello dell accreditamento degli Organismi di tipo A e C: deve infatti certificarsi la separazione tecnico-procedurale delle attività di verifica da quelle potenzialmente configgenti, attraverso la costituzione di una struttura tecnica autonoma interna esclusivamente dedicata all attività di verifica, per mezzo di procedure che garantiscano la terzietà ed imparzialità della stessa. Questa è una novità importante introdotta con il regolamento: il mercato degli appalti dei servizi di verifica, prima appannaggio dei soli Organismi di ispezione, viene aperto anche ai professionisti. Nel caso specifico la tecnica del richiamo normativo appare alquanto eloquente: l indicazione dei soggetti indicati nell art. 90 del codice (rubricato «progettazione interna ed esterna alle amministrazioni aggiudicatrice in materia di lavori pubblici») sta ad indicare la ben precisa scelta di coinvolgere professionisti dotati di esperienza specifica nel campo della progettazione di lavori pubblici, sì da consentire la spendita dell esperienza maturata nei concorsi di progettazione, anche al di fuori di tale settoriale mercato. 26

30 Peraltro, il Servizio Tecnico centrale del Consiglio Superiore dei lavori pubblici può effettuare controlli a campione sull effettiva rispondenza del sistema interno di controllo di qualità alle prescrizioni della UNI EN ISO 9001 dei professionisti affidatari della verifica (art. 48, comma 1). Ciò comporta un controllo ex post, ulteriore rispetto alla produzione delle certificazioni in sede di partecipazione, che, se negativo, determinerebbe l esclusione della gara. Per la verifica dei progetti relativi a lavori di importo inferiore a euro ,00 per opere puntuali e alla soglia comunitaria per opere a rete, invece, i professionisti in argomento sono esentati dal possesso della certificazione di conformità alla UNI EN ISO È evidente il parallelo con l esenzione prevista per le strutture tecniche interne della Stazione Appaltante. Tra l altro occorre conclusivamente evidenziare come il regolamento preveda la possibilità di appaltare ad un unico soggetto anche una pluralità di progettazioni analoghe (art. 49 comma 6). Analogia questa, che in assenza di specifiche previsioni, deve essere valutata alla luce della suddivisione in classi e categorie introdotta dalla legge sulle tariffe professionali di architetti ed ingegneri (L. n. 143/1949), richiamata in riferimento alla maturazione dei requisiti tecnicoorganizzativi per la partecipazione alla gara. I requisiti di partecipazione alle gare Il nuovo regolamento introduce, all art. 50, i requisiti minimi generali che qualsiasi soggetto partecipante (sia esso Organismo di ispezione, sia esso professionista) deve possedere per poter prendere parte all appalto del servizio di verifica. L elemento economico-finanziario minimo cui deve attenersi la Stazione Appaltante nella determinazione del relativo requisito è quello del fatturato globale per servizi di verifica realizzato nell ultimo quinquennio non inferiore al doppio dell importo stimato per l appalto di verifica da affidarsi. 27

31 Al contrario, per la determinazione del requisito tecnico-organizzativo la Stazione Appaltante deve partire dall avvenuto svolgimento, sempre nell ultimo quinquennio, di almeno due appalti di servizi di verifica relativi a lavori il cui valore individuale sia pari alla metà del valore dell opera da eseguirsi. Inoltre, le opere per le quali si è provveduto alla verifica devono avere natura analoga a quella dell opera che si intende appaltare, in base alla divisione in classi e categorie prevista dalla L. n. 143/1949 sulle tariffe professionali di ingegneri ed architetti. È evidente che, per come strutturata, la norma determini il minimo dei requisiti da possedere, lasciando alla Stazione Appaltante il potere di stabilire requisiti ancora più stringenti. Deve rilevarsi come l individuazione di tali requisiti minimi sia, per l attività di verifica, una novità assoluta. Prima della loro introduzione, le Stazioni Appaltanti godevano di un potere ampiamente discrezionale, riconosciuto direttamente dagli artt. 41 e 42 del codice, nell individuazione dei requisiti di partecipazione che potevano anche non riferirsi specificamente a pregressa attività di verifica. I requisiti minimi individuati dal nuovo regolamento, seppur assimilabili a quelli richiesti per la partecipazione alle procedure di affidamento dei servizi di ingegneria ed architettura (art. 263), risultano ictu oculi più restrittivi e vincolanti per le stesse Stazioni Appaltanti. A tal fine l art. 50, comma 2, prevede un periodo transitorio di tre anni dall entrata in vigore del regolamento durante il quale i requisiti di cui innanzi possono essere maturati con riferimento alle attività di progettazione, direzione dei lavori o collaudo delle opere Per quanto attiene il possesso del requisito tecnico-organizzativo, esso può essere soddisfatto attraverso la dimostrazione di quattro (e non più due) servizi analoghi di progettazione, direzione dei lavori o collaudo delle opere, di valore complessivo (di tutte le quattro commesse) pari al valore dell oggetto della verifica. La normativa, inoltre, prescrive il possesso di altri requisiti che tendano ad accertare la terzietà dei partecipanti rispetto alle attività di progettazione da verificarsi, al fine di evitare l insorgenza di situazioni di potenziale conflitto di interessi 28

32 All uopo occorre ricordare che i verificatori esercitano un controllo indiretto anche sul comportamento dei progettisti. Orbene qualora il soggetto verificatore sia legato professionalmente al soggetto progettista di cui si è verificato il comportamento inadempiente, sorgerebbe il rischio di una verifica non obiettiva. In primis deve sottolinearsi come, tanto gli Organismi di tipo A e C, quanto i soggetti professionisti di cui all art. 90 del codice, siano tenuti a dimostrare di non aver partecipato, e impegnarsi a non partecipare, direttamente o indirettamente né alla gara per l affidamento della progettazione né alla redazione della stessa (art. 50 comma 5). L eventuale violazione di tale disposizione, oltre a determinare l esclusione dalla gara di che trattasi, comporta l ulteriore sanzione, per così dire accessoria, dell esclusione per cinque anni dalle attività di verifica, nonché la comunicazione dell infrazione, ad opera del RUP, agli Organismi di accreditamento. La portata lesiva di tale sanzione va ben oltre il suo tenore letterale. L esclusione per cinque anni, letta in parallelo con le disposizioni sul possesso dei requisiti, provoca un uscita sine die dal mercato della certificazione. Ciò in quanto cinque anni è esattamente l intervallo temporale entro cui i soggetti partecipanti alle gare devono maturare i proprio requisiti specifici nella sola attività di verifica. La sanzione dell esclusione, pertanto, ha una notevole portata preventiva oltre che afflittiva, dato che la sua irrogazione provoca un irrimediabile uscita dal mercato. Al contrario, non è previsto cosa comporti la mera comunicazione dell infrazione agli Organismi di accreditamento. Si suppone che le conseguenze di tale comunicazione saranno disciplinate dal regolamento, attualmente in fase di predisposizione presso il Consiglio Superiore dei LL.PP., di cui all art. 46, comma 2 (sull accreditamento), tal per cui dovrà attendersi l adozione di tale testo normativo per avere una risposta a tale quesito. 29

33 La possibilità di insorgenza di un conflitto di interessi, peraltro, non viene sanzionata soltanto con riferimento al progetto in appalto: i partecipanti alla gara per il servizio di verifica devono fornire prova di non aver in corso, e di non aver avuto, rapporti professionali e/o commerciali con i progettisti, se esterni, negli ultimi tre anni; nonché devono altresì fornire l impegno, da rendersi al momento dell affidamento (e quindi a commessa aggiudicata), a non intrattenere rapporti con detti soggetti per i successivi tre anni dalla conclusione dell incarico (art. 48, comma 1). La ripetizione del periodo triennale, a ben vedere, serve ad instaurare un circolo virtuoso che eviti costantemente la possibile connivenza tra verificatori e progettisti. Per quanto attiene alla ripartizione dei suddetti requisiti tra i partecipanti alla gara in forma associata, va preliminarmente evidenziato come il regolamento ammetta senza eccezioni la partecipazione in forma associata, per tutti i soggetti verificatori. In particolare, qualora ad associarsi siano degli Organismi di ispezione di tipo A o C, è previsto che l accreditamento debba essere posseduto da tutti gli associati. Nella specifica ipotesi di una Ati formata da detti Organismi, invece, la mandataria è tenuta a possedere almeno il 50 % dei requisiti economico-finanziari e tecnico-organizzativi richiesti dalla Stazione Appaltante, mentre la restante percentuale può essere divisa liberamente tra le mandanti. Tuttavia la Stazione Appaltante può decidere di richiedere alle mandanti una percentuale minima di detti requisiti pari ad almeno il 10 % degli stessi. Al contrario la disciplina delle Ati formata da professionisti è direttamente mutuata, attraverso lo strumento del richiamo normativo, dall art. 90 del codice (art. 48 comma 1). A tali Riunioni Temporanee si applica la normale disciplina delle Ati., anche in termini di distribuzione dei requisiti, tracciata dall art. 37 del codice, sempre nei limiti della compatibilità della disciplina con il modello dell associazione di professionisti. Infine, i partecipanti, sin dal momento della presentazione dell offerta, devono nominare un soggetto coordinatore del gruppo di lavoro di verifica, che abbia la qualifica di laureato in architettura o ingegneria, abilitato alla professione da almeno dieci anni ed iscritto nel relativo albo professionale. 30

34 Il ruolo principale di tale soggetto è quello di sottoscrivere i rapporti degli Organismi di ispezione nonché la relazione conclusiva prodromica all atto di validazione. La ratio di base di tale previsione, del tutto innovativa in materia, è da rintracciarsi nella volontà di responsabilizzare un soggetto interno all organo verificatore per le risultanze dell attività di controllo. Responsabilità che nella previgente disciplina gravava esclusivamente sulla figura del RUP. Le procedure di affidamento del servizio La disciplina delle procedure di gara per l affidamento del servizio è mutuata integralmente da quella afferente l affidamento dei servizi relativi all architettura e all ingegneria nei settori ordinari. Ciò attraverso lo strumento del rinvio normativo alla parte III, titolo II del regolamento (artt. da 261 a 267), rubricata appunto «Affidamento dei servizi», alla cui trattazione si rimanda ai fini di una più esaustiva analisi delle norme. Occorre sottolineare come, per gli appalti del servizio di verifica, sia esclusa l applicazione dei primi tre commi dell art. 261, i quali attengono alla separazione delle discipline dei termini, dei bandi e della pubblicità in base al valore dell appalto di servizi, separazione basata sulla differenza tra sopra e sotto soglia. Orbene, deve ritenersi che l esclusione dell applicazione dei primi tre commi dell art. 261, attenga proprio alle modalità di classificazione degli appalti di servizi di ingegneria ed architettura, operata al fine di individuare le discipline applicabili per i termini, i bandi, gli avvisi di gara e la pubblicità. Ciò in quanto, nella disciplina della verifica progettuale, è già presente una specifica classificazione degli appalti in base al valore: quella dettata per l individuazione dei soggetti competenti alla verifica. Essa, come già ampiamente enucleato supra, si basa sul valore dell opera cui fa riferimento la progettazione (art. 48). Il corrispettivo e i costi dell attività di verifica 31

35 Nonostante sia implementata a livello sistematico nella disciplina dell art. 49, menzione a parte merita la tematica del corrispettivo e dei costi dell attività di verifica. In merito agli oneri economici inerenti lo svolgimento del servizio di verifica, il quarto comma dell articolo stabilisce il principio per cui questi debbano far carico agli stanziamenti previsti per la realizzazione delle singole opere. Il corrispettivo per l attività di verifica, al contrario, viene stimato dal RUP sulla base della Tabella B6 del D.M del 4 aprile 2001 avente ad oggetto «Onorario relativo alle attività di supporto al responsabile del procedimento». In caso di appalto di più servizi di verifica analoghi ad un unico soggetto (art. 49, comma 6), il corrispettivo per i singoli servizi viene stimato complessivamente, sempre sulla base della predetta tabella. Deve, però, evidenziarsi come il calcolo del corrispettivo sembrerebbe riguardare soltanto le ipotesi di affidamento con gara, con esclusione delle ipotesi di servizio reso dalle strutture interne della Stazione Appaltante. Infatti, la previsione di ulteriori incentivi da accordarsi a dipendenti pubblici per lo svolgimento dell attività di verifica non pare assistita da alcuna base legislativa, mancando una simile disposizione tanto nel d.p.r. n. 207/10 quanto nel Codice. L art. 92 del codice, il quale elenca tassativamente i casi in cui sia riconoscibile un incentivo in favore dei soggetti che coadiuvano il RUP nello svolgimento delle sue funzioni, non indica assolutamente tra questi la verifica del progetto. Perlatro il Consiglio di Stato, in sede di parere, aveva evidenziato come le modalità di ripartizione degli incentivi costituisce materia sottratta al potere di normazione del regolamento, rientrando nella sfera di attribuzione della contrattazione collettiva a seguito della privatizzazione del pubblico impiego (Corte cost., 14 giugno 2007, n. 189). Le responsabilità e le garanzie del soggetto verificatore 32

36 Sebbene il tema sarà oggetto di specifica e puntuale trattazione da parte degli interventi monografici che seguiranno, desidero fare, brevemente, cenno alla disciplina de qua per completezza di esposizione ed esaustività dell analisi normativa. Il nuovo regolamento ha introdotto una disciplina specifica per quanto attiene le responsabilità del soggetto verificatore e le garanzie che questo deve prestare per poter espletare il servizio. Il soggetto verificatore, infatti, è tenuto a munirsi preliminarmente di una polizza assicurativa supplementare rispetto a quella professionale generale, normalmente stipulata dai professionisti. Tale polizza deve valere fino al rilascio del certificato del collaudo (o di regolare esecuzione); ciò in quanto il collaudo è l unico strumento attraverso cui la stazione appaltante procede alla verifica dell esecuzione dell opera e della sua corrispondenza al progetto ed alle clausole contrattuali. Il mancato rilascio del certificato di collaudo, infatti, oltre ad evidenziare una non corretta esecuzione dei lavori, potrebbe essere sintomatico di una progettazione errata, e non corretta in sede di verifica. Il valore della polizza varia a seconda dell importo dell opera da eseguirsi seguendo una distinzione basata esclusivamente sulla dicotomia tra sopra soglia e sotto soglia: nel primo caso la polizza dovrà coprire un massimale pari ad almeno il 10 % del valore dei lavori, con il limite massimo di euro ,00; nel caso di lavori sottosoglia, al contrario, la polizza dovrà avere un valore non minore del 5% dell importo dell opera, con il limite massimo di euro ,00. Soltanto in caso di lavori sopra soglia aventi ad oggetto opere di particolare complessità, il massimale potrà essere superiore a euro ,00 e comunque fino al 20 % del valore dell opera con il limite invalicabile di euro ,00. Nell ipotesi in cui il soggetto sia già coperto da una polizza professionale generale, quest ultima deve essere integrata con una dichiarazione che garantisca, per il singolo progetto, la parificazione alle condizioni innanzi espresse. Parrebbe, alla luce di un interpretazione letterale dell art. 57, che l obbligo di munirsi di una polizza sussista tanto per i soggetti interni alla Stazione Appaltante, quanto per gli affidatari di una gara pubblica, data l assenza di qualunque specificazione o limitazione normativa. 33

37 Il Consiglio di Stato, in sede di parere, aveva sollevato dubbi sull estendibilità dell obbligo di polizza ai soggetti interni alla Stazione Appaltante. Il Consiglio di Stato, in sede consultiva, aveva anche sollevato l erroneità della previsione per cui il premio assicurativo, per i dipendenti delle Stazioni Appaltanti, fosse a carico di quest ultime, atteso che una tale previsione non era certo contenuta nell art. 112, per le attività di verifica, a differenza di quanto stabilito dall art. 90 comma 5 del codice per il progettista interno. Orbene tale previsione è stata del tutto eliminata dal vigente regolamento, rendendo, pertanto, sterile il suo approfondimento. Difatti, partendo dalla lettura della locuzione «soggetto che effettua la verifica del soggetto» contenuta nella lett. c) del comma 5 dell art. 112 del codice, si giungeva a ritenere che tale disposizione non potesse riguardare gli uffici interni delle Stazioni appaltanti, perché privi di soggettività giuridica. Una tale interpretazione dell art. 112 del codice appariva in assonanza con un interpretazione restrittiva delle ipotesi di polizza sottoscritte dalle Amministrazioni Pubbliche, da sempre propugnata dalla giurisprudenza contabile (cfr. C. conti Sicilia, sez. giur., 25 ottobre 2006, n. 3054; C. conti Puglia, sez. giur., 7 febbraio 2004, n. 95; C. conti Lombardia, sez giur., 8 aprile 2004, n. 528). Inoltre, i giudici di Palazzo Spada avevano evidenziato come la materia dell assicurazione dei dipendenti pubblici rientrasse nella competenza della contrattazione pattizia, rispetto alla quale il regolamento nulla avrebbe potuto aggiungere. Pertanto in sede di parere si era auspicato l inserimento, affianco alla parola soggetto di cui al comma 1 dell art. 57, del termine esterno, a significare l applicabilità della disposizione soltanto in caso di appalto. L art. 56 del regolamento disciplina accuratamente i casi di responsabilità dei soggetti verificatori, anche alla luce delle istanze promosse in sede di parere. Lo schema originario del regolamento, infatti, prevedeva che il dipendente della pubblica amministrazione fosse perseguibile in sede disciplinare ed erariale soltanto in caso di colpa grave. 34

38 Correttamente il Consiglio di Stato aveva evidenziato come, in primo luogo, la responsabilità disciplinare prescindesse dal grado di colpa, mentre quella per danno erariale avesse una sua disciplina specifica di fonte primaria che affronta il tema del grado di colpa, tal per cui la distinzione introdotta nel testo regolamentare appariva errata. In adesione alle sopracitate istanze, la disciplina regolamentare della responsabilità si articola nel seguente modo. In primo luogo, occorre evidenziare come il verificatore, in caso di mancato rilievo di errori ed omissioni, risponda a titolo di inadempimento. Tale responsabilità incontra immediatamente due evidenti limiti: l importanza dell inadempimento e l attività rispetto alla quale esso rileva. Infatti, affinchè il verificatore risponda a titolo di inadempimento è necessario che gli errori o le omissioni nello svolgimento della sua attività siano tali da aver pregiudicato, anche in parte, la realizzabilità o l utilizzazione dell opera. Il parallelo con l art c.c., secondo cui «il contratto non si può risolvere se l inadempimento di una delle parti ha scarsa importanza, avuto riguardo all interesse dell altra», è di palmare percezione. Inoltre la responsabilità per inadempimento è limitata alle attività indicate dagli artt. 52 e 53. Tale indicazione va ritenuta tassativa, in quanto riferita espressamente alle sole specifiche attività di verifica, tanto che per tutte le attività estranee a detto articolato, non è imputabile alcun inadempimento al soggetto verificatore: per es. in caso di coadiuvazione nelle attività di verifica delle offerte anomale o delle perizie di variante in corso d opera (art. 54, comma 5). Tuttavia, il verificatore risulta responsabile degli accertamenti e dell avvenuta acquisizione dei pareri, delle autorizzazioni ed approvazioni previste e prescritte, facendo salve le scelte progettuali e i procedimenti di calcolo che, invece rientrano nella responsabilità del solo progettista. Ulteriori obblighi rispetto ai quali possa rilevarsi la responsabilità del verificatore devono invece essere specificamente fissati dal contratto di servizio. 35

39 A seguito dell inadempimento il soggetto è tenuto a risarcire i soli danni causati alla Stazione Appaltante. Va da sé che, per come impostata, tale responsabilità ricalchi il modello contrattuale, con conseguente onere probatorio della Stazione Appaltante limitato alla mera prova dell inadempimento, ricadendo la prova liberatoria sul verificatore inadempiente. Il soggetto esterno affidatario, per i danni di importo superiore ai massimali della polizza, risponde personalmente a titolo di responsabilità erariale. Siffatta responsabilità opera anche nell ipotesi in cui non sia esigibile, anche in parte, la prestazione dovuta dall assicuratore. È evidente come una tale impostazione accolga la recente evoluzione in materia di responsabilità erariale, tesa a consentire la sua imputabilità a tutti i soggetti che entrano in relazione funzionale con l Amministrazione, tra cui vanno implementati anche i soggetti affidatari di un appalto (c.d. rapporto di servizio in senso lato) D altronde l evoluzione pretoria contabile, formatasi sulla figura del progettista esterno-direttore dei lavori, ha chiarito che «la giurisdizione contabile presuppone la sussistenza di un rapporto di servizio connesso alla possibilità di imputare l attività svolta dall interessato in capo alla Pubblica Amministrazione, rimanendo irrilevante la natura dell atto in forza del quale è stato originato l inserimento nell organizzazione amministrativa» (ex multis C. conti Sicilia, sez. giur., 22 dicembre 2008, n. 3343). Al contrario, nel caso di dipendente della Stazione Appaltante risultato inadempiente, quest ultimo risponde economicamente nei limiti dei massimali della polizza; inoltre il comportamento del dipendente pubblico è vagliabile, secondo le rispettive discipline di settore, sotto il profilo sia della responsabilità disciplinare, che della responsabilità erariale. La norma introduce uno specifico caso di responsabilità a carico dei concorrenti per l affidamento dei lavori, strettamente legato alla verifica del progetto. 36

40 È, infine, previsto che la validazione del progetto non sollevi i concorrenti alla gara pubblica per l affidamento del servizio di verifica dalle responsabilità legate dalla mancata produzione della dichiarazione «con la quale i concorrenti attestano di avere direttamente o con delega a personale dipendente, esaminato tutti gli elaborati progettuali, compreso il calcolo sommario della spesa o il computo metrico estimativo (ove redatto), di essersi recati sul luogo di esecuzione dei lavori, di avere preso conoscenza delle condizioni locali, della viabilità di accesso, di aver verificato le capacità e le disponibilità, compatibili con i tempi di esecuzione previsti, delle cave eventualmente necessarie e delle discariche autorizzate, nonché di tutte le circostanze generali e particolari suscettibili di influire sulla determinazione dei prezzi, sulle condizioni contrattuali e sull esecuzione dei lavori e di aver giudicato i lavori stessi realizzabili, gli elaborati progettuali adeguati ed i prezzi nel loro complesso remunerativi e tali da consentire il ribasso offerto. La stessa dichiarazione contiene altresì l attestazione di avere effettuato una verifica della disponibilità della mano d opera necessaria per l esecuzione dei lavori nonché della disponibilità di attrezzature adeguate all entità e alla tipologia e categoria dei lavori in appalto» (art. 106, comma 2 regolamento). Difatti il comma 3 dell art. 106 prevede che in mancanza della dichiarazione di cui al comma 2 non sia possibile procedere alla stipulazione del contratto di appalto. Pertanto, attraverso tale previsione la responsabilità per una cattiva verifica del progetto, viene estesa anche ai soggetti che partecipano (la norma, infatti, prevede che detta dichiarazione venga resa in sede di presentazione dell offerta) all appalto per l affidamento della commessa principale, i quali, una volta resa la summenzionata dichiarazione, non potranno liberarsi da un eventuale loro responsabilità per inadempimento nell esecuzione dell opera, adducendo l erroneità della progettazione o della sua verifica, essendo a monte a conoscenza delle risultanze dell attività di controllo. 37

41 MINISTERO DELLE INFRASTRUTTURE DECRETO 30 aprile 2008, n. 119 Regolamento tecnico per l'accreditamento degli organismi di ispezione di tipo B ai sensi della norma UNI CEI EN ISO/IEC 17020, di cui all'articolo 28, comma 4, dell'allegato XXI al decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, e successive modificazioni ed integrazioni. Parte I DISPOSIZIONI RIGUARDANTI GLI ORGANISMI DI ISPEZIONE IL MINISTRO DELLE INFRASTRUTTURE Vista la legge 23 agosto 1988, n. 400, recante «Disciplina dell'attività di Governo e ordinamento della Presidenza del Consiglio dei Ministri» ed in particolare l'articolo 17, commi 3 e 4; Vista la legge 21 dicembre 2001, n. 443, e successive modificazioni recante delega al Governo in materia di infrastrutture ed insediamenti produttivi strategici ed altri interventi per il rilancio delle attività produttive; Visto il decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, recante il «Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE» ed in particolare la parte II, titolo III, capo IV (lavori relativi a infrastrutture strategiche ed insediamenti produttivi), come modificato ed integrato dai decreti legislativi del 26 gennaio 2007, n. 6, e del 31 luglio 2007, n. 113; Visto l'articolo 28 dell'allegato XXI al predetto decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, e, in particolare, il comma 4, come modificato dalla lettera iii) del comma 1 dell'articolo 2 del decreto legislativo 31 luglio 2007, n. 113, che recita: «Ferme restando le competenze del Ministero per le attività produttive in materia di vigilanza sugli organismi di accreditamento, il Consiglio superiore dei lavori pubblici, tramite il Servizio tecnico centrale, è organo di accreditamento delle unità tecniche delle Amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo, e degli organismi statali di diritto pubblico ai sensi delle norme europee UNI EN ISO 9001 ed UNI CEI EN ISO/IEC per gli organismi di ispezione di tipo B, sulla base di apposito regolamento tecnico predisposto dal Consiglio stesso sentiti gli enti nazionali di accreditamento riconosciuti a livello europeo, emanato con decreto del Ministero delle infrastrutture»; Visto il decreto del Presidente della Repubblica 27 aprile 2006, n. 204, recante «Regolamento di riordino del Consiglio superiore dei lavori pubblici»; Visto il decreto-legge 18 maggio 2006, n. 181, convertito con la legge 17 luglio 2006, n. 233, recante «Disposizioni urgenti in materia di riordino delle attribuzioni della Presidenza del Consiglio dei Ministri e dei Ministeri» e, in particolare, l'articolo 1, comma 4, che istituisce il Ministero delle infrastrutture; Vista la nota n. 2006PRS006 del 22 febbraio 2006 del SINCERT, Sistema Nazionale per l'accreditamento degli Organismi di Certificazione; Visto il parere favorevole reso, con voto 285/2007, sul citato schema di regolamento tecnico dalla prima sezione del Consiglio superiore dei lavori pubblici; Uditi i pareri del Consiglio di Stato, Sezione Consultiva per gli Atti Normativi, n. 139/2008 espressi nelle adunanze in data 21 gennaio 2008 ed in data 31 marzo 2008; Vista la nota n del 23 aprile 2008 di preventiva 38

42 comunicazione alla Presidenza del Consiglio dei Ministri; Ritenuto che occorre emanare il regolamento tecnico per l'accreditamento degli organismi di ispezione di tipo B ai sensi della norma UNI CEI EN ISO/IEC 17020, predisposto ai sensi dell'articolo 28, comma 4, dell'allegato XXI al decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163 e successive modificazioni e integrazioni, con l'allegato recante le modalità operative per la richiesta, l'istruttoria ed il rilascio dell'accreditamento degli organismi di ispezione di tipo B; Sulla proposta del Presidente del Consiglio superiore dei lavori pubblici; E m a n a il seguente regolamento tecnico: Art. 1. Oggetto 1. Il presente regolamento disciplina l'accreditamento, da parte del Consiglio superiore dei lavori pubblici, delle unità tecniche delle amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo, e degli organismi statali di diritto pubblico, ai sensi delle norme europee UNI EN ISO 9001/2000 e UNI CEI EN ISO/IEC 17020, quali organismi di ispezione di tipo B, al fine dello svolgimento dell'attività di verifica della progettazione delle infrastrutture strategiche, ai sensi dell'articolo 28, comma 4, dell'allegato XXI al decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163 e successive modificazioni e integrazioni. 2. Per quanto non specificamente disposto dal presente regolamento si applica la norma europea UNI CEI EN ISO/IEC nella versione di volta in volta vigente. Parte I DISPOSIZIONI RIGUARDANTI GLI ORGANISMI DI ISPEZIONE Art. 2. Definizioni 1. Ai fini del presente regolamento si intende per: verifica: l'attività di cui all'articolo 27, comma 1, dell'allegato XXI al decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163 e successive modificazioni e integrazioni; validazione: l'attività di cui all'articolo 35, comma 1, dell'allegato XXI al decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163 e successive modificazioni e integrazioni; amministrazione: le amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo, e gli organismi statali di diritto pubblico; organismi di ispezione di tipo «B» (di seguito OdI): apposita unita/ufficio/divisione, interna all'amministrazione, che esegue verifiche di progetti di competenza dell'amministrazione di appartenenza o di organizzazioni ad essa societariamente collegate. stazione appaltante: il soggetto per conto del quale è eseguita l'attività di verifica, e che incarica l'odi, specificando nel contratto l'oggetto e l'obiettivo del servizio. Parte I DISPOSIZIONI RIGUARDANTI GLI ORGANISMI DI ISPEZIONE Art

43 Requisiti amministrativi dell'organismo di ispezione 1. Gli atti organizzativi dell'odi prevedono espressamente lo svolgimento dell'attività di verifica. 2. L'OdI dispone di un disciplinare che stabilisca i rapporti tra la stazione appaltante e l'odi. Tale disciplinare è trasmesso alla stazione appaltante prima dell'emissione dell'ordine per il servizio di verifica. Quando la stazione appaltante imponga un suo disciplinare, l'odi ne verifica la congruenza con il proprio disciplinare, eventualmente evidenziando alla stazione appaltante stessa significativi scostamenti per l'attività di verifica. 3. L'OdI dispone di una polizza indennitaria civile per danni a terzi per i rischi derivanti dall'attività di propria competenza come indicato all'articolo 37 dell'allegato XXI al decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, e successive modificazioni e integrazioni. Parte I DISPOSIZIONI RIGUARDANTI GLI ORGANISMI DI ISPEZIONE Art. 4. Indipendenza, imparzialità ed integrità 1. Negli atti organizzativi dell'odi non sono previste attività che comportano conflitti di interesse con le attività di verifica. Tali atti esplicitano altresì l'impegno formale dell'odi a non effettuare l'attività di verifica in tutti i casi in cui vi siano situazioni che possano risultare in contrasto con le esigenze di indipendenza ed imparzialità dell'attività di verifica. 2. Ai sensi dell'articolo 30, comma 5, dell'allegato XXI al decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, e successive modificazioni e integrazioni, «l'affidamento dell'incarico di verifica è incompatibile con lo svolgimento per il medesimo progetto della progettazione, del coordinamento della medesima, della direzione dei lavori e con il collaudo». 3. Gli OdI possono svolgere le attività di verifica di progetti anche su richiesta di stazioni appaltanti che, per legge, possono avvalersi dell'amministrazione di appartenenza dell'odi. 4. L'unità costituente l'odi ha le seguenti caratteristiche: rispetta i requisiti dell'appendice B della citata norma UNI CEI EN ISO/IEC 17020; è dotata di una struttura tecnico-organizzativa dedicata alla attività di verifica, separata ed identificabile all'interno dell'amministrazione di appartenenza; tale struttura possiede una consistenza tecnico-numerica e logistica (uffici, responsabile tecnico, coordinatori del servizio di verifica, supporti di segreteria, ecc..) adeguata al volume ed alla complessità delle attività svolte. 5. Il responsabile tecnico dell'odi non dipende gerarchicamente da persone che assumono responsabilità concernenti attività di progettazione, direzione lavori e collaudo dell'opera cui si riferisce la verifica. 6. Il personale dell'unità non svolge attività che possano mettere a rischio l'indipendenza di giudizio in relazione all'attività di verifica. È interdetto al personale occuparsi della progettazione, direzione lavori e collaudo dell'opera cui si riferisce la verifica. 7. Possono essere utilizzati, in qualità di ispettori, tecnici appartenenti ad altre unita/uffici/divisioni dell'amministrazione di 40

44 appartenenza. I suddetti ispettori, tuttavia, non possono svolgere attività di verifica su opere nelle quali siano stati o siano coinvolti in attività di progettazione, direzione lavori e collaudi. 8. Per gli OdI, l'accreditamento è rilasciato all'amministrazione richiedente, con la specificazione della denominazione dell'unita/ufficio/divisione interna che svolge il ruolo di OdI. Parte I DISPOSIZIONI RIGUARDANTI GLI ORGANISMI DI ISPEZIONE Art. 5. Riservatezza 1. L'OdI è tenuto alla riservatezza delle informazioni riguardanti la stazione appaltante, sia da parte del personale dipendente che da parte degli eventuali collaboratori esterni. Parte I DISPOSIZIONI RIGUARDANTI GLI ORGANISMI DI ISPEZIONE Art. 6. Aspetti organizzativi e gestionali 1. L'OdI è dotato di un organigramma aggiornato dei dipendenti direttamente impiegati nello svolgimento delle attività di verifica. 2. L'OdI dispone di un responsabile tecnico, ingegnere o architetto dotato di laurea magistrale, o di laurea specialistica conseguita secondo gli ordinamenti didattici previgenti al decreto ministeriale 22 ottobre 2004, n. 270, ovvero di diploma di laurea conseguito secondo gli ordinamenti didattici previgenti al decreto ministeriale 3 novembre 1999, n Il responsabile tecnico deve essere abilitato all'esercizio della professione da almeno dieci anni, secondo le norme del Paese dell'unione europea cui egli appartiene. Il responsabile tecnico dell'odi deve aver maturato un'esperienza lavorativa di almeno dieci anni nella progettazione, direzione lavori, collaudo o in alternativa nel controllo tecnico. Il responsabile tecnico è un dipendente di ruolo dell'amministrazione. 3. L'OdI tramite il responsabile tecnico esercita la supervisione delle attività effettuate dal proprio personale ispettivo, attraverso il riesame dei rapporti di ispezione in modo da garantire la conformità delle attività svolte alle disposizioni di cui agli articoli 33 e 34 dell'allegato XXI al decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, e successive modificazioni e integrazioni. 4. L'OdI dispone di sostituti in grado di svolgere le funzioni del responsabile tecnico in assenza di quest'ultimo. I sostituti possiedono tutti i requisiti previsti per il responsabile tecnico dal precedente comma 2. Nei casi in cui anche i sostituti non siano disponibili, l'odi cessa l'emissione di rapporti di ispezione sotto accreditamento. Parte I DISPOSIZIONI RIGUARDANTI GLI ORGANISMI DI ISPEZIONE Art. 7. Sistema di gestione 1. L'amministrazione di appartenenza dell'odi definisce e documenta, in apposito manuale di gestione, gli obiettivi e l'impegno 41

45 a garantire la qualità del servizio erogato dall'odi, con esplicito riferimento alle finalità delle attività di verifica. Il manuale di gestione contiene le informazioni minime richieste dalla norma di riferimento (UNI CEI EN ISO/IEC 17020), nonché una tabella di correlazione tra le varie parti (sezioni, capitoli, ecc.. ) del manuale e i requisiti della norma. Il manuale e le procedure evidenziano le parti interessate dall'ultima modifica. I documenti superati, conservati a cura dell'odi, sono identificati come tali. 2. Il sistema di gestione dell'odi copre almeno i seguenti aspetti: pianificazione e modalità operative di esecuzione della verifica (analisi di fattibilità, pianificazione delle risorse, analisi della documentazione applicabile ecc..); modalità di raccolta dei risultati delle verifiche e di stesura e approvazione dei rapporti di ispezione; ruoli e responsabilità delle diverse figure coinvolte nella verifica; descrizione delle competenze degli ispettori e tipologie di attività per le quali ne è previsto l'impiego, al fine di dare evidenza della totale ricopertura dello scopo di accreditamento in termini di competenze ispettive. 3. L'OdI provvede alla distribuzione di tutta la documentazione necessaria al personale interessato. Il sistema di controllo della documentazione provvede alla rintracciabilità di tutti i dati/documenti relativi alle ispezioni effettuate, almeno fino al termine ultimo della garanzia richiesta per i lavori dalla stazione appaltante, o stabilito per legge e/o definito dalle norme che regolamentano la verifica. 4. L'OdI attua un programma di verifiche ispettive interne pianificate e documentate, che comprenda il monitoraggio dei propri processi ispettivi. Il personale addetto alle verifiche ispettive interne deve possedere e dimostrare adeguata conoscenza della norma UNI CEI EN ISO/IEC Parte I DISPOSIZIONI RIGUARDANTI GLI ORGANISMI DI ISPEZIONE Art. 8. Personale 1. L'OdI identifica responsabilità, compiti e mansioni del personale direttivo, tecnico, amministrativo e operativo in genere coinvolto nelle attività di verifica e processi correlati. Tali elementi sono chiaramente descritti in opportuni documenti («profili professionali»). L'OdI assicura la rispondenza tra suddetti requisiti e l'effettivo livello di competenza del personale ed a fornire la formazione e l'addestramento a tal fine richiesti. L'OdI assicura che tutto il personale operi secondo le procedure del proprio sistema di gestione. 2. Il gruppo di ispezione soddisfa i seguenti requisiti: conoscenza delle norme e regole cogenti applicabili, di natura tecnica, amministrativa ed economica rispetto alle quali deve essere accertata la conformità; conoscenza delle problematiche di natura tecnica, amministrativa ed economica dei processi di progettazione e realizzazione delle opere cui si riferisce la verifica. 3. Se l'ordinamento dell'amministrazione di appartenenza dell'odi consente l'affidamento di incarico a soggetto esterno per l'acquisizione di collaborazioni o di un supporto operativo al personale dipendente, l'incarico è espletato da professionisti 42

46 iscritti negli appositi albi ove previsti dai vigenti ordinamenti professionali, ed è regolato dalle Parti II e III del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, e successive modificazioni e integrazioni. L'OdI informa tempestivamente la stazione appaltante della propria intenzione di affidare un incarico a soggetto esterno. L'OdI comunica al Consiglio superiore dei lavori pubblici l'elenco dei collaboratori esterni, con indicazione delle loro qualifiche professionali. 4. Il coordinatore di un singolo servizio di verifica, che può coincidere con il responsabile tecnico, è dipendente dell'odi e risponde ai seguenti requisiti: essere ingegnere o architetto dotato di laurea magistrale, o di laurea specialistica conseguita secondo gli ordinamenti didattici previgenti al decreto ministeriale 22 ottobre 2004, n. 270, ovvero di diploma di laurea conseguito secondo gli ordinamenti didattici previgenti al decreto ministeriale 3 novembre 1999, n. 509, abilitato all'esercizio della professione da almeno cinque anni secondo le norme del Paese dell'unione europea cui egli appartiene e con almeno cinque anni di accertata esperienza lavorativa nel settore. Oppure, se in possesso di laurea triennale o diploma universitario deve essere un tecnico abilitato all'esercizio della professione da almeno sette anni secondo le norme del paese dell'unione Europea cui egli appartiene e con almeno sette anni di accertata esperienza lavorativa nel settore. Oppure, se in possesso di diploma deve essere un tecnico abilitato all'esercizio della professione da almeno dieci anni secondo le norme del paese dell'unione Europea cui egli appartiene e con almeno dieci anni di accertata esperienza lavorativa nel settore; possedere capacità di gestione del piano di ispezione. 5. I singoli ispettori ed esperti tecnici di settore, dipendenti e collaboratori esterni, devono essere in possesso di laurea magistrale, o di laurea specialistica conseguita secondo gli ordinamenti didattici previgenti al decreto ministeriale 22 ottobre 2004, n. 270, ovvero di diploma di laurea conseguito secondo gli ordinamenti didattici previgenti al decreto ministeriale 3 novembre 1999, n. 509, o di laurea triennale o diploma universitario o di diploma di scuola media superiore. Essi sono qualificati dall'odi in base alle esperienze acquisite in attività lavorative inerenti le specifiche materie, discipline e tecnologie, afferenti alle specifiche caratteristiche dell'oggetto dell'ispezione, la cui padronanza è essenziale per le relative valutazioni. Si richiedono almeno tre anni di accertata esperienza lavorativa in tali materie. Si richiede inoltre l'abilitazione all'esercizio della professione da almeno tre anni secondo le norme del Paese dell'unione europea di appartenenza. 6. Tutti gli addetti alle verifiche adottano un comportamento ispirato a correttezza ed etica professionale. I collaboratori esterni non possono avere o aver avuto, negli ultimi tre anni, rapporti professionali con soggetti coinvolti nel processo di progettazione, direzione lavori, esecuzione e collaudo delle opere oggetto della verifica. I collaboratori esterni si impegnano altresì, per iscritto, al momento dell'accettazione dell'incarico, a non intrattenere rapporti professionali o di servizi con i medesimi soggetti per i successivi due anni. 7. L'OdI mantiene aggiornate le registrazioni relative alle qualifiche, all'addestramento ed all'esperienza del proprio personale, al fine di dimostrare la competenza dei singoli addetti ai requisiti delle ispezioni da svolgere. 43

47 Parte I DISPOSIZIONI RIGUARDANTI GLI ORGANISMI DI ISPEZIONE Art. 9. Strutture e attrezzature dell'organismo di ispezione 1. I software utilizzati dall'odi per le attività operative di verifica sono sottoposti a controllo preventivo, allo scopo di confermarne l'adeguatezza allo specifico uso. Parte I DISPOSIZIONI RIGUARDANTI GLI ORGANISMI DI ISPEZIONE Art. 10. Metodi e procedure di ispezione 1. L'OdI dispone di una o più procedure documentate descriventi la completa attività di ispezione riferita alla verifica del progetto. 2. Per l'attività di verifica del progetto sono richiesti piani di ispezione, da redigere sulla base degli articoli 33 e 34 dell'allegato XXI al decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, e successive modificazioni e integrazioni. Il piano di ispezione, direttamente o attraverso documenti cui fa riferimento, prevede come minimo i seguenti aspetti: descrizione del progetto; dati di base della verifica; eventuali criticità individuate in sede di affidamento dell'incarico; competenze tecniche necessarie per svolgere l'attività; composizione del gruppo di verifica con descrizione del ruolo e specializzazione di ciascuno dei componenti il gruppo; impegni di tempo previsti per ciascuna risorsa del gruppo di verifica; prove e controlli da effettuare; elenco delle attività significative da svolgere, in sequenza logica e temporale, con la individuazione di eventuali fasi supposte critiche; elementi o aspetti particolari da tenere presenti in fase di verifica; procedura di campionamento utilizzata, statisticamente valida ai fini della verifica. 3. L'OdI può operare con liste di controllo o documenti equivalenti (es. modulistica o guide tecniche sviluppate all'interno dell'odi). 4. Quando l'odi utilizza metodi o procedure di ispezione non normalizzati, in quanto non contenuti in norme regionali, nazionali o estere, in disciplinari e testi scientifici riconosciuti, tali metodi e procedure devono essere appropriati e completamente documentati. 5. Gli OdI predispongono e tengono aggiornate banche dati relativamente a dati statistici significativi ed altri elementi utili per il miglior svolgimento delle attività di verifica. 6. Eventuali software impiegati per verifiche di calcoli sono sottoposti ad appositi controlli preliminari da parte dell'odi. Parte I DISPOSIZIONI RIGUARDANTI GLI ORGANISMI DI ISPEZIONE Art

48 Manipolazione dei campioni e degli oggetti sottoposti a ispezione 1. Gli elaborati oggetto della verifica ai fini di validazione sono identificati, gestiti e conservati come prescritto dal punto 11 della norma UNI CEI EN ISO/IEC Parte I DISPOSIZIONI RIGUARDANTI GLI ORGANISMI DI ISPEZIONE Art. 12. Registrazioni 1. Le registrazioni relative alle attività di verifica svolte dall'odi, sono conservate in condizioni di sicurezza per un periodo, eventualmente concordato con la stazione appaltante, non inferiore al termine stabilito dalle norme che regolamentano la verifica. Parte I DISPOSIZIONI RIGUARDANTI GLI ORGANISMI DI ISPEZIONE Art. 13. Rapporti di ispezione e certificati di ispezione 1. Le attività di verifica disciplinate dal presente regolamento richiedono l'emissione di due tipologie di rapporti di ispezione: a) rapporti di ispezione «intermedi», riportanti gli esiti di attività intermedie destinate a confluire nei rapporti finali. b) rapporti di ispezione «finali» emessi al termine dell'attività ispettiva e riportanti i risultati conclusivi della medesima; 2. I rapporti intermedi e finali sono redatti con riferimento a quanto riportato nell'appendice 3 della Guida EA IAF/ILAC-A4 «Guidance on the application of ISO/IEC 17020». 3. Il responsabile tecnico dell'odi approva e controfirma i rapporti intermedi ed i rapporti finali di ispezione. I rapporti intermedi possono essere approvati e controfirmati anche dal solo coordinatore del singolo servizio di verifica. 4. I rapporti, sia intermedi che finali, riportano l'identificazione univoca di tutti i componenti del gruppo di verifica che hanno partecipato alla redazione degli stessi ed essere da quest'ultimi sottoscritti. Parte I DISPOSIZIONI RIGUARDANTI GLI ORGANISMI DI ISPEZIONE Art. 14. Sub-fornitori 1. Fermo quanto previsto all'articolo 8, comma 3, del presente regolamento, gli OdI non possono avvalersi del subappalto. Parte II PROCEDIMENTO PER L'ACCREDITAMENTO DEGLI ORGANISMI DI ISPEZIONE Art. 15. Presentazione della domanda di accreditamento 45

49 1. La domanda di accreditamento di un OdI è presentata utilizzando l'apposito modulo disponibile sul sito informatico del Consiglio superiore dei lavori pubblici, sottoscritto dal legale rappresentante o dal dirigente responsabile. La domanda è compilata integralmente fornendo tutte le informazioni e dati richiesti e motivando le eventuali inapplicabilità in caso di mancata compilazione, pena la non accettazione della domanda stessa. Gli oneri relativi alle procedure di accreditamento sono a carico dei richiedenti e sono individuati dal regolamento di cui al comma 9 dell'articolo 7 della legge 1 agosto 2002, n Alla domanda sono allegati: atto di organizzazione; manuale della qualità; regolamento generale per la gestione delle attività di valutazione per le quali è richiesto l'accreditamento; elenco delle procedure, istruzioni operative e altri documenti applicabili alle attività dell'odi; copia tipo degli attestati di conformità che rilascerà l'odi che ha presentato la domanda; attestato del versamento di una quota pari al 30% degli oneri previsti per la procedura di accreditamento. 3. L'accreditamento può essere richiesto per uno o più raggruppamenti di tipologie degli interventi di cui all'articolo 31 dell'allegato XXI al decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163 e successive modificazioni e integrazioni. I raggruppamenti sono i seguenti: organismi edilizi ed opere di bioedilizia; opere per la mobilità su gomma e ferro; opere relative al ciclo integrato dell'acqua; opere fluviali e marittime; opere impiantistiche; opere di impatto ambientale, di bonifica e di ecocompatibilità. 4. L'OdI si impegna a rispettare le condizioni di indipendenza e imparzialità di cui all'articolo 4 del presente regolamento. 5. Ove l'odi richiedente ritenga di affidare un incarico, inerente al settore accreditato o accreditando, a soggetto esterno per l'acquisizione di collaborazioni o di un supporto operativo al personale dipendente, ai sensi dell'articolo 8, comma 2, del presente regolamento, si impegna a documentare che tale soggetto sia competente per fornire il servizio in questione. I nominativi di tali soggetti sono comunicati al Servizio tecnico centrale in sede di relazione annuale di cui al successivo articolo 19, comma 3, del presente regolamento. Parte II PROCEDIMENTO PER L'ACCREDITAMENTO DEGLI ORGANISMI DI ISPEZIONE Art. 16. Istruttoria della domanda 1. Pervenuta l'istanza, il direttore del Servizio tecnico centrale l'assegna al responsabile del procedimento, comunicando il nominativo al richiedente entro quindici giorni dal ricevimento della domanda. 2. Entro i successivi trenta giorni il responsabile del procedimento procede all'esame preliminare della documentazione e alla comunicazione dell'esito dell'esame. 3. Se la documentazione trasmessa dal richiedente è incompleta, il responsabile del procedimento provvede, nel termine di cui al comma 2, a richiedere per iscritto le necessarie integrazioni 46

50 documentali. Il termine di cui al comma 2 è sospeso fino al ricevimento delle integrazioni richieste che sono fornite entro sessanta giorni dal ricevimento della richiesta, pena la improcedibilità della domanda. 4. Se l'esito dell'esame preliminare è positivo, si procede all'esecuzione delle verifiche ispettive presso la sede del richiedente. La data della visita è fissata entro venti giorni dalla comunicazione di cui al comma 2. Entro tale data l'odi richiedente documenta al Servizio tecnico centrale l'avvenuto versamento di una ulteriore quota del 30% degli oneri previsti per l'accreditamento. Le verifiche sono eseguite da almeno due ispettori del Servizio tecnico centrale e si concludono entro trenta giorni. Dette verifiche hanno lo scopo di accertare che le prassi operative adottate dall'odi, relativamente alle attività svolte, siano conformi alle prescrizioni del presente regolamento tecnico e di ogni altro riferimento legislativo generale e settoriale applicabile nonchè ai dati indicati nella domanda ed ai regolamenti e alle procedure stabiliti dall'odi stesso, così come formalizzati nella documentazione relativa al sistema di gestione del medesimo (manuale di gestione, piani di ispezione, qualifiche del personale, elenchi degli ispettori). L'OdI richiedente permette l'accesso dei componenti del gruppo di verifica ispettiva alla propria sede e alla documentazione detenuta e collabora con essi. Qualora, nel corso delle verifiche in sede, vengano riscontrate e formalizzate una o più non conformità, il processo di accreditamento è sospeso fino alla comunicazione dell'avvenuta adozione dei necessari provvedimenti, dell'attuazione delle corrispondenti azioni correttive e relativa verifica di efficacia. I suddetti adempimenti possono essere verificati tramite appositi accertamenti supplementari. Il termine ultimo per l'attuazione delle azioni correttive e relativa dimostrazione di efficacia è di centottanta giorni, pena la negativa conclusione dell'iter di accreditamento. 5. Entro quindici giorni dal termine delle verifiche di cui al comma precedente, gli ispettori, predispongono apposito rapporto di valutazione, che è sottoposto al responsabile del procedimento. 6. Il responsabile del procedimento, acquisito il rapporto di valutazione, predispone, entro i successivi quindici giorni, una relazione istruttoria con le proprie proposte per il direttore del Servizio tecnico centrale. Parte II PROCEDIMENTO PER L'ACCREDITAMENTO DEGLI ORGANISMI DI ISPEZIONE Art. 17. Rilascio dell'accreditamento 1. L'accreditamento è rilasciato, entro quindici giorni dalla scadenza del termine di cui all'articolo 16, comma 6, con l'emissione di un «certificato di accreditamento» firmato dal Presidente del Consiglio superiore dei lavori pubblici, su proposta del direttore del Servizio tecnico centrale, previo accertamento dell'avvenuto versamento del saldo degli oneri previsti per l'accreditamento e determinati in via definitiva dal Servizio tecnico centrale. 2. Nel certificato di accreditamento sono indicati i raggruppamenti di cui al precedente articolo 15, comma 2, e le norme in base alle quali è avvenuto l'accreditamento stesso. 3. L'accreditamento ha validità di quattro anni. 4. L'elenco degli OdI accreditati è inserito sul sito informatico del Consiglio superiore dei lavori pubblici. 47

51 5. Il rilascio dell'accreditamento impegna l'odi a mantenere la propria struttura organizzativa ed il proprio funzionamento conformemente ai requisiti stabiliti nel presente regolamento tecnico e nelle norme e riferimenti generali e settoriali applicabili. Parte II PROCEDIMENTO PER L'ACCREDITAMENTO DEGLI ORGANISMI DI ISPEZIONE Art. 18. Mancato rilascio dell'accreditamento 1. Se dall'istruttoria risulta che non sussistono i requisiti per poter rilasciare l'accreditamento, il Presidente del Consiglio superiore dei lavori pubblici, su proposta del direttore del Servizio tecnico centrale ne dà comunicazione all'odi richiedente con atto motivato. Parte II PROCEDIMENTO PER L'ACCREDITAMENTO DEGLI ORGANISMI DI ISPEZIONE Art. 19. Sorveglianza e rinnovo dell'accreditamento 1. Nel periodo di validità dell'accreditamento, il Servizio tecnico centrale svolge attività di sorveglianza sull'odi accreditato, anche mediante apposite verifiche ispettive, onde accertare il rispetto delle prescrizioni e delle norme, nonchè la persistenza dei requisiti in base ai quali è avvenuto l'accreditamento. 2. L'OdI comunica al Servizio tecnico centrale gli aggiornamenti apportati alla sua organizzazione ed alla sua documentazione, rispetto alle informazioni e ai dati forniti con la domanda iniziale di accreditamento, che comportino mutamenti significativi nei procedimenti utilizzati per l'attività ispettiva. In particolare, trasmette le edizioni aggiornate del manuale di gestione, dei piani di ispezione, delle qualifiche del personale e degli elenchi degli ispettori, evidenziando le modifiche rispetto alle precedenti versioni. 3. Con cadenza annuale, a decorrere dal rilascio dell'accreditamento l'odi presenta al Servizio tecnico centrale una relazione sull'andamento delle verifiche eseguite. 4. Gli esiti delle attività di sorveglianza di cui ai precedenti commi 1, 2 e 3 sono valutati dal Servizio tecnico centrale. 5. Per rinnovare l'accreditamento, l'odi presenta domanda di rinnovo con un anticipo di almeno sei mesi rispetto alla scadenza del periodo di validità dell'accreditamento stesso. Detto rinnovo avverrà con la stessa procedura seguita per il primo rilascio dell'accreditamento. A seguito del rinnovo, è emesso un nuovo certificato di accreditamento ed è aggiornato l'elenco degli OdI accreditati. Parte II PROCEDIMENTO PER L'ACCREDITAMENTO DEGLI ORGANISMI DI ISPEZIONE Art. 20. Variazione delle condizioni di accreditamento 48

52 1. Nel caso di variazione delle condizioni di accreditamento il Servizio tecnico centrale ne dà comunicazione all'odi. Questo ha la facoltà di mantenere l'accreditamento, adeguando la propria organizzazione ed il proprio funzionamento alle nuove condizioni entro un termine congruo fissato dal Servizio tecnico centrale, ovvero di rinunciare all'accreditamento stesso. 2. Nel caso di mantenimento dell'accreditamento, il Servizio tecnico centrale ha la facoltà di disporre apposite verifiche per accertare la corretta attuazione degli adeguamenti richiesti. Il presente decreto munito del sigillo dello Stato, sarà inserito nella Raccolta ufficiale degli atti normativi della Repubblica italiana. È fatto obbligo a chiunque spetti di osservarlo e di farlo osservare. Roma, 30 aprile 2008 Il Ministro: Di Pietro Visto, il Guardasigilli: Alfano Registrato alla Corte dei conti il 25 giugno 2008 Ufficio controllo atti Ministeri delle infrastrutture ed assetto del territorio, registro n. 7, foglio n

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54 Ordine degli Ingegneri della Provincia di Roma «La verifica del progetto» Codice dei contratti 163 / 2006 e Regolamento 207/2010 LA RESPONSABILITA DEL PROGETTISTA A CURA DI DOTT.SSA CATERINA GARUFI

55 La responsabilità del progettista SOMMARIO: 1. L attività di progettazione. Riferimenti normativi e pronunce del giudice ordinario ed amministrativo. 2. La responsabilità del progettista. 3. la responsabilità in solido del progettista e dell appaltatore. 4. La natura dell obbligazione del progettista. 5. Riparto di giurisdizione. 1. L attività di progettazione. Riferimenti normativi e pronunce del giudice ordinario ed amministrativo. L attività di progettazione rappresenta, con evidenza, uno dei momenti essenziali e più significativi nell esercizio della professione di ingegnere. In via di prima approssimazione, la progettazione si estrinseca nella redazione di un progetto di un opera in modo conforme alle esigenze del committente, alla normativa in materia, oltre che alle leges artis più evolute. In particolare, tale attività progettuale comporta la predisposizione di disegni rappresentativi dell opera commissionata e degli altri elaborati utili all individuazione della forma, delle caratteristiche e le dimensioni dell opera da realizzare. La rilevanza della fase progettuale si evidenzia anche considerando che particolarmente copiosa è la produzione normativa in materia, specie nei lavori pubblici, cui è dedicata una disciplina connotata da forti elementi di specialità. Sempre sotto l aspetto definitorio, è opportuno rappresentare che la legge 2 marzo 1949, n. 143 (sulla tariffa professionale degli ingegneri ed architetti), distingue, per i lavori commissionati da privati, il progetto sommario, detto anche di massima, dal progetto esecutivo, detto anche particolareggiato o di dettaglio. Precisamente, ai sensi dell art. 19, comma 1, lett. a), dello stesso provvedimento normativo, il progetto di massima consiste in quell attività volta alla redazione di un progetto sommario della costruzione o dello studio sommario dell impianto, in modo da individuare l opera nei suoi elementi essenziali. Con riferimento al progetto esecutivo, invece, il medesimo art. 19, al comma 1, lett. b), dispone che esso deve essere completato dalla redazione sommaria del cd. preventivo, che è un documento predisposto dal progettista per consentire l individuazione, in via del tutto approssimativa, dei costi dell opera. Invece, con riferimento alle opere pubbliche, quanto previsto dalla legge n. 109/1994 è confluito nel Codice dei contratti pubblici emanato con d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163 che è, allo stato, diventato il testo normativo di riferimento in materia. In particolare, l art. 93, comma 3, del Codice dei contratti pubblici, individua nel progetto preliminare quello che definisce le caratteristiche qualitative e funzionali dei lavori, il quadro delle esigenze da soddisfare e delle specifiche prestazioni da fornire e consiste in una relazione illustrativa delle ragioni della scelta della soluzione prospettata. Il comma 4 dello stesso art. 93 si occupa, invece, del progetto definitivo, contraddistinto come quello che individua compiutamente i lavori da realizzare, nel rispetto delle esigenze, dei criteri, dei vincoli, degli indirizzi e delle indicazioni stabilite nel progetto preliminare. Infine, sempre l art. 93, comma 5, si interessa al 1

56 progetto esecutivo il quale, redatto in conformità al progetto definitivo, determina in ogni dettaglio i lavori da realizzare e il relativo costo previsto. Volendo sintetizzare, in base al suesposto quadro normativo, si può affermare, che con la compilazione di un progetto di massima l ingegnere predispone un idea progettuale che verrà puntualizzata con la redazione del c.d. progetto esecutivo. Sul punto la giurisprudenza ha avuto modo di puntualizzare che il progetto deve essere qualificato di massima quando attiene al momento ideativo dell opera e alla sua rappresentazione grafica ovvero esecutivo ove contenga tutti gli elementi necessari all individuazione dello sviluppo completo e dettagliato dell opera (Cass., 20 giugno 2000, n. 8395). La giurisprudenza ordinaria si è preoccupata di definire, altresì, le caratteristiche del progetto esecutivo, tracciando le principali differenze che lo distinguono dal progetto di massima. Si è, così, affermato che un progetto deve considerarsi esecutivo quando contenga tutti i dati necessari all individuazione dello sviluppo completo e dettagliato dell opera, e non può essere declassato a mero progetto di massima per la sola presenza di qualche marginale lacuna (Cass., 4 agosto 1979, n. 4540). Per la progettazione di infrastrutture, la giurisprudenza amministrativa ha chiarito che è configurabile un progetto esecutivo qualora siano ricompresi, oltre che i grafici di progetto esecutivo della rete viaria, di distribuzione idrica, elettrica, telefonica, di illuminazione pubblica, anche i particolari esecutivi delle opere stesse, nonché il computo metrico particolareggiato, dell elenco dei prezzi unitari e dei capitolati speciali di appalto (Cons. Stato, 8 agosto 2006, n ). Pertanto, a differenza del progetto preliminare, che ne costituisce un momento propedeutico, quello esecutivo rappresenta una fase successiva in cui l ingegnere elabora nei particolari la concreta attuazione dell opera che, si sottolinea, può essere realizzata anche da un professionista diverso dal progettista. In merito, è opportuno chiarire, anche per le ricadute in tema di responsabilità, che l affidamento di un progetto di massima ad un professionista non implica necessariamente anche l attribuzione dell incarico relativo alla progettazione esecutiva, trattandosi di prestazioni indipendenti ed autonome, ancorchè collegate (Cass., 27 aprile 1991, n. 4641). In merito, poi, ai rapporti tra progetto definitivo ed esecutivo nell ambito degli appalti di opere pubbliche, il Consiglio di Stato ha ritenuto necessario precisare che è il progetto definitivo quello cui compete d individuare le caratteristiche finali dell opera ed implica che la progettazione esecutiva debba essere redatta in stretta conformità al progetto definitivo, di cui costituisce mera ingegnerizzazione. Il progetto definitivo non è quindi mutabile nella sua sostanziale struttura ad opera di quello esecutivo (Cons. Stato, 11 maggio 2005, n. 2392). 2. La responsabilità del progettista Per ricostruire compiutamente la problematica, ecco qualche rilievo a carattere preliminare. Fino alla metà degli anni 60, l attività di progettazione veniva ricondotta nell alveo della prestazione d'opera intellettuale in senso stretto e ciò anche nel caso in cui essa si sostanziasse in un opus materiale, quale il progetto di 2

57 costruzione(cass. Sez. U , n. 1101; Cass , n. 1200). Si trattava di un orientamento giurisprudenziale consolidato che riconduceva l attività di progettazione nella vasta categoria delle obbligazioni di mezzi e, in sede di giudizio di responsabilità, rinviava all'art. 1176, 2 co., c.c., con l applicazione dell'art c.c, in caso di problemi tecnici di particolare difficoltà. (Cass , n. 2065; Cass , n. 1200). Questo indirizzo giurisprudenziale è poi mutato ed, in particolare, l'art c.c. -in tema di garanzia per vizi e difformità dell opera- viene oggi ritenuto applicabile anche all'attività del progettista, (Cass , n. 3879; Cass , n. 1530). Ciò premesso, però, va specificato che l ingegnere può svolgere la sua attività di progettazione sia da libero professionista che da lavoratore subordinato: tale diversità di ruoli comporterà l operatività di discipline diversamente connotate, sotto differenti e rilevanti profili (regime probatorio, decadenza, prescrizione.) Nel primo caso al rapporto si applicano le disposizioni di cui agli artt e ss. c.c., mentre nel secondo, il rapporto è disciplinato dalle disposizioni delle sezioni II, III e IV del Capo I del Titolo II del Libro V c.c. in materia di lavoro subordinato. E opportuno trattare con maggiori dettagli l ipotesi del progettista che opera in qualità di libero professionista: in tale eventualità l ingegnere potrà essere un ausiliario del committente oppure dell appaltatore dell opera. Sotto il profilo del regime di responsabilità, se l ingegnere ha concluso un contratto d opera professionale con il committente e questi abbia subito un danno a causa di un difetto di progettazione, il progettista incorrerà in responsabilità contrattuale per non aver esattamente adempiuto alla prestazione che si era impegnato a portare a termine. Se, invece, l ingegnere è legato da un rapporto professionale con l appaltatore e, per un erronea esecuzione della fase progettuale, il committente subisca un pregiudizio, il progettista sarà chiamato questa volta- a rispondere nei confronti del committente danneggiato a titolo di responsabilità extracontrattuale o aquiliana ex art cc. (clausola generale che sanziona l illecito non derivante dalla violazione di una preesistente obbligazione tra le parti, poichè prescinde dall esistenza di un qualsiasi rapporto tra le stesse: «qualunque fatto colposo o doloso che cagiona ad altri un danno ingiusto, obbliga colui che ha commesso il fatto a risarcire il danno»). Una problematica oggetto di accurata disamina da parte della dottrina e della giurisprudenza attiene la natura della responsabilità ex art 1669 cc., fattispecie speciale che riguarda, a rigore, non solo il progettista ma anche il direttore dei lavori. Pertanto, in via di premessa, per definire in maniera ancora più netta il ruolo del progettista può essere opportuno identificare, in maniera sintetica, la figura del direttore dei lavori. Quest ultimo, quale professionista tecnico, si distingue dall'assistente ai lavori (cd. capo-cantiere) che, come mero dipendente dell'appaltatore, svolge mansioni esecutive ed è quindi privo di autonomia decisionale. Invece, l'obbligazione del direttore dei lavori consiste in un opera di controllo e verifica, per conto del committente, della regolarità ed del buon andamento dell opera posta in essere dal costruttore. Secondo una consolidata giurisprudenza, essa costituisce un'obbligazione di mezzi e non di risultato, in quanto 3

58 ha per oggetto la prestazione di un'opera intellettuale che non si estrinseca in un risultato di cui si possa cogliere tangibilmente la consistenza (Cass , n. 3264). La giurisprudenza, inoltre, precisa e delimita il contenuto dell'obbligazione del direttore dei lavori affermando che questi non ha l'obbligo di essere continuamente presente all'esecuzione di essi o comunque di intervenire ad ogni operazione materiale relativa all'esecuzione stessa, essendo tali mansioni affidate all'assistente. Tuttavia, egli non deve necessariamente fidarsi dell'impresa appaltatrice dei lavori fino al punto da essere esonerato dall'obbligo di esercitare una qualsiasi sorveglianza, almeno periodica, e, comunque, idonea ad assicurare che l'opera sia eseguita in conformità del progetto ed a regola d'arte, nonché di verificare, almeno con ispezioni saltuarie, la qualità e la quantità dei materiali impiegati nella costruzione (Cass , n. 1705; Cass , n. 475). Fatte queste precisazioni, nel particolare caso in cui si verifichi una rovina in tutto o in parte dell edificio ovvero questi presenti evidente pericolo di rovina o gravi difetti a causa di carenze progettuali imputabili al progettista, quest ultimo è chiamato a rispondere ai sensi dell art c.c., norma collocata nell ambito della disciplina del contratto d appalto. Ciò che preme evidenziate è che, in tali circostanze, il progettista è responsabile, con l appaltatore, verso il committente o i suoi aventi causa, a nulla rilevando la natura e la diversità dei contratti (quello dell appaltatore e quello del progettista), quando con le rispettive azioni od omissioni costituenti autonomi e distinti illeciti o violazioni di norme giuridiche diverse tali soggetti concorrono, in modo efficiente, a produrre uno degli eventi dannosi tipici indicati nell art cc. cit. E opportuno specificare che si tratta di responsabilità di natura aquiliana: di conseguenza, non spiega alcun rilievo la disciplina dettata dagli artt e 2230 c.c. ed, inoltre, si rivela ininfluente la natura dell obbligazione se di risultato o di mezzi che il professionista assume verso il cliente committente dell opera data in appalto (Cass., 25 agosto 1997, n. 7992). Al riguardo, sotto il profilo della ratio legis sottesa a tale regime speciale, si è soliti giustificare la natura aquiliana della responsabilità de qua in virtù dell esigenza di tutelare l incolumità dei consociati. In sostanza, si attribuisce rilievo assorbente all interesse pubblico alla stabilità e solidità degli immobili destinati ad avere lunga durata, a preservazione della sicurezza dei cittadini, rispetto l interesse di natura individuale del committente. Secondo questo indirizzo, piuttosto consolidato in giurisprudenza, la norma di cui all art cc. configura una responsabilità extracontrattuale, di ordine pubblico, sancita per ragioni e finalità di pubblico interesse. Tale inquadramento comporta significativi risvolti di ordine praticoeffettuale: a titolo esemplificativo, per l ipotesi in cui ci si trovi di fronte ad un costruttore in proprio che ha poi venduto l immobile, ebbene l art 1669 cc. viene utilizzato anche un questo caso, in cui manca, tra danneggiante e danneggiato, l'intermediazione di un contratto di appalto (Cass , n ); o, ancora, l'art c.c. è utilizzabile anche dal terzo, estraneo al contratto di appalto, che tuttavia ha subito danni dalla rovina dell'immobile (Cass , n. 8). 4

59 Tale ricostruzione è ormai consolidata, ritenendo così applicabile l art cc. non solo nei confronti dell'appaltatore, come già esposto, ma anche nei riguardi del progettista, del direttore dei lavori e dello stesso committente che si sia avvalso di detti ausiliari (Cass , n. 2676; Cass , n. 4900, ; Cass , n. 1406). In sostanza, secondo i giudici di legittimità, non si vedrebbe la ragione per cui al medesimo titolo tale responsabilità extracontrattuale non debba estendersi a tutti coloro abbiano collaborato alla costruzione, sia nella sua fase ideativa con la redazione del progetto, sia in quella attuativa mediante la elaborazione dei calcoli di resistenza per il dosaggio del cemento armato, tutte le volte che si dimostri che i vizi si siano verificati in dipendenza e a causa di errori commessi nella progettazione, ovvero nei calcoli, oppure, nel contempo, nell'una e negli altri, non potendosi negare, quanto alla legittimazione passiva, la sussistenza della responsabilità in capo a soggetti che, a ragione dell'opera prestata, debbono essere considerati quali costruttori al pari dell'appaltatore, verso il quale la specifica responsabilità appare canalizzata (Cass , n. 2415). Naturalmente, l art c.c. si pone in rapporto di specialità con la clausola generale di cui all art c.c., la quale ultima pertanto trova applicazione solo ove non risulti applicabile quella speciale e, inoltre, attribuisce legittimazione ad agire nei confronti di un amplissima platea di soggetti: l appaltatore ed eventuali soggetti corresponsabili, il committente ed i suoi aventi causa (ivi compreso l acquirente dell immobile), ma anche qualunque terzo che lamenti essere stato danneggiato in conseguenza dei gravi difetti della costruzione, della sua rovina o del pericolo della rovina di essa (Cass., 28 gennaio 2005, n. 1748). 3. La responsabilità in solido del progettista e dell appaltatore. Presenta diversi profili di interesse il regime della responsabilità tra appaltatore e progettista, vista l evoluzione giurisprudenziale in materia. In precedenza, la giurisprudenza della Suprema Corte aveva escluso la solidarietà tra progettista ed appaltatore, assumendo che le obbligazioni in solido presuppongono che il fatto giuridico, da cui deriva il debito, sia unico per due o più soggetti, mentre nella specie le responsabilità discendono da diversi contratti (rispettivamente: di appalto e di prestazione d'opera professionale), e potrebbero divenire solidali solo nell'ipotesi di collusione, perché avrebbero allora origine da un unico illecito extracontrattuale (Cass , n. 2887). Successivamente, la Suprema Corte ha mutato il proprio orientamento, per affermare che, quando un medesimo danno è provocato da più soggetti per inadempimento di contratti diversi, intercorsi rispettivamente tra ciascuno di essi e il danneggiato, come nel caso del danno risentito dal committente di un'opera per concorrenti inadempimenti del progettista e dell'appaltatore, sussistono tutte le condizioni necessarie perché i corresponsabili siano tenuti a risarcirlo in solido (Cass , n. 1; conforme la giurisprudenza successiva: ex plurimis Cass , n ). Questo indirizzo ermeneutico, oramai pacifico, viene confortato dall osservazione che, se pure due o più sono i contratti e diverse le 5

60 azioni esercitabili, uno ed uno solo è il danno patito dal creditore e, come nella responsabilità da fatto illecito, l unicità del danno è in sé un elemento oggettivo ed immodificabile a prescindere da quanti siano i debitori. Gli obblighi solidali tra progettista ed appaltatore trovano comunque delle ripartizioni: in particolare, l'appaltatore, deve verificare la congruità del progetto cui è chiamato a dare esecuzione e rilevare quei vizi che ogni costruttore deve saper cogliere in un progetto elaborato da terzi (Cass , n ); nelle stesse circostanze, l appaltatore non può limitarsi ad accettare qualsiasi direttiva del committente, col rischio di rendere tutta l'opera non solo inutile, ma anche dannosa, ma ha il dovere di prospettargli le eventuali obiezioni tecniche che in ipotesi si frappongano alla esecuzione di un dato lavoro (Cass , n. 671). Proprio di recente la Suprema corte (Cass., , sent. n. 8016) ha ribadito che se appaltatore e progettista si rendono entrambi responsabili dell'unico illecito extracontrattuale, rispondono entrambi, a detto titolo, del danno cagionato, a nulla rilevando in contrario la natura e la diversità dei contratti cui si ricollega la responsabilità. Per meglio definire l ambito soggettivo della responsabilità del progettista, si può citare la decisione della Cassazione secondo la quale il progettista è responsabile ex art c.c. con riferimento ai gravi vizi di costruzione. Precisamente, il progettista è chiamato a rispondere, nei confronti degli assegnatari degli immobili, con i quali si sottolinea- non risulta aver contratto alcun diretto rapporto negoziale, ad esclusivo titolo di (concorsuale) responsabilità aquiliana, con riferimento ai gravi vizi di costruzione derivanti dall'inadeguatezza delle fondazioni, in conseguenza dell'omissione di adeguate preventive indagini sulla natura e consistenza del suolo, non eseguite nè richieste al committente prima della redazione del progetto (Cassazione Civile, Sez. II, , n. 4614). Se, però, i danni provocati dal crollo dell edificio siano stati patiti da soggetti diversi dal committente o da i suoi aventi causa, si pensi ad esempio a ignari passanti o ai proprietari degli edifici vicini, in tal caso troverà applicazione la clausola generale in tema di responsabilità extracontrattuale, vale a dire l art c.c., che consentirà al danneggiato di pretendere il risarcimento dei danni nei confronti del progettista. Si afferma anche che la responsabilità solidale del progettista con l'appaltatore non viene meno se quest'ultimo non evidenzia le carenze o gli errori del progetto. L'appaltatore, fatte salve le ipotesi contrattuali in cui abbia operato quale nudus minister, è tenuto a rilevare egli stesso le carenze del progetto ed a segnalarle al committente, il che tuttavia non comporta che l'omissione di tale sindacato elida la preesistente responsabilità del progettista, configurandosi al riguardo una ipotesi di concorso nell'illecito di cui all'art c.c. (Cassazione Civile, Sez. II, , n. 4614). 6

61 4. La natura dell obbligazione del progettista. Passiamo ora ad esaminare l ipotesi, indicata in precedenza, in cui il progettista è legato al committente da un rapporto d opera professionale: come già cennato, in tal caso, il progettista risponderà a titolo di responsabilità contrattuale, in presenza di errori di progettazione. In sostanza, il professionista dovrà attenersi alle regole di cui agli artt. 1176, comma 2, c.c., e ss. per cui, nell adempimento delle obbligazioni inerenti all esercizio di un attività professionale, la diligenza deve valutarsi con riguardo alla natura dell attività esercitata. Precisamente, la disposizione prevede che «se la prestazione implica la soluzione di problemi tecnici di speciale difficoltà, il prestatore d opera non risponde dei danni, se non in caso di dolo o di colpa grave». Orbene, l obbligazione cui è tenuto il professionista è solitamente considerata come un obbligazione di mezzi, proprio perché questi dovrà adempiere con diligenza la sua prestazione, dovrà cioè fare tutto ciò che è nelle sue possibilità per giungere ad un risultato utile per il suo cliente, ma non avrà anche l obbligo di garantire l obiettivo da quest ultimo avuto di mira. Di qui la conseguenza che il professionista avrà diritto alla controprestazione anche qualora egli non riesca a raggiungere il risultato sperato dal suo assistito. Al riguardo giova differenziare le obbligazioni di mezzi, nelle quali il debitore è tenuto a compiere quanto è per lui possibile al fine di soddisfare l interesse del creditore, e quelle cd. di risultato, nelle quali il debitore dovrà assicurare al creditore il raggiungimento dello scopo che quest ultimo aveva di mira. Tale distinzione assumeva, fino a non molto tempo fa, un importanza estremamente significativa, soprattutto con riferimento al problema dell onere della prova. Infatti, se nelle obbligazioni di risultato si riteneva che al creditore bastasse provare l evento dannoso per ottenere il risarcimento, per le obbligazioni di mezzi si considerava necessario che il creditore dovesse dimostrare anche la negligenza del comportamento del debitore. Tale orientamento è stato, tuttavia, superato da una diversa soluzione adottata dalla Suprema Corte a partire dagli inizi degli anni 2000 (soprattutto in tema di responsabilità medica), sul rilievo che, nei due tipi di obbligazione, il creditore deve limitarsi ad allegare la circostanza dell inadempimento o dell inesatto adempimento, essendo onere del debitore convenuto in giudizio dover dimostrare che vi sia stata estinzione dell obbligazione a seguito dell avvenuto adempimento o per il sopravvenire di qualche ulteriore causa di estinzione. Ciò posto, preme evidenziare che, contrariamente a quanto avviene per l inquadramento delle obbligazioni professionali di altre categorie di soggetti, la giurisprudenza non ha adottato, per il progettista, una posizione netta: da un lato, la sentenza della Cass., sez. II, 3 settembre 2008, si uniforma al precedente delle Sezioni Unite n /2005 e, nel solco di tale insegnamento, ritiene che la valutazione della responsabilità dell ingegnere o dell architetto debba essere considerata, a tutti gli effetti, una vera e propria obbligazione di risultato. Egli è obbligato, cioè, a far conseguire al proprio committente un risultato certo con la 7

62 redazione di un progetto realizzabile, vale a dire suscettibile di esecuzione concreta. Anche la giurisprudenza di merito è da tempo orientata a qualificare l obbligazione del professionista tecnico (architetto, ingegnere, geometra) come obbligazione di risultato (Trib. Terni 3 gennaio 2001) e la stessa Suprema Corte, in alcune occasioni, si è schierata a favore di tale opinione (Cass. 24 aprile 1996 n. 3879). Nel contempo bisogna dar conto, però, di altro orientamento della giurisprudenza di legittimità, parimenti diffuso, in cui si preferisce operare sul piano pratico e concreto dell accertamento di errori nella formazione dell elaborato tecnico, evitando di avventurarsi nella difficile teorica della predetta distinzione tra tipi di obbligazioni, di mezzi o di risultato. In sostanza, secondo questo tipo di indirizzo, la responsabilità è comunque addebitabile al professionista se è conseguenza di suoi errori commessi nella formazione dell elaborato. E così le recenti pronunce della Suprema Corte hanno -per così dire- accantonato il problema dell inquadramento nelle obbligazioni di mezzi e di risultato, affermando esplicitamente che, ai fini del decidere in ordine alla responsabilità del professionista tecnico, non ha alcuna rilevanza la distinzione teorica fra l obbligazione di risultato e l obbligazione di mezzi. Del resto, tale iato tra l oggetto dell obbligazione ed il contenuto della stessa non trova particolare riscontro sul piano normativo. Tenuto conto di ciò, passando in rassegna la giurisprudenza in materia, si afferma che l esecuzione di un progetto da parte di un ingegnere o di un architetto costituisce un obbligazione, non già di mezzi, ma di risultato, con la conseguenza che la presenza di difformità o di vizi nell opera realizzata abilita il committente, convenuto in giudizio dal professionista per il pagamento, a formulare eccezione d inadempimento che, in quanto eccezione in senso sostanziale, è rimessa all iniziativa ed alla disponibilità della parte e non può essere rilevata d ufficio dal giudice nei termini di decadenza e di prescrizione previsti dall art c.c. (Cass., 24 aprile 1996, n. 3879, in Foro it., 1996, I, 3738). L ingegnere sarà, quindi, considerato inadempiente tutte le volte in cui il progetto risulti ineseguibile a causa di errori tecnici anche se, in mancanza di problemi tecnici di particolare difficoltà, l irrealizzabilità del progetto derivi da una sua colpa lieve. Qualora, invece, il professionista si troverà ad affrontare problemi tecnici particolarmente complessi, egli risponderà esclusivamente nei casi di dolo o colpa grave. Nell ipotesi in cui l ingegnere rediga un progetto di un opera che di fatto si riveli irrealizzabile perché, ad esempio, non conforme alle prescrizioni urbanistiche o viziato da errori di progettazione, il committente può legittimamente rifiutarsi di adempiere la propria prestazione di corrispondere il compenso al professionista. Troverà, in questo caso, applicazione l art c.c. a norma del quale «nei contratti con prestazioni corrispettive, ciascuno dei contraenti può rifiutarsi di adempiere la sua obbligazione, se l altro non adempie o non offre di adempiere contemporaneamente la propria». In linea con tale orientamento interpretativo, si ritiene che l obbligazione di redigere un progetto di ingegneria è di risultato, perché ha per oggetto la sua realizzabilità; perciò 8

63 se il committente, ente pubblico, comunica al professionista i rilievi formulati da un organo, consultivo o di controllo, che ne condizionano l approvazione, il professionista è obbligato ad adeguare corrispondentemente il progetto, altrimenti il predetto committente legittimamente rifiuta (ex art c.c.) di corrispondergli il compenso (Cass., 21 marzo 1997, n. 2540). Va, invece, esclusa la responsabilità dell ingegnere tutte le volte che il cliente abbia richiesto un progetto con caratteristiche tali da non poter essere approvato dalle competenti autorità amministrative, ed il professionista abbia avvisato il cliente che il progetto, con tali soluzioni tecniche suggerite, non avrebbe ottenuto la necessaria approvazione. Quando, cioè, il cliente accetta il rischio di una bocciatura del progetto da parte della P.A., deve essere comunque riconosciuto il diritto al compenso al professionista. Ad ogni modo, il committente che non intenda corrispondere il compenso al progettista, non solo avrà l onere di provare l esistenza di difformità e di errori tecnici del progetto, ma dovrà anche preoccuparsi di eccepire in giudizio l inadempimento del professionista, non potendo il giudice rilevare d ufficio tale circostanza. Il committente convenuto per il pagamento può contrastare la pretesa del professionista adducendo l esistenza dei vizi o delle difformità; ma tale contestazione concreta un eccezione (in senso sostanziale) di inadempimento rimessa all iniziativa ed alla disponibilità dell interessato, che non può essere rilevata d ufficio dal giudice (Cass., 27 febbraio 1996, n. 1530). 5. Riparto di giurisdizione. Infine, qualche cenno in tema di riparto di giurisdizione, in alcune ipotesi problematiche in cui rileva la responsabilità del progettista. In particolare,si è affermato, con riguardo a tale soggetto, che tra questi e l Amministrazione appaltante sussiste un rapporto di natura privatistica, al quale si applica la disciplina di diritto comune in materia di contratto d opera professionale. Come rilevato dalla Corte di Cassazione, con l ordinanza delle Sezioni unite 13 gennaio 2003, n. 340, l amministrazione deve sottoporre l elaborato progettuale ad una specifica approvazione, ragion per cui non vi è l inserimento del soggetto nell organizzazione dell amministrazione, bensì l instaurazione di un contratto di natura privatistica. Da ciò deriva che, con riguardo alla responsabilità per danni cagionati all amministrazione dal progettista, sussiste la giurisdizione del Giudice ordinario. In conformità a tale orientamento, nelle ipotesi in cui la responsabilità del professionista, che abbia svolto la progettazione e la direzione dei lavori, sia riferita non alla posizione di direttore dei lavori, ma a quella di progettista, vi è giurisdizione del giudice ordinario e non della Corte dei Conti nel giudizio risarcitorio proposto dal committente pubblico (Cassazione civile, Su, sentenza n 6335; Cass. Civ., S.U., sentenza 9 febbraio 2011, n. 3165). In virtù di tali considerazioni, può essere opportuno soffermarsi ancora sul differente ruolo svolto dal direttore dei lavori. In particolare, il direttore dei lavori è considerato 9

64 quale soggetto dotato di poteri autoritativi nei confronti dell appaltatore, ma al contempo sottoposto alle direttive del committente. Da ciò si evince come il rapporto privatistico risulti insufficiente a dare contezza della peculiare posizione giuridica del direttore dei lavori. Pertanto, quest ultimo viene considerato organo tecnico straordinario dell amministrazione, inserito temporaneamente nell apparato organizzativo della Pubblica Amministrazione. Sul punto, la giurisprudenza di legittimità ha evidenziato come «al direttore dei lavori sono affidati compiti di attiva vigilanza, per conto della p.a. committente, in tutta la fase esecutiva dell'opera, compiti di ingerenza fattiva dell'amministrazione stessa per la corretta gestione delle opere appaltate e di tramite per la continuativa cooperazione cui la stazione appaltante resta tenuta» (così, Cass.SU, 5 aprile 1993, n. 4060). In tale decisione la Suprema Corte ribadisce la natura pubblica dell attività posta in essere dal direttore dei lavori, il quale assume la veste di agente e deve ritenersi funzionalmente e temporaneamente inserito nell apparato organizzativo della P.A., operando quale organo tecnico e straordinario della stessa. Ciò posto, il giudice nomofilattico ritiene la sussistenza della giurisdizione della Corte dei conti, ai sensi dell art. 52, comma 1, R.D. 12 luglio 1934, n. 1214, il quale dispone che :«i funzionari, impiegati ed agenti, civili e militari, compresi quelli dell'ordine giudiziario e quelli retribuiti da amministrazioni, aziende e gestioni statali ad ordinamento autonomo, che nell'esercizio delle loro funzioni, per azione od omissione imputabili anche a sola colpa o negligenza, cagionino danno allo stato o ad altra amministrazione dalla quale dipendono, sono sottoposti alla giurisdizione della Corte dei conti». A questo punto, quid iuris nell ipotesi in cui il progettista svolga anche funzioni di direttore dei lavori? La Corte regolatrice della giurisdizione, accolta la tesi a favore della natura privatistica del rapporto tra il progettista e l amministrazione di riferimento, rileva come nel caso di riunione degli incarichi, non possa «giungersi alla scissione delle giurisdizioni, affermandosi quella del giudice ordinario per il danno causato nella qualità di progettista e quella del giudice contabile per il danno causato nella qualità di direttore dei lavori» (Corte di cassazione, SU, ordinanza 20 marzo 2008, n. 7446). Tale ragionamento si fonda essenzialmente sulla constatazione che i due incarichi professionali determinano una complessiva attività professionale; in particolare, l attività di progettazione si pone come momento antecedente quella di direttore, per cui si può ritenere che si tratti di un rapporto unitario. «I doveri di verifica del progetto, propri del direttore dei lavori» osserva il supremo Collegio, «sussistono già durante la progettazione, che così continua ad avere una sua autonomia solo ideale ed astratta dalla direzione dei lavori ( )». La Corte però non ritiene sufficiente il cumulo dei due incarichi, infatti, viene individuato anche un altro requisito al fine della corretta individuazione del giudice dotato di potere giurisdizionale. Occorre anche la domanda risarcitoria proposta dall Amministrazione «investa la complessiva attività posta in essere dall unico professionista incaricato». Pertanto, solo qualora ricorrano entrambi i requisiti, la giurisdizione apparterrà al Giudice contabile: questa è la conclusione cui perviene il 10

65 supremo Collegio. Invece, per profili contabili, sempre secondo la giurisprudenza della Suprema Corte, ai fini del riparto della giurisdizione tra giudice ordinario e Corte dei conti, nelle controversie risarcitorie proposte dall'amministrazione appaltante contro il professionista che abbia svolto l'incarico di progettista e di direttore dei lavori per l'esecuzione di un'opera pubblica, sussiste la giurisdizione del giudice ordinario quando, nella prospettazione della domanda, la parte ne abbia dedotto la responsabilità non nella qualità di direttore dei lavori, ma in quella di progettista, per gli errori e le carenze progettuali allo stesso imputabili (Cass. Su. 9 febbraio 2011 n. 3165). Infine, per la particolare ipotesi dei danni da fermo cantiere negli appalti pubblici, si segnala l importante decisione della Cassazione, nell autorevole composizione a sezioni unite secondo la quale, ai fini del riparto della giurisdizione tra giudice ordinario e Corte dei conti, nelle controversie risarcitorie proposte dall'amministrazione appaltante contro il professionista che abbia svolto l'incarico di progettista e di direttore dei lavori per l'esecuzione di un'opera pubblica, sussiste la giurisdizione del giudice ordinario quando, nella prospettazione della domanda, la parte ne abbia dedotto la responsabilità non nella qualità di direttore dei lavori, ma in quella di progettista, per gli errori e le carenze progettuali allo stesso imputabili (Cassazione civile, S.U., sentenza n 6335). 11

66 Ordine degli Ingegneri della Provincia di Roma «La verifica del progetto» Codice dei contratti 163 / 2006 e Regolamento 207/2010 VERIFICA DELLA QUALITA DELLA PROGETTAZIONE E DELLE PROCEDURE DI AFFIDAMENTO DEI SERVIZI DI INGEGNERIA A CURA DI PRES. SERGIO SANTORO

67 INTERVENTO DEL Presidente Sergio Santoro LA VERIFICA DEI PROGETTI Introduzione Il nuovo regolamento ex art. 5 D.lgs 163/06, approvato con Decreto del Presidente della Repubblica n. 207/2010, prevede ulteriori specificazioni sui livelli progettuali, con particolare riferimento allo studio di fattibilità, nonché nuove modalità di verifica e validazione dei progetti, in linea con l evoluzione normativa che sin dalla legge quadro sui lavori pubblici (legge 109/94) ha riposto nella qualità dei progetti la soluzione alle criticità emerse nel settore dei lavori pubblici, dove il livello troppo scadente degli elaborati progettuali è fonte di ricorso a varianti in corso d opera con sensibili aumenti dei costi preventivati e contenziosi che vedono soccombenti principalmente le stazioni appaltanti. La verifica e la validazione dei progetti è momento centrale dell attività di realizzazione dei lavori pubblici e richiede, in relazione all importanza dell opera da realizzare, competenze e conoscenze in modo da garantire la pubblica amministrazione contro eventuali rischi connessi ad una cattiva o errata progettazione. L esperienza, maturata nel decennio di applicazione del regolamento approvato con DPR 554/99, ha mostrato i limiti e le carenze del previgente assetto normativo riguardante la verifica e la validazione dei progetti ed ha portato il legislatore a modificare sensibilmente le previsioni a riguardo prevedendo un sistema la cui verifica è demandata, almeno per gli interventi più importanti, a soggetti caratterizzati da sistemi di qualità aziendali coerenti con le norme internazionali, coinvolgendo in maniera rilevante il Servizio Tecnico Centrale del Consiglio Superiore dei Lavori pubblici nei procedimenti di accreditamento delle stazioni appaltanti e degli operatori economici. Tralasciando in questa analisi le novità nel campo della progettazione, nei successivi paragrafi verranno illustrate le innovazioni apportate alle procedure di verifica e validazione dei progetti che come è noto hanno come finalità l accertamento della conformità della soluzione progettuale prescelta alle specifiche disposizioni funzionali, prestazionali, normative e tecniche contenute nello studio di fattibilità, nel documento preliminare alla progettazione ovvero negli elaborati progettuali dei livelli già approvati.

68 Verifica dei progetti Rispetto al precedente, il nuovo regolamento prevede che verifica dei progetti sia effettuata per ogni livello progettuale. Gli aspetti del controllo riguardano l affidabilità, la completezza ed adeguatezza, la leggibilità, coerenza e ripercorribilità, nonché la compatibilità. Con riferimento all affidabilità, viene specificato che le attività consistono nella verifica della coerente applicazione delle norme e dei regolamenti tecnici per la redazione dei progetti. Per quanto riguarda la completezza ed adeguatezza, ovviamente le disposizioni si soffermano alla sottoscrizione dei documenti da parte del tecnico incaricato e sulla esaustività ed esistenza di tutti gli elaborati progettuali previsti per il livello progettuale oggetto di verifica, eventualmente integrati/adattati da apposita disposizione del Responsabile del Procedimento in relazione all importanza dell opera da realizzare, coerentemente al disciplinare d incarico, nel caso in cui l attività professionale sia stata affidata all esterno della Stazione Appaltante. La verifica della leggibilità, coerenza e ripercorribilità consiste nel controllo dell utilizzo dei linguaggi convenzionali di elaborazione, della comprensibilità delle informazioni contenute negli elaborati, della ripercorribilità delle calcolazioni effettuate, nonché della coerenza delle informazioni tra i diversi elaborati. Per quanto riguarda infine la compatibilità, questa consiste nel controllo della rispondenza delle soluzioni progettuali ai requisiti espressi nello studio di fattibilità ovvero nel documento preliminare alla progettazione o negli elaborati progettuali prodotti nella fase precedente. Ovviamente la compatibilità riguarda l inserimento ambientale, l impatto ambientale, la funzionalità, ecc.. L effettiva appaltabilità dell opera unitamente alla minimizzazione dei rischi di introduzione di varianti e di contenzioso, come è stato accennato nell introduzione, sono gli aspetti di maggior rilievo nel procedimento di verifica. Il regolamento ha prestato particolare attenzione alla sicurezza nei cantieri nonché alla sicurezza degli utilizzatori, in linea con l evoluzione normativa sulla sicurezza nei luoghi di lavoro (D.lgs 81/2008) e all atto di segnalazione al Governo ed al Parlamento nel 2007 dell Autorità di Vigilanza sui contratti pubblici con il quale l organo di vigilanza ha osservato che il piano di sicurezza e coordinamento, pur essendo parte integrante del progetto esecutivo, non è oggetto di specifica verifica nel procedimento di validazione del

69 progetto da parte del Responsabile del Procedimento (art. 47, DPR 554/99), ponendo la validazione degli elaborati riguardanti i piani di sicurezza in una posizione di secondaria importanza rispetto ai rimanenti elaborati del progetto esecutivo, espressamente richiamati invece nell articolo 47 del regolamento. Soggetti e requisiti per la verifica dei progetti La verifica dei progetti può essere effettuata da strutture interne oppure da strutture esterne alla Pubblica Amministrazione. I requisiti richiesti ai soggetti per l attività di verifica sono legati all importo dei lavori da realizzare; per lavori di importo superiore a 20 milioni di euro i soggetti devono essere accreditati dagli enti partecipanti all European cooperation for accreditation (EA) e per appalti di importo superiore a 1 milione di euro e fino a 20 milioni di euro i soggetti esterni alla Pubblica Amministrazione devono possedere un sistema unitario di controllo di qualità coerente con i requisiti della norma UNI EN ISO 9001; lo stesso sistema unitario deve essere posseduto dagli uffici tecnici delle Pubbliche Amministrazioni nel caso in cui la verifica viene effettuata dallo stesso ufficio che ha redatto la progettazione. Per lavori di importo inferiore a di euro per opere puntuali e inferiore alla soglia comunitaria per opere a rete, la verifica è effettuata dal responsabile del procedimento, sempreché non abbia svolto le funzioni di progettista, ovvero gli uffici tecnici della stazione appaltante anche non dotati di un sistema interno di controllo di qualità. Per questi ultimi lavori i soggetti esterni alla stazione appaltante sono esentati dal possesso degli elementi di qualità di cui alle norme UNI EN ISO Il regolamento prevede tre Organismi di ispezione ( di tipo A, B e C) ai sensi della norma europea UNI CEI EN ISO/IEC Il Servizio tecnico centrale del Consiglio superiore dei lavori pubblici può accreditare gli Organismi di ispezione di tipo A e di tipo C ai sensi della norma europea UNI CEI EN ISO/IEC e accertare per i soggetti di cui all articolo 90, comma 1, lettere d), e), f), f-bis, g) e h), del codice il possesso di un sistema unitario di controllo di qualità coerente con i requisiti della norma UNI EN ISO Le unità tecniche delle amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo, si accreditano tramite il Servizio tecnico centrale del Consiglio superiore dei lavori pubblici quali organismi di ispezione di tipo B ai sensi della norma europea UNI CEI EN ISO/IEC 17020; il Servizio tecnico centrale provvede altresì ad accertare per le unità tecniche delle amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo, la coerenza dei sistemi

70 interni di controllo della qualità con i requisiti delle norma UNI EN ISO Le rimanenti stazioni appaltanti possono avvalersi del Servizio tecnico centrale del Consiglio superiore dei lavori pubblici per l accreditamento come Organismo di tipo B e per l accertamento del sistema di controllo interno di qualità, coerente con i requisiti della norma UNI EN ISO 9001 oppure ricorrere, per l accreditamento o per l accertamento, rispettivamente agli enti partecipanti all European cooperation for accreditation (EA) e agli Organismi di certificazione accreditati da enti partecipanti all European cooperation for accreditation (EA). Modalità e procedure di accreditamento Le modalità le procedure di accreditamento per gli Organismi di.ispezione di tipo A, B e C e di accertamento per gli Organismi di certificazione del sistema di controllo interno di qualità coerente con i requisiti della norma UNI EN ISO 9001 saranno disciplinate con apposito decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, adottato entro sei mesi dall entrata in vigore del regolamento, prevista per l 8 giugno Il regolamento tuttavia fornisce alcune indicazioni sui requisiti degli Organismi che necessariamente si rifletteranno sulle modalità di accreditamento. In particolare, gli Organismi di ispezione di tipo A e di tipo C devono garantire l assoluta separazione, sul piano tecnico, procedurale, amministrativo e finanziario, tra le attività ispettive ed altre attività con queste potenzialmente conflittuali. Tali Organismi devono aver costituito al proprio interno una struttura tecnica autonoma dedicata all attività di verifica dei progetti, in cui sia accertata mediante l accreditamento, l applicazione di procedure che ne garantiscano l indipendenza e l imparzialità. Il sistema interno di controllo di qualità deve essere dimostrato attraverso il possesso della certificazione di conformità alla norma UNI EN ISO 9001, rilasciata da Organismi di certificazione accreditati da enti partecipanti all European cooperation for accreditation (EA); tale certificazione deve garantire l assoluta separazione sul piano tecnico e procedurale tra le attività ispettive ed altre attività con queste potenzialmente conflittuali. Tali soggetti devono aver costituito al proprio interno una struttura tecnica autonoma dedicata all attività di verifica dei progetti, in cui sia accertata mediante la certificazione, l applicazione di procedure che ne garantiscano indipendenza ed imparzialità.

71 Il ruolo del Servizio Tecnico Centrale del Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici Il Servizio Tecnico Centrale è chiamato nei prossimi mesi a svolgere un ruolo particolarmente importante e delicato nel processo di accreditamento o di accertamento del possesso degli elementi di qualità di cui alle norme UNI EN ISO 9001 di numerosi soggetti pubblici e privati, atteso le novità dei procedimenti in questione, tra l altro ancora da definire con decreto del Ministro delle Infrastrutture e dei Trasporti. I soggetti interessati all accreditamento o all accertamento degli elementi di qualità sono le società di Ingegneria e Professionali, 1200 circa, come si rileva nella relazione al Parlamento dell Autorità di vigilanza sui contratti pubblici per l anno 2009, le stazioni appaltanti, circa , e decine di migliaia di liberi professionisti. Inoltre, al Servizio tecnico è richiesto di effettuare controlli a campione per la verifica l effettiva coerenza del sistema interno di controllo di qualità con i requisiti della norma UNI EN ISO 9001 e ciò ovviamente per i soggetti che non si sono rivolti allo stesso Servizio tecnico per l ottenimento della certificazione. Conclusioni La verifica del progetto assume maggiore importanza con il nuovo regolamento il quale prevede un più attento procedimento di verifica e una qualificazione, diversificata in relazione all importanza dei lavori, dei soggetti per l espletamento dei controlli. L attenzione che il regolamento ha posto al procedimento di verifica si rileva anche dalle penali in capo al soggetto incaricato del controllo il quale risponde a titolo di inadempimento del mancato rilievo di errori ed omissioni del progetto verificato che ne pregiudichino in tutto o in parte la realizzabilità o la sua utilizzazione, ferma restando l autonoma responsabilità del progettista circa le scelte progettuali e i procedimento di calcolo adottati, ed è tenuto a risarcire i danni derivanti alla stazione appaltante in conseguenza dell inadempimento ed è escluso per i successivi tre anni dalle attività di verifica. Il processo di accreditamento o di accertamento del possesso degli elementi di qualità di cui alle norme UNI EN ISO 9001 sarà definito con decreto del Ministro delle Infrastrutture e dei Trasporti entro sei mesi dall entrata in vigore del regolamento e coinvolgerà nei prossimi mesi numerosi soggetti pubblici e privati.

72 Il Servizio Tecnico Centrale del Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici è chiamato invece a svolgere l attiovità di certificazione e di vigilanza sul sistema di verifica così delineato dal regolamento il cui fine è quello di garantire la pubblica amministrazione contro eventuali rischi connessi ad una cattiva o errata progettazione che comporta varianti progettuali con forti aumenti dei costi di costruzione e contenziosi che vedono soccombenti principalmente le stazioni appaltanti.

73 Ordine degli Ingegneri della Provincia di Roma «La verifica del progetto» Codice dei contratti 163 / 2006 e Regolamento 207/2010 ASPETTI ASSICURATIVI E RESPONSABILITA A CURA DI AVV. GIUSEPPE GIUFFRE

74 1. Da decenni, i più avveduti critici delle problematiche dei lavori pubblici (tempi lunghi, eccesso di contenzioso, prezzo finale fuori controllo) richiamano l attenzione del legislatore sul punto cruciale della qualità del progetto (e sotto tutt altro profilo sulla qualità delle procedure di selezione dei concorrenti alla gara). 2. Un tentativo di stimolare un salto di qualità dei progetti è stato operato con la Legge Merloni, che (soprattutto nella sua versione originaria) ha tentato di imporre un livello qualitativo elevato con il radicale strumento di vietare sostanzialmente le varianti in corso d opera: in tal modo, si riteneva che le amministrazioni sarebbero state di fatto costrette ad appaltare progetti correttamente redatti, a pena di forzate interruzioni dell opera e pesanti sanzioni e responsabilità per chi ha permesso un affidamento sulla base di un progetto inadeguato. Il sistema non ha funzionato e perciò le maglie strette delle varianti si sono progressivamente allargate, anche per evitare una paralisi di fatto dei lavori pubblici. 3. La verifica del progetto è un secondo più concreto sistema di migliorare la qualità del progetto. Il rilievo, o meglio, la centralità che l attività di verifica assume, nella volontà del legislatore in materia di lavori pubblici, emerge non foss altro dalla diffusa ed analitica normativa in proposito contenuta nel Regolamento, ove è alla stessa dedicato un intero capo (con 16 complessi articoli). La verifica è perciò in sintesi, il sistema che il legislatore ha introdotto per evitare che progetti errati vadano in gara: una garanzia per il Committente ed il pubblico interesse. 1

75 Il verificatore/validatore è, perciò, il garante del progetto e, come tutti i soggetti che rilasciano una garanzia, assume necessariamente una diretta e (relativamente) precisa responsabilità. 4. Alla responsabilità del verificatore il legislatore riserva un intero articolo, il 56 Responsabilità. La norma è chiara. Peraltro, per intenderne la esatta portata, sarà utile ricordare quello che è il presupposto delle attività di validazione: il validatore non è un coprogettista e le sue responsabilità sono ben diverse. Ciò comporta, a mio avviso, precise conseguenze sulla responsabilità: non spetta infatti al verificatore né rivedere/ottimizzare il progetto né garantirne la redazione a regola d arte e secondo la migliore tecnica. Un progetto può essere adeguato al suo scopo (cioè, fattibile ed in grado di raggiungere la funzionalità richiesta) senza con questo essere un buon progetto: potrebbe essere costoso, non adeguato agli sviluppi più recenti della tecnica, o, semplicemente, brutto esteticamente. Ma se è fattibile e funzionale, non spetta al validatore né giudicarlo né tantomeno migliorarlo o indicare i modi di migliorarlo. Se si chiedesse questo al verificatore, gli si chiederebbe di partecipare alla progettazione, assumendone in questo caso la responsabilità parziale; ma non è questo che chiede la norma. 5. L art. 45, nell indicare le finalità della verifica chiede molte cose, ma non chiede né la qualità tecnica ed estetica del progetto né la economicità : chiede infatti l adeguatezza dei prezzi unitari utilizzati, che è cosa molto diversa. 2

76 Analoghe considerazioni possono rendersi in relazione all art. 52 criteri generali o della verifica che chiede molti controlli a) affidabilità; b) completezza ed adeguatezza; c) leggibilità, coerenza e ripercorribilità; d) compatibilità del progetto, ma non il controllo della qualità tecnica e/o economica del progetto; i criteri essenziali sono sempre gli stessi: fattibilità e funzionalità. Chi verifica deve attestare che il progetto può essere seguito e, una volta eseguito, sarà adeguato alle funzioni richieste; non garantisce che alle funzioni richieste non possa pervenirsi con un progetto migliore, più economico o più bello. 6. Ciò premesso, si possono esaminare in dettaglio le previsioni dell art. 56, dedicato alle responsabilità del verificatore: a) prima di tutto, il contenuto delle garanzie. Il verificatore risponde a titolo di inadempimento per: a1) Il mancato rilievo di errori ed omissioni del progetto verificato Ma non di tutti e qualsiasi errori ed omissioni, ma solo di quelli che pregiudichino in tutto o in parte la realizzabilità dell opera, ovvero la sua utilizzazione. Non costituisce perciò presupposto per l azione di inadempimento del verificatore, il mancato rilievo di errori che possano inficiare la sola qualità di un progetto (aumentandone il costo o peggiorandone la qualità tecnica o estetica) ma non impattino sugli elementi essenziali della fattibilità e funzionalità, per come declinati diffusamente dalla norma in esame; 3

77 a2) corollario di questa responsabilità ma opportunamente precisato è che il verificatore incorre in responsabilità anche per non aver verificato (in contrasto con la specifica previsione dell art. 53, comma 2, lett. i) l avvenuta acquisizione dei necessari pareri, autorizzazioni ed approvazioni ). Si tratta, all evidenza, di un aspetto della fattibilità dell opera, non privo di talune problematiche, cui si farà più avanto accenno. b) I limiti delle responsabilità sono così chiariti: il verificatore risponde: b1) nei limiti della attività di verifica di cui agli articoli 52 e 53 ; b2) ferma restando l autonoma responsabilità del progettista circa le scelte progettuali ed i procedimenti di calcolo adottati. Ciò vuol dire che l errore o l omissione del progetto, la cui mancata verifica da ingresso alla responsabilità per inadempimento, deve rientrare tra gli elementi progettuali indicati agli articoli 52 e 53. Non è perciò una responsabilità oggettiva e nemmeno presunta; deve essere inquadrata, da chi vuol farla valere, nell ambito delle finalità e delle attività di verifica dettagliate agli articoli predetti. Vuol dire anche che come accennato in premessa non sussiste un'unica responsabilità progettuale, suddivisa tra 4

78 progettista e verificatore, ma due responsabilità autonome: quella del progettista omnicomprensiva e quella del verificatore, delimitata dalla norma. Per meglio intenderci, a seconda del tipo di incarico che è stato affidato, si potrà contestare al progettista l overdesign, la ridondanza progettuale; è mia opinione che, invece, tale contestazione non possa farsi al verificatore (nella misura in cui non vi sia discrasia tra il quadro economico e la spesa effettiva) e proprio perché ottimizzare il progetto sotto il profilo dei costi compete al progettista; il verificatore non potrà negare che un progetto anche ridondante - possa essere fattibile e funzionale. Và qui ricordato che questa essenziale distinzione di responsabilità tra progettista e verificatore, chiarita dalla norma con il riferimento alla autonoma responsabilità del primo, è frutto di una assai precisa valutazione del Consiglio Superiore dei LL.PP. (Ass. Gen. Adunanza 15/12/08). Quel voto (avendo suggerito la dizione della norma poi effettivamente emessa) costituisce un criterio interpretativo rilevante ed è, sotto due profili, molto esplicito: in primo luogo, propone questa formulazione per escludere che il verificatore possa rispondere, se pur nei limiti della propria attività, per eventuali errori del progetto verificato ; in secondo luogo, per precisare che, a differenza dell incarico di progettazione, l incarico del verificatore 5

79 comporta un obbligo di mezzi, non un obbligo di risultato. Questa distinzione è importante: se viene rilevato un errore del progetto, il progettista è ex se responsabile, salvo dimostrare la mancanza di colpa (errori di input, cambio di normativa, sorpresa geologica); il verificatore ne risponde, per parte sua, ma solo se l errore era rilevabile e non è stato rilevato nell ambito delle attività puntualmente previste dal capo in esame: la responsabilità andrà dedotta e provata. c) Le conseguenze di una errata verificazione consistono, in via generale, nella responsabilità per l inadempimento, regolata, nel codice civile dagli artt. 1176, comma 2 e Il primo, precisa che, nell adempiere una obbligazione connessa all esercizio di una attività professionale, occorre usare la diligenza relativa all attività esercitata ; decrittato, l articolo ci dice che si presuppone che l esercente una attività professionale sia pratico dell arte, sicchè non è scusato per le particolarità o le specificità del caso esaminato, come invece potrebbe essere chi adempie ad una obbligazione con la diligenza del buon padre di famiglia, come prevede il comma 1 dello stesso articolo. La responsabilità del professionista è, perciò, ex 1176 comma 2 del codice, rafforzata. Essa è invece mitigata ex art del codice civile per cui se la prestazione implica la soluzione di problemi tecnici di speciale difficoltà, il prestatore d opera non risponde dei danni se non in caso di dolo o di colpa grave. Quindi, per un verso, il validatore si presume competente ed esperto 6

80 e risponde come tale ; per un altro verso, se la prestazione coinvolge problemi tecnici di speciali difficoltà (e cioè tali da non essere facilmente risolvibili da chi pure è pratico dell arte )esso non incorre per responsabilità per colpa lieve : cioè, è ammesso un certo margine di errore ed incomprensione. 7. Ciò premesso in via generale, preme evidenziare che è ben difforme la responsabilità del verificatore esterno rispetto a quello interno alla amministrazione. Entrambe, infatti, devono risarcire il danno causato all amministrazione, intendendosi come danni risarcibili non quelli in ipotesi maggiori ma comunque diversi determinati da un progetto sbagliato, ma dalla mancata segnalazione dell errore nelle fasi procedimentali in cui è stata espletata la verifica. Entrambi i verificatori interno ed esterno sono, poi, esclusi dalle attività di validazione per i 3 anni successivi. Ma la differenza essenziale riguarda il regime assicurativo e soprattutto le conseguenze economiche che ricadono sul verificatore. Per entrambe le tipologie di verificatore, per verità, è prevista la stessa tipologia di assicurazione e cioè: - validità fino al collaudo o certificato di buona esecuzione; - valore del 5% - ma con il limite di euro - per i lavori sotto soglia comunitaria; - valore del 10% - ma con il limite di euro - per i lavori sopra soglia comunitaria, con la possibilità per opere di particolare complessità di alzare il massimale al 7

81 20%, con il limite di euro. Ma - per il validatore esterno, il premio assicurativo è a carico dello stesso (in effetti, è compensato dal corrispettivo) mentre per il validatore interno è a carico della amministrazione; - soprattutto, però. solo il validatore esterno risponde dei danni anche per la parte non coperta da assicurazione; il validatore interno, risponde invece a titolo di inadempimento solo nei limiti della assicurazione stipulata (cioè, non risponde affatto, economicamente, dell errore di verifica, a titolo di inadempimento) risponde però quale pubblico dipendente nell ambito della responsabilità disciplinare e per danno erariale; ovviamente, per il caso in cui ricorrano i presupposti della relativa normativa, alquanto diversa da quella ex regolamento. 8. A conclusione del breve excursus, gioverà porre qualche problema a mio avviso ancora aperto, malgrado il notevole dettaglio normativo: a) Individuazione dei permessi, autorizzazioni e approvazioni. A chi spetta? Si deve presupporre che il verificatore sia in grado di valutare la sussistenza dei vincoli gravanti sull intero progetto, allo scopo di individuare gli enti competenti e, poi, verificare la sussistenza dei relativi provvedimenti di svincolo? o, al contrario, si deve ritenere che spetti al progettista ovvero al RUP individuare gli enti terzi 8

82 coinvolti nel procedimento autorizzatorio, ed al validatore soltanto verificare se questi effettivamente abbiano rilasciato gli atti dovuti, e che il progetto sia congruente a questi atti? b) Responsabilità erariale: è chiaro che è esclusa per il verificatore esterno? Si dovrebbe ritenere di sì, essendo stata la stessa richiamata solo per i verificatori interni. Ma va ricordata una netta distinzione tra progettista (considerato soggetto esterno alla P.A. e, pertanto, non soggetto a responsabilità erariale) e Direttore dei Lavori (che è, invece, considerato ausiliario della P.A., e pertanto soggetto alla responsabilità dei pubblici funzionari). Ma il compito di verifica è affine a quello di progettista, ovvero a quello del Direttore dei lavori o del RUP? Va qui ricordato che esiste almeno un precedente nel quale la Corte dei Conti ha contestato al RUP la violazione dell obbligo di verifica del progetto (riguardava la carenza della autorizzazione paesistica); un certo rischio di estensività della responsabilità erariale potrebbe esistere. c) Infine e più rilevante dubbio se è vero che le responsabilità del progettista e del verificatore sono autonome, come concorrono sul medesimo oggetto? Cioè, se sussiste un errore progettuale (responsabilità del progettista) e nell ambito del procedimento di verifica esso è stato colpevolmente ignorato (responsabilità del 9

83 verificatore), in quale misura concorrono le due responsabilità, ai fini del risarcimento del danno? Può essere lecito al progettista sottrarsi in tutto o in parte alle responsabilità, asserendo che in caso di corretta verifica i danni sarebbero stati evitati o limitati? E se sì, in quali limiti? La risposta a queste questioni esula dalla presente relazione; richiamarla vuole essere nulla più di uno spunto per una disamina che a quanto almeno mi risulta non è stata ancora puntualmente compiuta dalla giurisprudenza e dagli enti interessati. 10

84 Ordine degli Ingegneri della Provincia di Roma «La verifica del progetto» Codice dei contratti 163 / 2006 e Regolamento 207/2010 RAPPORTO PROGETTISTA - VERIFICATORE A CURA DI ING. HANSJORG LETZNER

85 il rapporto progettista - verificatore Roma la verifica del progetto Hansjörg Letzner

86 soggetti autorizzati 1) Organismi di Ispezione di tipo: (accreditati UNI CEI EN ISO/IEC 17020) A B C 2) Uffici Tecnici interni alle stazioni appaltanti (con o senza certificazione UNI EN ISO 9001) 3) Soggetti esterni di cui alle lettere d, e, f, f-bis, g ed h dell art. 90, 1 del codice, (con o senza certificazione UNI EN ISO 9001) Roma la verifica del progetto Hansjörg Letzner

87 ovvero: - liberi professionisti singoli o associati - società di professionisti - società di ingegneria - prestatori di servizi di ingegneria o architettura, stabiliti in altri paesi EU - raggruppamenti temporanei - consorzi stabili di società di professionisti e di società di ingegneria con almeno 3 associati, operanti da almeno 5 anni Roma la verifica del progetto Hansjörg Letzner

88 criteri generali validi per gli organismi di ispezione (A, B, C): - i documenti statutari non possono prevedere attività che comportino conflitto di interesse - devono esplicitare l impegno formale a non effettuare ispezioni ogniqualvolta possa esservi contrasto con le esigenze di indipendenza ed imparzialità dell attività di verifica - l organismo deve operare con la massima integrità professionale, evitando di assumere incarichi in contrasto e con la propria capacità di svolgere la prestazione e con lo scopo dell accreditamento Roma la verifica del progetto Hansjörg Letzner

89 organismi di ispezione di tipo A ( di parte terza ) Per organismo di tipo A si intende un operatore della valutazione della conformità impegnato esclusivamente in attività ispettive o in altre attività di valutazione della conformità, che fornisce servizi a terzi. essi non possono: - avere collegamenti di qualsiasi genere a strutture che esercitano attività di progettazione, realizzazione, fornitura, installazione, acquisizione, possesso, utilizzo o manutenzione degli oggetti ispezionati, simili o concorrenziali - avere proprietari o soci in comune con le strutture di cui sopra, salvo il caso in cui essi non siano in grado di interferire con l attività ispettiva - avere amministratori nominati dalle strutture di cui sopra o collegati ad esse - intrattenere rapporti contrattuali o informali di qualsiasi genere con le strutture di cui sopra, ne riferire direttamente alle Direzioni delle stesse Roma la verifica del progetto Hansjörg Letzner

90 organismi di ispezione di tipo B ( interni ) Per organismi di tipo B si intendono apposite unità interne ad organizzazioni pubbliche o private che svolgono attività di progettazione, di servizio o di realizzazione che eseguono ispezioni sulle attività svolte dall organizzazione di appartenenza; quali le unità tecniche delle amministrazioni pubbliche. Devono essere dotati di una struttura tecnico- organizzativa dedicata esclusivamente alle attività ispettive, separata ed identificabile all interno dell organizzazione madre, con consistenza tecnico- numerica e logistica adeguata a volume e complessità delle attività svolte; Il responsabile tecnico non deve dipendere gerarchicamente da chi, all interno della casa madre, detiene potere decisionale in materia di progettazione, costruzione, fornitura ecc. Il personale non può svolgere attività che possa entrare in conflitto con etica ed indipendenza di giudizio in relazione all attività ispettiva Roma la verifica del progetto Hansjörg Letzner

91 Quali ispettori possono essere utilizzati tecnici, competenti, di altre unità dell organizzazione madre impegnate nella progettazione e realizzazione, sempreché non coinvolti in prima persona nel caso specifico L organismo può fornire i propri servizi solo all organizzazione madre Roma la verifica del progetto Hansjörg Letzner

92 organismi di ispezione di tipo C Per organismi di tipo C si intendono unità tecniche indipendenti coinvolte nella progettazione, fabbricazione, fornitura, utilizzo o manutenzione degli oggetti sottoposti ad ispezione o di oggetti similari concorrenziali, interne ad organizzazioni che forniscono servizi di ispezione a terzi, ivi incluse altre organizzazioni comunque collegate. I requisiti sono sostanzialmente simili a quelli richiesti agli organismi di tipo B non possono prestare attività ispettiva relativamente ad oggetti alla cui progettazione o realizzazione sia coinvolta l organizzazione madre Roma la verifica del progetto Hansjörg Letzner

93 uffici tecnici interni alle stazioni appaltanti e professionalità esterne: con o senza SGQ (sistema di gestione della qualità) certificata UNI EN ISO l organizzazione deve essere dotata di una struttura tecnico-organizzativa dedicata esclusivamente alla attività di verifica, con consistenza tecnico-numerica adeguata - se vi sono altre attività esse devono essere nettamente separate ed identificabili all interno della struttura madre - deve esserci un responsabile tecnico, ingegnere o architetto competente: con 10 anni di esperienza lavorativa (progettazione, realizzazione o controllo) iscritto all albo o abilitato alla professione secondo le norme del paese EU di origine dipendente dell organizzazione ed operare esclusivamente per essa non deve essere coinvolto in attività di progettazione o realizzazione non deve dipendere gerarchicamente da persone che detengono responsabilità decisionali in materia di progettazione e realizzazione Roma la verifica del progetto Hansjörg Letzner

94 - deve esserci un coordinatore del singolo servizio di verifica, ingegnere o architetto competente, con almeno 5 anni di esperienza lavorativa ed iscrizione all albo; in particolari casi questa figura può coincidere con il responsabile tecnico - devono esserci degli esperti di settore con laurea, laurea breve o diploma con almeno 3 anni di accertata esperienza lavorativa specifica - può essere utilizzato personale esterno, di comprovata capacità - il tutto deve risultare da un organigramma che elenchi tutti i soggetti coinvolti nell attività di verifica - l organizzazione deve assicurare che tutto il personale operi secondo le procedure definite dal proprio sistema di gestione della qualità Roma la verifica del progetto Hansjörg Letzner

95 Roma la verifica del progetto Hansjörg Letzner

96 per le verifiche affidate all esterno delle stazioni appaltanti (art. 48 del regolamento) e per lavori di importo > 1 milioni (> 4,845 milioni), l organismo verificatore deve: - dimostrare (dichiarare?) di non trovarsi in situazioni di incompatibilità - dichiarare di non aver avuto rapporti di natura professionale o commerciale con i progettisti negli ultimi tre anni - impegnarsi a non intrattenere futuri rapporti professionali o commerciali per i tre anni successivi alla conclusione dell incarico per opere di valore < 1 milioni (> 4,845 milioni) vale comunque il divieto ex art. 50, 4 di sussistenza di una situazione di incompatibilità, oltre, ovviamente all obbligo deontologico di fornire una prestazione improntata alla massima indipendenza ed imparzialità. Roma la verifica del progetto Hansjörg Letzner

97 grazie Roma la verifica del progetto Hansjörg Letzner

98 Ordine degli Ingegneri della Provincia di Roma «La verifica del progetto» Codice dei contratti 163 / 2006 e Regolamento 207/2010 IL CONTENZIOSO PER CARENZE PROGETTUALI A CURA DI AVV. ARTURO CANCRINI

99 1 Parlamentino Consup - Tavolo sulla legislazione dei LL.PP. dell Ordine degli Ingegneri della Provincia di Roma 22 maggio 2013 Relazione dell'avv. Arturo Cancrini IL CONTENZIOSO DELLA PROGETTAZIONE 1. L art. 90 del Codice e le disposizioni vigenti in tema di progettazione. La disciplina contenuta nell art. 90 del Codice riproduce l art. 17 della Legge Merloni, lasciando pertanto invariata quella disciplina; vi sono anche in questo articolo delle modifiche e nel comma 4 (che corrisponde al comma 2 dell art. 17 della Legge Merloni) non viene ovviamente riportato il secondo periodo della detta disposizione della Legge Quadro, essendo quella una chiara norma transitoria. 1 Il comma 5 compie un rinvio al regolamento di cui all art. 5: il d.p.r. n. 207/2010 dedica l intero Titolo II della Parte I (artt ) alla progettazione e alla verifica del progetto; inoltre, la Parte III (artt ) è dedicata ai contratti pubblici di servizi attinenti all architettura e all ingegneria (nei settori ordinari). Alla luce delle conferme della disciplina attuale rispetto a quella della L. n. 109/94 e s.m.i., occorre fissare in breve l attenzione su alcuni aspetti, fra i più importanti. Innanzitutto, si può far riferimento alla natura giuridica dei consorzi stabili di società di professionisti, di cui al comma 1, lett. h). Relativamente alla figura del consorzio stabile per la progettazione, si deve innanzitutto evidenziare che, in 1 Per quanto scritto nella presente relazione, si veda A.CANCRINI, V. CAPUZZA, Lezioni di Legislazione delle Opere Pubbliche, Aracne, Roma 2012.

100 2 presenza dei presupposti di cui all articolo in esame, la redazione dei progetti può essere affidata, sulla base di quanto dispone l art. 90, c. 1 lett. h), anche a consorzi stabili di società di professionisti e di società di ingegneria, anche in forma mista, formati da non meno di tre consorziati che abbiano operato congiuntamente nel settore dei servizi di ingegneria per un periodo di tempo non inferiore a cinque anni, e che abbiano deciso di operare in modo congiunto ai sensi dell art. 36, comma 1 del Codice. Ai consorzi stabili di società di professionisti e di società di ingegneria si applicano anche le disposizioni di cui ai commi 4 e 5 del predetto art. 36 ed il comma 8 dell art. 253 della Codice. In particolare, quindi, va ricordato che l art. 36, c. 4 del Codice stabilisce che ai consorzi stabili sono applicabili le disposizioni relative ai consorzi previsti dal codice civile (Capo II, Titolo X, Libro V), nonché l art. 118 del Codice. E vietata ex articolo 36, comma 5 del Codice la partecipazione contemporanea alla medesima gara del consorzio stabile di società di professionisti o di ingegneria e dei soggetti consorziati attraverso i quali il consorzio concorre (sussiste l obbligo del consorzio stabile di indicarli in sede di offerta); in caso di inosservanza del divieto, si configura l ipotesi delittuosa di cui all art. 353 del codice penale. È vietata la partecipazione a più di un consorzio stabile. La disciplina generale dei consorzi stabili contenuta nell art. 36 del Codice si applica ai consorzi stabili di società di professionisti e di società di ingegneria anche relativamente al calcolo del fatturato globale in servizi di ingegneria e architettura operato da ciascuna società consorziata nel quinquennio o nel decennio precedente, ai fini della partecipazione alle gare per l affidamento di incarichi di progettazione ed attività tecnico-amministrative ad essa connesse. A tal fine, il fatturato è incrementato, sulla base della disposizione contenuta nell art. 36, comma 6 (che è l abrogato art.12, comma 8-bis, aggiunto dalla Legge n. 166/2002), di una percentuale della somma stessa pari al 20% nel primo anno; al 15% nel secondo anno; al 10% nel terzo anno sino al compimento del quinquennio. Da precisare, in tema di responsabilità, che, nonostante le società di engineering

101 3 offrano uno spettro di servizi molto più ampio di quello relativo alle fasi della progettazione, delle attività accessorie e della direzione dei lavori, vale anche per le società di ingegneria la chiara ripartizione fra progettazione e realizzazione dei lavori; infatti, l art. 90 comma 8 del Codice (è l abrogato art. 17, comma 9 della Legge) stabilisce che nessuno dei soggetti elencati al comma 1 dello stesso articolo (quindi anche i consorzi stabili di società di ingegneria), può partecipare agli appalti, concessioni, subappalti o cottimi di lavori pubblici per i quali abbiano svolto attività di progettazione (principio della separazione). Altro aspetto interessante potrebbe essere la rilevanza giuridica e la disciplina della coincidenza delle figure fra responsabile del procedimento (di cui all art. 10 Codice) ed il progettista. L art. 10, al comma 6 rinvia al regolamento la dettagliata disciplina, per la quale si applicano innanzitutto gli artt. 9 e 10 del d.p.r. n. 207/2010. Infatti, la disciplina sui lavori pubblici in generale e più in particolare l art. 10 del Codice, come ha fatto l art. 7 della legge 109/94, ha dato grande rilievo alla figura del responsabile del procedimento, facendogli sempre più assumere una posizione di rilievo nell ambito dell amministrazione committente. La necessità di individuare nominativamente il soggetto a cui è demandata la titolarità del singolo procedimento è dettata dall esigenza di tutelare sempre più la trasparenza e l efficacia dell azione amministrativa. Ai sensi dell art. 10, comma 7 del Codice (è l art. 7, comma 5 della Legge Merloni) il responsabile del procedimento deve essere un tecnico dipendente dall amministrazione e solo ove venga dimostrata una carenza d organico gli potranno essere affiancati professionisti aventi le necessarie competenze, selezionati con le forme e le modalità con le procedure del Codice in tema di affidamento di incarichi di servizi (il precedente rinvio nella Merloni era al decreto legislativo 157/95). Il responsabile del procedimento è la figura centrale del nuovo sistema di realizzazione dei lavori pubblici, particolarmente dopo le modifiche - introdotte dalla legge 415/98 - che hanno soppresso la figura del coordinatore unico ed hanno

102 4 restituito al responsabile del procedimento la pienezza e la effettività dei compiti di un vero e proprio project manager. Le previsioni contenute negli artt. 9 e 10 del regolamento, nel dettare una disciplina completa e particolareggiata della figura e dei suoi compiti, danno piena concretezza all istituto del responsabile del procedimento che già nella legge quadro era stato tratteggiato nei suoi aspetti essenziali. Infatti, la figura del responsabile del procedimento quale unico responsabile della sequenza procedimentale, relativa ad ogni singolo intervento, era già stata delineata con compiutezza nell assetto fissato nella legge quadro. L art. 9, individua le fasi dell intervento del responsabile del procedimento (programmazione, affidamento della progettazione, scelta del contraente, esecuzione del contratto e collaudo) e rende palese che in realtà nell intera procedura volta alla realizzazione di lavori pubblici il responsabile del procedimento è il vero dominus, cioè il vero centro unitario d imputazione delle funzioni di scelta, controllo e vigilanza. La previsione normativa, inoltre, ribadisce che il responsabile del procedimento ancorché molte delle sue attività abbiano natura giuridica ed amministrativa deve essere un tecnico, e, pertanto, individua i requisiti di professionalità che deve possedere. L art. 9, comma 4 del d.p.r. 207/2010, specificatamente affronta la questione prevedendo che il responsabile del procedimento sia un tecnico in possesso di un titolo di studio adeguato alla natura dell intervento da realizzare, abilitato all esercizio della professione, o, quando l abilitazione non sia prevista dalle norme vigenti, sia un funzionario con idonea professionalità, e con anzianità di servizio in ruolo non inferiore a cinque anni. Adempiendo a quanto previsto dall art. 10, comma 6 del Codice, il regolamento d attuazione all art. 9, comma 4 individua gli importi e la tipologia dei lavori in presenza dei quali si può ritenere possibile, anche in funzione delle esigenze di snellezza operativa ed economicità, che il responsabile del procedimento svolga anche le funzioni del progettista e del direttore dei lavori. In particolare, il responsabile del procedimento può svolgere per uno o più

103 5 interventi, nei limiti delle proprie competenze professionali, anche le funzioni di progettista o di direttore dei lavori; tuttavia, affinché tale cumulo di funzioni possa aver luogo, dovrà tenersi conto delle specifiche competenze professionali possedute dal soggetto investito delle funzioni di responsabile del procedimento, escludendo comunque tale possibilità quando si debba procedere con un progetto integrale, cioè con un progetto elaborato in forma completa e dettagliata in tutte le sue parti, architettoniche, strutturali ed impiantistiche secondo la definizione contenuta nella lettera m) dell art. 3 del regolamento, ovvero per lavori di speciale complessità o di rilevanza architettonica o ambientale la lett. l) dell art. 3 del regolamento è molto dettagliata sul punto), e purché non si tratti d interventi superiori a Euro. Tale importo deve essere calcolato in rapporto alla spesa globale necessaria per realizzare l opera. Questa deroga alla previsione generale è contenuta nell ultima parte dell art. 9, comma 4, del regolamento, dove specificatamente viene anche ulteriormente chiarito il rapporto tra il responsabile del procedimento ed il progettista: il responsabile del procedimento può altresì svolgere le funzioni di progettista per la predisposizione del progetto preliminare relativo a lavori di importo inferiore alla soglia comunitaria fissata per i lavori pubblici (di cui all'articolo 28, comma 1, lettera c), del Codice). Il comma 5 dell art. 9 del regolamento offre un altra ipotesi derogatoria: in caso di particolare necessità per appalti di importo inferiore a euro, diversi da quelli definiti ai sensi dell'articolo 3, comma 1, lettera l) (progetto integrale), le competenze del responsabile del procedimento sono attribuite al responsabile dell'ufficio tecnico o della struttura corrispondente. Ove non sia presente tale figura professionale, le competenze sono attribuite al responsabile del servizio al quale attiene il lavoro da realizzare. Per quanto riguarda le procedure di affidamento per gli incarichi di progettazione, valga quanto segue. Innanzitutto, dispone l art. 90 al comma 6 che le amministrazioni aggiudicatrici possono affidare la redazione del progetto preliminare, definitivo ed esecutivo,

104 6 nonché lo svolgimento di attività tecnico-amministrative connesse alla progettazione, ai soggetti di cui al comma 1, lettere d), e), f), f-bis), g) e h), in caso di carenza in organico di personale tecnico, ovvero di difficoltà di rispettare i tempi della programmazione dei lavori o di svolgere le funzioni di istituto (c.d. urgenza), ovvero in caso di lavori di speciale complessità o di rilevanza architettonica o ambientale o in caso di necessità di predisporre progetti integrali, così come definiti dal regolamento, che richiedono l'apporto di una pluralità di competenze, casi che devono essere accertati e certificati dal responsabile del procedimento. Quindi, fermo restando che l eventuale contenzioso di gara rientrerebbe nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai sensi dell art. 133 del D.Lgs. n. 104/2010, e i tempi degli atti processuali - compreso il ricorso giurisdizionale sono ridotti della metà ai sensi dell art. 119 c.p.a., va precisato che l art. 91 del Codice stabilisce quanto segue nei primi sei commi: i. per l'affidamento di incarichi di progettazione, di coordinamento della sicurezza in fase di progettazione, di direzione dei lavori, di coordinamento della sicurezza in fase di esecuzione e di collaudo nel rispetto di quanto disposto all'articolo 120, comma 2-bis, di importo pari o superiore a euro si applicano le disposizioni di cui alla parte II, titolo I e titolo II del Codice (quindi, l evidenza pubblica piena), ovvero, per i soggetti operanti nei settori speciali di cui alla parte III, le disposizioni ivi previste. 2 ii. Gli incarichi di progettazione, di coordinamento della sicurezza in fase di progettazione, di direzione dei lavori, di coordinamento della sicurezza in fase di esecuzione e di collaudo nel rispetto di quanto disposto all'articolo 120, comma 2- bis, di importo inferiore alla soglia di euro possono essere affidati dalle stazioni appaltanti, a cura del responsabile del procedimento, ai soggetti di cui al 2 L art. 12 della L. 180 del 11 novembre 2011 (c.d. Statuto delle Imprese, le cui disposizioni si applicano a decorrere dal 15 novembre 2011) aveva modificato l indicazione alla soglia dei 100 mila euro, sostituendola con la soglia comunitaria per i servizi e le forniture (lettere a) e b) del comma 1 dell'art. 28 del Codice). Però, la previsione della soglia è stata di nuovo modificata dall'art. 44, comma 5, del D.L , n. 201 (c.d. decreto Salva-Italia ), convertito in L , n. 214, che ha riportato la soglia a 100 mila euro.

105 7 comma 1, lettere d), e), f), f-bis), g) e h) dell'articolo 90, nel rispetto dei principi di non discriminazione, parità di trattamento, proporzionalità e trasparenza, e secondo la procedura prevista dall'articolo 57, comma 6; l'invito è rivolto ad almeno cinque soggetti, se sussistono in tale numero aspiranti idonei. 3 In relazione all'applicazione di tali principi, si consideri che il Cons. Stato Sez. V, , n ha affermato che Il principio di non discriminazione impone che tutti i potenziali offerenti siano posti in condizioni di eguaglianza e non consente, quindi, limitazioni di accesso al mercato "ratione loci", ovvero in ragione dell'ubicazione della sede in un determinato territorio. Pertanto, nel caso di specie, la scelta del comune di limitare la partecipazione alla procedura negoziata, senza previa pubblicazione del bando, per l'affidamento di un incarico di progettazione e direzione lavori per la costruzione di una struttura polifunzionale d'interesse comprensoriale destinata ad attività sportive e ricreative, ai professionisti locali, non supportata da un'indagine volta a verificare le professionalità più qualificate con riguardo all'oggetto della procedura, si è sostanziata in una limitazione territoriale aprioristica in contrasto con i principi comunitari in tema di tutela della concorrenza, di libertà di stabilimento e di libera prestazione dei servizi. La 3 In relazione all'idoneità, in particolare si consideri che di recente il Consiglio di Stato, Sez. V, , n ha affermato che i criterio per accertare se la progettazione di una costruzione rientri nella competenza professionale dei geometri ai sensi dell'art. 16, lett. m), r.d. 11 febbraio 1929, n. 274, consiste nel valutare le difficoltà tecniche che la progettazione e l'esecuzione dell'opera comportano e le capacità occorrenti per superarle; in quanto le opere che impongono calcoli complessi esulano dalle competenze professionali dei geometri (Conferma della sentenza del T.a.r. Campania - Salerno, sez. I, n. 804/2011). La pronuncia si inserisce nel filone interpretativo (si veda Cons. Stato Sez. IV, , n. 6036) secondo il quale è affetto da nullità il contratto di prestazione d'opera che affidi a un geometra calcoli in cemento armato e ciò anche ove il compito, limitatamente a quelle strutture, venga poi svolto da un professionista abilitato, che ne sia stato officiato dall'originario incaricato; è irrilevante, a tali fini, che l'incarico sia distinto per le parti in conglomerato e non sia stato subdelegato dal geometra, ma conferito direttamente dal committente stesso a un ingegnere o architetto, in quanto non è consentito neppure al committente scindere dalla progettazione generale quella relativa alle opere in cemento armato poiché non è possibile enucleare e distinguere un'autonoma attività, per la parte di tali lavori, riconducibile ad un ingegnere o ad un architetto -il che appare senz'altro esatto, poiché chi non è abilitato a delineare l'ossatura, neppure può essere ritenuto in grado di dare forma al corpo che deve esserne sorretto (Conferma della sentenza del T.a.r. Lombardia -Milano, sez. II, n. 1147/2010). Sul tema si veda anche T.A.R. Lazio Latina Sez. I, , n. 415.

106 8 valorizzazione di detto dato territoriale costituisce, quindi, una barriera di accesso in contrasto con i principi comunitari volti a garantire l'affermazione di un mercato comune libero da restrizioni discriminatorie collegate alla nazionalità o alla sede formale. iii. In tutti gli affidamenti di cui all'art. 91 l'affidatario non può avvalersi del subappalto, (fatta eccezione per le attività relative alle indagini geologiche, geotecniche e sismiche, a sondaggi, a rilievi, a misurazioni e picchettazioni, alla predisposizione di elaborati specialistici e di dettaglio, con l'esclusione delle relazioni geologiche, nonché per la sola redazione grafica degli elaborati progettuali. Resta comunque impregiudicata la responsabilità del progettista). iv. Le progettazioni definitiva ed esecutiva sono di norma affidate al medesimo soggetto, pubblico o privato, salvo che in senso contrario sussistano particolari ragioni, accertate dal responsabile del procedimento. In tal caso occorre l'accettazione, da parte del nuovo progettista, dell'attività progettuale precedentemente svolta. L'affidamento può ricomprendere entrambi i livelli di progettazione, fermo restando che l'avvio di quello esecutivo resta sospensivamente condizionato alla determinazione delle stazioni appaltanti sulla progettazione definitiva. v. Quando la prestazione riguardi la progettazione di lavori di particolare rilevanza sotto il profilo architettonico, ambientale, storico-artistico e conservativo, nonché tecnologico, le stazioni appaltanti valutano in via prioritaria l'opportunità di applicare la procedura del concorso di progettazione o del concorso di idee. vi. Nel caso in cui il valore delle attività di progettazione, coordinamento della sicurezza in fase di progettazione, direzione dei lavori e coordinamento della sicurezza in fase di esecuzione superi complessivamente la soglia di applicazione della direttiva comunitaria in materia, l'affidamento diretto della direzione dei lavori e coordinamento della sicurezza in fase di esecuzione al progettista è consentito soltanto ove espressamente previsto dal bando di gara della progettazione.

107 9 Importante è sottolineare che la normativa contenuta nel Codice stabilisce all art. 130 che anche per l attività del Direttore dei Lavori, se le amministrazioni aggiudicatrici non la possano espletare nei casi di cui all'articolo 90, comma 6, tale attività è affidata nell'ordine ai seguenti soggetti: a) altre amministrazioni pubbliche, previa apposita intesa o convenzione di cui all'art.30 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267; b) il progettista incaricato ai sensi dell'art. 90, comma 6; c) altri soggetti scelti con le procedure previste dal presente codice per l'affidamento degli incarichi di progettazione. La norma contenuta nell art. 93 del Codice fa riferimento espresso agli appalti di lavori pubblici e alle concessioni di lavori. L art. 94, invece, fa riferimento agli appalti di servizi e forniture (anche per i requisiti dei progettisti) e va letto in combinato con le previsioni contenute nel d.p.r. n. 207/2010. Il livelli di progettazione sono confermati nei i tre livelli: preliminare (comma 3), definitivo (comma 4) ed esecutivo (comma 5). E altrettanto noto che la progettazione preliminare, che stabilisce i profili e le caratteristiche più significative degli elaborati dei successivi livelli di progettazione, in funzione delle dimensioni economiche e della tipologia e categoria dell intervento, nel definire il quadro delle esigenze da soddisfare e delle specifiche prestazioni da fornire, deve inoltre consentire l avvio dell eventuale procedura espropriativa (art. 98, commi 3 del Codice). Il motivo di tali previsioni è nella garanzia voluta dal Legislatore consistente nel fatto che, al momento del completamento della progettazione, siano già avanziate le pratiche relative alla disponibilità dei terreni sui quali si intende costruire l opera pubblica, nonché quelle per il rilascio delle autorizzazioni obbligatorie. Il progetto preliminare deve consentire l avvio della procedura espropriativa, quindi dovrà contenere tutti gli elementi necessari di esproprio per la successiva dichiarazione di pubblica utilità. All uopo, va altresì indicato che l approvazione del progetto definitivo da parte

108 10 dell amministrazione aggiudicatrice, equivale negli effetti giuridici alla dichiarazione di pubblica utilità, indifferibilità ed urgenza dei lavori, anche se parte della dottrina ha individuato nel solo progetto preliminare il fondamento dell avvio della procedura espropriativa fino ad occupare su quella base i terreni interessati. Il progetto esecutivo, nell attuale significato, deve comprendere tutti gli aspetti che sono necessari per la realizzazione dell opera. 4 Dunque, come precisato dall Autorità di vigilanza nella Determinazione n. 4/2001, Tutta l attività di progettazione che di per sé costituisce un vero e proprio procedimento amministrativo a forte valenza tecnica e contemporaneamente si pone, rispetto alla complessa procedura di realizzazione delle opere pubbliche, come sub-procedimento, a cui è preposto il responsabile del procedimento deve necessariamente osservare un percorso predeterminato dal legislatore ed ogni fase di approfondimento presuppone che sia esaurita la precedente in un contesto logico e temporale progressivamente ben cadenzato, dove le scelte e decisioni assunte non possono essere smentite nel livello successivo, tranne la (residuale) possibilità di rivedere sulla base di precise ed obiettive esigenze le scelte compiute nella fase progettuale precedente. Si può dunque ora affermare che l attività di progettazione dei lavori pubblici si articola in un sistema tripartito in un quadro tendenzialmente rigido in cui la discrezionalità dell amministrazione è ben delimitata e le stesse scelte tecniche progettuali si collocano in ambiti precisati e si snodano all interno di un percorso normativo che il legislatore ha tracciato sia nell art. 16 più volte citato che in sede di delegificazione con l approvazione del regolamento generale di cui al D.P.R. 554/99, dedicando l intero Capo II del Titolo III, artt , in vigore dal 28 luglio Profili di contenzioso nella progettazione. 4 cfr. anche Cassazione 3 novembre 1981 n. 5786, 2 febbraio 1980 n. 736, 2 aprile 1977 n. 1245, 10 marzo n. 692, 5 settembre 1970 n

109 11 Da questo inquadramento generale, che va dall avvio della progettazione alla sua approvazione, è possibile notare come le norme relative non fissano i tempi procedurali minimi da rispettarsi uniformemente da parte di ciascuna amministrazione aggiudicatrice, ma rapporta le dettagliate fasi dell iter ai tempi stabiliti dall ordinamento proprio dell amministrazione che procede. Si basano su quest ultima caratteristica delle norme, le rationes di alcuni elementi di flessibilità che alcune leggi regionali hanno introdotto nell attività di progettazione e che la stessa Autorità di Vigilanza ha richiamato nella Determinazione n. 9 del 23 novembre Infatti, il fatto che non si possa individuare per ogni fase del complesso iter una scaletta dei tempi minimi e generali, ma solo l individuazione delle fasi, dei compiti, dei criteri e dei contenuti, spiega il motivo, ad esempio, per il quale si sia posto il problema operativo di ammettere o meno la concentrazione in unica fase dei tre livelli di progettazione, atteso che la legge non prescrive la redazione di tre distinti progetti, bensì di un solo progetto che necessariamente passa attraverso gradi successivi di approfondimento: Tale riduzione non va intesa nel senso di una soppressione sic et simpliciter di uno o più livelli di progettazione quanto, piuttosto, nel senso di una unificazione di più livelli, qualora ciò sia ritenuto dal RUP necessario, utile o strettamente opportuno in relazione alla tipologia e/o alla dimensione dei lavori. Questo criterio della unificazione di un livello progettuale con quello successivo è stato implicitamente ribadito da questa Autorità anche nella successiva deliberazione n. 311 del 26 settembre 2001, nella quale, a proposito della verifica da parte del RUP dell avvenuta acquisizione dei prescritti pareri in sede di progetto definitivo, è stato affermato che nel caso in cui l attività di progettazione dalla preliminare è passata direttamente alla esecutiva, i prescritti pareri devono essere acquisiti in relazione al progetto esecutivo. I contenuti tipici del progetto definitivo vengono quindi assorbiti dal progetto esecutivo. Negli anni recenti il giudice amministrativo si è pronunciato più volte sull argomento recependo generalmente l orientamento dell Autorità. Il TAR Lombardia Brescia, con sentenza del 22 marzo 2004 n. 229, ha constatato che costituisce prassi diffusa a livello amministrativo l elaborazione

110 12 congiunta del progetto definitivo ed esecutivo, che vengono predisposti in un unica soluzione dal tecnico incaricato dall amministrazione per essere poi fatti propri da quest ultima con un approvazione unico actu. Anche il TAR Puglia Bari sez. II, ha manifestato valutazioni simili con due recenti sentenze del 17 febbraio 2005, n. 594 e del 16 giugno 2005 n nelle quali si afferma che in presenza di lavori di non rilevante complessità deve ritenersi possibile il coagularsi in un unico atto dell approvazione della progettazione di dettaglio (definitiva ed esecutiva), quando questa risulti integrare quella completa, complessa operazione tecnicoamministrativa finalizzata al massimo livello di approfondimento possibile, che consenta, in definitiva, la definizione e l identificazione di ogni elemento progettuale in forma, tipologia, dimensione, prezzo, qualità, comprendendo tutti gli aspetti necessari per la realizzazione dell opera in conformità con il progetto preliminare. Va altresì considerato che l attività di progettazione ed il progetto, che di essa ne è il risultato, assumono nell ordinamento dei lavori pubblici un importanza ed una centralità assolutamente primaria, sia che si tratti di lavori ordinari sia che si tratti di grandi infrastrutture. Il progetto, infatti, comporta elevati riflessi sotto molteplici profili: influenza il contenuto del bando di gara, la qualificazione dei concorrenti, i soggetti affidatari dei servizi di ingegneria, i sistemi di realizzazione dei lavori pubblici, i sistemi di scelta del contraente, i criteri di aggiudicazione, la composizione dei seggi di gara e delle commissioni giudicatrici, le varianti, il contenzioso nella fase esecutiva, i piani di sicurezza, il subappalto (AVCP, Determinazione 9/2005). Pertanto, l inizio dell attività progettuale delle opere pubbliche coincide necessariamente con la redazione del documento preliminare alla progettazione a cui segue prima il progetto preliminare, e - dopo l inserimento dell opera nell elenco annuale delle opere programmate la progettazione di dettaglio (definitiva ed esecutiva), e la stessa attività di progettazione configura una complessa operazione tecnico-amministrativa finalizzata al massimo livello di approfondimento possibile, in modo che sia definito ed identificato ogni elemento

111 13 progettuale in forma, tipologia, dimensione, prezzo, qualità; alla luce di ciò, la legge stabilisce che tranne che per i lavori di manutenzione e per gli scavi archeologici, tutte le opere pubbliche non possono avere inizio se non quando sia stato redatto il progetto esecutivo e non sia intervenuta l approvazione da parte dell amministrazione. Da ciò, in considerazione del tenore del disposto di cui all art. 112, commi 1, 2 e 3 del Codice, discende il principio secondo cui il progetto esecutivo è condizione indispensabile per l esecuzione lavori (era la previsione dell abrogato art. 19, comma 5 bis, della Legge 109/94). Dunque, in relazione alla tempistica delle fasi nell intero iter procedimentale (definito da taluni un sub-procedimento del più ampio procedimento della realizzazione dei lavori), che va dall avvio dell attività di progettazione alla pubblicazione del relativo bando di gara per l appalto di opere pubbliche, si possono ricavare due aspetti interpretativi mediante il combinato disposto fra l art. 59, del d.pr. n. 207/2010 e l art. 112 del Codice. In particolare, da un lato la dipendenza dell avvio della procedura ad evidenza pubblica per i lavori dall approvazione del progetto; approvazione che, d altra parte, va rapportata per espressa previsione di legge al procedimento disciplinato secondo i modi e i tempi stabiliti dall ordinamento di ciascuna amministrazione aggiudicatrice. In riferimento alla gara d'appalto, si consideri che nel caso in cui la gara pubblica d'appalto preveda che una o più fasi della progettazione siano demandate ai concorrenti l'interesse pubblico impone alla stazione appaltante di verificare la rispondenza del progetto ai contenuti essenziali previsti dalla legge e di escludere le offerte che non risultino ad essi conformi. E ciò anche nel caso in cui manchi nella lex specialis una espressa comminatoria di esclusione, perché non può ammettersi né che l'amministrazione approvi a scatola chiusa il progetto dell'opera né che la verifica sulla sua idoneità tecnica avvenga a posteriori dopo la conclusione della gara (T.A.R. Lombardia Milano Sez. I, , n. 163). In tema di avvalimento, alla luce di quanto affermato dalla giurisprudenza, si consideri che il disposto normativo di cui all'art. 49, comma secondo, D.Lgs. n. 163 del 2006 (Codice degli appalti), nella parte in cui ricorre all'espressione

112 14 "concorrente", intende riferirsi inequivocamente al solo operatore economico che presenta domanda di partecipazione alla gara, il quale, pertanto, ove voglia ricorrere all'avvalimento, è tenuto a dichiarare ed allegare, unitamente alla domanda di partecipazione, il possesso da parte del soggetto avvalso dei requisiti che, sommati ai propri, integrano la prescrizione del bando. Stante quanto innanzi, dunque, non è ammesso il ricorso all'avvalimento da parte del raggruppamento di progettazione di cui si sia avvalso il raggruppamento temporaneo di imprese partecipante alla gara, in quanto non può riconoscersi al primo la qualità di concorrente, nei termini di cui sopra (Cons. Stato Sez. III, , n. 5161). E ancora: in tema di concessioni di lavori pubblici la giurisprudenza ha affermato che esse hanno, di regola, ad oggetto la progettazione definitiva, la progettazione esecutiva e la realizzazione di opere pubbliche o di pubblica utilità, e di lavori ad esse strutturalmente e direttamente collegati, nonché la loro gestione funzionale ed economica e la controprestazione a favore del concessionario consiste, di regola, unicamente nel diritto di gestire funzionalmente e di sfruttare economicamente tutti i lavori realizzati. Da ciò consegue che l'onere di valutare la convenienza economica dell'operazione ricade in primo luogo sul concessionario, al quale spetta accertare se i costi siano adeguatamente coperti dai ricavi ragionevolmente prevedibili (T.A.R. Piemonte Torino Sez. I, , n. 2) Il nuovo regime delle responsabilità per la progettazione nel nuovo regolamento. Occorre considerare diversi momenti inerenti l'appalto. In prima battuta, si tenga conto che a valle dell'esecuzione del contratto vige una regola pacificamente affermata dalla Cassazione (Cass. civ. Sez. II, , n rv ), secondo la quale in tema di rovina e difetti di cose immobili (responsabilità del costruttore), quando l'opera appaltata presenta gravi difetti dipendenti da errata progettazione il progettista è responsabile, con l'appaltatore, verso il committente, ai sensi dell'art cod. civ., a nulla rilevando

113 15 in contrario la natura e la diversità dei contratti cui si ricollega la responsabilità, rendendosi sia l'appaltatore che il progettista, con le rispettive azioni od omissioni - costituenti autonomi e distinti illeciti o violazioni di norme giuridiche diverse, concorrenti in modo efficiente a produrre uno degli eventi dannosi tipici indicati nel medesimo art cod. civ. -, entrambi autori dell'unico illecito extracontrattuale, e perciò rispondendo, a detto titolo, del danno cagionato. Trattandosi di responsabilità extracontrattuale, specificamente regolata anche in ordine alla decadenza ed alla prescrizione, non spiega alcun rilievo la disciplina dettata dagli artt. 2226, 2330 cod. civ. e si rivela ininfluente la natura dell'obbligazione - se di risultato o di mezzi - che il professionista assume verso il cliente committente dell'opera data in appalto. Laddove, invece, l'errore progettuale si manifestasse durante la fase dell'esecuzione, troverebbe applicazione la disciplina contenuta nell'art. 132 del Codice appalti in tema di varianti in corso d'opera; per errore progettuale si ha una cd. interpretazione autentica: si intendono errore o omissione di progettazione l'inadeguata valutazione dello stato di fatto, la mancata od erronea identificazione della normativa tecnica vincolante per la progettazione, il mancato rispetto dei requisiti funzionali ed economici prestabiliti e risultanti da prova scritta, la violazione delle norme di diligenza nella predisposizione degli elaborati progettuali (art. 132, comma 6 Codice). In particolare, al comma1 lett. e) del suddetto articolo è previsto che per il manifestarsi di errori o di omissioni del progetto esecutivo che pregiudicano, in tutto o in parte, la realizzazione dell'opera ovvero la sua utilizzazione; in tal caso il responsabile del procedimento ne dà immediatamente comunicazione all'osservatorio e al progettista. Le conseguenze sono chiaramente indicate: se le varianti causate da errore progettuale eccedano il quinto dell'importo originario del contratto, il soggetto aggiudicatore procede alla risoluzione del contratto e indice una nuova gara alla quale è invitato l'aggiudicatario iniziale. La risoluzione del contratto causata da errore del progetto (sempre che non sia

114 16 stata provocata dall'esecutore nell'appalto integrato) dà luogo al pagamento dei lavori eseguiti, dei materiali utili e del 10 per cento dei lavori non eseguiti, fino a quattro quinti dell'importo del contratto. Il nuovo regolamento del 2010, proprio per evitare situazioni patologiche che si manifestino durante l'esecuzione dei lavori ovvero al termine di questi, ha inteso limitare anche l'eventuale contenzioso che potrebbe scaturire a causa di errori inerenti alla progettazione, fissando per la prima volta una serie di vincoli e di responsabilità vigenti sin dalla fase della realizzazione dei livelli di progettazione, fino ad arrivare alla sua validazione. Gli articoli 14 e seguenti del d.p.r. n. 207/2010 recano una disciplina che, in parte, rappresenta una delle novità del nuovo regolamento. Letto in altri termini, il quadro si delinea così: le norme relative alla progettazione rimangono quasi per intero quelle che erano nel d.p.r. n. 554/99 e nel D.M. 145/00 (ovviamente, accorpate), tranne le previsioni nuove in tema di responsabilità e di garanzia dei soggetti incaricati per la verifica. Innanzitutto, l art. 15 al comma 1 definisce gli scopi del progetto: la progettazione ha come fine fondamentale la realizzazione di un intervento di qualità e tecnicamente valido, nel rispetto del miglior rapporto fra i benefici e i costi globali di costruzione, manutenzione e gestione dell impegno di risorse materiali non rinnovabili e di massimo riutilizzo delle risorse naturali impegnate dall intervento e della massima manutenibilità, miglioramento del rendimento energetico, durabilità dei materiali e dei componenti, sostituibilità degli elementi, compatibilità tecnica ed ambientale dei materiali ed agevole controllabilità delle prestazioni dell intervento nel tempo. Poi, il comma 2 del medesimo art. 15 (il cui contenuto, pertanto, doveva essere nell art. 14) rinvia all art. 93 del codice e richiama ovviamente il principio di base: la progettazione si ha secondo tre progressivi livelli di definizione. E qui si riparte dal contenuto dell art. 14: la fase preliminare del progetto è costituita inizialmente dallo studio di fattibilità, che si compone di una relazione illustrativa e

115 17 di una serie di dati elencati dall articolo stesso. Il comma 5 dell art. 15 stabilisce un ulteriore passaggio: la redazione da parte del responsabile del procedimento del cd. documento preliminare all'avvio della progettazione, con allegato ogni atto necessario alla redazione del progetto e recante, in particolare, le precisazioni di natura procedurale specificate nel detto comma 5. I quadri economici, ulteriore elemento procedurale, degli interventi e loro variazioni sono predisposti con progressivo approfondimento in rapporto al livello di progettazione al quale sono riferiti: lo stabilisce l art. 16. Il comma 3 dell art. 15, sancisce il dovere del responsabile del procedimento, in conformità di al codice (art. 93, comma 2), di valutare, per ogni intervento, e motivatamente, la necessità di integrare o di ridurre, in rapporto alla specifica tipologia e alla dimensione dell intervento, i livelli di definizione e i contenuti della progettazione, salvaguardandone la qualità. Quindi, per i casi in cui si rendesse necessario un intervento definibile semplice o non particolarmente complesso, l amministrazione non è vincolata al rispetto di tutte le singole disposizioni contenute nel regolamento: l esigenza e quindi il grado del rispetto delle previsioni regolamentati in parte qua è allora determinata dal carattere tecnico dell intervento. Occorre soffermarsi più approfonditamente sul progetto esecutivo e ai nuovi livelli di verifica e di responsabilità. L esecutivo è l ultimo stadio della progettazione: si mette a fuoco il tutto e lo si stabilizza, fino ai minimi dettagli, necessari dal punto di vista tecnico. L ombra è sempre l errore progettuale imputabile perciò all estensore: gli effetti sul contratto stipulato, poi, a valle di gara sarebbero deleteri per tutti, anche per l appaltatore non progettista (come invece lo è per l appalto integrato). In tale ipotesi, gli effetti sono quelli della variante in corso d opera per errore progettuale: l ultimo comma dell art. 132 del Codice chiude proprio sulla risoluzione, che l appaltatore deve subire per una causa a lui non imputabile: questo rende la causa dello scioglimento più un recesso, non nascendo dall obbligazione violata dalla parte esecutrice. La Sezione IV del Capo I del Titolo II, Parte II, giunge fino all art. 43 del

116 18 regolamento. Due novità emergono dalla Sezione: 1) la prima sta nell art. 39, al comma 3: si tratta del documento sul quadro di incidenza della manodopera; deve essere sintetico e indicare, con riferimento allo specifico contratto, il costo del lavoro di cui all articolo 86, comma 3-bis, del Codice. Il quadro deve altresì definire l incidenza percentuale della quantità di manodopera per le diverse categorie di cui si compone l opera o il lavoro; 2) la seconda novità è nell art. 43: l articolo unisce il vecchio contenuto degli artt. 42, comma 4 e 45 del d.p.r. n. 554/99, ma in aggiunta stabilisce in modo espresso che lo schema di contratto contiene, per quanto non disciplinato dal presente regolamento e dal capitolato generale, se menzionato nel bando o nell invito, le clausole dirette a regolare il rapporto tra stazione appaltante ed esecutore, in relazione alle caratteristiche dell'intervento con particolare riferimento a quelle elencate nello stesso comma 1 dell art. 43. Due momenti stanno a valle della progettazione: verifica e validazione di quanto svolto e formato graficamente. Quale debba essere l oggetto della verifica lo indica, in via particolare, il comma 2 dell art. 45. Il primo comma del detto articolo indica chiaramente la finalità dell esame: è finalizzato ad accertare la conformità della soluzione progettuale prescelta alle specifiche disposizioni funzionali, prestazionali, normative e tecniche contenute nello studio di fattibilità, nel documento preliminare alla progettazione ovvero negli elaborati progettuali dei livelli già approvati. Dunque, la verifica cade sull applicazione degli elementi e delle facoltà derogatorie sugli stessi (art. 15, comma 3) previsti nel Capo I del Titolo II, Parte II. Gli artt. 53 e 54 fissano la documentazione, i criteri metodologici, i momenti e il livello di estensione della verifica: il responsabile del procedimento pianifica l attività d esame e degli adempimenti di approvazione, autorizzazione e affidamento; il comma 2 dell art. 54 è l alter ego del contenuto di cui all art. 15, comma 3: il regolamento ha traslitterato quel precetto dalla fase della progettazione a quello della verifica.

117 19 Dall art. 55 inizia il momento della cd. validazione: è l atto formale che riporta gli esiti delle verifiche ed è sottoscritta dal responsabile del procedimento e fa preciso riferimento al rapporto conclusivo, di cui all articolo 54, comma 7, del soggetto preposto alla verifica ed alle eventuali controdeduzioni del progettista. Nell ipotesi in cui il responsabile del procedimento abbia espresso dissenso rispetto agli esiti delle verifiche effettuate, l atto formale di validazione (o la mancata validazione del progetto) deve contenere anche le specifiche motivazioni. Importante previsione al comma 3 dell art. 55: il bando e la lettera di invito per l affidamento dei lavori devono contenere gli estremi dell avvenuta validazione del progetto posto a base di gara. Gli articoli 47 e 48 disciplinano due ipotesi alternative per la verifica: se essa è attuata da operatori e struttura della stazione appaltante, si applica la disciplina dell art. 47; altrimenti, per le verifiche da strutture esterne trova vigenza quanto sancito dall art. 48. Nell art. 47 si hanno poteri in funzione delle soglie: 1) per lavori di importo superiore a 20 milioni di euro, la verifica è svolta dall unità tecnica della stazione appaltante accreditata, ai sensi della norma europea UNI CEI EN ISO/IEC 17020; 2) per lavori di importo inferiore a 20 milioni di euro, la verifica è svolta dall unità tecnica di cui sopra; ovvero dagli uffici tecnici delle stesse stazioni appaltanti (se il progetto sia stato redatto da progettisti esterni); ovvero dagli uffici tecnici delle stesse stazioni appaltanti, dotate di un sistema interno di controllo di qualità (se il progetto sia stato redatto da progettisti interni); 3) per lavori di importo inferiore a di euro per opere puntuali e inferiore alla soglia di cui all articolo 28, comma 1, lettera c), del codice, per opere a rete: la verifica compete al responsabile del procedimento, sempreché non abbia svolto le funzioni di progettista; ovvero, in alternativa, compete agli uffici tecnici della stazione appaltante anche non dotati di un sistema interno di controllo di qualità UNI CEI, valevole per gli importi di lavori superiori a 20 milioni di euro. L ente unico di accreditamento italiano è ACCREDIA; l unico organismo

118 20 nazionale autorizzato dallo Stato a svolgere attività di accreditamento; esso è stato riconosciuto dallo Stato il 22 dicembre 2009 ed è nato dalla fusione di SINAL e SINCERT, come Associazione senza scopo di lucro. Con ACCREDIA l'italia si è adeguata al Regolamento del Parlamento Europeo e del Consiglio n. 765, del 9 luglio 2008, che dal 1 gennaio 2010 è applicato per l'accreditamento e la vigilanza del mercato nei Paesi UE. 5 Accredia ha, tra l altro, elaborato il Documento RT-07 rev.00, datato 24 giungo 2011 (in vigore dal 1 luglio 2011), riguardante le prescrizioni per l accreditamento degli organismi di ispezione di tipo A, B e C ai sensi della norma UNI CEI EN ISO/IEC nei settori di accreditamento ivi indicati. Come si legge nel Documento, il relativo campo di applicazione è quello delle ispezioni svolte nell ambito delle costruzioni: A fini di inquadramento e razionalizzazione, si individuano tre famiglie fondamentali di oggetti delle attività ispettive sottoposte ad accreditamento (nel seguito definite settori di accreditamento) che, pur nella loro inevitabile genericità, corrispondono a categorie distinte in termini di macrocompetenze richieste per le attività ispettive e precisamente: 1. Costruzioni edili, opere di ingegneria civile in generale e relative opere impiantistiche, opere di presidio e di difesa ambientale e di ingegneria naturalistica; 2. Opere impiantistiche industriali; 3. Prodotti, componenti e servizi per le costruzioni. L accreditamento potrà riguardare uno o più dei settori sopra indicati, in coerenza con la normativa vigente e in funzione delle competenze possedute dal richiedente. Per ciascuno dei citati 3 settori di accreditamento, si individuano quattro Tipologie Ispettive (di carattere orizzontale e trasversali ai settori suddetti) e precisamente: 5 Fonte in

119 21 a) Ispezioni sulla progettazione delle opere (ad esempio, quando richieste, quelle effettuate ai fini delle verifiche di cui al D.L. n 163 del , al Regolamento attuativo DPR n. 207 del e altre legislazioni applicabili). Per la definizione di modalità armonizzate delle verifiche sulle progettazioni finalizzate alle validazioni dei progetti di cui sopra, è stato redatto un apposito documento, quale Linea Guida a supporto; b) Ispezioni sull' esecuzione delle opere; c) Ispezioni su prodotti e componenti per le costruzioni (applicabile alla sola categoria 3 Prodotti, componenti e servizi per le costruzioni ); d) Ispezioni sui servizi, per quanto applicabili ai settori di accreditamento in oggetto (intese come attività di verifica). Il paragrafo del citato Documento di Accredia riguarda l Organo di ispezione (O.d.i.) di Tipo A, il quale deve rispettare i criteri dell Appendice A della norma UNI CEI EN ISO/IEC 17020, nonché quelli contenuti nella clausola 4.2.1a della guida EA/IAF/ILAC A4, nei termini specificati nel suddetto. Nei seguenti paragrafi sono indicate le caratteristiche e fissate le regole di funzionamento degli O.d.i. di Tipo B (paragrafo ) e C. (paragrafo ). Tornando al regolamento, la procedura di cui al successivo art. 48 trova applicazione in via derogatoria e quindi eccezionale; le ipotesi deroganti e da motivare, si configurano: 1) nei casi di inesistenza delle condizioni di cui all articolo 47, comma 1; 2) nei casi di carenza di organico, accertata ai sensi dell articolo 10, comma 7, del Codice, In tali casi la stazione appaltante, per il tramite del responsabile del procedimento, affida l appalto di servizi avente a oggetto la verifica della progettazione, ai soggetti indicati dal comma 1 dell art. 48. L art. 48, ultimo comma sancisce che gli organismi e i soggetti di cui al comma 1 devono dimostrare di essere in possesso dei requisiti minimi di partecipazione alla gara per l'affidamento dei servizi avente ad oggetto la verifica, individuati dalla stazione appaltante come previsto all'articolo 50.

120 22 E nell'art. 56, che non ha precedenti positivi nella passata legislazione, che sono stabilite le coordinate della responsabilità del soggetto incaricato della verifica del progetto: 1) per il responsabile della verifica esterno alla stazione appaltante: a) per l ipotesi di mancato rilievo di errori ed omissioni del progetto verificato, tali che ne pregiudichino in tutto o in parte la realizzabilità o la sua utilizzazione, il responsabile ne risponde a titolo di inadempimento, nel limiti delle attività di verifica stabilite nei criteri generali ex art. 52 e dalla documentazione ex art. 53 reg. b) Per gli inadempiente agli obblighi posti a suo carico dal Capo II e dal contratto di appalto di servizi, il responsabile è tenuto a risarcire i danni derivanti alla stazione appaltante in conseguenza dell inadempimento ed è escluso per i successivi tre anni dalle attività di verifica. c) Per i danni non ristorabili, per tipologia o importo, attraverso la garanzia di cui all art.57, resta ferma la responsabilità del soggetto esterno incaricato dell'attività di verifica, la quale opera pure nel caso di inesigibilità (in tutto o in parte) della prestazione dovuta ex contractu dall assicuratore. d) La validazione del progetto di cui all articolo 55, non esime il concorrente che partecipa alla procedura per l affidamento dell appalto o della concessione di lavori pubblici dagli adempimenti di cui all articolo 106, comma 2, e dalle conseguenti responsabilità: in altri termini, il concorrente accompagna l offerta della dichiarazione con cui attesta di avere esaminato tutti gli elaborati progettuali, compresi gli altri aspetti e dati elencati nel detto articolo, che riproduce il contenuto dell art. 71 del d.p.r. n. 554/99. 2) Nel caso in cui il soggetto incaricato della verifica sia dipendente della stazione appaltante: a) per l ipotesi di mancato rilievo di errori ed omissioni del progetto verificato, tali che ne pregiudichino in tutto o in parte la realizzabilità o la sua utilizzazione, il responsabile ne risponde, alla stessa stregua dell esterno, a titolo di inadempimento, nel limiti delle attività di verifica stabilite nei criteri generali ex art. 52 e dalla documentazione ex art. 53 reg.

121 23 b) Tale soggetto risponde nei limiti della copertura assicurativa di cui all art. 57, fatte salve le responsabilità disciplinare e per danno erariale secondo le norme vigenti Un particolare profilo causativo del contenzioso: il diritto d autore del progetto. Un aspetto di particolare interesse, in tema di progettazione, riguarda la disciplina giuridica del diritto d autore circa la paternità di un progetto. Il diritto d autore è disciplinato dagli artt ss. cod. civ. e dalla L. 22 aprile 1941 n Protezione del diritto d'autore e di altri diritti connessi al suo esercizio, nel tempo modificata da molteplici normative. Il diritto d autore ha due volti: da un lato è il diritto riconosciuto al soggetto che abbia realizzato un opera dell ingegno o dell arte ad esserne riconosciuto autore (c.d. diritto morale o alla paternità dell opera); d altra parte, è diritto a trarre profitto, in via esclusiva, dalla utilizzazione economica dell opera o dell invenzione (è in tal senso diritto patrimoniale). L oggetto del diritto d autore è individuato dall articolo 2575 cod. civ. nelle opere dell ingegno di carattere creativo che appartengono alle scienze, alla letteratura, alla musica, alle arti, all architettura, al teatro e alla cinematografia, qualunque ne sia il modo o la forma d espressione. Questa elencazione in via non tassativa è integrata dall art. 2 della L. n. 633/1941. Ai sensi dell art c.c. e dell art. 1 della L. 633/1941, per essere considerata frutto dell ingegno l opera deve essere creativa e quindi deve presentare i caratteri della originalità e della novità. L opera di ingegno ha valore ex se, con la conseguenza che l acquisito del diritto d autore è automatico e incondizionato: il titolo originario dell acquisito del diritto è costituito dalla stessa creazione dell opera, quale particolare espressione del lavoro intellettuale (art. 6 L. 633/1941). Il diritto morale per definizione non ha ad oggetto gli interessi patrimoniali

122 24 dell autore, ma si rappresenta la tutela della la personalità dell autore e la oggettivazione della sua attività creativa, e, quindi, del suo modo di essere. Il diritto morale d autore, che trova il fondamento nell art. 21 della Costituzione (libera manifestazione del pensiero) è ascrivibile fra i diritti soggettivi assoluti, in particolare fra i diritti della personalità e si esplica in diverse forme: diritto all inedito (la libertà di non pubblicazione dell opera); il diritto alla paternità dell opera inteso come diritto di essere pubblicamente riconosciuto e indicato come colui che ha creato o scoperto: l usurpazione della paternità dell opera costituisce il c.d. plagio, avverso il quale l autore dell opera può esperire azione giudiziale e ottenere anche il risarcimento dei danni. Il diritto di paternità è imprescrittibile, irrinunciabile, intrasferibile (artt. 2577, comma 2, 2582 comma 2, 2589 cod. civ.); diritto all integrità dell opera. L autore ha anche il diritto patrimoniale di autore o di inventore, ossia il diritto di utilizzazione economica dell opera. Tale diritto è un diritto di proprietà, avente ad oggetto il bene immateriale ed implicante la facoltà di goderne e di disporne in modo esclusivo (art. 832 c.p.c.); questo tipo di diritto è espresso quando si usano le locuzioni proprietà artistica, di proprietà industriale, e così via. Logicamente, il diritto patrimoniale di autore o di inventore è trasferibile (art. 2581, 2589 cod. civ.) e può essere oggetto di contratti; dunque, tali forme di trasferimento, ferma restando la titolarità del diritto morale, consentono a terzi (cessionari) lo sfruttamento dell opera o dell invenzione. Si consideri, in particolare, che per effetto di un valido contratto d'opera intellettuale con il quale un committente incarica un architetto professionista della redazione di un progetto d'architettura che costituisce un'opera dell'ingegno tutelata ai sensi dell'art. 2 della legge sul diritto d'autore, il primo acquista tutti i diritti di sfruttamento economico di esso, ivi incluso quello di trarne opere derivate, senza che sia necessaria la forma scritta ad probationem del relativo trasferimento, in deroga all'art. 110 della legge sul diritto d'autore (Trib. Torino, Sez. spec. propr. industr. ed intell., ). Il contenuto del diritto patrimoniale d autore è definito dall art. 2577, comma 1, cod. civ.: l autore ha il diritto esclusivo di pubblicare l opera e di utilizzarla

123 25 economicamente in ogni forma e modo, nei limiti e per gli effetti fissati dalla legge. La legge 633/1941, agli artt. 12 ss. detta norme di maggior dettaglio nell ambito del diritto patrimoniale d autore specialmente per la pubblicazione, la riproduzione e lo smercio dell opera. Il deposito e la registrazione dell opera non hanno funzione costitutiva del diritto d autore, ma rispettivamente, il deposito ha funzioni di controllo, ed ex art. 103 della L. n.633/1941 la registrazione fa fede sino a prova contraria dell esistenza dell opera e del fatto della sua pubblicazione. Gli autori e i produttori indicati nel registro sono reputati, sino a prova contraria, autori o produttori delle opere che sono loro attribuite. Il diritto d autore è tutelato anche per i progetti di lavori di ingegneria. L art cod. civ., nell ambito del Titolo IX relativo ai diritti sulle opere dell ingegno e sulle invenzioni industriali dispone all autore di progetti di lavori di ingegneria, o altri lavori analoghi, che costituiscano soluzioni originali di problemi tecnici, compete, oltre al diritto esclusivo di riproduzione dei piani e disegni dei progetti medesimi, il diritto ad un equo compenso a carico di coloro che realizzano il progetto tecnico a scopo di lucro senza il suo consenso. Anche il comma 1 dell art. 99 della L. 633/1941 detta la medesima disciplina ora citata; il comma 2 prescrive che per esercitare il diritto al compenso l autore deve inserire sopra il piano o disegno una dichiarazione di riserva ed eseguire il deposito del piano o disegni presso il Ministero della cultura popolare. I concetti di progetti di ingegneria e quello di altri lavori analoghi sono veramente ampi e possono essere ascritti in essi tutti i lavori svolti nell esercizio dell attività dell ingegneria o di architettura. Ovviamente, il progetto, in subiecta materia, affinché sia riconosciuto il diritto d autore al progettista, deve rappresentare un idea originale rispetto ad un problema tecnico e non un superamento di semplici difficoltà per le quali siano sufficienti accorgimenti meri, noti e di prassi: è indispensabile che l autore abbia apportato nuove idee. Talvolta la giurisprudenza ha affermato che i progetti di lavori d ingegneria, anche quando costituiscono soluzioni originali di problemi tecnici, non possono

124 26 mai essere oggetto del cosiddetto diritto morale d autore. È possibile introdurre varianti ai progetti di ingegneria anche senza l intervento del progettista ed addirittura contro la sua volontà (cfr. Trib. Milano 13 luglio 1993). Eppure, a ben vedere il panorama legale formato dall art. 99 della L. 633/1941 e dall art del cod. civ., non è espressamente negata la sussistenza del diritto morale d autore (diritto di inedito, del diritto alla paternità ed alla integrità dell opera) in capo al progettista di un opera di ingegneria ma prevedono per la tutela di tale diritto una gradazione ridotta rispetto a quella prevista per le altre opere dell ingegno o creative. Infatti, sebbene non sia prevista alcuna inibizione a tutela, però alla violazione di tale diritto è comunque ricondotto un effetto sanzionatorio per un soggetto che realizza il progetto appartenente alla proprietà intellettuale altrui, senza permesso a fini di lucro.

125 Ordine degli Ingegneri della Provincia di Roma «La verifica del progetto» Codice dei contratti 163 / 2006 e Regolamento 207/2010 L ESPERIENZA ANAS ORGANISMO DI ISPEZIONE DI TIPO B A CURA DI ING. GIAMPIERO LIBERATI

126 L esperienza ANAS Organismo di ispezione tipo B Ing. Giampiero LIBERATI Ordine degli Ingegneri della Provincia di Roma Tavolo di discussione La verifica del progetto. Roma 22 Maggio

127 Costituzione ed accreditamento dell ODI ANAS - cronologia eventi Il CDA ANAS del 5 giugno 2007 ha deliberato di dotarsi di una struttura tecnica interna all amministrazione per la verifica dei progetti ai fini della validazione: Organismo di Ispezione di tipo B ai sensi della norma UNI CEI EN ISO/IEC U.O. VERIFICA TECNICA DEI PROGETTI al fine di ottemperare a quanto richiesto dal D.Lvo. 163/06 Ordine degli Ingegneri della Provincia di Roma Tavolo di discussione La verifica del progetto. Roma 22 Maggio

128 Costituzione ed accreditamento dell ODI ANAS - cronologia eventi In data 04/03/2008 l Ente di Accreditamento rilascia il primo accreditamento come Organismo di Ispezione di tipo B ai sensi della norma UNI CEI EN ISO/IEC nel seguente settore: Costruzioni edili e delle opere di ingegneria in generale e relative opere impiantistiche, opere di presidio e di difesa ambientale e di ingegneria naturalistica e per la tipologia ispettiva Ispezioni sulla progettazione delle opere, di cui al Decreto Legislativo n 163 del 12/04/2006 Allegato XXI art.28 Ordine degli Ingegneri della Provincia di Roma Tavolo di discussione La verifica del progetto. Roma 22 Maggio

129 Costituzione ed accreditamento dell ODI ANAS - cronologia eventi In data 20/02/2012 l Ente di Accreditamento rinnova l accreditamento come Organismo di Ispezione di tipo B ai sensi della norma UNI CEI EN ISO/IEC nel seguente settore: Costruzioni edili e delle opere di ingegneria civile in generale e relative opere impiantistiche, opere di presidio e di difesa ambientale e di ingegneria naturalistica e per la tipologia ispettiva Ispezioni sulla progettazione delle opere, di cui al Decr. Leg.vo n 163 del allegato XXI - art. 28 e al DPR n 207 del art. 47. Ordine degli Ingegneri della Provincia di Roma Tavolo di discussione La verifica del progetto. Roma 22 Maggio

130 Costituzione ed accreditamento dell ODI ANAS - cronologia eventi 4 marzo 2008 Accreditamento come Organismo di Ispezione di tipo B Ispezioni sulla progettazione delle opere, di cui al Decreto Legislativo n 163 del 12/04/2006 Allegato XXI art febbraio 2012 Rinnovo Accreditamento Ispezioni sulla progettazione delle opere, di cui al Decr. Leg.vo n 163 del allegato XXI - art. 28 e al DPR n 207 del art giugno 2007 Delibera CDA ANAS Ordine degli Ingegneri della Provincia di Roma Tavolo di discussione La verifica del progetto. Roma 22 Maggio

131 Sorveglianza dell Ente di Accreditamento effettuato sull ODI ANAS I ACCREDITAMENTO RINNOVO ACCREDITAMENTO Ordine degli Ingegneri della Provincia di Roma Tavolo di discussione La verifica del progetto. Roma 22 Maggio

132 Organigramma dell ODI ANAS Segreteria Tecnica Amm. Unico Dirigente Responsabile F. De Santis U.O. VERIFICA TECNICA PROGETTI Responsabile Tecnico Ing. G. Liberati Responsabile del Sistema Qualità Geom. D. Palazzo Responsabile del Gruppo di Ispezione Ing. M. Muzzi Segreteria Dott.ssa E. Valenti Ispettori (interni ODI e da altre strutture ANAS) Ordine degli Ingegneri della Provincia di Roma Tavolo di discussione La verifica del progetto. Roma 22 Maggio

133 Organigramma dell ODI ANAS Provenienza Ispettori esterni all ODI DIREZIONE CENTRALE PROGETTAZIONE DIREZIONE CENTRALE ESERCIZIO E COORDINAMENTO TERRITORIO DIREZIONE CENTRALE NUOVE CONSTRUZIONI DIREZIONE RICERCA E INNOVAZIONE ISPETTORI VERIFICA TECNICA DEI PROGETTI Ordine degli Ingegneri della Provincia di Roma Tavolo di discussione La verifica del progetto. Roma 22 Maggio

134 Organigramma dell ODI ANAS Ordine degli Ingegneri della Provincia di Roma Tavolo di discussione La verifica del progetto. Roma 22 Maggio

135 Rapporto fra l ODI ANAS ed il Committente/RUP RUP Richiesta di Verifica PIANIFICAZIONE ATTIVITA ACCETTAZIONE INCARICO COMMITTENTE /RUP PROGETTISTA PROGETTO REVISIONATO E DETERMINAZIONI DEL RUP PROGETTO U.O. Verifica Tecnica dei Progetti VERIFICA ESITO FINALE VERIFICA (CERTIFICATO FINALE) RAPPORTO INTERMEDIO A B C A. POSITIVO B. NEGATIVO CERTIFICATO FINALE (ESITO FINALE VERIFICA) RUP C. POSITIVO CON RISERVA VALIDAZIONE Ordine degli Ingegneri della Provincia di Roma Tavolo di discussione La verifica del progetto. Roma 22 Maggio

136 Rapporto fra l ODI ANAS ed il Committente/RUP RUP RICHIESTA DI VERIFICA RESPONSABILE SEGRETERIA TECNICA AMM. UNICO NOMINA GRUPPO DI ISPEZIONE ODI PIANIFICAZIONE ATTIVITA' PROPOSTA GRUPPO DI ISPEZIONE ACCETTAZIONE INCARICO DI VERIFICA VERIFICA PROGETTO Ordine degli Ingegneri della Provincia di Roma Tavolo di discussione La verifica del progetto. Roma 22 Maggio

137 Rapporto fra l ODI ANAS ed il Committente/RUP No rapporto diretto Progettista - ODI COMMITTENTE/ RUP PROGETTISTA PROGETTO ODI ANAS VERIFICA PROGETTO Ordine degli Ingegneri della Provincia di Roma Tavolo di discussione La verifica del progetto. Roma 22 Maggio

138 La conduzione della Verifica dei Progetti La Verifica del Progetto ai fini della Validazione viene effettuata con un approccio per requisiti ed oggetti (in accordo alla UNI 10721) e in relazione al know-how ANAS Requisiti sono definiti dagli articolati legislativi e possono essere eventualmente disattivati dalle specifiche del RUP in sede di richiesta Oggetti componenti del progetto (studi, WBS, documentazione tecnico amministrativa) da sottoporre a verifica, dettagliate a partire da uno schema standard a seguito dell attività di pianificazione dell ODI Ordine degli Ingegneri della Provincia di Roma Tavolo di discussione La verifica del progetto. Roma 22 Maggio

139 La conduzione della Verifica dei Progetti Piano dei riscontri OGGETTI REQUISITI Ordine degli Ingegneri della Provincia di Roma Tavolo di discussione La verifica del progetto. Roma 22 Maggio

140 La conduzione della Verifica dei Progetti I Requisiti, gli Oggetti e le relative assegnazioni ai singoli Ispettori, sono indicati nel Piano dei Riscontri, rappresentato da una matrice le cui righe rappresentano i Requisiti (Controlli) che il progetto deve soddisfare e le colonne gli Oggetti della verifica. I Controlli sono articolati in specifici Riscontri attivati in funzione di alcuni parametri (livello di progetto, finalità dell appalto, specifiche richieste/esclusioni del RUP, ecc.). Per ogni elemento attivato della matrice Piano dei Riscontri l Ispettore incaricato dispone per il Controllo/Riscontro del Requisito di una specifica check-list e di eventuali istruzioni operative associate. Ordine degli Ingegneri della Provincia di Roma Tavolo di discussione La verifica del progetto. Roma 22 Maggio

141 La conduzione della Verifica dei Progetti CONTROLLI A. Controllo della completezza della documentazione progettuale (art. 33 comma 2a - all. XXI D.vo 163/2006 ed Art. 52 comma 1 lettera b: completezza ed adeguatezza DPR 207/2010) B. Controllo del contenuto degli elaborati grafici finalizzato alla univoca e puntuale computazione delle opere (art. 33 comma 2b - all. XXI D.vo 163/2006 ed Art. 52 comma 1 lettera c: leggibilità DPR 207/2010) C. Controllo della congruenza fra disegni, relazioni, capitolato e computo (art. 33 comma 2c - all. XXI D.vo 163/2006 ed art. 52 comma 1 lettera c: coerenza DPR 207/2010) D. Controllo incrociato degli elaborati (art. 33 comma 2d - all. XXI D.vo 163/2006 ed art. 52 comma 1 lettera a: affidabilità e lettera c: coerenza DPR 207/2010) E. Controllo dell'affidabilità e funzionalità tecnica dell'intervento (art. 33 comma 2e - all. XXI D.vo 163/2006 ed art. 52 comma 1 lettera a: affidabilità, lettera c: ripercorribilità, lettera d: compatibilità DPR 207/2010) F. Controllo della coerenza e completezza del quadro economico (art. 27 comma 2b - all. XXI D.vo 163/2006 ed art. 45 comma 2 lettera b DPR 207/2010) Ordine degli Ingegneri della Provincia di Roma Tavolo di discussione La verifica del progetto. Roma 22 Maggio

142 Attività ODI ANAS ATTIVITA ODI ANAS Ordine degli Ingegneri della Provincia di Roma Tavolo di discussione La verifica del progetto. Roma 22 Maggio

143 Attività ODI ANAS Ordine degli Ingegneri della Provincia di Roma Tavolo di discussione La verifica del progetto. Roma 22 Maggio

144 Attività ODI ANAS Ordine degli Ingegneri della Provincia di Roma Tavolo di discussione La verifica del progetto. Roma 22 Maggio

145 Attività ODI ANAS Ordine degli Ingegneri della Provincia di Roma Tavolo di discussione La verifica del progetto. Roma 22 Maggio

146 Attività ODI ANAS Ordine degli Ingegneri della Provincia di Roma Tavolo di discussione La verifica del progetto. Roma 22 Maggio

147 Rilievi tecnici effettuati nell Attività di Verifica Ordine degli Ingegneri della Provincia di Roma Tavolo di discussione La verifica del progetto. Roma 22 Maggio

148 Effetti Economici sui Lavori dell Attività di Verifica Ordine degli Ingegneri della Provincia di Roma Tavolo di discussione La verifica del progetto. Roma 22 Maggio